רפאל טרבלסי נ. השר לשירותי דת - מר דוד אזולאי

פסק-דין בתיק בג"ץ 8799/17 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8799/17 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ג' קרא העותר: רפאל טרבלסי נ ג ד המשיבים: 1. השר לשירותי דת - מר דוד אזולאי 2. המשרד לשירותי דת 3. ועדת הבחירות לבחירת רב עיר בטבריה 4. יו"ד ועדת הבחירות - כבוד הרב מיכאל צודק 5. שר הפנים - מר אריה דרעי 6. משרד הפנים 7. נשיא בית הדין הרבני הגדון הראשון לציון 8. עיריית טבריה 9. המעוצה הדתית טבריה 10. אברהם כהן 11. הרב מאיר בן דוד 12. זאב יונתן אזר 13. בנימין מדר 14. נורית לירז 15. מור רוית נחמיאס 16. אליהו זגדון 17. בת חן לוגסי 18. דודיק אזולאי 19. אורלי אסתר וקנין 20. אבי גבאי 21. רפאל טרבלסי 22. מאיר לוגסי 23. אילן מימון אוחיון 24. יהודית דיין 25. שמואל בן עמי 26. הרב שלמה דידי 27. הרב משה בוחבוט עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ' בשבט התשע"ח (05.02.2018) בשם העותר: עו"ד אשר דל ועו"ד משה שטרייכר בשם המשיבים 7-1: עו"ד יעל מורג יקו-אל בשם המשיבה 8: עו"ד רויטל אפלבוים בשם המשיבה 9: עו"ד איל נון ועו"ד שחר מרום בשם המשיב 27: עו"ד גיא סלם פסק-דין השופט י' עמית: 1. עתירה נגד בחירתו של הרב משה בוחבוט לכהן כרב העיר טבריה. במסגרת העתירה הועלו טענות שונות נגד הליכי הבחירות לתפקיד רב העיר, ובין היתר נטען להשפעה פסולה מצד גורמים פוליטיים, ובראשם שר הפנים. העתירה הוגשה לפני הבחירות, אך בקשות למתן צו ביניים נדחו (החלטות מיום 16.11.2017 ומיום 19.11.2017). הבחירות נערכו ביום 22.11.2017, והרב בוחבוט נבחר לתפקיד רב העיר. בעקבות זאת הוגשה עתירה מתוקנת והמדינה (המשיבים 7-1) הגישה תגובה עדכנית. בדיון בפנינו התמקד בא-כוח העותר בשתי טענות עיקריות, ואליהן נדרש כעת, אך אקדים ואומר כי לא נמצאה לנו עילה מבוררת להורות על ביטול הבחירות. 2. הטענה הראשונה היא כי שר הפנים התערב בבחירות בצורה פסולה. על פי הטענה, השר עיכב תקציב שהיה אמור להגיע לעירית טבריה עד לבחירתו של הרב בוחבוט לרב העיר. נטען כי ביום 16.11.2017 משרד הפנים הודיע, באמצעות הפרקליטות, כי התקציב לא מועבר משום שהעירייה לא עמדה ביעדי תכנית ההבראה; ביום 22.11.2017 נערכו הבחירות; וביום 28.11.2017 קיבלה העיריה תקציב של 8 מיליון ₪ ממשרד הפנים. לשיטתו של העותר, בכך הוכחה מעורבות פסולה של שר הפנים בתהליך הבחירות, שכללה גם לחץ על ראש העיר לקדם את בחירתו של הרב בוחבוט. שר הפנים ומנכ"ל משרדו טענו כי אין כל שחר לטענות, וכי העברת התקציב נעשתה באופן מקצועי ובהתאם לתכנית ההבראה, כפי שנעשה בכל רשות מקומית אחרת. הובהר כי תכנית ההבראה לעיריית טבריה אושרה כבר ביום 9.1.2017, אך העברת התקציב התעכבה מסיבות ענייניות, עד שבמהלך חודש נובמבר נקלעה העירייה למצוקה תקציבית אקוטית. בשלב זה נערכו דיונים דחופים בקרב הדרג המקצועי במשרד הפנים, והעברת הסכום של 8 מיליון ₪ אושרה ביום 19.11.2017, כלומר לפני מועד הבחירות לתפקיד רב העיר, ומכאן שאין קשר בין האירועים. דברים דומים נטענו על-ידי העירייה (המשיבה 8) בתגובתה לעתירה. 3. נוכח האמור בתגובת המדינה והעירייה, טענתו של העותר לא הוכחה במידה מספקת, ודאי לא במידה שעשויה להצדיק את ביטול הבחירות. יחד עם זאת, ובמבט צופה פני עתיד, אציין את רגישותה של מערכת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. בהקשרים רבים, השלטון המקומי זקוק לשלטון המרכזי ותלוי בו, מה שעלול ליצור, ולו מראית עין של ניצול לרעה של כוחו של השלטון המרכזי, ומפני כך יש להיזהר ולהזהיר. ככלל, רשויות השלטון המקומי זכאיות לאוטונומיה בתחומים שנקבעו על-ידי המחוקק, והשלטון המרכזי נדרש לכבד זאת (ראו גם דבריי בדנג"ץ 3660/17 התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית נ' שר הפנים (26.10.2017)). רב עיר הוא ה'מרא דאתרא', ובחירת רב עיר היא עניין בעל אופי מקומי, אשר תלוי באופיה של הרשות המקומית ותושביה. תקנות שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר), התשס"ז-2007 (להלן: התקנות), מסדירות הליך בחירות שמעניק את המשקל העיקרי לעמדתם של הגורמים המקומיים (תקנה 8(ב)), וחברי האסיפה הבוחרת חייבים להיות תושבי המקום (תקנה 8(ג)). כפי שנפסק בעבר, בהקשר זה "גובר עקרון האוטונומיה, שיש בו להסיג את מעורבותו של השלטון המרכזי" (בג"ץ 4790/14 יהדות התורה נ' השר לשירותי דת, בפסקאות 45-44 (19.10.2014) (להלן: עניין יהדות התורה)). למרות זאת, ומהעתירות המונחות בפנינו חדשות לבקרים בנושא של בחירת רב עיר, ניתן לעיתים לזהות ניסיונות מצד גורמים חיצוניים להשפיע על התהליך, וכבר נשמעה הטענה כי "לא אחת מעדיפים ראשי ערים לקדם בחירת רבנים שהממשל המרכזי חפץ ביקרם, מאשר להתעקש על זהותו של רב המקובל בעיר" (הדר ליפשיץ וגדעון ספיר "שירותי הדת היהודיים בישראל - דיון נורמטיבי וניהולי לקראת רפורמה" מחקרי משפט כג 117, 172 (תשס"ז-תשס"ח); איל ינון, יוסי דוד הרבנות הממלכתית: בחירה, הפרדה, וחופש ביטוי 27-26 (המכון הישראלי לדמוקרטיה; התש"ס-2000)). תופעה זו של התערבות פוליטית מצד גורמי השלטון המרכזי אינה ראויה, ויש לקוות כי השינוי שנערך בתקנות בשנת 2008 הפחית את היקפה. גם לאחר התיקון, התקנות מאפשרות מעורבות מוגבלת של שר הדתות בהליך הבחירות (במינוי חברי ועדת הבחירות (תקנה 7(א)(2-1) והאסיפה הבוחרת (תקנה 8(ב)(4-3); וראו גם תקנה 22 ועניין יהדות התורה, בפסקה 43). מעבר לכך, לשר הפנים או לכל שר אחר, אין סמכות ואין רשות לנצל את סמכויותיו או את משאבי משרדו כדי להשפיע על תוצאת הבחירות לרב העיר. התערבות שר כזה או אחר או ניסיון להשפיע על הליך בחירת רב עיר יש בה כדי להכתים את טוהר הבחירות, והדבר גם עומד בניגוד למושכלות היסוד של המשפט המינהלי. 4. טענתו השניה של העותר נוגעת לזהותו של יו"ר ועדת הבחירות. על פי התקנות, לתפקיד זה מתמנה "שופט או דיין שמכהן או שיצא לגמלאות, שמינה השר בהסכמת ראש הרשות המקומית ובהיוועצות עם הרבנים הראשיים לישראל" (תקנה 7(א)(1)). בעתירה נטען כי יו"ר ועדת הבחירות בטבריה הוא דיין מכהן, אשר כפוף במסגרת תפקידו לנשיא בית הדין הרבני הגדול. העותר הדגיש כי הקושי בכך מתעצם כיום, נוכח התערבותו הגלויה של נשיא בית הדין במערכות בחירות של רבני ערים. זאת, גם לאחר שנציב תלונות הציבור על השופטים והדיינים קבע כי תלונה בנושא זה, נמצאה מוצדקת (תמצית ההחלטה מיום 7.8.2017 צורפה כנספח 24 לעתירה). העותר טען כי בנסיבות אלה נוצר חשש לניגוד עניינים של יו"ר ועדת הבחירות. בתגובת המדינה נאמר כי בלי קשר לעתירה הנוכחית, בחודשים האחרונים התעוררה שאלה עקרונית לגבי מינויו של דיין מכהן לתפקיד יו"ר ועדת בחירות. על פי האמור בתגובת המדינה, השאלה התעוררה "על רקע הצורך לשמור על אי תלות במילוי תפקידו של יו"ר ועדת הבחירות, ובשל העובדה שמדובר באופן חריג בתפקיד אדמיניסטרטיבי וביצועי המוטל על דיין מכהן, וכיום, העניין נמצא בבחינה של דרגים בכירים במשרד המשפטים". יתר על כן, נאמר בתגובה כי "המדינה ערה לכך כי מעורבות של נשיא בית הדין הרבני הגדול בהליכים למינוי רב עיר במקרה מסוים, עלולה ליצור חשש לניגוד עניינים, ולו למראית עין, בין כהונתו של דיין מכהן במערכת בתי הדין, שם הוא כפוף לנשיא בית הדין הרבני הגדול בהיררכיה השיפוטית, ובין תפקידו של אותו דיין כיו"ר ועדת הבחירות, תפקיד אותו הוא אמור למלא באופן נייטרלי ובלתי תלוי". 5. הארכתי בציטוטים מתגובת המדינה, מפני שגם לטעמי יש מקום לבחינה מעמיקה של ההסדר הקיים. יצויין כי מעורבותה של הרבנות הראשית בתהליך הבחירות לתפקיד רב עיר מעוגנת כיום בתקנות: מינויו של יו"ר ועדת הבחירות נעשה בהיוועצות עם הרבנים הראשיים (תקנה 7(א)(1)); וחבר נוסף בוועדה הוא רב שנבחר על ידי מועצת הרבנות הראשית (תקנה 7(א)(3)). בתגובת המדינה לעתירה אף הובאה עמדת הנהלת בתי הדין הרבניים ולפיה "אין מניעה שרב ראשי בישראל יביע את דעתו על התאמתו של רב פלוני לתפקיד רבני כלשהו". אינני סבור כי כאן המקום להידרש לנושא בכללותו או להתבטאות זו בפרט, ואסתפק בכך שהיא מתעלמת ממצבים שבהם הרב הראשי מכהן גם כנשיא בית הדין הגדול. בהקשר זה ראויים לאזכור דבריו של השופט א' גולדברג (אשר הובאו גם בהחלטתו של נציב תלונות הציבור על שופטים): "משנתמנה רב בישראל לדיין על-פי חוק הדיינים, הריהו נושא שני כתרים: כתר הרבנות וכתר הדיינות [...] הבחנה זו בין שני התפקידים היא שמציבה סייג למעורבות הפוליטית של הדיין. דיין (כמוהו שופט), המערב עצמו בחיים הפוליטיים, לא רק שהוא פוגע בדימוי של מערכת השיפוט בעיני הציבור כמערכת בלתי תלויה, אלא שהוא גם פוגע בעקרון היסוד של הפרדת הרשויות בין הרשות השופטת ליתר רשויות המדינה" (בג"ץ 732/84 צבן נ' השר לענייני דתות, פ"ד מ(4) 141, 153 (1986)). ואכן, הצורך בהערכה מחודשת של ההסדר הקיים מתגבר נוכח מעורבות בעייתית במקרים קודמים, ונציב התלונות על שופטים ודיינים כבר אמר את דברו. בנוסף, ובניגוד למשתמע מעמדת המדינה, חשוב להבהיר כי יו"ר ועדת הבחירות מחזיק בתפקיד משמעותי בעל השפעה ניכרת. בפרט יש לציין את סמכותה של הוועדה למנות את נציגי בתי הכנסת באסיפה הבוחרת (מכוח תקנה 12). סמכות זו יכולה להשפיע על תוצאות הבחירות, ולו בהינתן העובדה שנציגי בתי הכנסת מהווים רבע מחברי האסיפה הבוחרת (ראו בג"ץ 8773/11 ביטון נ' מבקר המדינה וניצב תלונות הציבור, בפסקה 8 (22.11.2012)). 6. עד כאן במישור העקרוני, וכעת למקרה הפרטני. העותר צודק כי "האיסור הוא על הימצאות במצב בו עלול להיות ניגוד עניינים, ואין זה נדרש כי אותו פוטנציאל יבוא לכלל מימוש" (בג"ץ 7767/07 אסרף נ' שר הפנים, בפסקה 12 (27.3.2008); ההדגשה במקור). עם זאת, "לא כל ניגוד עניינים פוסל את ההחלטה המינהלית. פסלותה של ההחלטה היא פועל יוצא מעוצמתו של ניגוד העניינים. על-כן, ניגוד רחוק, המקים חשש תיאורטי להשפעה של אינטרסים זרים על ההחלטה, אינו מספיק לפסילת ההחלטה" (בג"ץ 3132/92 מושלב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, פ"ד מז(3) 741, 747 (1993)). במסגרת תגובת המדינה, שהוגשה לפני הבחירות, הובאה בפנינו הצהרתו של נשיא בית הדין הרבני הגדול כי הוא "לא התערב וכי אין בכוונתו להתערב בבחירות לרב העיר בטבריה". בהינתן שגם העותר נזהר לא לטעון להשפעה פסולה בפועל על יו"ר ועדת הבחירות, וקל וחומר שלא נטען להשפעה פסולה של יו"ר הוועדה על הליך הבחירות, המסקנה היא כי גם בהיבט זה לא הוכחה עילה להתערבותנו. אשר למקרים עתידיים, כאמור, הסוגיה העקרונית נבחנת בימים אלו על-ידי גורמים בכירים במשרד המשפטים, וחזקה עליהם כי יעשו מלאכתם נאמנה. 7. משלא הוכחה עילה מספקת להתערבותנו, יש לדחות את העתירה. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ב בשבט התשע"ח (‏7.2.2018). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 17087990_E15.doc עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il