נג'אח ביסאן נ. המועצה המקומית יאנוח - ג'ת

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8760/20 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט ג' קרא כבוד השופט ע' גרוסקופף העותרת: נג'אח ביסאן נ ג ד המשיבים: 1. המועצה המקומית יאנוח-ג'ת 2. משרד הפנים 3. בית הדין הארצי לעבודה 4. בית הדין האזורי לעבודה חיפה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד דיאן קשקוש בשם המשיב 2: עו"ד חן אדרי פסק-דין השופט ע' גרוסקופף: לפנינו עתירה המכוונת נגד פסק הדין של בית הדין הארצי לעבודה בע"ע 5579-09-19 מיום 21.10.2020 אשר דחה את ערעורה של העותרת על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בחיפה בפ"ה 14580-10-13 מיום 27.6.2019, במסגרתו התקבלה באופן חלקי תביעת העותרת לקבלת תנאי פרישה מועדפים בגין סיום עבודתה במועצה המקומית יאנוח-ג'ת. העותרת, גב' נג'אח ביסאן (להלן: העותרת), ילידת שנת 1955, הועסקה בשירות המועצה המקומית יאנוח ג'ת (היא המשיבה 1. להלן: המועצה) החל מיום 1.7.1972. במהלך שנת 2011 החלו להתנהל מגעים בין העותרת למועצה בקשר עם אפשרות לפרישה מוקדמת של העותרת לגמלאות, וזאת על רקע ביטול משרתה של העותרת. במסגרת מגעים אלו, הבהירה העותרת כי היא מסכימה לפרישה מוקדמת בכפוף לקבלת תנאי פרישה מועדפים, שיבטיחו כי השתכרותה החודשית לא תפחת באופן משמעותי. לאחר דין ודברים ממושך בין הצדדים, נחתם בחודש פברואר 2013 מסמך מטעם מזכיר המועצה (עליו חתום גם יו"ר המועצה) המפרט את תנאי הפרישה המגיעים כביכול לעותרת, לרבות מענק פרישה, מענק שנים עודפות, ותשלום עבור שישה חודשי הסתגלות (הכוללים בתוכם שני חודשי שכר חלף הודעה מוקדמת) (להלן: תנאי הפרישה המועדפים). בסמוך לאחר מכן, חתמו יו"ר המועצה, מזכיר המועצה, גזבר המועצה, החשב המלווה והעותרת עצמה על "טופס בקשה לאישור הגדלת שירות ותנאי פרישה מועדפים לרשויות המצויות בתכנית הבראה" (להלן: טופס הבקשה), במסגרתו נתבקש אישור משרד הפנים לתנאי הפרישה של העותרת. ודוק, תנאי הפרישה המועדפים שהוצעו לעותרת, כמו גם טופס הבקשה, התבססו על האמור בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 3/2011 שכותרתו "ביטול משרות ומתן תנאים מועדפים לעובדים הפורשים במסגרת תכנית הבראה בהתאם לאמור בחוזר מאי 97" (להלן: חוזר 3/2011), וזאת בשל סברתם השגויה של הגורמים הרלוונטיים במועצה לפיה זו מצויה בתכנית הבראה. ביום 24.2.2013 קיבל מזכיר המועצה את תשובת משרד הפנים, במסגרתה הובהר כי המועצה אינה מצויה בתכנית הבראה, ולכן חוזר 3/2011 אינו חל לגבי עובדים הפורשים ממנה. בתשובתו למשרד הפנים, ביקש מזכיר המועצה לברר לאילו תנאי פרישה זכאית העותרת. ביום 11.3.2013 השיב משרד הפנים כי ביחס למענק הפרישה ולמענק שנים עודפות יש לנהוג בהתאם לחוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (להלן: חוק הגמלאות), וכי אין זכאות לתשלום חודשי הסתגלות אלא במסגרת תכנית הבראה מאושרת (להלן: תשובת משרד הפנים). תשובות אלו לא הובאו לידיעת העותרת. ביני לביני, ביום 5.3.2013 (בטרם התקבלה תשובת משרד הפנים) שלח יו"ר המועצה מכתב לעותרת והודיע לה כי על פי המוסכם, פרישתה לפנסיה תחל מיום 1.3.2013, וכי כל הזכויות המגיעות לה על פי חוק ישולמו במלואן. בהתאם, פרשה העותרת לפנסיה מוקדמת החל מהמועד האמור. ביום 28.3.2013 הוציא מזכיר המועצה מזכר המפרט את תנאי הפרישה להם זכאית העותרת, במסגרתו צוין כי נוכח הודעת משרד הפנים שהמועצה איננה מצויה בתכנית הבראה, העותרת אינה זכאית לתשלום חודשי הסתגלות; וכן כי בהתאם לחוק הגמלאות היא אינה זכאית למענק פרישה ולמענק שנים עודפות. על כן, נקבע כי הזכויות המגיעות לעותרת בפרישתה הן תשלום עבור יתרת ימי חופש וימי מחלה, תשלום חלף הודעה מוקדמת בסך שני חודשי שכר, ביגוד והבראה. בעקבות זאת, שלחה העותרת או מי מטעמה מכתבים למועצה במסגרתם הלינה על התנאים האמורים, תוך שנטען כי לולא הובטחו לה תנאי הפרישה המועדפים לא הייתה מסכימה לפרישה מוקדמת. משלא נענו דרישותיה לקבלת התנאים המועדפים, הגישה העותרת ביום 7.10.2013 תביעה לבית הדין האזורי לעבודה בחיפה (להלן: בית הדין האזורי), במסגרתה נתבקש בית הדין לאכוף את תנאי הפרישה המועדפים שהובטחו לעותרת או לחילופין ליתן צו המורה על החזרתה לעבודה. במוקד התביעה עמדה הטענה כי הבטחות המועצה למתן תנאי פרישה מועדפים לעותרת הן בגדר הבטחה מנהלית מחייבת. במאמר מוסגר יצוין כי בתום דיון ההוכחות האחרון בתיק שנערך ביום 13.12.2018, ולאחר שבית הדין הבהיר לעותרת כי על פי חוק הגמלאות היא אינה זכאית לתשלום מענק פרישה ומענק שנים עודפות, הודיע בא כוח העותרת כי הוא מבקש להעמיד את התביעה על מענק הסתגלות בגובה 6 חודשי שכר; הודעה מוקדמת בגובה שני חודשי שכר; ופיצוי בגין הטעייה ופגיעה בעקרון ההסתמכות של העותרת (להלן: בקשת ב"כ העותרת). ביום 27.6.2019 נתן בית הדין האזורי פסק הדין המקבל את התביעה באופן חלקי. אשר לתשלום חודשי הסתגלות, נקבע כי הואיל והעותרת לא פוטרה במסגרת תכנית הבראה, אין היא זכאית לזכויות מכוח חוזר 3/2011, ובכלל זה לתשלום עבור חודשי הסתגלות. עם זאת, נקבע שהעותרת אכן זכאית לתשלום חלף הודעה מוקדמת בגובה שני חודשי שכר. אשר לטענת העותרת כי מענק ההסתגלות הובטח לה במסגרת הבטחה מנהלית מחייבת, קבע בית הדין האזורי כי אף אם נניח כי כל יתר התנאים להיווצרותה של הבטחה מנהלית מתקיימים (קרי, כי לנותן ההבטחה הייתה הסמכות לתתה; לנותן ההבטחה הייתה כוונה להקנות לה תוקף משפטי; ונותן ההבטחה הוא בעל יכולת למלא אחריה), הרי שהתנאי הרביעי – היעדר צידוק חוקי לשנות או לבטל את ההבטחה – לא מתקיים בענייננו. לעניין זה, ציין בית הדין כי מענק ההסתגלות הובטח לעותרת בהיעדר זכות מוקנית בדין, ומבלי שהתקבל אישור משרד הפנים להענקתו, וקבע כי בכך יש משום הפרה של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב). משכך, הרי שקיים צידוק חוקי לביטול להבטחה. לכך הוסיף בית הדין כי ממילא הוכח שבמועד פרישתה העותרת ידעה שתנאי הפרישה המועדפים כפופים לאישור משרד הפנים. על כן, דחה בית הדין האזורי את טענת העותרת בדבר קיומה של הבטחה מנהלית מחייבת. אף על פי כן, סבר בית הדין כי התנהלות המועצה בעניינה של העותרת הייתה בלתי תקינה, וכן כי המועצה הפרה את חובתה כרשות שלטונית וכמעסיק כלפי העותרת והוליכה אותה שולל. בית הדין ציין כי על אף שבקשת העותרת לפיצוי בגין נזק שנגרם לה בשל התנהלות זו של המועצה נזכרה לראשונה רק בסיכומים מטעמה ומהווה הרחבת חזית אסורה, הרי שבשים לב להתנהלות הקלוקלת של המועצה יש לחייבה בתשלום פיצוי לעותרת בגובה שתי משכורות. על כן, חייב בית הדין את המועצה בתשלום שני חודשי שכר חלף הודעה מוקדמת, ושני חודשי שכר כפיצוי בגין התנהלותה. לבסוף, קבע בית הדין כי כל צד יישא בהוצאותיו. לאחר שהגישה העותרת ערעור על פסק דין זה לבית הדין הארצי לעבודה (להלן: בית הדין הארצי), ניתן ביום 21.10.2020 פסק דין ארוך ומפורט הדוחה את הערעור. במסגרת פסק דינו, עמד בית הדין הארצי על הכשלים הרבים שנפלו בהתנהלות המועצה. אף על פי כן, הסכים בית הדין הארצי כי לא ניתן לקבל את טענת העותרת לקיומה של הבטחה מנהלית מחייבת בשל קיומו של צידוק חוקי לחזור מן ההבטחה. בית הדין הארצי העיר כי אומנם ייתכן שהתנהלות המועצה מהווה הפרה של חובות תום הלב וההגינות המצדיקה מתן פיצוי כספי, ואולם מאחר שהעותרת לא העלתה כל טענה בעניין במסגרת ההליך בבית הדין האזורי, אין אפשרות לדון בה במסגרת הערעור. בית הדין התייחס בהקשר זה לבקשת ב"כ העותרת בתום דיון ההוכחות האחרון, וציין כי בהיעדר החלטה המתירה לתקן את כתב התביעה, לא ניתן להתייחס למשפט יחיד של ב"כ העותרת כהרשאה להכניס לדיון מסכת שלמה של טענות בדבר הפרת חובת תום הלב והשלכותיה, כמו גם הרשאה להוספת סעד כספי בלתי מוגבל. על כן, קבע בית הדין הארצי כי אין באפשרותו להוסיף על הפיצוי שפסק בית הדין האזורי. עם זאת, נוכח קביעותיו ביחס להתנהלותה הפגומה של המועצה, החליט בית הדין לחייבה לשאת בהוצאות העותרת בשתי הערכאות בסך של 20,000 ש"ח. מכאן העתירה שלפנינו. יצוין כי מלבד המועצה, צורפו כמשיבים לעתירה משרד הפנים (להלן: המדינה), בית הדין האזורי, ובית הדין הארצי (להלן יכונו יחד: בתי הדין לעבודה). במסגרת עתירתה שבה העותרת על טענותיה לפני בתי הדין לעבודה. בתמצית, טוענת העותרת כי המועצה לא הייתה רשאית לחזור בה מההבטחה שנתנה לה; כי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב אינו מהווה צידוק לסגת מן ההבטחה; וכי היא זכאית לפיצוי בגין הפרת חובות תום הלב וההגינות על ידי המועצה. בתגובתה המקדמית, טוענת המדינה כי דין העתירה להידחות. כך, נטען כי יש לדחות את העתירה כבר על הסף, וזאת משום העותרת לא הצביעה על כל טעות משפטית מהותית שנפלה בפסקי דינם של בתי הדין לעבודה. כן טוענת המדינה כי יש לדחות את העתירה אף לגופה. לעניין זה, המדינה סומכת ידיה על פסקי דינם של בתי הדין לעבודה, וחוזרת על נימוקיהם. במאמר מוסגר, יצוין כי המועצה נמנעה מלהגיש את תגובתה המקדמית לעתירה, וזאת על אף שנתבקשה לעשות כן בהחלטה מיום 8.3.2021. לאחר שעיינו בעתירה, בתגובה המקדמית ובפסקי דינם של בתי הדין לעבודה, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף, משלא קמה עילה להתערבותנו. הלכה מושרשת וידועה היא כי בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק אינו יושב כערכאת ערעור על פסקי דינו של בית הדין הארצי לעבודה. משכך, התערבות בפסקי דין כאמור שמורה למקרים יוצאי דופן בהם נפלה טעות משפטית מהותית הנוגעת לסוגיה בעלת חשיבות עקרונית או ציבורית, ושיקולי הצדק מחייבים את תיקונה (ראו: בג"ץ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(1) 673, 694-685 (1986). ראו גם: בג"ץ 3794/21 פלונית נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 11 (11.7.2021); בג"ץ 8751/20 מקסים נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 6 (24.2.2021)). עיון בפסקי דינם של בתי הדין לעבודה מלמד כי אלו בחנו בקפידה את טענותיה של העותרת, והגיעו למסקנה כי את חלקן יש לקבל, ואת חלקן – לדחות. קביעות אלו נומקו באריכות, הן על ידי בית הדין האזורי ואין על ידי בית הדין הארצי, ולא מצאנו כי נפלה בהן טעות משפטית כלשהי, לא כל שכן טעות מהותית, אשר יש בה כדי להצדיק את התערבותנו. מסקנה זו מתחזקת ביתר שאת לאור פסיקתו של בית משפט זה לפיה ביחסי הגומלין שבינו לבין בית הדין הארצי לעבודה יש לראות באחרון כערכאה השיפוטית בעלת המומחיות בתחום משפט העבודה, עליה הטיל המחוקק את התפקיד של גיבוש גופי ההלכה בתחום זה (ראו: בג"ץ 5732/20 דהוקי נ' בית הדין הארצי לעבודה (21.10.2020); בג"ץ 6283/19 צדקה נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 11 (17.5.2020); בג"ץ 6428/19 בילנקו נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 7 (16.12.2019)). בענייננו, נסובה העתירה סביב סכסוך הנוגע לסיום העסקתה של העותרת ויציאתה לגמלאות – ברי כי מדובר בעניין המצוי בליבת מומחיותו של בית הדין לעבודה. הסוגיה העקרונית היחידה הנזכרת בפסיקת בתי הדין לעבודה, והמעוררת קושי, נוגעת לאפשרות לפסוק פיצוי בגין הפרת חובת תום הלב על ידי רשות ציבורית, בהינתן הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. ואולם, בעניין זה נמנע בית הדין הארצי מלטעת מסמרות, ודחה את הערעור על בסיס נימוק דיוני-פרטני – העותרת לא כללה בתביעתה דרישה לפיצוי כספי, אלא לאכיפת תנאי הפרישה המועדפים, ולחילופין החזרתה לעבודה. במצב דברים זה, גם בסוגיה האמורה אין בסיס להתערבותנו. נציין עם זאת כי אנו שותפים לביקורת הנוקבת של בתי הדין לעבודה על התנהלות המועצה בעניינה של העותרת, ומקווים כי המועצה תמצא דרך הולמת וחוקית לפצות את העותרת על העוול שגרמה לה, ומוטב מאוחר מאשר לעולם לא. העתירה נדחית אפוא. בנסיבות העניין – אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏י' באב התשפ"א (‏19.7.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20087600_Y07.docx שר מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1