התנועה למען איכות השלטון בישראל נ. ועדת הבדיקה בעניין המלחמה

פסק-דין בתיק בג"ץ 8793/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8793/07 בג"ץ 8923/07 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט ח' מלצר העותרת בבג"ץ 8793/07: העותרת בבג"ץ 8923/07: התנועה למען איכות השלטון בישראל הסניגוריה הצבאית נ ג ד המשיבה בבג"ץ 8793/07: המשיבים בבג"ץ 8923/07: ועדת הבדיקה בעניין המלחמה בצפון על-פי סעיף 8א לחוק הממשלה, בראשות כב' השופט וינוגרד 1. הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 2. היועץ המשפטי לממשלה עתירות למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: ד' בכסלו התשס"ח (14.11.2007) בשם העותרת בבג"ץ 8793/07: בשם העותרת בבג"ץ 8923/07: בשם המשיבה בבג"ץ 8793/07 והמשיבה 1 בבג"ץ 8923/07: בשם המשיב 2 בבג"ץ 8923/07: עו"ד אליעד שרגא עו"ד יוסף בנקל; עו"ד ארנה דוד עו"ד צבי אגמון; עו"ד רון רוה עו"ד ענר הלמן פסק-דין הנשיאה ד' ביניש: שוב מונחת על שולחננו הכרעה הנוגעת לדרך הילוכה והתנהלותה של הועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 (להלן: ועדת וינוגרד, או הוועדה). זו הפעם העניין מתמקד בהשתלשלות הדברים שהתרחשה בעקבות פסק-דיננו בבג"ץ 6666/07, 7020 הסנגוריה הצבאית נ' הועדה לבדיקת אירועי המערכת בלבנון 2006 והיועץ המשפטי לממשלה (טרם פורסם, 4.9.2007) (להלן: בג"ץ 6666/07). באותה פרשה הצהירה הוועדה בפני בית משפט זה כי העקרונות של סעיף 15 לחוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968 (להלן: חוק ועדות חקירה) מחייבים אותה בפעולתה. בהתאם לכך, התחייבה הוועדה "ליתן הודעה למי שעלול להיפגע מהדו"ח [הסופי] ולהודיעו מהי הפגיעה הצפויה; ליתן לו זכות עיון בחומר הראיות הרלוונטי לפגיעה הצפויה; ולאפשר לו את זכות הטיעון בפני הוועדה...". כחודשיים לאחר מתן פסק-הדין האמור, הודיעה הוועדה כי אין בכוונתה לפרסם מסקנות והמלצות אישיות בדו"ח הסופי שיש בכוונתה להגיש לממשלה. לשיטת הוועדה, כפועל יוצא מכך אין היא מחויבת לשלוח הודעות למימוש זכות הטיעון בפניה בטרם הגשת הדו"ח הסופי האמור. שתי העתירות שבפנינו מכוונות כנגד עמדתה האמורה של הוועדה. בבג"ץ 8793/07 מבקשת העותרת כי נורה לוועדה לבטל את החלטתה שלא לפרסם מסקנות אישיות והמלצות אישיות בדו"ח הסופי שתפרסם. בבג"ץ 8923/07 מבקשת העותרת כי נורה לוועדה למסור הודעות מתאימות למי מקציני וחיילי צה"ל, העלולים להיפגע במישרין או בעקיפין מהממצאים, מהמסקנות ומההמלצות שייכללו בדו"ח הסופי, על-מנת לאפשר להם לממש את זכות הטיעון והעיון שלפי הטענה התחייבה הוועדה להעניקן. ייאמר כבר עתה כי מקריאת החומר בעתירות שבפנינו עולה כי עמדתה הנוכחית של הוועדה אינה תואמת את עמדתה בעבר, כפי שבוטאה בדו"ח החלקי שהגישה לממשלה ואף בהליכים קודמים בפני בית-משפט זה. פער זה מעורר שאלות אשר העותרים שלפנינו הצביעו עליהן. אף-על-פי-כן, לא השתכנענו כי בשלב בו נתונים הליכי עבודת הוועדה נמצאה עילה שבדין להתערבותו של בית-משפט זה, ולפיכך באנו למסקנה כי דין העתירות להידחות. בטרם נפרט את הטעמים למסקנתנו האמורה, נעמוד על עיקרי העובדות ועל השתלשלות העניינים שקדמה להגשת העתירות שלפנינו. על רקע זה, נפנה לדון בעתירות לפי סדרן. השתלשלות העובדות הרלוונטיות לעתירות 1. ביום 17.9.06 החליטה ממשלת ישראל להטיל על ראש הממשלה ושר הביטחון למנות ועדת בדיקה ממשלתית לפי סעיף 8א לחוק הממשלה, התשס"א-2001 לבדיקת התנהלות הדרג המדיני והביטחוני במהלך מלחמת לבנון השנייה. סמכויותיה העקרוניות של הוועדה הותוו בכתב-המינוי שלה. להלן אביא כלשונם את נוסח הסעיפים בכתב המינוי, הרלוונטיים להמשך דיוננו: "כתב מינוי ... ג. הוועדה תבדוק ותקבע ממצאים ומסקנות וכן תגיש המלצות ככל שתמצא לנכון, בנוגע לדרג המדיני ולמערכת הביטחון בכל הנוגע למכלול ההיבטים של המערכה בצפון שהחלה ביום 12.7.06 בנושאים הבאים: הדרג המדיני: הוועדה תבדוק ותקבע ממצאים ומסקנות באשר להתנהלות הדרג המדיני בכל הנוגע לניהול המערכה בצפון, שהחלה בפועל ביום 12.7.2006 מן ההיבט המדיני, הצבאי והאזרחי- ... מערכת הביטחון הוועדה תבדוק ותקבע ממצאים ומסקנות, וכן תגיש המלצות ככל שתמצא לנכון, באשר להיערכות ולהתנהלות מערכת הביטחון בכל הנוגע למערכה בצפון (שהחלה בפועל ביום 12.7.2006), לרבות בתחומים ובנושאים כדלקמן: ... ד. הוועדה תגיש את ממצאיה ומסקנותיה, וכן המלצות ככל שתמצא לנכון, לרבות באשר לשיפור תהליכי קבלת ההחלטות בעתיד של הדרג המדיני ושל ראשי מערכת הביטחון, ובכלל זה החומרים והייעוץ הניתנים לגורמים הנ"ל. ה. נוכח הצורך החיוני בהיערכות מהירה ובהפקת לקחים מוקדם ככל האפשר מול תרחישי האיום הקיימים נגד מדינת ישראל, מתבקשת הוועדה להגיש את דו"ח עבודתה בהקדם האפשרי; אם תמצא הוועדה לנכון, היא תהא רשאית להגיש דו"ח ביניים או דו"ח חלקי, בנושאים בהם קיימת לדעתה דחיפות ביישום מסקנותיה והמלצותיה. ...". (ההדגשות הוספו- ד.ב) מינוי הוועדה ואופן פעולתה היו נושא למספר עתירות בפני בית-משפט זה. נזכיר כי ביום 30.11.06 דחה הרכב מורחב של בית-משפט זה בדעת-רוב שתי עתירות עקרוניות שכוונו כנגד החלטת הממשלה להקים ועדת בדיקה ממשלתית ולא להורות על הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית לשם חקירת התנהלות הדרג המדיני והביטחוני במהלך המלחמה (ראו: בג"ץ 7607/06, 6728 עמותת "אומץ" והתנועה לאיכות השלטון נ' ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם, 30.11.2006)). בקשה לקיום דיון נוסף בעניינן של העתירות האמורות נדחתה (ראו: דנג"ץ 10030/06 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם, 10.1.2007)). זמן-מה לאחר מכן, נדונה בפני בית-משפט זה עתירה בנוגע לפומביות דיוני הוועדה ופרסום החלקים המותרים מהפרוטוקולים של דיוניה, ועתירה נוספת בנוגע ליישום פסק-הדין שניתן באותה הפרשה (ראו: בג"ץ 258/07 גלאון נ' ועדת הבדיקה הממשלתית לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 (טרם פורסם, 6.2.2007) וכן: בג"ץ 1999/07 גלאון נ' ועדת הבדיקה הממשלתית לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 (טרם פורסם, 19.4.2007)). למען שלמות התמונה, יוער כי בבג"ץ 6728/06 עמותת אומץ הנ"ל הסכימה המדינה כי יש להחיל בעניינה של ועדת וינוגרד הסדר דומה לזה הקבוע בסעיף 15 לחוק ועדות חקירה בדבר מתן זכות טיעון למי שעלול להיפגע ממסקנות הוועדה. בפועל אף הצהיר נציג המדינה באותה פרשה כי הוועדה הוסמכה לשלוח "מכתבי אזהרה" ולהמליץ על מסקנות אישיות בדומה לועדת חקירה ממלכתית. הלכה למעשה, ניתן לפרש את עמדת המדינה בבג"ץ 6729/06 עמותת אומץ הנ"ל ובפרשות הנוספות שנדונו לאחר מכן בפני בית-משפט זה, כך שמבחינת היקף ומשמעות הנושאים העומדים לבירור בפניה ומבחינת היקף סמכויותיה, דומה ועדת וינוגרד בעיקרם של דברים לוועדת חקירה ממלכתית, והיא נבדלת ממנה אך בשל הגורם שמינה אותה. 2. באפריל 2007 הגישה הוועדה דו"ח חלקי לממשלה, לאחר ששמעה עשרות עדים ועיינה במסמכים הרבים שבאו בפניה. בהקדמה לדו"ח נכתב כי חברי הוועדה ראו להגיש לממשלה דו"ח חלקי שכן סברו כי "קיימת דחיפות ביישום מסקנותינו והמלצותינו". הדו"ח החלקי נפתח בהקדמה בנוגע לוועדה ולעבודתה. לאחר מכן, מובא פרק המתייחס לתקופה שקדמה למלחמה (השנים 2006-2000) וכן פרק מרכזי שעניינו ראשית המערכה (הימים 12 ביולי עד 17 ביולי 2006). כן כולל הדו"ח החלקי פרק של מסקנות ופרק של המלצות מוסדיות. בהקדמה לדו"ח החלקי, התייחסה הוועדה לתפקידיה ולסמכויותיה מבחינת קביעת ממצאים, מסקנות והמלצות. עוד התייחסה הוועדה לכללי הצדק הטבעי שהנחו אותה בעבודתה על הדו"ח החלקי. דברי הוועדה בעניינים אלה רלוונטיים להמשך דיוננו. לפיכך, מובאים בזה הדברים כלשונם כפי שפורסמו בדו"ח החלקי (יוער כי ההדגשות בקטעים שלהלן מופיעות במקור). בתחילת הפרק השני של הדו"ח ציינה הוועדה כדלקמן: "בפתח הדברים ברצוננו להדגיש כי מטרתנו העיקרית היא לבחון את מה שאירע, על-מנת להרים תרומה ממשית לכך שהליקויים שהתגלו במערכה יתוקנו בדחיפות. יחד עם זאת, מקום שישנה אחריות אישית מובהקת לליקויים או לכשלים, קביעתה הברורה של הוועדה היא חלק חשוב מכל תהליך של תיקון... בדו"ח זה [הדו"ח החלקי – ד.ב], העוסק בתנאים שהיו קיימים ערב המערכה ובהחלטות הנוגעות ליציאה למערכה, אנו נקבע ממצאים ומסקנות גם בנוגע לאישים, אולם לא נכלול המלצות אישיות. את שאלת ההמלצות האישיות נבחן שוב בדו"ח הסופי". (הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006-ועדת וינוגרד מלחמת לבנון השנייה- דין וחשבון חלקי (אייר תשס"ז, אפריל 2007), בעמ' 21; ההדגשות כאמור במקור- ד.ב). בהמשך אותו פרק בדו"ח החלקי, הבהירה הוועדה כי יש להבחין בין שלושה שלבים בעבודתה: השלב הראשון הינו שלב קביעת הממצאים. זהו החלק העובדתי של הדו"ח, הכולל עובדות בסיסיות ופרשנות עובדתית על סמך המסמכים והעדויות שנשמעו בפני הוועדה. השלב השני הוא הסקת המסקנות. בהתאם לאמור בדו"ח החלקי, עיקרו של שלב זה הוא בהערכתם של הממצאים העובדתיים "לאורם של קני-מידה רלוונטיים". לגישת הוועדה, הליך זה נבנה משני שלבים: תחילה בחנה הוועדה האם באירוע או בתהליך הנבחן בפניה היה כשל. בשלב השני, ניסתה הוועדה לאתר אם ניתן לזהות אנשים או גורמים האחראים לכשל שנתגלה. בעניין זה הודגש בדו"ח כי "קני המידה אינם מתייחסים רק לאופן פעולתם של פרטים, אלא גם לאופן פעולתן של מערכות שלמות" (שם, בעמ' 22). עם זאת, הוסף כי "הליך הסקת מסקנות עשוי בהחלט לכלול הטלת אחריות... אנו סבורים כי בסמכותנו לקבוע אחריות אישית, כמו גם אחריות מיניסטריאלית, הן של הדרג המדיני והן של הדרג הצבאי" (שם, בעמ' 23-24; ההדגשות במקור- ד.ב). לשיטת הוועדה, השלב השלישי בעבודתה הוא שלב הפקת הלקחים ומתן ההמלצות. במסגרת הדו"ח החלקי ציינה הוועדה כי היא רואה את עיקר תפקידה בקביעת ממצאים ובהסקת מסקנות. עם זאת, צוין כי "תפקיד מרכזי של ועדה כשלנו הוא להפיק לקחים מן האירועים הנחקרים" (שם, בעמ' 24). הוועדה הוסיפה וציינה כי מתפקידה להצביע על העקרונות הראויים להליכי קבלת החלטות ועל מאפיינים מוסדיים שהתבקשו מהממצאים ומהמסקנות (שם, בעמ' 24). אשר להמלצות אישיות- ציינה הוועדה כדלקמן: "הוועדה מוסמכת להצביע על כשלים בהתנהגותו של פלוני (עובד ציבור או נבחר ציבור, מן הדרג המדיני ומן הדרג הצבאי), לבקר התנהגות זו ולהסיק לגביה מסקנות. היא מוסמכת אף להמליץ המלצות אישיות, כגון המלצה כי אדם מסוים לא ימשיך לכהן בתפקידו. יחד עם זאת, אנו סבורים כי יש לנהוג זהירות בהמלצות כאלה. ככלל, לא טוב שנחליף את שיקול דעתם של אלה המופקדים על החלטות אישיות בשיקול-דעתנו. לא בכדי הופקדה הסמכות הזאת בידי שר הביטחון והרמטכ"ל בכל הנוגע לאנשי צבא; בידי הממשלה, ובעיקר בידי ראש הממשלה ושר הביטחון, בכל הנוגע לרמטכ"ל; בידי ראש הממשלה בכל הנוגע לשרים; ובידי הציבור והכנסת בכל הנוגע לממשלה (בבחירות ובהצבעות אי-אמון, בהתאמה)... יחד עם זאת, זהירות וכיבוד רשויות כאלה אין פירושן הימנעות מלהמליץ המלצות אישיות, מקום שאלה מתחייבות. אין לעניין זה הבדל בין הדרג המדיני לדרג הצבאי-מקצועי, אם כי חשובים לעניין זה ההבדלים בטיב התפקיד, בצורת המינוי או הבחירה, ובמקור הסמכות... ...במקרים חריגים ובולטים, הוועדה מוסמכת, ואף חייבת, שלא להסתפק בהסקת מסקנות, אלא להוסיף להן המלצות אישיות מפורשות. על רקע כל אלה, איננו קובעים כבר עתה כי לא נקבע המלצות אישיות, כי לעיתים אין אפשרות ממשית להגיע לתיקון הכרחי ודחוף, בלי להחליף את אלה שמילאו תפקידי מפתח באירועים שנבדקו. לסיכום: ההחלטה האם לקבוע המלצות אישיות, בין בדרג המדיני ובין בדרג הצבאי, תיפול אצלנו רק לאחר בדיקת המערכה בכללותה, ובמסגרת הדו"ח הסופי". (שם, בעמ' 25-26; ההדגשות כאמור במקור- ד.ב) לאחר הפרק בדו"ח שעניינו בסמכות הוועדה ובשלבי עבודתה, בא הפרק שכותרתו "כללי הצדק הטבעי". בפתחו של אותו פרק, ציינה הוועדה כי "מקום שדו"ח של וועדת חקירה או בדיקה כולל ממצאים, מסקנות או המלצות, העלולים לפגוע באדם, מתעוררת שאלת האיזון הנכון בין יעילות החקירה ובין זכויותיו של זה העלול להיפגע מעבודתה" (שם, בעמ' 27). במסגרת הדו"ח החלקי ציינה הוועדה כי בשלבי העבודה על הדו"ח החלקי בחרה הוועדה שלא לפעול לפי "פירושו הרגיל של סעיף 15" לחוק ועדות חקירה, שכן הדבר היה מסרבל ומאריך את עבודת הוועדה ואף מסיט את תשומת הלב מהבדיקה המערכתית הצופה פני עתיד (שם, בעמ' 27). הוועדה הוסיפה וציינה כי "יש המציעים להתגבר על קושי זה באמצעות הימנעות מממצאים, מסקנות או המלצות אישיות. בפרק השני כבר הסברנו מדוע לא יהיה זה נכון לפעול כך במקרה זה. במערכה שבדקנו פעלו ממלאי תפקידים מרכזיים, שצריך יהיה להתייחס להתנהלותם ולתפקודם" (שם, בעמ' 27; ההדגשות הוספו- ד.ב). הנה כי כן, בדו"ח החלקי שללה הוועדה את האפשרות להימנע מקביעת ממצאים, מסקנות או המלצות אישיות. בהמשך הפרק הנדון, הבהירה הוועדה כיצד נהגה על-מנת לעמוד לשיטתה "בדרישות הליבה הנגזרות מכללי הצדק הטבעי" עובר לפרסום הדו"ח החלקי. 3. מספר חודשים לאחר הגשת הדו"ח החלקי לממשלה, הוגשו לבית-משפט זה שתי עתירות שנשמעו במאוחד - בג"ץ 6666/07 ובג"ץ 7020/07 - בנוגע להיקף זכות הטיעון והעיון בפני הוועדה של מי שעלול להיפגע מן החקירה או מתוצאותיה בטרם יוגש הדו"ח הסופי לממשלה (להלן גם: העתירות הקודמות). עמדת הוועדה באותן העתירות ופסק-הדין שניתן בעניינן מצויים בבסיס העתירות שבפנינו ולפיכך נעמוד על עיקריהם. במכתבו של יו"ר הוועדה, ד"ר א' וינוגרד, מיום 18.7.07 - מכתב שעמד בבסיס הגשתן של העתירות הקודמות - נאמר כדלקמן: "... 2. בדו"ח החלקי הבהרנו את הצורה בה אנו רואים את ליבת עקרונות הצדק הטבעי ואת הצורה הנכונה בה אלה צריכים להתפרש בקשר לעבודתנו. ברור כי נפעיל עקרונות אלה לגבי מי שעלול להיפגע, בצורה שתאפשר לו לטעון לפני גיבוש הנוסח הסופי של הדו"ח [הסופי] ולפני פרסומו. הודעות מתאימות תצאנה מייד כאשר תגיע הוועדה להחלטות שתאפשרנה זיהוי ראשוני של מי שעלול להיפגע מן הדו"ח ושל הצורה בה הוא עלול להיפגע. ..." (ההדגשות הוספו- ד.ב) אף בתגובתה בכתב של הוועדה לעתירות הקודמות צוין כי: "לכשתגיע הוועדה לכדי החלטות המאפשרות זיהוי ראשוני של מי שעלול להיפגע מן הדו"ח הסופי, היא תשלח הודעות מתאימות לכל אותם נפגעים פוטנציאלים" (תגובת הוועדה לבג"ץ 6666/07 ולבג"ץ 7020/07 מיום 30.8.07, פיסקה 19). בעת הדיון באותן עתירות בפני בית-משפט זה (הנשיאה ד' ביניש והשופטים א' פרוקצ'יה וא' א' לוי), התבקש בא-כוח הוועדה להבהיר את עמדת הוועדה באשר לאופן בו יתאפשר למי שעלול להיפגע מהדו"ח הסופי, לממש את זכות הטיעון והעיון בפני הוועדה. בתשובה לשאלות בית-המשפט, הבהיר בא-כוח הוועדה את ההבהרות הבאות שקיבלו תוקף של פסק-דין: "העקרונות של סעיף 15 לחוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968 (להלן: החוק) מחייבים את הוועדה בפעולתה. בהתאם לכך, הוועדה מתחייבת ליתן הודעה למי שעלול להיפגע מהדו"ח ולהודיעו מהי הפגיעה הצפויה; ליתן לו זכות עיון בחומר הראיות הרלוונטי לפגיעה הצפויה; ולאפשר לו את זכות הטיעון בפני הוועדה. זכות הטיעון תכלול גם אפשרות לייצוג וכן אפשרות להבאת ראיות מטעם הנפגע הפוטנציאלי בהתאם לעקרונות הקבועים בסעיף 15(ב) לחוק. בכל הנוגע לחקירת עדים- עניין זה מסור לשיקול-דעת הוועדה ובקשה לחקירת עדים תיבחן בכל מקרה לגופו. עוד הודיע בא-כוח הוועדה, כי עקרונות סעיף 15(ד) לחוק מקובלים על הוועדה". על יסוד הצהרות אלה שהיו מקובלות על העותרים, ניתן פסק-דין בהסכמת הצדדים בו נקבע כי העילה שביסוד העתירות הקודמות התייתרה ולפיכך הורה בית-המשפט על מחיקתן. 4. כחודש לאחר מתן פסק-הדין האמור בבג"ץ 6666/07 הנ"ל, פנו העותרות לוועדה בבקשה להבהיר מדוע טרם נשלחו הודעות למימוש זכות הטיעון בפני הוועדה בטרם הגשת הדו"ח הסופי. במכתבי התשובה של יו"ר הועדה לעותרות מימים 17.10.07 ו-18.10.07 צוין כי הוועדה החליטה ליתן "קדימות עליונה" בעבודתה להוצאת הדו"ח הסופי עוד במהלך שנת 2007, כדי שיוכל לשמש בסיס לתיקון הליקויים שהתגלו במלחמה. עוד צוין כי "מטבע הדברים, להחלטה זו השלכות על סוג הנושאים והעניינים שיכלול דו"ח הוועדה". על-בסיס תשובה זו הוגשו העתירות שבפנינו. מתגובת הוועדה לעתירות אלה עולה כי הוועדה החליטה להימנע מלכלול ממצאים אישיים, מסקנות אישיות או המלצות אישיות בדו"ח הסופי שלה. לשיטת הוועדה, בהעדר ממצאים, מסקנות והמלצות אישיים בדו"ח הסופי, אין היא מחויבת ליתן זכות טיעון ועיון לפי עקרונות סעיף 15 לחוק ועדות חקירה. כנגד עמדה זו מכוונות שתי העתירות שבפנינו אשר נדונו במאוחד. מאחר והעתירות נבדלות בסעדים המבוקשים במסגרתן, נתייחס אליהן בנפרד לפי סדרן. בג"ץ 8793/07 5. בבג"ץ 8793/07 ביקשה העותרת - התנועה למען איכות השלטון בישראל - כי נורה לועדת וינוגרד ליתן טעם מדוע לא תבטל החלטתה שלא לפרסם מסקנות אישיות והמלצות אישיות בדו"ח הסופי של עבודתה. לטענת העותרת, החלטה זו נוגדת למהותה ולסמכויותיה של הוועדה; ההחלטה היא בלתי סבירה, פוגעת פגיעה קשה באמון הציבור, ולפיכך דינה להתבטל. מנגד, השיבה הוועדה כי דין העתירה להידחות. מתגובת הוועדה עלה כי בדעתה להוציא דו"ח סופי שעיסוקו בכשלים המערכתיים שנתגלו, ככל שנתגלו, ובקביעת מסקנות והמלצות בהיבט המערכתי. הוועדה הציגה שני טעמים מרכזיים להחלטתה שלא לכלול ממצאים, מסקנות והמלצות אישיים בדו"ח הסופי שלה: ראשית, הוועדה טוענת כי היא רואה את חובתה המרכזית בפרסום מהיר של הדו"ח הסופי על-מנת להביא לתיקונים ולשיפורים הנדרשים בעקבות המערכה בלבנון במהירות האפשרית. לגישת הוועדה, הימנעות מממצאים, מסקנות והמלצות אישיים בדו"ח הסופי, תחסוך את הצורך במתן זכות טיעון ועיון לנפגעים פוטנציאלים בפני הוועדה ותאפשר את הוצאת הדו"ח האמור עד לסוף שנת 2007. בעניין זה, הדגישה הוועדה כי בכתב-המינוי שלה נקבע במפורש כי "נוכח הצורך החיוני בהיערכות מהירה ובהפקת לקחים מוקדם ככל האפשר... מתבקשת הוועדה להגיש את דו"ח עבודתה בהקדם האפשרי...". שנית, הוועדה הדגישה בתגובתה כי תחום פרישת העניינים שהועמדו לבדיקתה הינו רחב ביותר. הוועדה אמורה לבחון פרק-זמן של שש שנים, ולהתייחס הן להיבטים מדיניים והן להיבטים צבאיים. בהתחשב ברוחב היריעה ובעובדה שעל הוועדה לבחון שיקול-דעת ומדיניות שהותוו על-ידי אנשים שונים לאורך תקופות-זמן שונות, נטען כי "מקומן של המסקנות וההמלצות האישיות המבוקשות בעתירה זו הינו סבוך ביותר, וגם מחטיא את התכלית העיקרית לשמה הוקמה הוועדה" (תגובת הוועדה מיום 4.11.07, פיסקה 26). 6. ייאמר מיד כי על-פני הדברים, הצהרת הוועדה שאין בדעתה לכלול בדו"ח הסופי מסקנות אישיות ואולי גם המלצות אישיות מעוררת תהיות, בהתחשב בעמדת הוועדה בעבר כפי שבוטאה בדו"ח החלקי שהגישה לממשלה ואף בהליכים קודמים בפני בית-משפט זה. אין חולק כי בכתב המינוי שנוסח סעיפיו הרלוונטיים הובא לעיל, הוסמכה הוועדה לקבוע ממצאים ומסקנות וכן להגיש המלצות "ככל שתמצא לנכון". עוד אין מחלוקת כי הוועדה מוסמכת לקבוע מסקנות אישיות והמלצות אישיות בדו"ח הסופי שלה, בדומה לועדת חקירה ממלכתית. כפי שצוין לעיל, זו היתה עמדת המדינה כפי שבוטאה בפני בית-משפט זה עוד בבג"ץ 6728/06 עמותת אומץ הנ"ל. זו היתה גם עמדת הוועדה בדו"ח החלקי שהגישה לממשלה באפריל 2007. באותו דו"ח חלקי שהוגש לממשלה ואשר קטעים רלוונטיים ממנו הובאו לעיל, ציינה הוועדה כי ההחלטה האם לקבוע המלצות אישיות, בין בדרג המדיני ובין בדרג הצבאי, תתקבל לאחר בדיקת המערכה בכללותה ובמסגרת הדו"ח הסופי. עם זאת, הוועדה הדגישה כי היא אינה רואה להימנע מראש מקביעת מסקנות אישיות והמלצות אישיות שכן "לעיתים אין אפשרות ממשית להגיע לתיקון הכרחי ודחוף, בלי להחליף את אלה שמילאו תפקידי מפתח באירועים שנבדקו". עוד נאמר כי "במקרים חריגים ובולטים, הוועדה מוסמכת, ואף חייבת, שלא להסתפק בהסקת מסקנות, אלא להוסיף להן המלצות אישיות מפורשות" (הדו"ח האמור, בעמ' 27-26; ההדגשה הוספה- ד.ב). כאמור, לאחר פרסום הדו"ח החלקי ובמסגרת ההליכים שהתקיימו בפני בית-משפט זה בבג"ץ 6666/07 הנ"ל, הצהירה הוועדה כי עקרונות סעיף 15 לחוק ועדות חקירה מחייבים אותה ובתגובתה לעתירה אף צוין כי "לכשתגיע הוועדה לכדי החלטות המאפשרות זיהוי ראשוני של מי שעלול להיפגע מן הדו"ח הסופי, היא תשלח הודעות מתאימות לכל אותם נפגעים פוטנציאלים" (ראו לעיל, בפיסקה 3). ממכלול הדברים האמורים עולה כי הוועדה שינתה עתה מעמדתה. מלכתחילה, סברה הוועדה כי היא מוסמכת לכלול בדו"ח הסופי שלה מסקנות אישיות והמלצות אישיות ואף סברה כי בנסיבות מתאימות חובה עליה לעשות כן. ניתן להניח כי בעת הדיון שהתקיים בפני בית-משפט זה בבג"ץ 6666/07 הנ"ל, ידעה הוועדה כי הדו"ח הסופי עשוי לכלול מסקנות והמלצות אישיות ולפיכך הצהירה כי לאחר זיהוי ראשוני של מי שעלול להיפגע מהדו"ח הסופי, היא תשלח הודעות מתאימות לנפגעים הפוטנציאלים. אף-על-פי-כן, לאחר מתן פסק-הדין בבג"ץ 6666/07 הנ"ל, הודיעה הוועדה כי החליטה שלא לכלול בדו"ח הסופי מסקנות והמלצות אישיות. דומה כי הוועדה חששה כי מתן זכות טיעון ועיון בהתאם לעקרונות סעיף 15 לחוק ועדות חקירה תאריך את משך עבודתה ותעכב את הוצאת הדו"ח הסופי שלה. בהתחשב בכך, ונוכח החלטת הוועדה ליתן "קדימות עליונה" להוצאתו המהירה של הדו"ח הסופי, שינתה הוועדה מעמדתה הראשונית והודיעה כי היא אינה מתכוונת לכלול בדו"ח האמור מסקנות אישיות או המלצות אישיות. השינוי האמור בעמדת הוועדה מעורר מספר שאלות, ונציין רק את הבולטות שבהן. ראשית, בדו"ח החלקי עמדה הוועדה על כך כי בנסיבות מתאימות מתחייבות מסקנות והמלצות אישיות. בהתחשב בעמדה זו של הוועדה, לא נהיר כיצד היא החליטה עתה באופן גורף ומראש להימנע ממסקנות ומהמלצות כאמור במסגרת הדו"ח הסופי. שנית, עמדת הוועדה בעתירה שבפנינו היתה כי הדו"ח הסופי יכלול רק ממצאים, מסקנות והמלצות ברמה המערכתית; בהתאם לכך, לשיטת הוועדה אין נפגעים פוטנציאלים הזכאים לזכות טיעון ועיון בפניה בטרם הוצאת הדו"ח האמור. גישה זו אפשרית, אך גם היא איננה נקייה מקשיים. הקו המבחין בין מסקנה מערכתית למסקנה אישית אינו חד וברור. כפי שעוד יצוין להלן, בנסיבות מסוימות, גילוי כשלים ברמה המערכתית עשוי להיות כרוך מיניה וביה במסקנות שטמונה בהן פגיעה אישית שיש לבחון את טיבה ועוצמתה בהתאם למכלול נסיבות המקרה. בהתחשב בכך, מתעוררת השאלה האמנם אין נפגעים פוטנציאלים לדו"ח הסופי, הזכאים לזכות טיעון ועיון בפני הוועדה בהתאם לעקרונותיו של סעיף 15 הנ"ל. חזקה על הוועדה כי במהלך עבודתה על הדו"ח הסופי תבחן סוגיה זו, העשויה להשליך על מעמד מסקנותיה והמלצותיה. על אף התהיות האמורות, באנו למסקנה כי לא נמצאה עילה שבדין להתערבותנו כמבוקש בעתירה. הלכה פסוקה היא כי רשות ציבורית עשויה לשנות מעמדתה, אם אינטרס ציבורי חשוב מחייב זאת בהתאם למהות ההחלטה ולנסיבות המקרה. על שינוי העמדה להיעשות בסבירות ובהתבסס על שיקולים עניינים (ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 981 ואילך והאסמכתאות המובאות שם (1996)). בנסיבות העניין שבפנינו, החלטתה של ועדת וינוגרד לשנות מעמדתה ולהימנע מקביעת מסקנות והמלצות אישיות בדו"ח הסופי, נבעה לטענתה מהצורך להגיש את הדו"ח הסופי לממשלה במהירות האפשרית, על-מנת לאפשר הפקת לקחים מכשלי המערכה בלבנון מוקדם ככל האפשר. הוועדה החליטה, אפוא, כי בנסיבות העניין ראוי להעניק משקל נכבד לחובתה לפעול ביעילות ובמהירות ראויה. שיקולים אלה, כשלעצמם, הינם ראויים. כפי שיובהר להלן, בשלב זה של ההליכים - ובטרם פרסום הדו"ח הסופי - אין בידינו לקבוע כי הוועדה נמנעה מליתן משקל סביר והולם לשיקולים אחרים, ובהם חובתה לנהוג בהגינות כלפי נפגעים פוטנציאליים מהדו"ח האמור. בהתחשב בכך, אין לומר כי שינוי עמדתה של הוועדה, כשלעצמו, מקים עילה להתערבותנו. 7. לגופם של דברים, השאלה האם הדו"ח הסופי יכלול מסקנות והמלצות אישיות או שמא תסתפק הוועדה בקביעת מסקנות והמלצות ברמה המערכתית, נתונה באחריותה ובשיקול-דעתה הרחב של ועדת וינוגרד בהתאם למילותיו הברורות של כתב-המינוי שלה. כפי שצוין לעיל, כתב המינוי קובע מפורשות כי הוועדה "תבדוק ותקבע ממצאים ומסקנות וכן תגיש המלצות ככל שתמצא לנכון". ודוק, כתב-המינוי מחייב את הוועדה לקבוע ממצאים ומסקנות, ומותיר לשיקול-דעתה את האפשרות להגיש המלצות. עם זאת, בניגוד לטענת העותרת, כתב-המינוי אינו מחייב את הוועדה לקבוע מסקנות אישיות דווקא, ועניין זה - כמו גם הוצאת המלצות אישיות - הושארו לשיקול-דעתה של הוועדה. מבט לעבר פעולתן של ועדות חקירה או בדיקה, לרבות ועדות חקירה ממלכתיות, שפעלו בעבר מלמד כי היו ועדות שכללו מסקנות והמלצות אישיות בדו"חות שלהן, אך היו גם ועדות שבחרו להימנע מכך. השאלה האם ניתן וראוי להימנע מקביעת מסקנות והמלצות אישיות בדו"ח הסופי של ועדת וינוגרד, נתונה בראש ובראשונה להכרעת הוועדה. בית-משפט זה אינו יושב במקום הוועדה ולא ישים שיקול-דעתו במקום שיקול-דעתה. כאמור, מתגובת הוועדה עולה כי בהתאם לסדרי העדיפויות שלה, ראתה הוועדה להעדיף את סיומו המהיר של הדו"ח הסופי על-פני הכללת מסקנות והמלצות אישיות בדו"ח האמור. אף שניתן לחלוק על עמדה זו, הרי קביעת סדרי העדיפויות של עבודת הוועדה מסורה לשיקול-דעתה ואף בכך לא נמצאה עילה להתערבותנו עתה. יש להניח כי השאלה מה האופי שישאו מסקנות הוועדה בדו"ח הסופי ומה המעמד לו תיזכנה, תתבהר בעתיד. מאליו מובן כי בשלב זה של ההליכים - ובטרם פרסום הדו"ח הסופי - אין בית-משפט זה יכול להיזקק לשאלות אלה. לפיכך, דין העתירה להידחות. בג"ץ 8923/07 8. בבג"ץ 8923/07 ביקשה העותרת - הסנגוריה הצבאית הראשית - כי נורה לועדת וינוגרד לבוא וליתן טעם מדוע לא תמסור הודעות מתאימות למי מקציני וחיילי צה"ל העלולים להיפגע במישרין או בעקיפין מהממצאים, מהמסקנות או מההמלצות שיכללו בדו"ח הסופי, על-מנת לאפשר להם לממש את זכות הטיעון והעיון לה הם זכאים בהתאם להתחייבויות הוועדה בבג"ץ 6666/07 הנ"ל. בטיעוניה בפנינו הדגישה העותרת כי השאלה האם על הדו"ח הסופי לכלול מסקנות והמלצות אישיות נתונה לשיקול-דעתה של ועדת וינוגרד, ואין לעותרת עמדה בעניין. עם זאת, לפי הטענה, העדרן של מסקנות והמלצות אישיות בדו"ח הסופי, אינו מונע פגיעה אישית אפשרית בבעלי תפקידים בצה"ל בעקבות קביעת ממצאים, מסקנות והמלצות ברמה המערכתית. בהתאם לכך, נטען כי אין הוועדה פטורה מן הצורך להעניק זכות טיעון ועיון לנפגעים פוטנציאליים בטרם הגשת הדו"ח הסופי לממשלה. מנגד, טענה הוועדה כי עתירה זו אף היא דינה להידחות. בטיעוניה הדגישה הוועדה כי היא אינה מפרה את ההתחייבויות שנתנה בפני בית-משפט זה בבג"ץ 6666/07 הנ"ל. הוועדה שבה וציינה כי היא אינה חולקת על כך שעקרונותיו של סעיף 15 לחוק ועדות חקירה חלים על פעולתה. עם זאת, בהתאם לגישתה הפרשנית של הוועדה, סעיף 15 לחוק ועדות חקירה קובע כלל לפיו יש ליתן זכות טיעון רק למי שעלול להיפגע פגיעה אישית וישירה מדו"ח הוועדה. לעומת זאת, בנסיבות בהן מוגש דו"ח העוסק בהיבטים מערכתיים ללא מסקנות והמלצות ברמה האישית, נטען כי הוועדה אינה חייבת במתן זכות טיעון, וזאת אף אם פלוני עשוי לראות עצמו נפגע באופן עקיף מדו"ח הוועדה. יוער כי בתגובתו לעתירה, הסכים בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה לפרשנות האמורה של סעיף 15 לחוק ועדות חקירה. בהתאם לפרשנות זו, טענו באי-כוח הוועדה כי: "בדו"ח שאין בו ממצאים אישיים, ואף לא מסקנות והמלצות אישיות, אין כל צורך להוציא הודעות בהתאם לעקרונות הקבועים בסעיף 15 לחוק" (תגובת הוועדה, פיסקה 15). מטעמים אלה ואחרים סברה הוועדה כי דין העתירה להידחות. 9. על-מנת להכריע בעתירתה של הסנגוריה הצבאית הראשית, מן הראוי להבחין בין שני סוגי טענות שהעלתה העותרת בפנינו - טענות הצופות פני עבר וטענות הצופות פני עתיד. אשר לטענות הצופות פני עבר- בטיעוניה בכתב טענה העותרת כי הדו"ח החלקי שפרסמה ועדת וינוגרד באפריל 2007, כולל ממצאים ומסקנות שיש בהם כדי לפגוע בכבודם ובשמם הטוב של בעלי תפקידים בצה"ל, אף ששמם לא הוזכר במפורש בדו"ח ואף העותרת נמנעה מלנקוב בשמם, או בתפקידם. לטענת העותרת, חובה ליתן לאותם נפגעים זכות טיעון בפני הוועדה בטרם פרסום הדו"ח הסופי, על-מנת לאפשר להם להתגונן מפני הפגיעה בהם. על טענה זו ייאמר כי היא אינה ראויה להישמע מפי הסנגוריה הצבאית הראשית המדברת בשם כלל קציני וחיילי צה"ל, מקום בו קיימים נפגעים לכאורה שאינם פונים לבית-המשפט בבקשת סעד בעניינם. כבר נקבע בפסיקתנו כי: "משקיים נפגע ישיר מפעולה שלטונית, והוא עצמו לא פונה לבית המשפט בבקשת סעד לבית המשפט, לא ייענה, דרך כלל, עותר ציבורי הפונה בעתירה כללית בעניינו" (דברי השופטת א' פרוקצ'יה בבג"ץ 962/07 לירן נ' היועץ המשפטי לממשלה בפיסקה 14 והאסמכתאות המובאות שם (טרם פורסם, 1.4.2007)). יצוין כי בבג"ץ 6666/07 הנ"ל ראינו להידרש לטענותיה העקרוניות של הסנגוריה הצבאית הראשית בנוגע להיקף זכות הטיעון והעיון בפני ועדת וינוגרד, שכן אותה עת, עמדת הוועדה היתה כי כאשר יזוהו הנפגעים הפוטנציאלים, תשלחנה אליהם הודעות מתאימות על-מנת לאפשר להם לממש את זכות הטיעון בטרם הוצאת הדו"ח הסופי של הוועדה. באותו שלב, היה ממש בטענת הסנגוריה הצבאית לפיה הנפגעים מהדו"ח החלקי עשויים להירתע מלעתור בעצמם לבית-משפט זה, מחשש שיתרמו בכך לזיהוים כנפגעים פוטנציאלים בדו"ח הסופי. טיעון זה איבד מכוחו בנסיבות העתירה שבפנינו. בתגובתה לעתירה, ציינה ועדת וינוגרד כי היא אינה מתכוונת לחזור ולטפל במסגרת הדו"ח הסופי בעניינים שנדונו בדו"ח החלקי (למעט באותם עניינים שהוועדה ציינה בדו"ח החלקי כי היא תתייחס אליהם בהרחבה בדו"ח הסופי). עוד הודיעה הוועדה כי אין בכוונתה לשלוח הודעות לנפגעים הפוטנציאליים, בהעדר מסקנות והמלצות אישיות בדו"ח הסופי. בהתחשב בכל אלה, אם אמנם יש מי שסבור כי נפגע מהממצאים שנכללו בדו"ח החלקי בלא שניתנה לו זכות טיעון הולמת בנסיבות העניין, פתוחה בפניו הדרך לעתור לבית-משפט זה לקבלת סעד מתאים. יוער כי במקרים נדירים עשוי בית המשפט להידרש לעתירה ציבורית גם מקום בו קיים נפגע ישיר שנושא העתירה נוגע לו, אך הוא אינו עותר; זאת, "כאשר הסוגיה המועלית בעתירה הינה בעלת חשיבות חוקתית מן המעלה הראשונה, המתפרשת מעבר למחלוקת הפרטנית, וקשורה בגרעינה ליסודותיו של המשטר הדמוקרטי ולזכויות האדם" (בג"ץ 962/07 לירן הנ"ל, בפסיקה 15). נסיבות יוצאות-דופן אלה אינן מתקיימות בעתירה שבפנינו. המסקנה המתבקשת הינה כי אין מקום לעתירה ציבורית בנוגע לטענות שעניינן פגיעות אישיות בעקבות פרסום הדו"ח החלקי של ועדת וינוגרד. בהתחשב בכך, דינן של טענות אלה להידחות על הסף. 10. אשר לטענותיה של הסנגוריה הצבאית הראשית הצופות פני עתיד- טענות אלה התבססו על עקרונותיו של סעיף 15 לחוק ועדות חקירה, שועדת וינוגרד התחייבה להחילם בעבודתה. סעיף 15 הנ"ל קובע כדלקמן: "15. דין אדם העלול להיפגע (א) ראתה ועדת חקירה שפלוני עלול להיפגע מן החקירה או מתוצאותיה, יודיע לו יושב-ראש הוועדה במה הוא עלול להיפגע ויעמיד לרשותו בדרך שימצא לנכון, את חומר הראיות הנוגע לאותה פגיעה והנמצא בידי הועדה או בידי מי שהוטל עליו לאסוף חמור לפי סעיף 13... (ב) אדם שהודע לו כאמור סעיף קטן (א), רשאי להתייצב בפני הוועדה, אם בעצמו ואם על ידי עורך דין, להשמיע דברו ולחקור עדים, אף אם כבר העידו בפני הוועדה, ורשאית הוועדה להתיר לו להביא ראיות, והכל בעניין הפגיעה כאמור. (ג)... (ד) על אף האמור בסעיף קטן (א) רשאית ועדת חקירה שלא להודיע לפלוני כאמור שם, ובלבד ששוכנעה שאין במהלך החקירה כדי לפגוע בו ושבדין וחשבון שלה לא תקבע לגביו ממצאים או מסקנות ולא תמליץ לגביו המלצות". טענתה של העותרת בפנינו היתה כי "פלוני [ה]עלול להיפגע מן החקירה או מתוצאותיה" כאמור בסעיף 15(א) לחוק ועדות חקירה, הינו, בין היתר, מי שנפגע במישרין או בעקיפין מקביעת ממצאים, מסקנות או המלצות ברמה המערכתית. בהתחשב בפרשנות זו, טענה העותרת כי יש לחייב את ועדת וינוגרד להוציא הודעות מתאימות לנפגעים פוטנציאלים, וזאת אף אם הדו"ח הסופי לא יכלול מסקנות והמלצות אישיות בעניינם. כפי שצוין לעיל, בא-כוח הוועדה הציג עמדה פרשנית שונה בנוגע לסעיף 15 הנ"ל (ראו: פיסקה 8 לעיל). בהתייחס לטענות אלה נעיר כי שאלת פרשנותו של סעיף 15 לחוק ועדות חקירה והיחס בין הכללים הקבועים בסעיפים 15(א) ו- (ב) לבין החריג הקבוע בסעיף 15(ד) לחוק הנ"ל, הינן סוגיות סבוכות שטרם זכו למענה ברור בפסיקתו של בית-משפט זה, להבדיל מעמדה שעלתה בדו"חות ועדות חקירה (ראו והשוו: בג"ץ 381/85, 390 בנק לאומי לישראל בע"מ נ' ועדת החקירה לעניין ויסות מניות הבנקים, פ"ד לט(4) 225, 244-243 (1985)). העתירה שבפנינו אינה מתאימה להכרעה כוללת בשאלות מורכבות אלה. כבר נקבע בפסיקתנו כי זכות הטיעון הינה "...זכות יחסית שהיקפה ודרכי הגשמתה נגזרים מנסיבותיו של כל מקרה ומקרה" (ראו: בג"ץ 3495/06 מצגר נ' היועץ המשפטי לממשלה בפיסקה 9 (טרם פורסם, 30.7.2007)). ברמה העיונית ניתן לסבור כי בנסיבות מסוימות, גם קביעת ממצאים ומסקנות ברמה המערכתית, עשויה להיות כרוכה בפגיעה אישית שלפי טיבה ועוצמתה מקימה זכות טיעון בפני הוועדה. יחד עם זאת, לא כל פגיעה בבעל תפקיד - במיוחד אם מדובר בפגיעה שולית או רחוקה - מקימה זכות טיעון בהתאם לעקרונותיו של סעיף 15 לחוק. הדבר תלוי באופי הפגיעה, בעוצמתה ובחומרתה; במידת היותה של הפגיעה ישירה וממוקדת בבעל התפקיד הרלוונטי, או שמא עקיפה ורחוקה; במידת סופיותה של הפגיעה; בהקשר הדברים ובמכלול נסיבות העניין. כפי שציינו לעיל, חזקה על הוועדה כי במהלך עבודתה על הדו"ח הסופי תבחן סוגיות אלה, העשויות גם להשליך על מעמד מסקנותיה והמלצותיה. מכל מקום, בשלב זה של ההליכים - ובטרם פרסום הדו"ח הסופי - אין בידיו של בית-משפט זה להכריע האמנם יכלול הדו"ח האמור פגיעות מן הסוג המקים זכות טיעון בפני הוועדה, אף בהעדרן של מסקנות והמלצות אישיות. משכך, לא נמצאה לנו עילה לחייב את הוועדה במסירת הודעות מתאימות לנפגעים אפשריים כמבוקש בעתירה. לפיכך, אף דינה של עתירה זו להידחות. אשר על כן, ונוכח מכלול הטעמים שהובאו, העתירות נדחות. ה נ ש י א ה השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ח' מלצר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה ד' ביניש. ניתן היום, י"ז בכסלו התשס"ח (27.11.2007). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07087930_N08.doc שי מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il