מוטי דקל נ. משטרת ישראל-המפכ"ל

פסק-דין בתיק בג"ץ 8790/08 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8790/08 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ח' מלצר העותר: מוטי דקל נ ג ד המשיבים: 1. משטרת ישראל-המפכ"ל 2. המשרד לביטחון פנים 3. משרד האוצר עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד משה דנוך בשם המשיבים: עו"ד מירב קליימן פסק-דין השופט ח' מלצר: 1. בפנינו עתירה שבמסגרתה מבקש העותר – שוטר המשרת בתפקיד "סייר" במשטרת ישראל – כי יינתן צו על תנאי המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא ישונה נוהל אשר נקבע על-ידי אגף משאבי-אנוש של המשטרה, שעניינו אופן חלוקת תוספת "תמריץ" בגין השכלה גבוהה לאנשי משטרה "בעלי דרגה אחרת" (להלן - נגדי משטרה), כך שתגמול בשיעור של 20% ממשכורת שוטר ישולם גם לנגדי משטרה בעלי השכלה גבוהה המשרתים בתפקיד "סייר". אקדים ואומר כי דינה של העתירה – להימחק, מחמת קיומו של סעד חלופי העומד לעותר, הכל כפי שיפורט בהמשך. דברי רקע והשתלשלות ההליך 2. במסגרת החלטת הממשלה ש/33 מתאריך 24.1.1979 הוחלט על השוואת שכר המשרתים במשטרת ישראל ובשירות בתי-הסוהר לשכר משרתי הקבע בצה"ל. עוד הוחלט, במסגרת החלטה זו, על הקמת ועדת מעקב המורכבת מנציג נציבות שירות המדינה, נציג משרד האוצר ונציגי משרד הפנים – שתפקידה יהיה לקבוע את אופן התאמת שכר המשרתים במשטרת ישראל לשכר אנשי הקבע בצה"ל. בתאריך 3.11.1998 הוחלט באגף כוח-אדם בצה"ל על שינוי הכללים שעניינם תגמול נגדים בעלי השכלה גבוהה. עד לקבלת החלטה זו, נהג צה"ל להעניק לנגדים בעלי תואר ממוסד להשכלה גבוהה תוספת שכר בשיעור של 20% ממשכורתם, וזאת ללא קשר למקצוע אותו מילאו במסגרת שירות הקבע. במסגרת ההחלטה המדוברת, בוטלה תוספת תמריץ זו, ונקבעו הוראות מעבר שונות שעניינן הענקת תוספת תמריץ לנגדים, אשר כבר החלו בלימודיהם במוסדות להשכלה גבוהה, או עמדו להתחיל את לימודיהם בסמוך לקבלת ההחלטה. בעקבות החלטה זו, ובהתאם לנוהל השוואת השכר שנקבע בהחלטת הממשלה ש/33 הנ"ל, פורסמה בתאריך 23.3.1999 החלטת אגף כוח-האדם של משטרת ישראל שעניינה ביטול תוספת התמריץ שהוענקה עד אז לנגדי משטרה. במסגרת החלטה זו נקבע כי נגדי משטרה בעלי השכלה גבוהה יזכו לתוספת בסך 6% משכרם – וזאת להבדיל מתוספת בסך 20% שהייתה נהוגה עד אז – ובנוסף יהיו זכאים לגמולי השתלמות שונים (סעיף 7 להחלטה זו). עוד נקבע כי נגדי משטרה "בעלי השכלה ישימה לעיסוקם" ימשיכו לקבל תוספת תמריץ בשיעור של 20% משכרם, וזאת בהתאם לרשימה אשר תגדיר את סוגי התארים האקדמיים הישימים לתפקידים השונים המבוצעים על-ידי נגדי משטרה (סעיף 8 להחלטה). בנוסף, נקבעו הוראות מעבר הדומות לאלו שנקבעו בהחלטת אגף כוח-אדם של צה"ל. בהתאם להחלטה אחרונה זו, ולאחר דיונים שנערכו בין נציגי משטרת ישראל ונציגי משרד האוצר - פרסם אגף משאבי האנוש של משטרת ישראל, בתאריך 25.3.2002, רשימה המפרטת את סוגי התפקידים אשר קיימת לעניינם השכלה אקדמית ישימה, שעשויה לזכות את ממלאי אותם התפקידים בתוספת התמריץ המדוברת בשיעור של 20%. רשימה זו נכללה גם בנוהל מפורט בנושא תגמול אנשי משטרה בעלי תואר אקדמי, שפורסם על-ידי אגף משאבי-אנוש של משטרת ישראל (נוהל אמ"ש 12.01.12; להלן – נוהל אמ"ש). דא עקא, שרשימה זו אינה נוקבת בתואר אקדמי כלשהו שעשוי לזכות נגד משטרה הממלא תפקיד של סייר בתוספת התמריץ הנ"ל. 3. העותר הוא נגד במשטרת ישראל, המשרת בתפקיד שוטר סייר, מאז חודש דצמבר 2002. טרם גיוסו למשטרה, סיים העותר את חוק לימודיו לתואר הראשון במדעי החברה והרוח (B.A.) באוניברסיטה הפתוחה. כשנה לאחר הצטרפותו לשורות משטרת ישראל, סיים העותר אף את לימודי התואר השני באוניברסיטה הפתוחה, והוענקה לו תעודת מוסמך בלימודי דמוקרטיה בין-תחומיים (M.A.). בהתאם לכללי התגמול שנהגו בעת גיוסו למשטרה, זכאי העותר, כבעל השכלה אקדמית, לתוספת שכר "אקדמית טכנית" בשיעור של 6% משכרו, וכן לגמול השתלמות מסוים. בשולי הדברים יצויין גם כי מכוח מקצועו כשוטר סיור זכאי העותר אף לתוספת תמריץ בשיעור של 8% משכרו. בתחילת שנת 2004 פנה העותר לאגף משאבי-אנוש במשטרה, בדרישה כי תוענק לו תוספת תמריץ בסך 20% משכרו, וזאת לאור השכלתו האקדמית. העותר נענה בשלילה, וזאת לנוכח כללי התגמול שעוגנו בנוהל אמ"ש, אשר אינם נוקבים בהשכלה אקדמית ישימה, אשר עשויה לזכות נגד משטרה הממלא תפקיד סייר בתוספת התמריץ המדוברת. בחודש מאי 2005 קבל העותר לנציב קבילות שוטרים וסוהרים באותו עניין, אך קבילתו נדחתה אף היא, מטעמים דומים. פנייה דומה שיזם העותר למשיב 1, כשנתיים לאחר מכן, נדחתה אף היא. 4. משעלו בתוהו כל ניסיונותיו הנ"ל של העותר לזכות בתוספת התמריץ המדוברת, נפנה העותר לבקש סעדו בבית משפט זה. בעתירתו טוען העותר כי החלטת הממשלה ש/33 מיושמת על-ידי משטרת ישראל בצורה המקפחת נגדי משטרה בעלי תארים אקדמיים, המשרתים בתור שוטרי סיור. לטענתו, נגדי המשטרה המשרתים במגזר הסיור מופלים לרעה מעצם כך שברשימה הכלולה בנוהל אמ"ש, קבועים תחומי השכלה ישימים לעניין שוטרים הממלאים תפקידים שאינם תפקידי סיור, בעוד שהרשימה אינה מונה כל תחום השכלה ישים לשוטרים המשרתים כסיירים. עוד הוא טוען להפליה הנובעת מההבחנה בין קציני סיור, הזכאים לתוספת תמריץ בגין כל השכלה אקדמית שהיא (גם אם היא אינה רלוונטית לצורך מילוי תפקידם), לבין נגדי סיור, אשר אינם זכאים לתוספת דומה, גם אם הם נהנים מהשכלה אקדמית זהה. לשיטתו של העותר, קיימת אף הפליה בהבחנה בין נגדי סיור ותיקים בעלי השכלה אקדמית, הזכאים לתוספת תמריץ מכוח הוראות המעבר הקבועות בנוהל אמ"ש (בהתאם לתאריכים הקבועים בהוראות אלו), לבין נגדי סיור צעירים יותר, שאינם זכאים להטבה זו. מלבד טענת ההפליה, טוען העותר כי החלטת המשיבים שלא לקבוע תחומי השכלה ישימים לעניין מקצוע הסיור נגועה אף בחוסר סבירות ובחוסר מידתיות – עילות המצדיקות, לטענתו, את התערבות בית המשפט באופן הפעלת שיקול דעתן של המשיבות. דיון 5. למעשה, במהותה, מהווה העתירה שבפנינו תביעה שעילתה יחסי עובד-מעביד הקיימים בין העותר למדינה, שכן עיקרה נסוב סביב היבטי קביעת גובה השכר של העותר על-ידי המדינה, בהתאם להשכלתו האקדמית. בפסיקתו של בית הדין הארצי לעבודה, כמו גם בפסיקתו של בית משפט זה, נקבע כבר כי בין איש המשטרה למדינה קיימים יחסי עובד-מעביד (בכפוף לחריגים הקבועים בחקיקה) (בג"ץ 1214/97 חלמיש נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נג(2) 647, 653 (1999) (להלן – עניין חלמיש); דב"ע מד/3-59 טרר נ' מדינת ישראל, פד"ע טז 32, 42 (1984) (להלן – עניין טרר)). עוד נקבע כי במסגרת יחסי עובד-מעביד אלו נקבעים תנאי העבודה של העובד (איש המשטרה) "על-ידי המדינה כמעבידה – כמעבידה ולא כ'רשות שלטונית'" (עניין טרר, בעמ' 42; ראו גם: דב"ע מה/13-77 גרשון נ' מדינת ישראל, פד"ע יז 337, 347-346 (1986); דב"ע מו/3-6 מאוטנר נ' מדינת ישראל משרד הפנים – אגף המשטרה, פסקה 2 לפסק דינו של הנשיא מ' גולדברג (לא פורסם, 30.11.1986)). במסגרת יחסי העבודה שבין איש המשטרה למדינה, נקבעים תנאי השכר באופן חד צדדי על-ידי המדינה, וזאת לעתים על דרך של החלטת ממשלה (ראו: דב"ע לט/3-44 מדינת ישראל נ' פיקסל, פד"ע יד 346, 349 (1983) (להלן – עניין פיקסל)). 6. ככלל, סכסוכים שנתגלעו בין עובד למעביד, ואשר עילתם יחסי עובד-מעביד, נמצאים בסמכותו של בית הדין האזורי לעבודה, וזאת לאור הוראת סעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט-1969. סעיף 93א(א) לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971, העוסק בסמכותו של בית הדין לעבודה לדון בתובענות שעילתן ביחסי עובד-מעביד שבין איש משטרה למדינה, מחריג עניינים מסוימים מגדר סמכותו של בית הדין לעבודה, והוא מורה כדלקמן: "תובענה הבאה להתנגד לשימוש בסמכויות הנתונות לפי פקודה זו לענין מינויו של קצין משטרה בכיר, קביעת שוטר לתפקיד, העברתו מתפקיד לתפקיד או ממקום למקום בתפקיד, העלאתו בדרגה או הורדתו מדרגתו, השעייתו מתפקידו, פיטוריו מן החיל, הארכת שירותו מחמת שעת חירום, עיסוקו בעבודה מחוץ לתפקידיו במסגרת המשטרה, או שחרורו מן השירות – לא תיחשב כתובענה הנובעת מיחסי עובד מעביד לענין סעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969" ממקרא הסעיף הנ"ל, עולה כי תובענות שעניינן היבטי השכר הגלומים ביחסי העבודה הקיימים בין איש משטרה למדינה, לא הוצאו מגדרי סמכותו של בית הדין האזורי לעבודה, לפיכך תובענות אלו נתונות, כעקרון, לשיפוטו של בית הדין לעבודה (ראו: עניין חלמיש, בעמ' 653). ואכן, בתי הדין לעבודה נוהגים לדון בתובענות ממין זה כעניין שבשגרה (ראו למשל: עניין פיקסל; עניין טרר; ע"ע (ארצי) 1093/00 טרר נ' מדינת ישראל – המשרד לביטחון פנים, משטרת ישראל (לא פורסם, 9.6.2003)). 7. בענייננו, מעלה העותר טענות הראויות לליבון כנגד ההחלטות והנהלים שנקבעו על-ידי המדינה (בין אם במישרין על-ידי הממשלה ובין אם על-ידי המשטרה, בהתבססה על החלטת הממשלה) – החלטות ונהלים אשר על בסיסם נקבעו תנאי השכר שלו. ואולם, כאמור לעיל, טענות הנוגעות לתנאי השכר המשולם לאנשי משטרה, מקומן, כדרך הכלל, להתברר בפני בית הדין האזורי לעבודה. משעומדת בפני העותר האפשרות לתבוע סעד חלופי במסגרת בית הדין לעבודה, דינה של עתירתו להימחק (ראו: בג"ץ 4339/99 ורדי נ' שר החינוך התרבות והספורט (לא פורסם, 4.1.2000); בג"ץ 6232/99 וידר נ' משרד החינוך התרבות והספורט (לא פורסם, 11.1.2000); בג"ץ 8742/05 מסאר-מרכז לחינוך נ' מדינת ישראל – משרד החינוך התרבות והספורט (לא פורסם, 9.11.2005) (להלן – עניין מסאר); בג"ץ 2121/07 אלטמן נ' משרד החינוך התרבות והספורט (לא פורסם, 7.3.2007)). טענותיו של העותר, גם אם "עוצבו" כטענות בג"ציות, המכוונת כנגד "מדיניות משרד האוצר", אינן אלא טענות שמהותן השגה על אופן קביעת גובה שכרו של העותר, ולא השתכנענו כי מקרהו של העותר הוא מן המקרים החריגים, אשר עולה בהם הצדקה להביאם במישרין בפני בית המשפט הגבוה לצדק, מקום בו קיים סעד חלופי במסגרת הערכאה השיפוטית האחרת. לא למותר לציין כי פסק-דיננו אינו סותם את הגולל על טענותיו של העותר שעניינן הפליה, אי-סבירות ואי-מידתיות, שכן בתי הדין לעבודה מוסמכים ורשאים להידרש לטענות מתחום המשפט הציבורי, ככל שהדבר נדרש לצורך פתרון הפלוגתא המתבררת בפניהם (ראו: בג"ץ 3991/92 המועצה המקומית אבו סנאן נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד מז(3) 234, 238 (1993); עניין מסאר, בפסקה 4 לפסק דינה של השופטת א' חיות). 8. נוכח כל האמור לעיל – העתירה נמחקת. בנסיבות הענין אין צו להוצאות. ניתן היום, ט"ו בסיון התשס"ט (7.6.09). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08087900_K10.doc יצ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il