כאמל אמין אלחג'ה נסראוי נ' האפוטרופוס לנכסי נפקדים

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8797/22 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופטת ר' רונן העותר: כאמל אמין אלחג'ה נסראוי נ ג ד המשיב: האפוטרופוס לנכסי נפקדים עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: ח' באדר ב התשפ"ד (18.3.2024) בשם העותר: עו"ד זכי כמאל בשם המשיב: עו"ד סיגל אבנון-סוויצקי פסק-דין השופט י' עמית: העתירה שלפנינו היא "גלגול שני" שעניינו בנכס נפקד בעיר חיפה. 1. העותר הוא אזרח קנדה, בנו ויורשו של אביו המנוח, מר אמין אלחג'ה אלנסראווי (להלן: המנוח), תושב העיר אלסלט שבירדן, שהחזיק באזרחות ירדנית. לטענת העותר, המנוח רכש בשנת 1923 מקרקעין בחיפה, הידועים כיום, לאחר הליכי הסדר מקרקעין, כחלקות 27 ו-30 בגוש 11250, וחלקה 12 בגוש 12338 (להלן: המקרקעין או החלקות). הבעלות בחלקות הועברה לאפוטרופוס לנכסי נפקדים (להלן: האפוטרופוס), שהעבירם לרשות הפיתוח, שבמהלך הזמן מכרה את החלקות לצדדים שלישיים פרטיים. התובע הגיש תביעה לבית המשפט המחוזי בחיפה (ת"א 48763-11-17) בגדרה עתר לפסק דין הצהרתי על-פיו חוק נכסי נפקדים, תש"י – 1950 (להלן: החוק או חוק נכסי נפקדים) אינו חל על המנוח, וממילא יש לבטל את הכרזת המקרקעין כנכס כנפקד. לחילופין, עתר התובע לקבל פיצויים בגין המקרקעין, אשר לטענת העותר "הופקעו בפועל מהתובע ללא כל הצדקה ודין". בפסק דינו מיום 8.11.2018 דן בית המשפט המחוזי בשאלה – האם המנוח היה בגדר "נפקד" על פי החוק. נקבע כי מאחר שהמנוח היה נתין הממלכה הירדנית ההאשמית ושהה בתחומה של ממלכה זו בתאריכים הרלוונטיים, יש לראותו לצורך החוק כנתין של "עבר הירדן" או כמי שנמצא ב"עבר הירדן", כך שהכרזתו של המנוח כנפקד נעשתה כדין. משכך, נדחתה התביעה. ערעור שהוגש על פסק הדין נדחה בפסק דינו של בית משפט זה מיום 2.4.2019, לאחר שהמערער קיבל במסגרת ישיבת קדם-ערעור את המלצת בית המשפט למשוך את הערעור (ע"א 9052/18). 2. בסיפא לפסק דינו של בית המשפט המחוזי נכתב: "אוסיף ואציין, שדחיית התביעה על הסף אינה מהווה סוף פסוק. הטעם לכך הוא, שבסעיף 28 לחוק נכסי נפקדים ניתנה לאפוטרופוס לנכסי נפקדים הסמכות, 'לפי שיקול דעתו בלבד', לשחרר נכסים שהוקנו לו, ואם נמכרו הנכסים, מוסמך האפוטרופוס לנכסי נפקדים לשחרר את התמורה שקיבל עבורם. על כן, פתוחה לפני התובע הדרך לפנות לאפוטרופוס לנכסי נפקדים, בבקשה לפי סעיף 28 לחוק. אדגיש, כי בהפניית התובע לפעול לפי סעיף 28 לחוק אין כל הבעת דעה או עמדה ביחס להליך שכזה או ביחס לתוצאותיו." ואכן, העותר שעה לעצתו של בית המשפט המחוזי ופנה לאפוטרופוס לנכסי נפקדים בבקשה לפי סעיף 28 לחוק, אך בקשתו נדחתה בהחלטתו של האפוטרופוס מיום 11.7.2019. במסגרת העתירה דנן, תקף העותר את החלטת האפוטרופוס ועתר להורות לאפוטרופוס לשחרר את החלקות מכוח הוראות סעיף 28 לחוק נכסי נפקדים ולהקים ועדה מיוחדת כאמור בסעיף 29 לחוק, הקובעים כלהלן: "28. (א) האפוטרופוס רשאי, לפי שיקול דעתו בלבד, אך בהתחשב עם הוראות סעיף 29, לשחרר נכס מוקנה, בתעודה חתומה בידו; ומשעשה כן, יחדל אותו נכס מהיות נכס נפקד, וכל זכות שהיתה לאדם באותו נכס ערב הקנייתו לאפוטרופוס תחזור אל אותו אדם או אל מי שבא תחתיו. (ב) [...] (ג) [...] 29. האפוטרופוס לא ישתמש בסמכויותיו לפי סעיף 27(ב) או סעיף 28 אלא אם באה על כך, בכל מקרה ומקרה או לגבי סוג מסויים של מקרים, המלצה של ועדה מיוחדת שתמונה על ידי הממשלה. הודעה על מינוי ועדה כזאת תפורסם ברשומות." בעתירה נטען, בין היתר, כי סמכותו של האפוטרופוס היא סמכות מינהלית הנתונה לביקורתו של בית משפט זה על פי העילות המינהליות המוכרות; כי בכל מקרה יש להקים ועדה מיוחדת על פי סעיף 29 לחוק; כי בין המנוח והעותר לבין אויבי ישראל "לא היה מעולם כל קשר משפטי פיזי אידיאולוגי או אחר"; וכי מדינת ירדן חדלה מלהיות מדינת אויב לאחר חתימת הסכם השלום עם ישראל. 3. דין העתירה להידחות ולא אאריך בדברים. העותר טען כי החלטת האפוטרופוס מיום 11.7.2019 היא החלטה מינהלית. משכך, היה על העותר לתקוף את ההחלטה בסמוך לאחר נתינתה. אלא שהעותר השתהה והגיש עתירתו ביום 21.12.2022, כשלוש שנים וחצי לאחר המועד שבו התקבלה ההחלטה, ללא כל הסבר או נימוק לשיהוי. די בטעם זה, כשלעצמו, כדי לדחות את העתירה על הסף. 4. אף לא מצאנו ממש גם לגופה של עתירה. "החוק אינו מכיר בקיומו של הסדר כללי לשחרור נכסי נפקדים, וככלל – נכסים אלה אינם משוחררים. עם זאת מכיר החוק בסמכות האפוטרופוס לשחרר נכס נפקד, אם באה לפניו המלצת הוועדה על כך. התנאים שבהם תראה הוועדה להמליץ על שחרורו של נכס לא הוגדרו בחוק. אך ההסדר שנקבע בחוק לעניין זה מעיד על עצמו, כי אינו מכוון לחול אלא במקרים מיוחדים ובהתקיים תנאים שבהם ראוי ומוצדק לסטות מן הכלל ולהורות שנכס נפקד ישוחרר מן ההקניה. מהם השיקולים המהווים בסיס נאות להחלטת הוועדה אם להמליץ על שחרורו של נכס מוקנה אם לאו? נראה לי, כי ההכרעה בפרשתנו אינה מצריכה מתן תשובה ממצה לשאלה זו. בהחלטתה (הרביעית) בנושא העתירה מנתה הוועדה שני שיקולים נגדיים, שלדעתה הינם רלוואנטיים בכגון דא: קיומו של צורך ציבורי עשוי להוות שיקול לאי-שחרור; ואילו נסיבותיו האינדיווידואליות של מקרה פלוני עשויות להעמיד שיקולים הומניטאריים התומכים בשחרור." (בג"ץ 4713/93 גולן נ' האפוטרופוס לנכסי נפקדים, פ"ד מח(2) 638, 646-645 (1994) (הדגשה הוספה – י"ע)). מכאן, שהשיקול העיקרי להפעלת סעיף 28 לחוק הוא שיקול הומניטרי, המעוגן בנסיבות הפרטניות של כל מקרה ומקרה. 5. סעיף 18 לחוק נכסי נפקדים (פיצויים), התשל"ג-1973 (להלן: חוק הפיצויים) קובע כלהלן: "ביטול זכות תביעה כנגד האפוטרופוס מיום תחילתו של חוק זה לא תישמע שום תביעה של נפקד לזכות בנכס, או לשחרור נכס על פי סעיף 28 לחוק נכסי נפקדים, תש"י-1950, לרבות שחרור נכס שבא במקומו לפי סעיף 4(ד) לאותו חוק, אלא לפי חוק זה." הפסיקה התייחסה לסעיף זה: "מקריאת הסעיף עולה, לכאורה, המסקנה שמיום חקיקתו של חוק הפיצויים פסה מן העולם סמכותו של האפוטרופוס לשחרר את הנכס [...] אולם דווקא מתגובת המשיב אנו למדים, כי בפועל ממשיך האפוטרופוס לדון בבקשות לשחרור לפי סעיף 28 לחוק נכסי נפקדים. בית משפט זה גם הוא לא נמנע מלדון בעתירות שהלינו על אופן הפעלת הסמכות לפי סעיפים 29-28 [...] (ע"א 8481/05 לולו נ' האפוטרופוס לנכסי נפקדים, פסקה 9 (28.2.2007)). הנה כי כן, על אף הוראות חוק הפיצויים, האפוטרופוס לנכסי נפקדים ממשיך לשחרר נכסים או תמורת נכסים מכוח סעיף 28 לחוק. 6. המשיב ציין בתשובתו, כי לאור הוראת סעיף 18 לחוק הפיצויים, בקשות שחרור נבחנות על ידו לפנים משורת הדין ועל פי שיקול דעתו הרחב. הוועדה המיוחדת לפי סעיף 29 לחוק קיימת ודנה בתיקים שהאפוטרופוס מעביר אליה לצורך קבלת המלצתה, אולם, אין משמעות הדבר שעל האפוטרופוס להעביר לוועדה כל בקשה לשחרור נכס: "הוראת הסעיף (28 – י"ע) אינה דורשת מהאפוטרופוס להיוועץ עם הוועדה במקרה בו הוא אינו מחליט להורות על שחרור הנכס" (בג"ץ 555/17 חברת צור אדם בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 54 (4.9.2018)). לאפוטרופוס שיקול דעת רחב ואיננו רואים עילה להתערב במדיניותו הכללית שלא לשחרר נכסים של נפקדים שחיו ונפטרו במדינת אויב. זאת, בשל השלכות הרוחב המהותיות המדיניות והכלכליות הכרוכות בשחרור נכסי נפקדים או תמורתם, בין היתר, בשים לב להיקפים הגדולים בהם מדובר [במאמר מוסגר: האפוטרופוס תמך עמדתו זו בפסק הדין בבג"ץ 78/12 מחמוד אבו סריס נ' מדינת ישראל – משרד האוצר, האפוטרופוס על נכסי נפקדים (29.10.2012), אך המדובר בפסק דין לקוני שכל שנאמר בו הוא כי העותר קיבל המלצת בית המשפט למחוק את העתירה תוך שמירת כל טענותיו]. יתרה מזו, העותר לא הצביע על נסיבות חריגות וייחודיות שבגינן יש להחריגו מהמדיניות הכללית. 7. גם בהסכם השלום עם ירדן, אין כדי להושיע את העותר. סעיף 6 (ב) לחוק יישום חוזה השלום בין מדינת ישראל לבין הממלכה הירדנית ההאשמית, תשנ"ה – 1995 קובע במפורש כי אין בהסכם השלום כדי לשנות מעמדו של נכס שנעשה לנכס נפקד לפני התאריך הקבוע בחוק: "6. (א) על אף האמור בחוק נכסי נפקדים, תש"י-1950, החל ביום ז' בכסלו תשנ"ה (10 בנובמבר 1994), לא יהא נכס לנכס נפקד בשל כך בלבד שבעל זכות בו היה אזרח או נתין של ירדן, או נמצא בירדן לאחר המועד האמור. (ב) אין בהוראות סעיף קטן (א) כדי לשנות את מעמדו של נכס שהיה לנכס נפקד לפי החוק האמור לפני המועד הנקוב בסעיף קטן (א)." עמד על הדברים מי שעמד בעצמו על ערש הסכמי השלום עם ירדן, השופט א' רובינשטיין: "כלל הנושא הטעון של נכסי הנפקדים, שהועלה על-ידי ירדן במו"מ עם ישראל, לא נכלל בחוזה השלום, וסעיף 8 לחוזה השלום עוסק בבעיית הפליטים ומתוה קוים דיוניים, אך אינו מתוה פתרונות מהות. עם זאת היה צורך ליתן מענה למצב החדש של חוזה שלום, ולאשר יארע מכאן ואילך, ומכאן סעיף 6 בחוק יישום חוזה השלום, הבא לפתור בעיות אופרטיביות של מימוש חוזה השלום כנדרש בסעיף 26 לחוזה. (5) בדברי ההסבר לסעיף 6 (הצעות חוק תשנ"ה, 253) נאמר: 'חוק נכסי נפקדים, התש"י-1950, קובע את המצב המשפטי באשר לזכויות בנכסים של מי שהיו במצב מלחמה עם ישראל במלחמת העצמאות, תוך מתן ביטוי לכינון השלום בין ישראל לירדן וליחסים שנכונו בעקבותיו. מוצע כי זכויות בנכסים שנוצרו בישראל יהיו כמו אלה של אזרחי מדינות אחרות, ונכסים אלה לא יהפכו לנכסי נפקדים. מעמדם של נכסים שהיו נכסי נפקדים לפני חוזה השלום לא ישתנה' (ההדגשה הוספה – א"ר). (6) ואכן, סעיף 6(א) צופה פני התקופה שמאז כניסתו לתוקף של חוזה השלום; ואולם, ככל שהמדובר באשר קדם, נאמר במפורש בסעיף 6(ב), כי "אין בהוראת סעיף קטן (א) כדי לשנות את מעמדו של נכס שהיה לנכס נפקד לפי החוק האמור לפני המועד הנקוב בסעיף קטן (א)" (ע"א 4630/02 האפוטרופוס לנכסי נפקדים נ' אבו חאטום, פסקה יא(4)-(6) (18.9.2007))." 8. סוף דבר, לא מצאנו עילה מבוררת להתערב בשיקול דעתו של האפוטרופוס. העתירה נדחית. לפנים משורת הדין, ובהינתן שהעותר פעל בהתאם לדרך שהתווה לו בית המשפט המחוזי בפסק דינו, לא ייעשה צו להוצאות. ניתן היום, ‏י' באדר ב התשפ"ד (‏20.3.2024). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 22087970_E07.docx גק מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il