התנועה למען איכות השלטון בישראל נ. שר המשפטים

פסק-דין בתיק בג"ץ 8691/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8691/06 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט א' רובינשטיין העותרת: התנועה למען איכות השלטון בישראל נ ג ד המשיבים: 1. שר המשפטים 2. השופטת מיכל רובינשטיין 3. השופטת אסתר קובו 4. השופט זאב המר 5. השופטת דרורה פלפל 6. השופטת ורדה אלשייך 7. השופטת עדנה קפלן-הגלר 8. השופטת ברכה אופיר-תום עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרת: עו"ד אליעד שרגא, עו"ד ברק כלב, עו"ד דפנה קירו-כהן בשם המשיבים: עו"ד דנה בריסקמן פסק-דין השופטת א' פרוקצ'יה: 1. זו עתירה של התנועה למען איכות השלטון בישראל שלה שני ראשים: הראש הראשון, עיקרו בבקשת סעד אשר יורה למשיב 1, שר המשפטים, ליתן טעם מדוע לא יבטל מינויים של המשיבים 2 עד 8 לתפקידים של סגני נשיא בבית המשפט המחוזי בתל-אביב, בטענה כי מינויים אלה אינם מתיישבים עם נורמות מחייבות על פי דיני המינויים בשירות המדינה, פוגעים באמון הציבור במערכת השיפוט, ולוקים בחוסר סבירות. הראש השני של העתירה מופנה גם הוא לשר המשפטים, המתבקש ליתן טעם מדוע לא יקבע הנחיות מחייבות אשר תסדרנה את שיטת קידום השופטים בבתי המשפט לתפקידי סגן נשיא בתי המשפט, ותהיינה תואמות לנורמות מקובלות בדיני המינויים בשירות הציבורי, תוך שמירה על עקרון הגילוי והשקיפות בהליך המינוי, מתן שוויון הזדמנויות לכלל השופטים, ותוך התבססות על היקף תקנים שייגזרו מהגדרת צרכים אמיתית של ערכאות השיפוט לסוגיהן. 2. על פי העתירה, ביום 16.7.06 פורסמה בתקשורת כתבה לפיה נשיא בית המשפט המחוזי בתל-אביב הודיע על כוונתו למנות שבעה שופטים נוספים לתפקיד סגן נשיא בבית המשפט, וזאת בנוסף לחמישה סגני נשיא שכבר כיהנו בתפקיד זה אותה עת. על פי אותה הודעה, יועדו לכהן בתפקיד סגן נשיא בית המשפט המחוזי בתל-אביב 12 סגני נשיא מתוך מצבה של 36 שופטים, שכיהנו אותה עת בבית המשפט. העותרת פנתה לגורמים שונים במערכת בתי המשפט בשאלות הנוגעות לנושא זה, ומחלק מגורמים אלה קיבלה תשובות. פנייתה לשר המשפטים דאז נענתה בתשובה כי "בכוונתי לבחון הסוגיה שבנדון יחד עם נשיאת בית המשפט העליון, ולקבוע כללים אשר יסדירו ההליך". לאחר מכן, בתשובה משלימה, הבהיר השר כי בכוונתו להסדיר את הכללים בתחולה לגבי העתיד בלבד (מכתבו לעותרת מיום 17.10.06). משהובהר לעותרת כי אין בדעת הגורם המוסמך לפעול ביחס למינויים שכבר בוצעו, הוגשה עתירה זו. 3. עיקר טענתה של העותרת בעתירתה הוא כי הסמכות למינוי סגני נשיא, הנתונה בסעיף 9 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן – חוק בתי המשפט) לשר המשפטים, בהסכמת נשיא בית המשפט העליון, כפופה לנורמות החלות על מינויים בשירות הציבורי הן לענין עצם הצורך במינוי, והן לענין אופי הליך המינוי ותוצאתו. הנקיטה בהליך המינוי נועדה להתאים לצרכים הניהוליים הקונקרטיים של המערכת השיפוטית, ולהם בלבד, ואין מקום כי תונע ממניעים אחרים, כגון קידום שופטים בדרגה. המינויים במקרה זה בוצעו שלא על פי קריטריונים אלה, ולכן פגעו באמון הציבור וחרגו מן הסבירות, ודינם להתבטל. 4. לטענת העותרת, הפסול במינויים מצוי בעניינים הבאים: ראשית, לא קדם להליך המינוי זיהוי של הצרכים המערכתיים שיש בו כדי להצביע על צורך אמיתי במינוי 7 סגני נשיא בנוסף ל-5 סגנים מכהנים, וכל זאת כאשר מצבת השופטים עומדת על 36 שופטים בלבד. על פי הטענה, יש פסול ביצירת תקני משרות באופן שרירותי, בלא שאותר צורך מערכתי בכך. שנית, הליך המינוי שבוצע אינו תואם את כללי הגילוי והשקיפות, והוא פוגע בנורמות מחייבות של דיני המינויים; ללא הליך גלוי של מינוי, נחסמה יכולתם של שופטים בבית המשפט המחוזי להתמודד באופן שוויוני והוגן על תפקיד סגן הנשיא. בהעדר אמות מידה שקופות וברורות לקידום שופט לתפקיד סגן נשיא, נפגעים עקרונות התחרות ההוגנת ושוויון ההזדמנויות. ההחלטה על מינוי 7 סגני נשיא מבלי שזוהה צורך אמיתי בכך, והעדר הליך גלוי ושוויוני בין כלל השופטים המכהנים על פי קריטריונים שקופים וברורים, מעלים, לטענת העותרת, שאלה מהותית ביחס לתקינות ההתנהלות של הליך זה. שלישית, נטען, כי בפועל מינוי מספר כה גדול של סגני נשיא אינו עונה על צרכים ניהוליים אמיתיים של המערכת והוא נועד להשיג תכליות אחרות שאינן ממין הענין. לגישת העותרת, המינויים של סגני נשיאים בבית המשפט המחוזי בתל-אביב נועדו לתכלית של קידום שופטים ולא לתכלית פונקציונאלית אמיתית. סמכויות תיפקודיות שונות שהוטלו על סגני הנשיאים באותו בית משפט הן, לפחות בחלקן, סמכויות של מה-בכך, שאינן משקפות צרכים תיפקודיים של ממש, והטלתן על השופטים נועדה לתרץ את המינויים שבוצעו להשגת תכליות אחרות. העותרת מרחיבה בטענותיה בדבר חובת הנאמנות של מערכות השלטון כלפי הציבור, ובדבר חובתן לפעול בסבירות, ביושר, בטוהר מידות ובתום לב. חובות אלה חלות ביתר שאת על הרשות השיפוטית, המופקדת על הגנת שלטון החוק. נוכח הפגמים שנפלו בהחלטה על מינוי סגני הנשיאים בבית המשפט המחוזי בתל-אביב, ולאור הפגיעה באמון הציבור כלפי הרשות השופטת הכרוכה בכך, מבקשת העותרת כי מינוייהם של משיבים 2 עד 8 יבוטלו. 5. בתשובתו המקדמית הראשונה, הבהיר שר המשפטים כי הליך מינויים של סגני הנשיאים בבית המשפט המחוזי בתל-אביב הושלם כבר ביום 12.7.06. עמדתו העקרונית של השר היא כי ההחלטה בדבר המינויים התקבלה על יסוד אמות מידה מקובלות למינויים בכהונה זו, והשיקולים שהביאו למינויים האמורים היו ענייניים וסבירים. יתר על כן, הוא התייחס לכך כי במערכת בתי המשפט נערכים לקביעת כללים בנושא מינויים של סגני נשיאים, ולעיגונם בנוהל מסודר. נכון לחודש ינואר 2007 הובהר כי מספר השופטים המכהנים בבית המשפט המחוזי בתל-אביב (כולל רשמים שהם שופטים) מגיע ל-49, כאשר תקן השופטים הכולל מונה 52 שופטים, ומספר משרות שיפוט טרם אויישו אותה עת. ערב המינויים מושא העתירה, כיהנו בבית המשפט המחוזי בתל-אביב 4 סגני נשיא. בעקבות המינויים, מכהנים בו 12 סגנים. על פי התשובה, השופטים שמונו לסגני הנשיא הם הותיקים מבין השופטים המכהנים באותו בית משפט (למעט שני שופטים ותיקים שלא מונו). 6. על פי תשובת המדינה, מינויי סגני הנשיאים בבית המשפט המחוזי בתל-אביב התבססו על שני השיקולים המצטברים הבאים: האחד – חלוקת נטל העבודה האדמיניסטרטיבי והשיפוטי המוטל על כתפי הנשיא בינו לבין סגניו; והשני – קידום שופטים בתחומי בית המשפט בו הם מכהנים. לעמדת המדינה, יחס של סגן נשיא אחד אל מול ארבעה שופטים מכהנים באותה ערכאת שיפוט הוא יחס הולם, המשקף נכונה את הצרכים המערכתיים. אשר לנטל המינהלי – סגני הנשיא חולקים עם נשיא בית המשפט סמכויות ניהוליות רבות. בכלל זה – אחריות לקביעת שופטים ומותבים שידונו בתיקים (סעיף 38 לחוק בתי המשפט) ואחריות להנחיית רשם בית המשפט בעריכת רשימת המשפטים (סעיף 101 לחוק). בחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (להלן – חוק סדר הדין הפלילי) הנשיא וסגני הנשיא הוסמכו לאשר הארכת מועד למתן הכרעת דין בתום בירור האשמה (סעיף 181א לחוק), ובחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן – חוק בתי משפט לעניינים מינהליים) הוסמכו סגני הנשיא לקבוע כי ענין מסוים יידון במותב של שלושה שופטים (סעיף 4 לחוק). כמו כן, סגני הנשיא במערכות השיפוט השונות מופקדים על ניהול מחלקות שונות של בית המשפט, ומחזיקים בתפקידי פיקוח על התנהלות מזכירויות בית המשפט. המדינה מסבירה בתשובתה, כי בנוסף למטלות המינהליות, חולקים סגני הנשיא עם נשיא בית המשפט את הסמכות הקבועה בסעיף 6(א) לחוק האזנת סתר, התשל"ט-1979 (להלן – חוק האזנת סתר) בכל הקשור למתן צווים המתירים האזנות סתר. כן הם חולקים עם הנשיא סמכויות בענייני עררים על החלטות בדבר דחיית מפגש עצירים, החשודים בעבירות בטחון, עם עורכי דינם. נוכח ההיקף הרחב של המטלות הניהוליות והשיפוטיות המוטלות על הנשיא, קיים לטענת המדינה צורך תיפקודי אמיתי במינוי מספר סגני נשיא בכל בית משפט, ובמיוחד כך בבתי משפט מחוזיים ברחבי המדינה, כאשר הצורך בולט במיוחד בבית המשפט המחוזי בתל-אביב, שהוא הגדול והעמוס מביניהם. 7. לדברי המדינה, התכלית האחרת שיש לה השפעה על היקף מינויים של סגני נשיא נעוצה בצורך לקיים אפיק לקידום פנימי של שופטים בתחומי מערכת השיפוט בה הם מכהנים. האפשרויות לקידום שופטים לערכאה שיפוטית גבוהה יותר הן, מטבע הדברים, מוגבלות ביותר. קידום שופט למעמד סגן נשיא מהווה קידום מקצועי עבורו ונותן מענה מסוים לצורך הטבעי של שופט להתקדם במסלול השיפוטי, אף שההטבה הכספית הכרוכה בכך היא שולית ביחס, ומתבטאת ב-6% מהשכר בלבד. במינוי לכהונת סגן נשיא נשקלים גורמי הותק, הרמה המקצועית, ומידת ההשקעה והתרומה בתפקיד. 8. בהתייחסה להיבט הפרטני של העתירה, טוענת המדינה כי המינויים בבית המשפט המחוזי בתל-אביב נעשו על רקע אמות המידה שפורטו לעיל, תוך שנלקחו בחשבון גודלו וצרכי ניהולו של בית המשפט. בשעתו, מונו חמישה סגני נשיא, ולאחר מכן אושרו 7 תקנים נוספים אשר אויישו בעיקר על בסיס גורם הותק. על סגני הנשיא הוטלו תפקידים ניהוליים שונים בבית המשפט. עוד מציינת המדינה בתשובתה, כי היחס הקיים בין סגני נשיא לכלל השופטים בבית המשפט המחוזי בתל-אביב אינו יוצא דופן ביחס לבתי משפט אחרים, וכי בארבעה מתוך חמישה בתי משפט מחוזיים במדינה מתקיים יחס של סגן נשיא אחד אל מול ארבעה עד חמישה שופטים מכהנים. 9. מוסיפה המדינה ומסבירה, כי נושא מינוי סגני נשיאים עובר עתה בחינה כוללת, וכי מכאן ולהבא מינוי סגנים חדשים ייעשה על יסוד הכללים שייקבעו. עד להשלמת קביעת הכללים, אין כוונה למנות סגני נשיא חדשים, למעט מינוי סגן נשיא אחד בעקבות פרישה של סגן נשיא מהמערכת, ולמעט הארכת תוקף מינוי סגני נשיא מכהנים. 10. בעקבות הדיון הראשון בעתירה, בקשנו הודעה משלימה מהמדינה לצורך השלמת נתונים בהיבטים שונים הקשורים במינויי סגני נשיא בבתי המשפט בכל רחבי הארץ. כן בקשנו פירוט המהלכים המתבצעים בהנהלת בתי המשפט לשינוי הליכי המינוי המקובלים של סגני הנשיאים בעתיד, וכן כל נתון רלבנטי נוסף העשוי להשליך על בירור הנושא שבמחלוקת. 11. בהודעה משלימה של המדינה מחודש פברואר 2008 הוצגה לבקשתנו טבלה של מצבת סגני הנשיא ביחס למספר השופטים המכהנים אותה עת בכל בתי משפט השלום והמחוזי ברחבי הארץ. אלה הנתונים נכון למועד הגשת ההודעה המשלימה: בית המשפט מספר כלל השופטים מספר סגני הנשיא מחוזי תל-אביב מחוזי מרכז מחוזי נצרת מחוזי חיפה מחוזי ירושלים מחוזי באר-שבע בתי משפט השלום, מחוז צפון בתי משפט השלום, מחוז חיפה בתי משפט השלום, מחוז מרכז בתי משפט השלום, מחוז תל-אביב בתי משפט השלום, מחוז ירושלים בתי משפט השלום, מחוז דרום מתשובת המדינה עולה עוד כי שיעור תוספת השכר הממוצעת לסגן נשיא מגיע ל-3,392 ₪. המדינה הוסיפה ועדכנה באשר להתקדמות המהלכים הנעשים לשינוי דרכי בחירה ומינוי סגני נשיאים בבתי המשפט המחוזיים ובבתי משפט השלום. נכון לאותה עת, הוכן תזכיר חוק העוסק בהליכי בחירה של סגני נשיאים ונשיאים בבתי משפט מחוזיים ובבתי משפט שלום (תזכיר הצעת חוק בתי המשפט (תיקון – דרכי בחירה ומינוי לנשיא ולסגן נשיא וביטול מינוי לכהונה בפועל), התשס"ח-2008). כן נאמר כי עד להסדרה מקיפה של הנושא בחקיקה, בכוונת הנהלת בתי המשפט לקבוע מראש מיכסה של סגני נשיא בבתי משפט מחוזיים ושלום תוך מגמה להפחית בהדרגה את מספר המינויים לתפקידים אלה. עוד הודיעה הנהלת בתי המשפט כי בדעתה לפעול להבא לקידום שופטים בתוך המערכת על דרך קביעת דירוג מיוחד לשופטים בכירים בערכאה השיפוטית בה הם מכהנים, ולא על דרך מינויים לסגני נשיא. לתפקיד "שופט בכיר" ימונו שופטים בעלי ותק, בהתאם לקריטריונים שיגובשו בענין זה, כדי לענות לצרכי הקידום של שופטים בערכאות השיפוט, ובלא קשר הכרחי להטלת פונקציות ניהוליות עליהם. כך, שופט שכיהן כסגן נשיא במשך שבע שנות כהונה ועם חלוף התקופה צריך לפנות את מקומו על פי סעיף 9(4) לחוק בתי המשפט, יחזור לכהן במעמד של "שופט בכיר". 12. לבקשתנו, הוגשה ביום 25.9.08 הודעה משלימה נוספת מטעם המדינה לצורך הבהרת העקרונות שגובשו בהנהלת בתי המשפט ביחס למינוי סגני נשיאים ושופטים בכירים במערכת השפיטה. העקרונות גובשו על ידי הנהלת בתי המשפט בתיאום עם שר המשפטים ונשיאת בית המשפט העליון וכן עם משרד האוצר, ואלה עיקריהם: הוחלט על תיקנון המשרות של נשיאי בתי המשפט וסגני הנשיאים על פי הצרכים הספציפיים של בתי המשפט השונים. התפיסה שבבסיס התיקנון הינה כי נשיא בית המשפט הנוגע בדבר מופקד על ניהולו של בית המשפט, ואילו סגני הנשיא אמורים לסייע בידיו בענייני הניהול בתחומים המשפטיים השונים. התיקנון העתידי למשרות סגני נשיא בבית משפט מתבסס על צרכים ניהוליים בלבד, ואינו מיועד להשיג מטרות אחרות. בהתאם לתפיסה זו, יש צורך במינוי סגני נשיא בבתי משפט שלום בערי שדה, שבהם מכהנים מעל לארבעה שופטים. כן יש צורך בסגן נשיא לניהול בית משפט השלום באילת לאור ניתוקו הגיאוגרפי והקושי בניהולו ממרחק על ידי נשיא בית משפט השלום בבאר שבע. לאחר בחינת הצרכים התיפקודיים, הוחלט כי בבתי המשפט הגדולים ייקבע יחס של סגן נשיא אחד לכל שבעה שופטים, כאשר כל אחד מהסגנים יהיה אחראי על תחום משפטי מוגדר, ובכלל זה התחום הפלילי, האזרחי, המינהלי, ענייני תעבורה, ענייני משפחה, ועניינים מקומיים. כל אחד מנושאים אלה מחייב ניהול שוטף וחלוקת הנטל האדמיניסטרטיבי בין השופטים השונים. כן ישמש סגן נשיא בתפקיד אחראי על המזכירויות בבית המשפט. נכון למועד הגשת ההודעה, עמד התקן הכולל של סגני הנשיא על 93, והכוונה היא להשלים את איוש התקן עד לשנת 2012. מינוי סגני הנשיא ייעשה על ידי שר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון. הקריטריונים לבחירת סגנים יתבססו על התאמת המועמד לתפקיד ניהולי, רמתו כמשפטן, והותק השיפוטי שלו. במסגרת הליך המינוי, תתבקש חוות דעת נשיא בית המשפט בו מכהן המועמד. במקביל למינוי סגני נשיא, הוחלט על יצירת מעמד חדש של "שופט בכיר" בערכאות השיפוט השונות. מעמד זה ייוחד לסגני נשיאים ונשיאים שתקופת כהונתם הסתיימה בחלוף קדנציה של שבע שנים, כך שעם סיום כהונתם זו הם ימונו לשופטים בכירים. כן יינתן מעמד שופט בכיר לעשרים וחמישה שופטים נוספים שלא כיהנו כסגני נשיא – על פי ותק, ניסיון, ומידת תרומתם למערכת השיפוט. שכר השופט הבכיר יהיה כשכרו הבסיסי של סגן נשיא, למעט תוספת ניהול שלא תשולם לו. 13. העותרת הגיבה ביום 3.2.09 להודעותיה המשלימות של המדינה, וטענה כי הקריטריונים המתוארים על ידה אינם מבטיחים את הפונקציונאליות האמיתית של המינויים, ומכל מקום, הם אינם פותרים את סוגיית המינויים שנעשו בבית המשפט המחוזי בתל-אביב, החורגת במובהק מכל קנה מידה סביר. הותרת המינויים על כנם, והימנעות מהסדרה ברורה של מערך המינויים, מהוות, לטענתה, פגיעה קשה בבתי המשפט ובאמון הציבור בהם, וסותרות את עקרונות המשפט הציבורי. הכרעה 14. עתירתה של העותרת מעלה שאלה בעלת חשיבות כללית למערכת המשפט ולהליך המינויים המתנהל במסגרתה, ומתמקדת במקרה זה במינויים של סגני נשיאים. אמנם, העתירה מתמקדת בענין פרטני הקשור במינוי סגני נשיא בבית המשפט המחוזי בתל-אביב, אך כפי שעולה מהנתונים שהובאו על ידי המדינה, התופעה של מינוי מספר ניכר של סגני נשיא באופן יחסי למצבת השופטים הכוללת באותה ערכאת שיפוט קיימת בכל הארץ, וחלה על פני חלק ניכר מערכאות השיפוט במערכת. המדובר בתופעה כללית שאינה מיוחדת לבית משפט מסוים, ולפיכך יש להתמודד עם הסוגיה בראייה כלל-ארצית כוללת, ולא להתמקד בבית משפט מסוים דווקא, שאינו משקף תופעה ייחודית ויוצאת דופן, המצדיקה התייחסות מיוחדת. המסגרת הנורמטיבית מינויים של סגני נשיא 15. אלה הן ההוראות העיקריות הנוגעות למינויים של סגני נשיא בבתי משפט שלום ובבתי משפט מחוזיים: חוק יסוד: השפיטה קובע בסעיף 23 כדלקמן: "הוראות בחוק בעניינים אלה ייקבעו הוראות בחוק: ... (3) דרכי מינויים של נשיא בית המשפט העליון, המישנה לנשיא בית המשפט העליון, נשיא וסגן נשיא של בית משפט מחוזי ושל בית משפט שלום". חוק בתי המשפט קובע בסעיף 9: "נשיאים וסגני נשיאים של בתי משפט אחרים (א) נשיאים וסגני נשיאים של בתי משפט מחוזיים ושל בתי משפט שלום יתמנו בידי שר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון, איש איש מקרב השופטים של בתי המשפט שבדרגה הנידונה. (ב) תקופת כהונתם של נשיאים וסגני נשיאים של בתי משפט מחוזיים ושל בתי משפט שלום תהיה שבע שנים מיום המינוי, ולא ניתן לשוב ולמנותם לתקופת כהונה נוספת באותו תפקיד בבית משפט שדרגתו זהה לדרגת בית המשפט שבו כיהנו בתפקיד זה. (ג) לא יתמנה לנשיא או לסגן נשיא של בית משפט מחוזי או של בית משפט שלום מי שלא יוכל לכהן בתפקיד זה במשך שלוש שנים לפחות עקב יציאתו לקצבה לפי הוראות סעיף 13(א)(1)". בסעיף 35 לחוק בתי המשפט נאמר: "השופטים (א) בבית משפט מחוזי יהיו שופטים במספר שיקבע שר המשפטים בהודעה ברשומות. (ב) בכל בית משפט מחוזי יהיה נשיא, ויכול שיהיו סגן נשיא אחד או יותר; ואולם יכול נשיא אחד לכהן כנשיא בשני בתי משפט מחוזיים". סעיף 26 לפקודת התעבורה [נוסח חדש], התשכ"א-1961 מסדיר מינוי סגן נשיא בית משפט שלום לענייני תעבורה; סעיף 2(ב) לחוק בית המשפט לענייני משפחה, התשנ"ה-1995 מסדיר מינוי סגן נשיא לענייני משפחה; וסעיף 3 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים מסדיר מינוי סגן נשיא לעניינים מינהליים. סמכויות סגני נשיא 16. בחקיקה פזורות הוראות שונות ביחס לסמכויותיהם של סגני נשיא בבית משפט. כך למשל, בסעיף 37 לחוק בתי משפט נקבע כי אחד המקרים בהם ידון בית המשפט במותב של שלושה הוא ב"כל ענין שהנשיא של בית המשפט המחוזי, או סגנו, הורה שידונו בו שלושה" (ההדגשה לא במקור). סעיף 38 לאותו חוק מסמיך את הנשיא או סגניו לקבוע את השופטים שידונו בענין פלוני, וכן את המועד בו יחל בית המשפט המחוזי לדון בענין פלוני, אם טרם נקבע המותב. כן נקבע, כי סגן נשיא יהיה אב בית דין במקום שהוא נימנה על מותב שאינו כולל את נשיא בית המשפט המחוזי (סעיף 39 לחוק). בסעיף 42 לחוק בתי המשפט נקבע: "סמכות שופטים סמכות שיפוטית שנתייחדה בדין, למעט בחוק זה, לנשיא או לסגן נשיא של בית משפט מחוזי, נתונה לכל שופט של אותו בית משפט; סמכות אחרת שנתייחדה לנשיא בית משפט מחוזי רשאי הוא לאצול, כולה או מקצתה, לסגן נשיא" (ההדגשה לא במקור). 17. הוראות חוק דומות קיימות ביחס לבתי משפט שלום (השוו: סעיף 45(ב) לחוק בתי המשפט המתיר מינוי סגן נשיא אחד או יותר בבית משפט שלום; סעיף 48(א) לחוק בענין קביעת מותבים בידי הנשיא או סגנו; סעיף 48(ב) לחוק בענין קביעת מועדי משפט בהליך שטרם נקבע בו מותב; סעיף 50(א)(2) לחוק בענין ראשות הרכב בידי סגן הנשיא (בהרכב שאינו כולל את הנשיא); וסעיף 53 לחוק, הקובע כי סמכות שיפוטית שנתייחדה בדין לנשיא בית משפט שלום, למעט בחוק בתי המשפט, נתונה לכל שופט של אותו בית משפט, וסמכות אחרת שנתייחדה לנשיא הוא רשאי לאצול, כולה או מקצתה, לסגן הנשיא). 18. האחריות לעריכת רשימת המשפטים מוטלת, בין היתר, על סגן נשיא בית משפט מחוזי (סעיף 101 לחוק בתי המשפט); בחוק סדר הדין הפלילי הוסמכו סגני נשיא לאשר הארכת מועד למתן הכרעת דין בתום בירור אשמה (סעיף 181א); ובחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, הוסמכו סגני נשיא לקבוע דיון במותב של שלושה בענין מסוים (סעיף 4 לאותו חוק). על פי סעיף 5 לחוק האזנת סתר ניתן להסמיך סגן נשיא בית משפט להפעיל את הסמכויות המוקנות על פי חוק זה להתיר האזנות סתר בצווים, וזאת בצד הסמכויות המוקנות לנשיא בית המשפט. בתקנה 140 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 הוסמכו נשיא או סגן נשיא של בית משפט להורות על קיום קדם משפט בסוג של תובענות, מקום שנמצא כי ראוי להקדים למשפט בירור מקדמי כדי לייעל את הדיון, לפשטו ולקצרו. בתקנה 214יד לתקנות אלו ניתנה סמכות לסגן הנשיא להתיר דחיית מועד לדיון בתובענה ביותר מ-14 ימים מיום הדיון האחרון בה. כן הוסדרו בתקנות חובות מתן הודעות לנשיא או לסגן הנשיא בענין עיכובים במתן החלטות בענין החזרת ילדים חטופים לחוץ לארץ (תקנה 295יג) ובסעדים זמניים (תקנה 373). לסמכויות נוספות של סגני נשיאים ראו גם סעיף 13(ב)(2) לחוק אימוץ ילדים, התשמ"א-1981; סעיף 3 לחוק שיפוט בענייני התרת נישואין (מקרים מיוחדים וסמכות בינלאומית), התשכ"ט-1949; סעיף 2 לצו בית המשפט לענייני משפחה (הקמת יחידות סיוע, דרכי פעולתן וסדרי עבודתן), התשנ"ו-1996; תקנות בתי משפט (מחלקה לניתוב תיקים בבתי המשפט ובבתי הדין לעבודה), התשס"ב-2002; תקנות בתי משפט ובתי דין לעבודה (עיון בתיקים), התשס"ג-2003; וסעיף 35(ה) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו-1996. אלה הם חלק מהתפקידים הסטטוטוריים המוקנים בחוק לסגני נשיאים, ואין בפירוט שהובא לעיל משום מיצוי ההוראות הקיימות כולן. 19. העולה מהתיאור האמור הוא כי לסגני נשיא בבתי המשפט השונים יוחדו בחקיקה תפקידים שיפוטיים ומינהליים מסוימים שנועדו בעיקרם להקל על המעמסה המיוחדת המוטלת על נשיא בית המשפט מכוח מעמדו כראש המערכת השיפוטית. 20. בצד התפקידים הסטטוטוריים, השיפוטיים והמינהליים, המוטלים על סגני הנשיא, הם נושאים בדרך כלל בתפקידים מינהליים שוטפים שעיקרם ניהול המחלקות השונות של בית המשפט על מדוריו השונים, ופיקוח על עבודת מזכירויות בית המשפט. 21. החוק במתכונתו הקיימת כיום שותק באשר למספר הראוי של סגני נשיא בכל בית משפט, אף כי הוא קובע מפורשות כי ניתן למנות סגן נשיא אחד או יותר, הן בבית משפט מחוזי והן בבית משפט שלום. כן שותק החוק ואינו מפרש מהן התכליות המובהקות להן נועד המינוי, מהו היקף המשרות הנדרש הנגזר מהן, ומהן הכשירויות הנדרשות מסגן נשיא. כן נמנע החוק מלהסדיר את הפרוצדורה הנדרשת לצורך המינוי. שתיקתו של החוק בעניינים אלה, והעובדה כי עד כה לא גובשו כללים ברורים ומעוצבים המגדירים את הליכי המינוי של סגני נשיאים בבתי המשפט, הביאו למציאות שבה עד כה לא הופעלה שיטה מגובשת, ברורה ואחידה לביצוע המינויים, ועובדה זו הביאה לכך כי בתחום זה קיימים לעיתים הבדלים ופערים בין בתי משפט שונים, שלא תמיד ניתן לתת להם הסבר ענייני. 22. על חשיבותו של תפקיד סגן נשיא בית משפט לא ניתן לחלוק. הוא נושא עמו משמעות והשלכה ישירה על האופן בו מתפקדות ערכאות השיפוט. עמד כל כך לאחרונה בית המשפט בבג"צ 2561/07 מיכל שריר נ' הנהלת בתי המשפט (לא פורסם, 24.7.2008). בחינת מהותו של תפקיד סגן נשיא כפי שהוא משתמע מן החקיקה, מצביעה על כך שתכליתה העיקרית של הכהונה הזו היא פונקציונאלית, ונועדה להקל על עומס האחריות המוטלת על נשיא בית המשפט באמצעות הטלת תפקידים שונים על שופטים נוספים, כנדרש על פי צרכי הניהול השיפוטי של בית המשפט הנוגע בדבר. מסקנה זו נלמדת מכך כי על פי רוב, ככל שהחוק מתייחס לתפקידו ולמעמדו של סגן הנשיא בבית המשפט, הדבר נעשה בהקשר לביצוע משימה מסוימת, או לאצילת תפקיד מתפקידי הנשיא לסגן הנשיא. מהות תפקיד זה אינה מתיישבת עם מינוי אשר נועד להשגת תכלית קידום מעמד השופט במערכת השיפוט והוא- כאשר המינוי אינו משרת מטרה פונקציונאלית אמיתית. 23. בתשובתה המשלימה של המדינה ניכרת כיום הסכמה לכך שאכן תכלית קידומו של שופט בתחום מערכת השפיטה, כמטרה העומדת לעצמה, אינה אמורה להתקיים בדרך של מינויו לכהונת סגן נשיא, אלא המינוי לכהונה זו נועד למטרה פונקציונאלית שעיקרה מילוי תפקידים שיפוטיים ומעין-שיפוטיים מיוחדים במערכת בית המשפט בו מכהן סגן הנשיא. אין ספק, כי יצירת מנגנון קידום לשופטים בתחומי ערכאת השיפוט בה הם מכהנים היא חשובה וחיונית לפעולתה התקינה של מערכת השיפוט. יחד עם זאת, הדרך להגשמת יעד זה, חשוב ככל שיהא, אינה באמצעות הליך מינוי לכהונת סגן נשיא, שנועד ביסודו להגשים מטרות תיפקודיות ספציפיות, כאמור. 24. עד לעת האחרונה, התאפיינו המינויים לכהונת סגני נשיאים בבתי המשפט השונים בארץ באי בהירות מבחינת תכליות המינוי. אי בהירות זו הולידה מצידה טשטוש מסוים בין היבט הצרכים המערכתיים במינוי לתפקיד זה, לבין הצורך המערכתי הטבעי לקדם לכהונה רמה יותר שופטים ותיקים ומנוסים, שתרמו תרומה בולטת למערכת השיפוט – מגמה ברוכה כשלעצמה, שלא ניתן לערער על חשיבותה. עמימותו של החוק בענין מינוי סגני נשיא מצד אחד, והצרכים האנושיים בקידום שופטים ראויים מצד שני, הביאו למציאות זו של מינויים שחסרה בהם תשתית עקרונית ברורה וסדורה. מציאות זו טעונה תיקון. 25. ואמנם, מתשובותיה המשלימות של המדינה עולה, כי קיימת כיום הכרה מלאה בדבר הצורך בתיקון המצב, על דרך קביעת תשתית כללים מפורטים אשר יגדירו בצורה כוללת את מכלול הפרטים הקשורים בהליכי המינוי לכהונת סגני נשיא בכל בתי המשפט בארץ. נקודת המוצא לצורך כך הינה, כי אין לערב בין תכליות מינוי סגני נשיא לבין קידום שופטים בתחומי בית המשפט. נדרשים לצורך כך שני מסלולים נפרדים שיעוצבו בהתאם. מינוי סגני נשיאים ייעשה על פי הצרכים התיפקודיים הממשיים של בית המשפט הנוגע בדבר, וכדי להגשים מטרה של ביצוע יעיל ותקין של התפקידים הניהוליים-שיפוטיים הייחודים המוטלים על נשיאות בית המשפט. בהתאם לצרכים התיפקודיים הללו, ייקבע מספר סגני הנשיאים בכל בית משפט, וייקבעו שיטת המינוי והנוהל הנדרש לצורך כך. יוער בהקשר זה, כי קביעת יחס קבוע מראש של מספר סגני נשיא לעומת מספר שופטים מכהנים באותה ערכאה שיפוטית, לא בהכרח תשקף בכל מקרה צרכים תיפקודיים ממשיים. חזקה על הגורם המוסמך כי יבנה את הכללים בשיטה אשר תגשים באורח ראוי את תכלית המינוי מבחינה זו. כן יש להניח ולקוות, כי הכללים יקבעו גם את כל הפרטים הנדרשים ביחס למנגנון המינוי, כדי להבטיח שיהיה צודק והוגן, וייעשה על פי אמות מידה כלליות המתחייבות במינויים לכהונות שיפוטיות. 26. המדינה הצהירה כי המינויים הבאים של סגני נשיאים ייעשו בעתיד על פי השיטה החדשה, שעיצובה הסופי מצוי בפתח. במקביל, יעוצב מסלול קידום שופטים ל"שופטים בכירים", אשר יאפשר פתיחת ערוץ לקידום מעמד השופטים בתוך ערכאת השיפוט הפנימית בה הם מכהנים (התייחסות ל"שופט בכיר" מצויה כבר עתה בהחלטת משכורת נושאי משרה שיפוטית, התשמ"א-1981 ובהחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (נושאי משרה שיפוטית ושאיריהם), התשמ"א-1981). מן הכלל אל הפרט 27. לעתירה זו חשיבות בהעלאת סוגיית מינויי סגני נשיאים בבתי המשפט השלום והמחוזיים. חשיבותה העיקרית בחשיפת הצורך בגיבוש שיטת מינויים יעילה והוגנת לעתיד לבוא, אשר תתחשב בצורכי המערכת, ותקדם את התכלית שלשמה נועד תפקיד סגן נשיא. במובן זה, קיבלה העתירה מענה, שהרי לעתיד לבוא, ישנה כוונה לעצב את הליך המינויים על פי שיטה המצויה עתה בהליך של גיבוש. במבט אל פני העתיד, שהוא ההיבט החשוב לענייננו, התייתר הסעד העיקרי המבוקש בעתירה, משהתברר כי הרשות המוסמכת הניחה תשתית כללית לשיטת מינוי סגני נשיאים, וכי תפיסתה הבסיסית מתיישבת ומשתלבת עם זו המוצגת על ידי העותרת. פרטיה של התשתית האמורה יגובשו כמצופה בעתיד הקרוב, ויעמדו לבחינתו של המחוקק והציבור. 28. אשר לסעד הפרטני שהתבקש בעתירה אשר עניינו הוא ביטול מינוייהם של סגני הנשיאים בבית המשפט המחוזי בתל-אביב שהתמנו ביום 12.7.06, לכך אין להיענות. ראשית, כפי שעולה מהנתונים שהוצגו, מציאות זו של מספר גדול של סגני נשיא ביחס למספר כולל של שופטים באותה ערכאת שיפוט קיימת בבתי משפט רבים אחרים בארץ. מדובר בתופעה כללית שאינה מיוחדת לבית המשפט המחוזי בתל-אביב. אין מקום לבטל מינויים בבית משפט אחד, ולהותיר על כנם מינויים דומים בבתי משפט אחרים, בלא אבחנה עניינית ראויה. אין מקום לפגוע באלה שמינויים לכהונה הושלם עוד בטרם הוגשה העתירה, הנמנים על ציבור גדול של בעלי כהונה דומים במערכת השפיטה הכללית, ונתמנו על פי אותה שיטה טרם תיקונה, ומכהנים מזה זמן בתפקידיהם. פגיעה בקומץ בעלי כהונה מבין קבוצה גדולה לא תשרת את שורת הצדק וההגינות, ולא יהא בה מן האיזון והמידתיות הראויים. עוד יצוין, כי במהלך בירורה של העתירה וקבלת הודעות משלימות מטעם המדינה, פרשו מספר סגני נשיאים בבית המשפט המחוזי בתל-אביב מכהונותיהם. כתוצאה מכך, היחס הקיים כיום בין מספר סגני הנשיאים לשופטים המכהנים באותו בית משפט פחת באופן ניכר. 29. מכלול טעמים אלה די בו כדי לשלול את הסעד הפרטני המבוקש בעתירה לביטול מינויים של סגני הנשיאים שמונו בחודש יולי 2006 לכהונות בבית המשפט המחוזי בתל-אביב. לאור עמימותו של ההסדר החקיקתי הקיים, אין לומר כי המינויים שבוצעו עד כה בטלים הם מחמת פגם או פסול מינהלי שנפל בהם. אולם אפילו היתה מתבקשת מסקנה כזו, יש להניח כי על המינויים הקיימים היתה חלה דוקטרינת הבטלות היחסית, המבחינה בין הפגם במעשה המינהלי לבין נפקותו ותוצאותיו (השוו למשל: בג"צ 2911/94 קלעג'י נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח(5) 291, 304 ואילך (1994); בג"צ 8378/96 חביש נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(1) 145, 155 (1997); בג"צ 5933/98 פורום היוצרים הדוקומנטריים נ' נשיא המדינה, פ"ד נד(3) 496, 524-5 (2000); בג"צ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים נ' רשות שדות התעופה, פ"ד ס(2) 370, 410-411 (2005); בג"צ 7767/07 אסרף נ' שר הפנים (לא פורסם, 27.3.2008); בג"צ 7067/07 נתנאל בע"מ נ' שר המשפטים, פסקה 37 לפסק דינו של השופט לוי (לא פורסם, 30.8.2007)). על יסוד הדברים האמורים, אציע לדחות את העתירה בלא צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופטת מ' נאור: 1. בעתירה זו עסקנו בעניין הנוגע למערכת בתי המשפט. עניין הנוגע ל"בית פנימה" (כלשון השופט א' לוי ב-בג"ץ 2561/07 כבוד השופטת מיכל שריר נ' הנהלת בתי המשפט, פסקה 1 (טרם פורסם, 24.7.2008)). מטבע הדברים העיסוק בעניין הנוגע "לבית פנימה" מחייב הקפדה יתרה, ועל כן קיימנו מעקב משך תקופה ארוכה אחר סוגיית מינוי סגני הנשיאים בבית המשפט המחוזי בתל אביב ובמערכת בתי המשפט ככלל. 2. אף אני סבורה, כמו חברתי השופטת פרוקצ'יה, כי התייתר הסעד העיקרי המבוקש בעתירה בדבר גיבוש שיטת מינויים לתפקיד סגן נשיא. כדברי חברתי התשתית הכללית שהוצגה בעניין זה, השמה את הדגש על הצורך הפונקציונלי במינוי סגן נשיא, מתגבשת ועומדת לבחינת המחוקק והציבור. הדגשת הצורך הפונקציונלי בתפקיד סגן-הנשיא עולה כאמור גם מהתשתית החקיקתית הקיימת: על סגן הנשיא מוטלות משימות ושטחי אחריות עודפים לאלה של שופט מן המניין. אין מדובר במשרה לשם כבוד אלא במשרה שעל נושאה לבצע משימות שיפוטיות וניהוליות נוספות למשימות המוטלות על שופט מן המניין. סוגיית שיטת המינויים לתפקיד סגן נשיא במערכת בתי המשפט אינה אלא תת-נושא של תחום הקידום בדרגה והמינויים בשירות הציבורי. הבעיות שהועלו בהליך זה בדבר מגבלת אופק הקידום ודרכי התגמול אינן ייחודיות למערכת בתי המשפט אלא לשירות הציבורי כולו, ופתרונן צריך לבוא מתוך מבט מערכתי רחב. הנושא אכן ראוי למחשבה, אך אין הצדקה להתערבותו של בית משפט זה ובוודאי לא כשהשיטה עודנה בהליכי גיבוש. 3. אשר לסעד הפרטני שנתבקש: ראש זה של העתירה אינו תוקף את שיטת המינויים אלא את המינויים עצמם. כפי שציינה חברתי, במהלך בירורה של העתירה פרשו מספר סגני-נשיאים בבית המשפט המחוזי בתל אביב, כך שסעד זה בחלקו אינו אקטואלי. ואולם גם ביחס למינויים שעודם אקטואלים, אין מקום להתערבות בהחלטה בעניין מינוי זה או אחר. כמו חברתי סבורה אני כי אין לומר כי המינויים שנעשו בטלים מחמת פגם או פסול, ולפיכך אינני נדרשת כלל לדוקטרינת "הבטלות היחסית", שנזכרה על ידי חברתי. הסמכות למינוי סגני נשיא, הקבועה בסעיף 9 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, נתונה לשר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון. האופי המיוחד והרגיש של החלטה בענייני מינויים, הכרוכה בשיקולים הנוגעים להתאמתו האישית והמקצועית של המועמד לתפקיד סגן נשיא, מביא לכך שמתחם הביקורת השיפוטית על ההחלטה הוא צר ונדרש פגם משפטי חמור כדי להצדיק התערבות בהחלטה מעין זו (ראו והשוו בג"ץ 8756/07 עמותת "מבוי סתום" נ' הוועדה למינוי דיינים, פסקה 42 לפסק דינה של חברתי השופטת פרוקצ'יה (טרם פורסם, 3.6.2008)). אמת מידה זו אינה מתקיימת בענייננו. אין די ב"אווירה ציבורית" הנוצרת אודות הליך המינויים שהתנהל (ראו והשוו, שם, פסקה 43) ונזכור שהורתה של עתירה זו, כאמור בה - בכתבה עיתונאית. העותרת לא עמדה בנטל הכבד להוכיח כי הליך המינוי נגוע באי-חוקיות בשל שיקולים זרים (ראו והשוו בג"ץ 4500/07 ח"כ יחימוביץ' נ' מועצת הרשות השניה לרדיו ולטלוויזיה, פסקה 12 לפסק דינה של הנשיאה ביניש (לא פורסם, 21.11.2007)). כאמור, בתשתית החקיקתית הקיימת סוגיית שיטת מינויים לתפקיד סגן נשיא במערכת בתי המשפט אינה אלא תת-נושא של תחום הקידום בדרגה והמינויים בשירות הציבורי. אף אם במינוי זה או אחר הובאו בחשבון, בין היתר, שיקולים של ותק, במסגרת מכלול שיקולי ההתאמה האישית והמקצועית, אין לומר כי מדובר בשיקול זר הפוסל את ההחלטה. 4. אשר על כן אני מצטרפת לפסק דינה של חברתי השופטת פרוקצ'יה. ש ו פ ט ת השופט א' רובינשטיין: אני מסכים לפסק דינה של חברתי, השופטת פרוקצ'יה, ולהערותיה של חברתי, השופטת נאור. ש ו פ ט לפיכך, הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה. ניתן היום, כ"ו בסיון תשס"ט (18.6.09). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט ________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06086910_R16.doc יט מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il