מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ. דור אנרגיה (1988) בע"מ

פסק-דין בתיק בר"ם 867/06 בבית המשפט העליון בר"ם 867/06 רע"א 3502/06 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט י' דנציגר המבקשת בבר"ם 867/06: מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ ג ד המשיבה בבר"ם 867/06: דור אנרגיה (1988) בע"מ המבקשת ברע"א 3502/06: בידור נאה מפעלי בתי קולנוע בע"מ נ ג ד המשיבה ברע"א 3502/06: עיריית חיפה בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 28.12.05 בעמ"נ 449/04 שניתן על ידי כבוד השופט ר' ג'רג'ורה ועל פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה מיום 22.2.06 בע"א 4457/98 שניתן על ידי כבוד השופטים: י' דר, ב' גילאור, א' שיף תאריך הישיבה: ד' בטבת תשס"ח (13.12.07). בשם המבקשת בבר"ם 867/06: עו"ד ג' אקרמן בשם המשיבה בבר"ם 867/06: עו"ד ע' מוסקוביץ' בשם המבקשת ברע"א 3502/06: עו"ד א' שילה; עו"ד ד' אורן בשם המשיבה ברע"א 3502/06: עו"ד י' סלומון פסק-דין השופט י' דנציגר: 1. לפנינו שתי בקשות רשות ערעור על פסקי דין של בית המשפט המחוזי בחיפה, המעוררות שאלה משפטית משותפת. הדיון בשני התיקים אוחד לפי החלטת כבוד השופט א' רובינשטיין מיום 18.3.2007, הגם שבכל אחד מהם צדדים שונים ומסכת עובדתית שונה. ראשית אתייחס לסוגיה המשפטית שלפתחנו, ולאחר מכן אעבור לתיאור קצר של העובדות בכל אחד מהמקרים ושל ההכרעות שניתנו בהם על ידי בית המשפט קמא. המסגרת הנורמטיבית והשאלה שבמחלוקת 2. ענייננו בשתי הוראות חוק המצויות בסימן ב' לפרק החמישה עשר שבפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות). סעיף 325 לפקודת העיריות, שכותרתו "הארנונה בחדילת בעלות או החזקה", קובע כדלקמן (ההדגשה הוספה): "325. חדל אדם ביום מן הימים להיות בעלם או מחזיקם של קרקע או של בנין שהוא חב עליהם בארנונה לפי הוראות הפקודה, ימסור הוא או נציגו הודעה על כך בכתב לעיריה ולאחר מכן לא יהיה חייב בשיעורי ארנונה נוספים; אין האמור גורע מחבותו בשיעורי הארנונה המגיעים מלפני מסירת ההודעה." סעיף 326 לפקודת העיריות, שכותרתו "הארנונה ברכישת בעלות או החזקה", מוסיף וקובע כדלקמן (ההדגשה הוספה): "326. נעשה אדם בעלו או מחזיקו של נכס שמשתלמת עליו ארנונה, יהא חייב בכל שיעורי הארנונה המגיעים ממנו לאחר שנעשה בעל או מחזיק של הנכס, אלא שאם היתה כאן מכירה או העברה חייבים המוכר או המעביר או נציגיהם - ואם היתה כאן השכרה לתקופה של שנה או יותר חייבים המשכיר או נציגו - למסור לעיריה הודעה על העסקה כאמור, ובה יפרשו שמו של הקונה, הנעבר או השוכר; כל עוד לא ניתנה הודעה כאמור, יהיו המוכר, המעביר או המשכיר חייבים בארנונה שהקונה, הנעבר או השוכר היו חייבים לשלם ולא שילמו. בהשכרה לתקופה הקצרה משנה אחת, יהיה המשכיר חייב בארנונה." 3. עינינו הרואות, סעיף 325 לפקודת העיריות קובע, כי העירייה רשאית להטיל ארנונה על נישום שחדל מלהחזיק בנכס, כל עוד לא נמסרה מטעמו הודעה בכתב על הפסקת הבעלות או החזקה בנכס. סעיף 326 לפקודת העיריות קובע, כי הארנונה מוטלת על מי שנעשה הבעלים או המחזיק, ואף מטיל חובה על הבעלים או המחזיק של הנכס, שמכר או העביר את החזקה בנכס, למסור לעירייה הודעה בכתב על מהות העסקה והצדדים לה. 4. השאלה שבמחלוקת הינה, האם ייתכנו נסיבות שבהן, למרות שלא עמד המחזיק או הבעלים של נכס בחובת ההודעה בכתב לעירייה על שחדל להיות הבעלים או המחזיק בנכס או על העברת הבעלות או החזקה לאחר, לא יחויב בתשלום ארנונה, וזאת משום שהעירייה התרשלה או משום שהעירייה ידעה (ידיעה קונסטרוקטיבית) על החדילה או ההעברה כאמור. בר"ם 867/06 - עובדות המקרה 5. עניינו של מקרה זה בחיוב ארנונה בגין חניון הממוקם בבניין העסקים "חניון הסיטי" בעיר חיפה (להלן: החניון), שבבעלות חברה בשם י. פריצקר בע"מ. ביום 28.2.1999 נערך הסכם בין הבעלים של החניון לבין דור אנרגיה (1988) בע"מ (להלן: דור אנרגיה), היא המשיבה בבקשת רשות הערעור שבפנינו, לפיו הוחכר החניון לדור אנרגיה למשך כ- 20 שנה. יצוין כבר עתה, כי כתובתה של דור אנרגיה, כפי שהופיעה גם בהסכם האמור, הינה בנתניה. 6. ימים מספר לאחר חתימת הסכם החכירה, ביום 3.3.1999, ועוד בטרם הושלמה בניית החניון, נערך הסכם בין דור אנרגיה לבין חברת נ.פ.ג ייזום ושיווק בע"מ (להלן: נ.פ.ג), במסגרתו הוחכר החניון בחכירת משנה לשמונה עשרה שנים וחצי לנ.פ.ג. 7. ביום 5.2.1999, הודיע מנהל "חניון הסיטי" למנהלת הארנונה בעיריית חיפה (להלן: העירייה), כי החניון צפוי להיות מושלם ביום 10.5.1999. עוד נמסר לעירייה במסגרת דיווח זה, כי שוכרת החניון הינה דור אנרגיה. 8. ביום 1.7.1999 נפתח החניון לקהל והחל ממועד זה החלה העירייה לחייב את דור אנרגיה בארנונה, כאשר הודעות החיוב נשלחות לפי כתובת החניון. ביום 19.11.2000, ולאחר שלא שולם אף לא תשלום אחד, החלה העירייה בנקיטת הליכי גבייה מנהליים נגד דור אנרגיה, לגביית החוב שהצטבר לסך של 621,479 ₪. בתאריך הנ"ל נשלחה לדור אנרגיה התראה לפני עיקול, ולאחר קבלת התראה זו, הגישה דור אנרגיה השגה ובה טענה כי נ.פ.ג מחזיקה בנכס. בתשובה להשגה ציינה העירייה כי לא נתקבלה אצלה כל הודעה מטעם דור אנרגיה המודיעה על שינוי מחזיק כנדרש. על תשובה זו ערערה דור אנרגיה לועדת הערר לענייני ארנונה. 9. ועדת הערר החליטה לדחות את ההשגה שהוגשה על ידי דור אנרגיה, לאור העובדה שלעירייה לא נמסרה הודעה בכתב על שינוי מחזיק בנכס, ועל החלטה זו הגישה דור אנרגיה ערעור לבית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, הוא פסק הדין נשוא ענייננו. בר"ם 867/06 - פסק הדין של בית המשפט קמא 10. בית המשפט קמא (השופט ר' ג'רג'ורה) דחה את טענת דור אנרגיה לפיה לא חלה עליה, בנסיבות העניין, החובה להודיע בכתב לעירייה על שינוי החזקה בנכס, וקבע, כי משהפרה חובה זו נותרה חייבת בתשלומי הארנונה בגין הנכס. יחד עם זאת, קיבל בית המשפט קמא את טענת דור אנרגיה כי העירייה התרשלה באי בירור זהות המחזיק בחניון, במשך תקופה של למעלה משנה, בה לא שולמו חיובי הארנונה. נסיבה נוספת שהביאה את בית המשפט קמא לקבוע כי העירייה התרשלה, הינה הצטברות חוב ארנונה בסכום של למעלה מ- 600,000 ₪. 11. לאור זאת, קבע בית המשפט קמא כי נוכח מחדלה של העירייה והשיהוי הרב בו נקטה באי פעילותה לגביית החוב, למרות סכומי החיוב הגבוהים שלא שולמו, לא יהיה זה צודק להטיל על דור אנרגיה את מלוא החיוב. בית המשפט קמא קבע כי חיובה של דור אנרגיה בארנונה יימשך לתקופה של חצי שנה בלבד (עד ליום 31.12.1999), ויש לפטור אותה מחיובי ארנונה בגין הנכס לתקופה שלאחר מכן. על קביעה זו הגישה העירייה בקשת רשות ערעור לבית משפט זה. רע"א 3502/06 - עובדות המקרה 12. עניינו של מקרה זה בחיוב ארנונה בגין בניין ששימש עשרות שנים כקולנוע ("קולנוע שביט") בחיפה. מבקשת רשות הערעור במקרה זה, בידור נאה מפעלי בתי קולנוע בע"מ (להלן: בידור נאה), היא החוכרת לדורות של הבניין. 13. ביום 7.1.1990 נערך הסכם שכירות בין בידור נאה לבין חברת כבל-נט בע"מ, לפיו יושכר לה הנכס ויוכשר למוקד שידורי טלוויזיה בכבלים לתקופה מינימאלית של שלוש וחצי שנים. עד ליום 14.4.1990 המשיך הנכס לשמש כבית קולנוע, אולם לאחר מכן, פורקו כל הכסאות באולם הקולנוע, נעקרו וסולקו כל מערכות ההקרנה והחלה עבודת הכנה לקראת שיפוצים במקום, שעמד ריק באותם ימים. מספר חודשים לאחר ששכרה את הנכס, נקלעה כבל נט בע"מ לקשיים כלכליים, ובפברואר 1991 הודיעה לבידור נאה על ביטול ההסכם. הנכס עמד כשהוא ריק זמן רב ולא נעשה בו שימוש כלשהו. 14. בידור נאה היא שהיתה רשומה בספרי העירייה כמי שהחזיקה בנכס, ועל כן, משלא נפרע חוב הארנונה, הגישה העירייה לבית משפט השלום תביעה כספית נגד בידור נאה לתשלום חוב הארנונה. התביעה התקבלה ובידור נאה חויבה לשלם את חוב הארנונה. על פסק דין זה הוגש ערעור לבית המשפט המחוזי. רע"א 3502/06 - פסק הדין של בית המשפט קמא 15. בבית המשפט המחוזי, נחלקו דעותיהם של שופטי הערעור. השופט י' דר קבע כי בידור נאה לא עמדה בדרישות הפשוטות של החוק, למסור לעירייה הודעה בכתב על העברת החזקה, ובנסיבות אלה רשאית היתה העירייה לראות בה כמי שהמשיכה להחזיק בנכס. השופט א' שיף הצטרף לעמדתו של השופט דר, והוסיף על נימוקיו. הנשיאה ב' גילאור, בדעת מיעוט, סברה כי ההסדר בעניין מתן ההודעה בכתב לא נועד לעודד את העירייה להתנהגות פסיבית ולעצימת עיניים, ותיתכנה נסיבות בהן תידרש העירייה, כנגזרת של חובותיה לנהוג בהגינות, לבדוק באופן פעיל מדוע ארנונה על נכס מסוים אינה משתלמת. הנשיאה גילאור קבעה כי משלא נפרעו מספר הודעות תשלום, מן הראוי היה שהעירייה תברר את מצב החזקה בנכס, זאת בהתחשב בטיב הנכס, באופיו הציבורי ובגובה הסכום לתשלום. לאור נסיבות המקרה, ראתה הנשיאה גילאור לחייב את בידור נאה לשאת בתשלום החוב רק בעבור ששה חודשים. טענות הצדדים 16. במסגרת בר"ם 867/06 טענה העירייה כי יש הצדקה ליתן רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, בין היתר, בשל אי הוודאות המשפטית שנוצרה כתוצאה מפסיקותיו הסותרות של בית המשפט המחוזי, כמו גם לאור הבעייתיות שתיווצר, לטענתה, כתוצאה מפסק הדין, המטיל על העירייה חובה אקטיבית לברר את זהות המחזיק בנכס, בנסיבות מסוימות, בניגוד ללשון החוק המטילה את חובת ההודעה על הנישום. 17. מנגד, טענה דור אנרגיה כי אין הצדקה ליתן רשות ערעור, שכן ביסוד פסק הדין עומדות נסיבות מיוחדות וספציפיות אשר ספק אם יימצא להן דומה, ואין בפסק דינו של בית המשפט קמא כל קביעה שיש לה השלכות רוחב על נישומים אחרים. 18. לגופו של עניין, טענה העירייה כי בהחלטתו, העביר בית המשפט קמא את הנטל להודיע על חדילת החזקה בנכס מהנישום לרשות, ושמט מידי הרשות את "השוט" הקבוע בסעיפי החוק האמורים, המאפשר לה להמשיך לחייב נישום מכוח חזקתו הקונסטרוקטיבית בנכס, כל עוד לא מסר הודעה בכתב על הפסקת חזקתו בנכס. לדברי העירייה, פסק הדין הופך את לשון החוק המפורשת והוא מנוגד לתכלית החקיקה, וכן הוא מעמיד דרישה לא מעשית בפני הרשות. 19. מנגד, טוענת דור אנרגיה כי התנהגות העירייה נגועה ברשלנות, וכי בנסיבות המקרה, כאשר מדובר בבניין חדש, והעירייה הבחינה כי איש אינו מגיב לחיובי הארנונה הראשונים ששלחה, היה עליה לערוך בדיקה ובירור. 20. במסגרת רע"א 3502/06 טענה בידור נאה כי מן הראוי שתינתן רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט קמא, שכן פסק הדין עוסק בסוגיה בעלת חשיבות משפטית רבה לכלל הציבור, סוגיה החורגת מהעניין שיש לצדדים הישירים להליך. עוד טענה בידור נאה, לגופו של עניין, כי לאור חובת ההגינות ותום הלב המוגברת שחלה על הרשות, כאשר מחלקות שונות בעירייה יודעות על חילופי מחזיקים בנכס, מוחזקת העירייה כמי שקיבלה הודעה בכתב לצורך סעיפים 325 ו- 326 לפקודת העיריות. 21. העירייה טוענת מנגד כי הבקשה אינה מעלה עניין הראוי להתברר בערעור בגלגול שלישי, בין היתר, משום שהשאלה שבמחלוקת מוגבלת למספר קטן של מקרים פוטנציאליים. לא למותר לציין בהקשר זה, כי בהעלאת טענה זו על ידי העירייה יש טעם לפגם, כאשר העירייה עצמה היא שמבקשת רשות לערער על שאלה דומה להפליא בעניין בר"ם 867/06, בנימוק של חשיבותה הציבורית של השאלה הנדונה. מתן רשות ערעור ודיון בבקשה כבערעור 22. הלכה ידועה היא כי רשות ערעור בגלגול שלישי לא תינתן כדבר שבשגרה. בפסק הדין הידוע בעניין ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ, פ"ד לו(3) 123, התווה הנשיא שמגר (כתוארו אז), בעמוד 128 לפסק הדין, את הקווים המנחים שלפיהם יפעל בית משפט זה בבואו לבחון האם יש מקום לדון בעניין בגלגול שלישי, כדלקמן: "לא ניתן להגדיר באופן ממצה מראש את סוגי המקרים, בהם תוענק רשות לערער מפאת חשיבותם, אך המדובר בעיקר באלו: שאלות בעלות חשיבות חוקתית; נושאים, בהם יש החלטות סותרות של ערכאות נמוכות יותר, ואשר בהם טרם נפסקה הלכה על-ידי ערכאת הערעור הגבוהה ביותר, הווה אומר, מקרים, בהם יש לתרום לאחידותה של ההלכה; מקרים, בהם יש חשיבות עניינית לבעיה המשפטית המועלית בהם בין כעמדה בפני עצמה ובין מבחינת הקשרה או זיקתה לנושאים משפטיים אחרים; מקרים, בהם יש חשיבות ציבורית בעניין; במלים אחרות, מקרים, בהם החשיבות המשפטית חורגת מן העניין שיש לצדדים הישירים בהכרעה במחלוקת. למותר לחזור ולהזכיר, כי רשימה זו איננה יכולה להיות ממצה, ואף אינה מתיימרת להיות כזאת." 23. לדידי, שני פסקי הדין של בית משפט קמא נכנסים בגדרם של כמה וכמה מן המקרים המפורטים לעיל. כך, די בעיון בשני פסקי הדין הנ"ל, כמו גם באסמכתאות אחרות אליהן הפנו הצדדים, כדי להצביע על קיומן של החלטות סותרות של הערכאות הדיוניות, בסוגיות שבהן טרם נפסקה הלכה על ידי בית משפט זה. זאת ועוד, בהתוויית דרך הפעולה של הרשות המקומית בנסיבות העניין ובשאלה כיצד עליה לפעול נוכח נסיבות מסוימות (האם אכן מוטלת עליה חובה אקטיבית לערוך בירור כל אימת שחוב ארנונה בסכום מהותי אינו משולם?) יש משום שאלה בעלת חשיבות משפטית החורגת מן העניין שיש לצדדים הישירים בהכרעה במחלוקת, שכן שאלה זו נוגעת לכל אחת ואחת מהרשויות המקומיות ולכל אחד ואחד מנישומי הארנונה. 24. לאור האמור לעיל, מצאתי לנכון ליתן רשות ערעור על פסקי הדין של בית המשפט קמא ולעשות שימוש בסמכות הקבועה בתקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 ולדון בבקשות רשות הערעור כבערעור. דיון והכרעה 25. תכליתם של סעיפים 325 ו- 326 לפקודת העיריות. החבות בארנונה על פי פקודת העיריות חלה על "המחזיק", בהיותו בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס (להגדרת "מחזיק" ראה סעיף 1 לפקודת העיריות). לצורך גביית הארנונה מן המחזיקים החייבים בה, מקיימות העיריות רישומים בדבר זהות המחזיקים בנכסים השונים שבתחומיהן. רישום זה ניזון מהודעות הנמסרות לרשויות מעת לעת, על ידי הגורמים הנוגעים בדבר. 26. סעיפים 325 ו- 326 לפקודת העיריות מורים כי על הבעלים ועל המחזיק בנכס המוכרים או משכירים את הנכס לאחר, מוטלת החובה להודיע בכתב לרשות המקומית על שינוי שכזה, וכל עוד לא מסרו הודעה כאמור יהיו חייבים בתשלום הארנונה (ראה אהרן נמדר דיני מסים [מיסוי מקרקעין] 415 (מהדורה שניה, תשנ"ב)). 27. על תכליתו של ההסדר הקבוע בסעיפים הנ"ל מפרט הנריק רוסטוביץ בספרו ארנונה עירונית ספר ראשון, 276 (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, התשס"א): "חובת ההודעה על חדילת החזקה בנכס מוטלת על הנישום על מנת למנוע מקרים, שבהם המחזיק החדש בנכס לא יחויב בארנונה. ההנחה היא, כי נישום שחדל להחזיק בנכס ימהר להשתחרר מחבותו בארנונה, וימסור על-כך הודעה בכתב לרשות המקומית." ובהמשך, בעמוד 277: "להטלת חובת ההודעה על חדילת החזקה על הנישום שחדל להחזיק בנכס יש טעם נוסף, שלא להכביד על הרשות יתר על המידה באיתור המחזיק ולא לחייב את הרשות המקומית לבדוק בכל עת את המצב בשטח לאשורו." 28. על תכלית ההסדר עמד גם בית משפט זה, במסגרת ע"א 739/89 אהרון י' מיכקשוילי נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מה(3) 769 (1991), בעמוד 775: "ניכר בפקודת העיריות [נוסח חדש], כי מגמתה שלא להכביד על עירייה יתר על המידה באיתור הגורם המהווה "מחזיק" לגבי נכס מסוים לצורך תשלום הארנונה. בדרך כלל רשאית היא להסתמך על רישום ועל הודעות מתושביה בדבר שינויי מצב. כך, למשל, נאמר בסעיף 326 לפקודה, כי מי שחדל להיות בעלים או מחזיקו של נכס (ומשום כך, כמובן, אין ביכולתו לעשות שימוש בנכס), חבותו בתשלום ארנונה מסתיימת רק עם משלוח הודעה על כך לעירייה, ולא עם חדלות הבעלות או החזקה בפועל." הנה, מטרתם של סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות, להקל את הנטל המוטל על העירייה לגבות את המס, מתוך הכרה בכך שהטלת נטל של בדיקה אקטיבית באשר לזהותו של המחזיק בכל נכס ונכס, הינה גזירה שהרשויות המקומיות לא תוכלנה לעמוד בה. לעניין זה, ראה למשל, בר"ם 1962/06 שלמה כהן נ' מנהלת הארנונה בעיריית חיפה, תק-על 2006(4) 644, 645 מפי כבוד השופטת נאור: "העיקרון הבסיסי של חיוב הארנונה הוא שהחיוב יושת על המחזיק בנכס (ס' 8 לחוק ההסדרים). תכליתו של סעיף 325 לפקודת העיריות הינה להעביר את נטל ההודעה על שינוי חזקה אל המחזיק העוזב. הוראה זו נועדה להקל על הרשות לגבות את מיסי הארנונה בלא שתידרש לעקוב בעצמה אחר השינויים בחזקה..." 29. על תכלית החקיקה בהקשר זה עמדו גם הערכאות הדיוניות, ויפים לעניין זה דברים שנאמרו בע"א (מחוזי תל-אביב) 1982/97 כהן צדוק נ' עיריית תל-אביב-יפו (לא פורסם, 30.5.1999), מפי השופטים גולדברג, גרוניס וחיות (סעיף 7 לפסק הדין): "במילים אחרות, פקודת העיריות קובעת בסעיף 325 כי המחזיק בפועל מסתכן בכך שהעיריה תוכל להמשיך ולתבוע ממנו את חוב הארנונה גם לאחר שיחדל מהחזקתו, אלא אם כן יודיע לה בכתב כי חדל להחזיק בנכס. בכך ביקשה הפקודה להעביר את נטל הבדיקה והעדכון של מצב החזקות בנכסים השונים מכתפיה של העיריה אל כתפיו של המחזיק. ההגיון שבהעברת נטל זה ברור שכן, היקף הנכסים השונים המצויים בתחומי העיריה הינו עצום ורב והשינויים במצב ההחזקות של נכסים אלו מתרחשים חדשות לבקרים. במצב דברים זה, אין העיריה מסוגלת, מטבע הדברים, לעדכן את רישומיה באשר לשינויים אלה, באמצעות מקורות ומשאבים עצמיים. הפירוש לפיו מטילה הוראת ס' 325 לפקודת העיריות על המחזיקים את הנטל להודיע לעיריה על התרחשותם של שינויים כאמור, הינו, אפוא, פירוש סביר, הגיוני ומחויב המציאות, וכמוהו גם הגישה לפיה כל עוד לא הודיע המחזיק על השינוי, תהא העיריה רשאית להמשיך ברצף הגביה של הארנונה על פי הרישום הקיים." ראה לעניין תכלית ההסדר האמור, גם את עמ"נ 266/04 מנהל הארנונה בעירית תל-אביב-יפו נ' יצחק טרכטינגוט (לא פורסם, 21.12.2005), ובקשת רשות ערעור עליו שנדחתה, בר"ם 1008/06 יצחק טרכטינגוט נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב יפו, תק-על 2006(4) 2120 (2006); עת"מ 450/02 קימחי רימונד נ' עיריית חיפה (לא פורסם, 29.8.2003); ת.א. 39323/01 (שלום תל אביב) עיריית רמת-גן נ' ספיר מאיר (לא פורסם, 30.4.2002) ועוד. 30. ואכן, בצדק נצמדו בתי המשפט בערכאות הדיוניות לתכלית זו של החקיקה, ויישמו את ההסדר הקבוע בסעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות באופן דווקני, כך שמקום בו לא נשלחה הודעה בכתב על ידי הבעלים או המחזיק על העברת הבעלות או החזקה, ימשיך אותו נישום לשאת בארנונה, עד למתן הודעה כאמור. יודגש, ככל שקיים בעלים או מחזיק ש"נהנה מההפקר" בתקופת הזמן שבה לא הודיע הבעלים או המחזיק הקודם על ההעברה כאמור, הרי שהפתרון של הנישום הוא במישור היחסים שבינו לבין הבעלים או המחזיק החדש, ולא במישור היחסים מול העירייה. ראה לעניין זה ת.א. (שלום חיפה) 14833/97 עיריית חיפה נ' קו שחר תעשיות טכסטיל (1987) בע"מ (לא פורסם, 3.10.2004); ת.א. (שלום חיפה) 2987/95 עיריית חיפה נ' אברהם שמיר (לא פורסם, 19.5.1998); ת.א. (שלום תל-אביב) 33766/85 חיים מילר נ' עיריית תל-אביב-יפו (לא פורסם, 7.5.1986); ע"א 1335/00 (מחוזי חיפה) מיטלק ביאטרה נ' עירית קרית אתא (לא פורסם, 28.10.2001) ועוד. 31. אכן, סעיפים 325 ו- 326 לפקודת העיריות מטילים על הנישום חובה אקטיבית להודיע לרשות בכתב על חדילת הבעלות או החזקה בנכס, וזאת ככל שברצונם לפטור עצמם מחובת תשלום הארנונה. זכותה של העירייה להמשיך ולראות בבעלים או המחזיק הרשום בספריה כנישום הנכון לחיוב הארנונה, נועדה לדרבן את הבעלים או המחזיק לעדכן את הרשות המקומית אודות שינויים שחלו בבעלות או בהחזקה בנכסים שבשטחה. 32. חובת ההגינות המוטלת על הרשות המקומית. עמדנו על חובת ההודעה המוטלת על הנישום, להודיע לרשות המקומית על חדילת בעלותו או החזקתו בנכס. נעבור כעת לדון, בקצרה, בחובת ההגינות המוטלת על הרשות המקומית. סוגיה זו נדונה, בין היתר, על ידי כבוד השופט זמיר בבג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289). כך מציין השופט זמיר, בעמוד 319 לפסק הדין: "אבן פינה היא בדיני המינהל הציבורי שהרשות המינהלית, בהיותה נאמן של הציבור, חייבת לנהוג בהגינות... חובת ההגינות חלה על הרשות, בראש ובראשונה, כלפי הציבור. זוהי חובה של נאמן כלפי הנהנה. אך בפועל, כיוון שהציבור מורכב מבני-אדם, החובה אינה חלה רק כלפי הציבור, כגוף ערטילאי, אלא היא חלה גם כלפי כל אדם." ובאשר לתוכן חובת ההגינות, אומר השופט זמיר באותו פסק דין, בעמוד 321: "מה כוללת חובת ההגינות? אין לכך תשובה ממצה אפילו לגבי חובת הרשות כלפי האזרח, אף שחובה זאת הוכרה על-ידי בית משפט זה מזמן. גם אין זה רצוי שתינתן תשובה ממצה. חובת ההגינות היא, על-פי טיבה, מושג עמום שניתן וראוי למלא אותו תוכן מעת לעת לפי הצרכים המשתנים. אין זה רצוי לתחום אותו בהגדרה נוקשה. צריך להשאיר בה קצוות פתוחים כדי שניתן יהיה להוסיף ולגזור ממנה כללים חדשים ככל שיידרש." אכן, חובת ההגינות של הרשות הוכרה זה מכבר בפסיקתו של בית משפט זה, והיא לובשת צורות שונות המשתנות בהתאם לנסיבות הקונקרטיות ובהתאם לצרכים המשתנים. ראה גם בג"צ 7542/05 מר גל פורטמן נ' מר מאיר שטרית (לא פורסם, 25.10.2006), סעיף 16 לפסק הדין; וכן יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך א 35-36 (התשנ"ו). 33. נקודת האיזון: חובת ההגינות של הרשות אל מול סעיפים 325 ו- 326 לפקודת העיריות. אכן, על הנישום מוטלת החובה האקטיבית להודיע לרשות המקומית בכתב על חדילתו מבעלות או מהחזקה בנכס, שאם לא כן, רשאית העירייה להמשיך ולראות בנישום זה כחייב בארנונה. זו לשונם של סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות, ותכליתו של ההסדר, כפי שעמדנו עליה לעיל, מלמדת כי יש לפרש סעיפים אלה בצורה מצמצמת, המקלה על הרשות המקומית בגביית הארנונה. 34. יחד עם זאת, ובייחוד לאור חובת ההגינות המוטלת על הרשות המקומית בהיותה רשות ציבורית, נראה לי כי הסעיפים האמורים אינם יכולים ליתן לרשות המקומית הכשר לנהוג תוך עצימת עיניים מוחלטת תוך התעלמות מנתונים הזועקים כי עליה לבדוק באופן אקטיבי בעצמה, האם חל שינוי בבעלות או בהחזקה בנכס מסוים. ייתכנו מקרים מסוימים, שבהם תוחזק הרשות המקומית כמי שמעלה בתפקידה כנאמן הציבור, קרי התרשלה בבדיקה באשר למצב הבעלות או החזקה של נכס מסוים שבשטחה. כוונתי היא לאותם מקרים שבהם קיימת הצטברות של נסיבות, שייתכן וכל אחת מהן בנפרד אינה אמורה להדליק "נורה אדומה" אצל הרשות המקומית, ועם זאת, בהצטברותן, יש בהן כדי ליצור מצב קיצוני המטיל חובת בדיקה אקטיבית על הרשות עצמה. בנסיבות כאלה, לא תוכל הרשות המקומית לשבת בחיבוק ידיים ולהמשיך, עד קץ הימים, לשלוח הודעות חיוב לנישום שאינו משלם את חיוב הארנונה. להלן אעמוד על מספר נסיבות אשר עשויות, בהצטברותן, להטיל על הרשות המקומית חובת בדיקה ובירור כאמור, אולם, זאת מבלי לגרוע מהיותם של מקרים אלה החריג ולא הכלל. 35. נסיבה אחת כזאת - אשר כאמור, בדרך כלל לא יהיה די בה כדי להטיל חובת בדיקה אקטיבית על הרשות - היא משך הזמן שחלף אשר במהלכו לא שולם חוב הארנונה. אכן, לא יחסרו מקרים בהם חלוף הזמן אין בו כדי להעיד על שינוי בבעלות או בחזקה, ולכן לא די בעובדה זו כשלעצמה. על נסיבה זו עמד בית המשפט המחוזי בעמ"נ (מחוזי חיפה) 330/03 אברהם סבג נ' עירית חיפה - מנהלת הארנונה, תק-מח 2004(3) 3976, 3978: "לא היתה הצדקה לשבת בחיבוק ידיים במשך שלוש שנים, ורק לאחר מכן להפעיל את מערכת הגביה נגד המערער. בשלב מסוים היתה המשיבה צריכה להבין ולדעת שאין הוא מחזיק יותר בנכס אלא אחר מחזיק בו." 36. נסיבה נוספת אשר ייתכן ויהיה בה כדי לחייב את הרשות לערוך בירור ובדיקה משל עצמה, היא גובה החוב שהצטבר ולא שולם. אכן, בית המשפט המחוזי בעניין דור אנרגיה סמך ידו על גובהו של החוב בנסיבות העניין, כנסיבה שהיה בה כדי לחייב את הרשות לערוך בדיקה, ומשלא ערכה בירור בעצמה, הרי היא התרשלה (ראה סעיף 25 לפסק הדין): "עם כל הכבוד פסיקתו של עמיתי כב' השופט ברלינר מקובלת עלי כעקרון ובמיוחד כשבמשך כשנתיים מצטבר חוב בסכום של 700,000 ₪. הצטברות חוב בסכום כזה היתה צריכה להדליק אור אדום אצל הרשות המוסמכת בעיריה ולברר מדוע אותו מחזיק בחניון כה גדול, אינו משלם את הארנונה." 37. גם היותו של הנכס בגינו חל החיוב בארנונה נכס ציבורי וידוע בתחומי הרשות המקומית, עשוי לשמש כנסיבה שיש בה - בהצטרפות לנסיבות אחרות - כדי להטיל חובת בירור על הרשות המקומית, בהיותה מוחזקת כמי שמכירה ויודעת את מצבם של נכסים מרכזיים וציבוריים בתחומה. על נימוק זה הסתמכה הנשיאה גילאור בבית המשפט המחוזי בעניין בידור נאה (ראה סעיף 25 לפסק דינה): "אין דינה של דירת מגורים כדינו של נכס ציבורי מוכר, הממוקם בלב הכרמל. אם לגבי זו הראשונה יהיה נכון לומר, שחיוב המשיבה לעקוב באופן אקטיבי אחר ההחזקה בנכס, חלף חיוב המחזיק להודיע, מהווה הטלת נטל בלתי סביר על כתפיה, הרי שהיגיון זה מופר כאשר מדובר בבית קולנוע גדול ומוכר, הממוקם במרכז העיר. לא אוכל לקבל את הטענה כי המשיבה לא ידעה שבית הקולנוע הפסיק לפעול ולא ידעה את מצבו." 38. לבסוף, ומבלי לקבוע מסמרות לגבי נסיבות נוספות העלולות לשמש, במקרים המתאימים, כשיקול לחיוב הרשות לערוך בדיקה, אציין כי גם ידיעתן הפוזיטיבית של מחלקות אחרות של הרשות המקומית אודות הפסקת החזקה או הבעלות של הנישום בנכס, באמצעות הודעות בכתב שקיבלו אותן מחלקות, עשויה להיות אינדיקציה לכך שהרשות עצמה את עיניה והתרשלה באי בדיקת העובדות. כך, למשל, מקרה בו הוצא צו פינוי לנכס בעקבות הליכים בהם נקטה הרשות המקומית. אדגיש, כי אין בכך כדי לפטור את הנישום מחובתו על פי סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות, אולם, לא ניתן יהיה לדעתי להתעלם, במקרים המתאימים, מנסיבות בהן מחלקות אחרות של הרשות המקומית ידעו באופן פוזיטיבי על כך שהחזקה בנכס הועברה לאחר שאינו הנישום הרשום, נסיבות המטילות על העירייה את חובת הבדיקה מיהו הנישום הנכון והראוי לצורך חיוב הארנונה. 39. אשוב ואדגיש, כי בדרך כלל לא יהיה די בכל אחת מהנסיבות דלעיל כדי להטיל על הרשות המקומית חובת בדיקה אקטיבית. ואולם, במקרים מסוימים, בהצטברותן של נסיבות אלה, ואולי גם של נסיבות נוספות, ניתן יהיה לראות משום התעלמות של הרשות מ"תמרורי האזהרה", התעלמות העולה כדי הפרת חובת ההגינות מצדה. הרשות אינה יכולה להסתתר מאחורי מילות הסעיף כפוטרות אותה מכל חובה שהיא. כאמור, חובתה של הרשות המקומית היא לנהוג בתושביה בהגינות, וכנגזרת של חובה זו, תיתכנה נסיבות בהן תידרש הרשות המקומית לבדוק באופן פעיל מדוע ארנונה על נכס מסוים אינה משתלמת. למותר לציין שכל עניין ייבחן על רקע נסיבותיו הפרטניות. 40. באשר לתוצאותיה של הפרת חובת הבדיקה - דהיינו, האם הפרת חובת ההגינות על ידי הרשות משמעה פטור מוחלט מתשלום הארנונה על ידי הנישום או שמא פטור חלקי, ומה יהיה החלק בו יחוב הנישום - הדבר ייגזר מנסיבותיו הקונקרטיות של המקרה שיבוא לפתחו של בית המשפט. מן הכלל אל הפרט - בר"ם 867/06 41. כפי שתואר לעיל, בעניין דור אנרגיה, חלפה תקופה של למעלה משנה, במהלכה הצטבר חוב ארנונה בסך של 621,479.39 ₪ עד לנקיטת הליכי הגבייה על ידי העירייה. בית המשפט המחוזי סבר, כי בנסיבות אלה, היה זה מחובתה של העירייה לפעול מיידית כדי לברר עם המחזיק מדוע לא מועברים תשלומי הארנונה, ושיהוי זה עולה כדי התרשלות. לפיכך, ראה בית המשפט המחוזי להפחית את חיובה של דור אנרגיה כך שיחול רק על חצי שנה למן תחילת חיובו של הנכס בארנונה. 42. לדידי, נסיבות העניין במקרה זה אינן קיצוניות במיוחד ואינן מצדיקות קביעה כי העירייה התרשלה בתפקידה. הטלת החובה על העירייה לערוך בדיקה הינה החריג, והיא תידרש רק בהתקיים מקרים מיוחדים ובנסיבות קיצוניות. תנאים אלה, לדידי, לא התקיימו במקרה דנן. במקרה זה, החובה שהיתה מוטלת על דור אנרגיה, כמחזיקה הרשומה, להודיע לעירייה כי החזקה עברה לנ.פ.ג, לא מולאה, ועל דור לשאת במלוא חיוב הארנונה לתקופה הרלוונטית. אוסיף עוד, כי במקרה הרגיל, תוכל תרופתו של הנישום לבוא במסגרת מישור היחסים שבין הנישום לבין המחזיק החדש. במקרה דנן, נ.פ.ג נקלעה לקשיים כלכליים, ויש להניח שדור אנרגיה לא תוכל להיפרע ממנה את מלוא חובה, אולם, בנסיבות העניין, בוודאי שאין הצדקה שהעירייה דווקא (ובעקיפין תושבי העיר) היא שתישא בנטל החוב שלא שולם. 43. יוער, כי בתשובה לבקשת רשות הערעור, העלתה דור אנרגיה שתי טענות אשר נדחו על ידי בית המשפט קמא, ואשר עליהן לא הוגש ערעור על ידה. טענתה האחת של דור אנרגיה היתה כי מאחר שהסכם השכירות עם נ.פ.ג נערך עוד לפני שהפך החניון בר חיוב בארנונה, הרי שאין חולק כי דור אנרגיה לא החזיקה בנכס במועד בו הפך בר חיוב בארנונה, ומכאן שלא חלה על דור אנרגיה החובה שבסעיף 325 לפקודת העיריות להודיע לעירייה בכתב כי חדלה להחזיק בנכס. טענתה השנייה של דור אנרגיה היתה כי הודעות החיוב לא נשלחו לכתובת הרשומה שלה, אלא לכתובת הנכס, ולכן חובתה להודיע כי אינה מחזיקה בנכס, קמה רק לאחר שהוברר לה כי היא זו הרשומה בספרי העירייה כמחזיקה בנכס, דבר שלא היה ידוע לה. כאמור, שתי טענות אלה נדחו על ידי בית המשפט קמא, ומשלא הוגש ביחס אליהן ערעור על ידי דור אנרגיה, אף שיכולה היתה לעשות כן, איני רואה לנכון להתייחס אליהן. 44. הנה כי כן, אמליץ לחברותיי לקבל את ערעורה של העירייה, ולקבוע כי בנסיבות העניין, מוטלת על דור אנרגיה מלוא החבות בארנונה לכל התקופה נשוא פסק הדין. בנסיבות העניין, איני רואה לנכון ליתן צו להוצאות. מן הכלל אל הפרט - רע"א 3502/06 45. נזכיר, כי בעניין בידור נאה עסקינן בבית קולנוע בעיר חיפה, אשר ייעודו הוסב והוא הושכר לכבל נט בע"מ, אולם בסופו של יום נותר עומד ריק ושומם. הנשיאה גילאור סברה כי לאור מרכזיותו של נכס ציבורי זה, חזקה על העירייה כי היא יודעת על הנעשה בו, וכל תוצאה אחרת תלמד על עצימת עיניים וחוסר אכפתיות מצד הרשות. אלא, שמדברים שעלו בדיון שבפנינו עולה, כי ספק אם אכן מדובר בנכס כה מרכזי וידוע עד כי נכון להכיר, בנסיבות העניין, בקיומה של חזקה לפיה העירייה יודעת כי זהותו של המחזיק במבנה השתנתה. בנוסף, בית המשפט קמא לא קיבל כמוכחת את הטענה כי אכן גורמים שונים בעירייה ידעו על התוכניות לשינוי ייעוד הנכס, וכתוצאה מכך על השינוי בזהותו של המחזיק בנכס. 46. בנסיבות אלה, איני רואה לנכון להתערב בתוצאה אליה הגיעו שופטי הרוב בבית המשפט קמא, ואמליץ לחברותיי לדחות את ערעורה של בידור נאה. בנסיבות העניין, איני רואה לנכון ליתן צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: 1. אני מסכימה לתוצאה אליה הגיע חברי, השופט דנציגר, לפיה יש לקבל את ערעור העיריה בבר"מ 867/06 ולקבוע כי על "דור אנרגיה" מוטלת מלוא החבות בארנונה לכל התקופה נשוא פסק הדין. כן מקובלת עלי התוצאה אליה הגיע ברע"א 3502/06, לפיה יש לדחות את ערעורה של "בידור נאה", ולאמץ את דעת הרוב בבית משפט קמא, לפיה אי קיום חיובה של "בידור נאה" להודיע לעיריה בכתב על העברת החזקה בנכס, מביא לתוצאה כי היא ממשיכה להיות חייבת בארנונה כלפי העיריה כמי שממשיכה להחזיק בנכס. 2. עם זאת, אבקש להשיג על הגישה המובעת בפסקאות 32 עד 40 לפסק דינו של השופט דנציגר בכל הנוגע למשמעות חובת ההגינות המוטלת על הרשות המקומית, המולידה, לדעתו, במצבים מסוימים, חובה עליה לבדוק את המצב לאשורו בשטח, ולברר מיהו המחזיק האמיתי במבנה; לדעת השופט דנציגר בהתקיים החובה, ועם הפרתה, עשוי המחזיק המקורי להיות פטור באופן מלא או חלקי מהחבות בארנונה, גם אם לא קיים מצידו את חובת ההודעה בכתב לרשות המקומית על העברת החזקה בנכס, כפי שהחוק מטיל עליו. 3. הערעור שבפנינו מעלה את שאלת משמעותן של הוראות סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות, הקובעות חובה אקטיבית על המחזיק בנכס ברשות מקומית להודיע בכתב לרשות על חדילתו מהחזקה בנכס כתנאי לפטור מהמשך חבותו לשלם ארנונה לרשות בגין הנכס. אי מתן הודעה כאמור, מאפשר לרשות להמשיך להתייחס למחזיק המקורי כנישום החב בארנונה גם להבא, אפילו חדל בפועל מלהחזיק, וגם אם אחר מחזיק עתה בנכס. 4. חברי עומד, מצד אחד, על זכותה של העיריה להמשיך ולראות בבעלים או המחזיק הרשום בספריה כנישום לצורך חיוב בארנונה, גם אם בפועל החזקה עברה לאחר, כדי לדרבן את הבעלים או המחזיק המקורי לעדכן את הרשות המקומית אודות שינויים שחלו בבעלות או בחזקה בנכסים בשטחה, וכל זאת במטרה להקל עליה בגביית הארנונה (פסקה 31). מנגד, קובע חברי כי בצד חובת ההודעה הסטטוטורית החלה על המחזיק, חלה על הרשות המקומית חובת הגינות מכח הדין הכללי, המטילה עליה חובה, בנסיבות מסוימות, לבצע בדיקה של המצב העדכני בשטח כדי לבחון את זהות המחזיק בנכס בפועל, גם אם המחזיק הרשום בספרי העיריה לא הודיע בכתב על כל שינוי במצב החזקה בשטח. לדבריו, אין לתת לרשות הכשר לנהוג תוך "עצימת עיניים מוחלטת, תוך התעלמות מנתונים הזועקים כי עליה לבדוק באופן אקטיבי בעצמה, האם חל שינוי בבעלות או בהחזקה בנכס מסוים. ייתכנו מקרים מסוימים, שבהם תוחזק הרשות המקומית כמי שמעלה בתפקידה כנאמן הציבור, קרי התרשלה בבדיקה באשר למצב הבעלות או החזקה של נכס מסוים שבשטחה" (שם, פסקה 34). הדברים מכוונים, לדעת השופט דנציגר, למקרים חריגים בהם נסיבות שונות בהצטברותן יוצרות מצב קיצוני המטיל חובת בדיקה אקטיבית של המצב העדכני בשטח על הרשות עצמה. במצבים כאלה, לא תוכל הרשות המקומית לשבת בחיבוק ידיים, ולהמשיך עד קץ הימים לשלוח הודעות חיוב לנישום שאינו משלם את חיובי הארנונה, ולהיתלות בהעדר הודעה בכתב מאת המחזיק הרשום על השינוי בחזקה, בלא לבדוק בעצמה את מצב הדברים לאשורו. חברי מונה בהמשך נסיבות שונות, כגון משך הזמן שחלף, גובה החוב שהצטבר ולא שולם, היותו של המבנה נכס ציבורי מוכר, ואפשר אף ידיעתן הפוזיטיבית של מחלקות אחרות של הרשות המקומית על הפסקת החזקה או הבעלות של הנישום, העשויות להוליד, בהצטברותן זו לזו, חובת בדיקה אקטיבית על הרשות המקומית במסגרת חובת ההגינות החלה עליה (פסקאות 38-39 לפסק הדין). מסכם חברי ואומר: "הרשות אינה יכולה להסתתר מאחורי מילות הסעיף כפוטרות אותה מכל חובה שהיא. כאמור, חובתה של הרשות המקומית היא לנהוג בתושביה בהגינות, וכנגזרת של חובה זו, תתכנה נסיבות בהן תידרש הרשות המקומית לבדוק באופן פעיל מדוע ארנונה על נכס מסוים אינה משתלמת. למותר לציין, שכל ענין יבחן על רקע נסיבותיו הפרטניות. באשר לתוצאותיה של הפרת חובה הבדיקה – דהיינו, האם הפרת חובת ההגינות על ידי הרשות משמעה פטור מוחלט מתשלום הארנונה על ידי הנישום, או שמא פטור חלקי, ומה יהיה החלק בו יחוב הנישום – הדבר ייגזר מנסיבותיו הקונקרטיות של המקרה שיבוא לפתחו של בית המשפט". 5. אבקש להשיג על הניתוח המושגי המוצע, אשר על פיו, במצבים מסוימים, עשוי להינתן פטור חלקי או מלא מארנונה לנישום שלא הודיע על השינוי בחזקה והפר בכך חובה סטטוטורית החלה עליו, וזאת נוכח "הפרת חובת הגינות" החלה, כפי שנקבע, על הרשות הציבורית מכח הדין הכללי, המחייבת אותה, בנסיבות מסוימות, לבדוק בעצמה את מצב ההחזקה בנכס לאשורו. 6. החבות לשלם ארנונה ברשות מקומית חלה על המחזיק בנכס בתחומי הרשות (סעיף 8(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) תשנ"ג-1992). הוראות סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות מטילות חובה על בעלים או על מחזיק של קרקע החייב בארנונה (להלן – המחזיק המקורי) להודיע בכתב לעיריה על חדילתו מחזקה בנכס כתנאי לפקיעת חבותו במס בעתיד בגין החזקה בנכס. חובה זו חלה הן על אדם שחדל להיות בעלים או מחזיק בנכס, והן על מי שמכר או העביר את הנכס לאחר, וכל עוד לא נתן הודעה בכתב לרשות הציבורית על דבר ההעברה. גם כאשר בנין נהרס או ניזוק בצורה ששוב לא ניתן לשבת בו, על המחזיק למסור לעיריה הודעה בכתב על כך, ורק עם מסירת ההודעה כאמור לא תחול עליו עוד חובה בעתיד לשלם שיעורי ארנונה נוספים (סעיף 330 לפקודת העיריות). 7. הוראות אלה באשר לחובת ההודעה של המחזיק המקורי על דבר השינוי שחל בחזקה בנכס, כתנאי להפסקת חבותו לשלם ארנונה בעתיד, נהירות בלשונן ובתכליתן. מטרתן להטיל נטל על המחזיק המקורי בנכס להודיע לרשות המקומית על השינוי שחל במצב הקיים, כדי להקל על מערכת הגבייה העירונית של הארנונה, ולמנוע צורך בהקמה והפעלה של מנגנון עירוני יקר, הממומן מכספי ציבור, כדי לבדוק את מצב החזקה בנכס לאשורו. חובת ההודעה המוטלת על המחזיק להודיע על השינוי בחזקה בנכס מטילה עליו נטל קל בלבד. מנגד, קיומה של חובת הודעה זו חוסכת כספי ציבור רבים לעיריה, שהיה נדרש להשקיעם, אילו נדרשה היא, לצורך אכיפת תשלום הארנונה על המחזיק, לקיים מנגנון בקרה, פיקוח ובדיקה בשטח לשם בחינה עדכנית אם חלו שינויים בזהות המחזיקים בנכסים. 8. הטלת חובת הודעה על המחזיק המקורי בדבר השינוי במצב ההחזקה בשטח איננה זרה לרוחו של החוק. היא משתלבת עם ההוראה שבסעיף 324 לפקודת העיריות, הקובעת כי לא תרשם במרשם המקרקעין כל העברת מקרקעין אלא אם כן הוצגה במרשם תעודה מהעיריה המעידה שכל החובות לעיריה – ובכלל זה חובות הארנונה -שולמו במלואם. הווי אומר, מי שמעביר חזקה בנכס לאחר מוחזק כיודע על חובתו להודיע לרשות על דבר העברת החזקה כתנאי לפקיעת חיובו לשלם ארנונה בגין הנכס בעתיד, ואם מדובר בהעברת נכס הטעונה רישום במרשם, עליו גם לסלק את מלוא חוב הארנונה לעיריה בגין העבר, כתנאי לשינוי רישום הזכויות. על תכליתן של הוראות החוק המחייבות הודעה של המחזיק המקורי על השינוי בזהות המחזיק בנכס עמד בית משפט זה בע"א 739/89 מיכקשווילי נ' עירית תל-אביב, פד"י מה(3) 769 (פסקה 6): "ניכר בפקודת העיריות כי מגמתה שלא להכביד על עיריה יתר על המידה באיתור הגורם המהווה "מחזיק" לגבי נכס מסוים לצורך תשלום הארנונה. בדרך כלל, רשאית היא להסתמך על רישום ועל הודעות מתושביה בדבר שינויי מצב ... הפקודה צופה מצב אפשרי בו אין אדם יכול לעשות שימוש עוד בנכסו ובכל זאת אין הוא מוצא, מיניה וביה, מכלל הגדרת "מחזיק", וזאת כל עוד לא מסר הודעה לעיריה". 9. ניתן לסכם ולומר, כי נטל ההודעה בכתב המוטל על המחזיק המקורי להודיע על חדילת החזקתו בנכס או על העברת החזקה בנכס לאחר כתנאי לפקיעת חבותו בארנונה בעתיד, אינו נטל כבד לנשיאה מצד אחד; מצד שני – נטל זה נועד לפטור את הרשות מביצוע מעקב משלה אחר מצב החזקה בכלל הנכסים של הרשות המקומית לצורך איתור המחזיקים בפועל בנכסים. פטור זה נועד להגשים אינטרס ציבורי הכרוך בהקלת הגבייה של ארנונה המשרתת את צורכי הכלל, ולחסוך כספי ציבור הנדרשים לצורך ניהול מערך מעקב אחר השינויים בזהות המחזיקים בנכסים בתחומי הרשות המקומית. מבהירה השופטת נאור בבר"ם 1008/06 טרכטינגוט נ' מנהל ארנונה של עירית תל-אביב (2006) (לא פורסם) (פסקה 8): הלכה היא שתכלית סעיף 324 לפקודת העירית הינה ליצור מנגנון חובת הודעה המעבר את נטל זיהוי המחזיק מן הרשות האחראית על גביית הארנונה אל בעלי היחס לנכס (ראו ע"א 739/09 מיכקשווילי נ' עירית תל-אביב-יפו, פד"י מה(3) 769). 10. הוראות החוק המטילות חובת הודעה על המחזיק המקורי בדבר השינוי בחזקה בנכס כתנאי לפקיעת חבותו בארנונה לגבי העתיד, נמנית על אחד המצבים בהם מטיל החוק חובה סטטוטורית פוזיטיבית על האזרח כלפי הרשות הציבורית. מוכרים גם מצבים בהם חבה הרשות הציבורית חובות שונות כלפי האזרח מכח הסדרים סטטוטוריים או מכח הדין הכללי, שבהפרתן עומדת לאזרח זכות לסעד. בתפיסת מערך הזכויות והחובות במשפט המינהלי, מוכרת מערכת דו-סטרית של חובות הרשות כלפי האזרח ושל האזרח כלפי הרשות, שנועדה להגשים אינטרסים שבטובת הכלל והפרט כאחד. בגדרה של מערכת זו, ישנם מצבים שבהם הרשות הציבורית חבה חובה כלפי האזרח, ואין חובה נגדית מצדו כלפיה; ישנם מצבים אחרים שבהם האזרח חב חובה כלפי הרשות, בלא שהיא נדרשת לקיים חובה מקבילה כלפיו. וישנם מצבים שבהם קיימת מערכת של חובות הדדיים בין האזרח לרשות, המחייבת את שני הצדדים בנקיטת פעולות – בין על פי הדין הסטטוטורי ובין מכח עקרונות כלליים של המשפט (דברי השופט זמיר בבג"צ 164/97 קונטרם נ' משרד האוצר, פד"י נב(1) 289(פסקה 23)). איתור קיומן ואופיין של החובות שבין האזרח לרשות אחוז בטבורו בתכליתו של ההסדר שבדין העומד ביסוד הענין. התחקות אחר נוסחו המילולי של ההסדר ותכליתו יבהירו האם קמה חובה של הרשות כלפי האזרח, האם קמה חובה של האזרח כלפי הרשות, או האם מדובר בהסדר דו סטרי של חובות משולבות, החלות על האזרח והרשות גם יחד. 11. אכן, בתפיסת המשפט הציבורי, האזרח אינו פטור מחובות שונות שהדין מטיל עליו כלפי המינהל הציבורי. "האזרח אינו יכול, מבחינה מוסרית או מעשית, להניח כי הוא זכאי לדרוש ולקבל מן הרשות, ואין הוא חייב לתת ולא כלום. כנגד זכותו כלפי הרשות עומדת חובתו כלפי הרשות. זוהי תמצית האמנה החברתית שבין האזרחים לבין עצמם ובין האזרחים לבין המינהל הציבורי. זהו גם שורש הקיום של המדינה." (דברי השופט זמיר, בפרשת קונטרם, שם, פסקה 23). חובות האזרח כלפי הרשות – ובעצם כלפי הציבור – עשויות לנבוע מספר החוקים. אך יש והן צומחות מן הפסיקה, ומהעקרונות הכלליים של המשפט הציבורי.חובות אלה משקפות את היחס הנדרש של האזרח כלפי הרשות, המגלמת ביישותה את הציבור הרחב. עמידה בהן נדרשת לצורך תיפקוד תקין ויעיל של החברה, והן "מרכיב מרכזי בתרבות החיים" (השופט זמיר, בענין קונטרם, פסקה 40) (ראו גם דעות אחרות של הנשיא ברק והשופט חשין באותו ענין). לענין חובת ההגינות של האזרח כלפי הרשות ראו גם בג"צ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פד"י נב(4) 690, פסקה 14; בג"צ 727/88 עווד נ' השר לענייני דתות, פד"י מב(4) 487 (פסקה 9); עש"מ 5246/99 אהרוני נ' נציבות שירות המדינה, פד"י נו(1) 481 פסקה 7). 12. אשר לחובות הרשות כלפי האזרח – המצב בענין זה נהיר כאשר מדובר בהסדר סטטוטורי מפורש. השאלה באלו נסיבות ניתן להחיל על הרשות הציבורית חובות כלפי האזרח שאינן נובעות מחוק, אלא שמקורן בחובת ההגינות הכללית החלה עליה כלפיו היא שאלה מורכבת ותלויית נסיבות. שאלה זו בודאי כרוכה ושזורה בסביבה החקיקתית הרלבנטית לענין, ובמהות המטרות והתכליות שההסדרים המעוגנים באותה סביבה חקיקתית התכוונו להשיג. מורכבת במיוחד השאלה האם, מתי, ובאלו נסיבות עשויה לחול על הרשות חובת הגינות כלפי האזרח מכח הדין הכללי שאי קיומה עשוי לפטור את האזרח מקיום חובה סטטוטורית שהחוק הטיל עליו כלפי הרשות הציבורית. נראה כי האפשרות לגזור מהדין הכללי קיום חובה כזו על הרשות – שיש בה כדי לפטור או להחליש חובה מן החוק שהאזרח חב כלפיה היא נדירה, ככל שהיא בכלל קיימת. 13. בענייננו, מדובר בהסדר סטטוטורי המטיל חובה מפורשת על המחזיק המקורי בנכס להודיע לרשות על חדילתו מחזקה בנכס כתנאי לפקיעת חבותו בארנונה לעתיד. אין מדובר בחובה יציר ההלכה הפסוקה, אלא בחובה מכח חוק שהוחלה על האזרח כלפי הרשות, אשר נועדה, ביסודה, לקדם את האינטרס הציבורי בהקלה על מערכת הגבייה של מיסי העיריה מצד אחד, ובחסכון לקופה הציבורית שהיה נמנע אילו נדרשה העיריה לקיים מנגנון מעקב אחר שינויים בשטח לצורך קביעת זהות המחזיקים בנכסים החייבים בארנונה בתחומה. מנגד, חובת ההודעה שהוטלה על האזרח כלפי הרשות הציבורית היא מינימלית במידת ההכבדה שהיא מטילה על האדם, והיא אינה עומדת בכל יחס שהוא לדרישה – שאיננה מנויה כלל בחוק – כי הרשות המקומית תבדוק מיוזמתה, בהתקיים נסיבות מסוימות, את השינויים בזהות המחזיקים בנכסים בשטחה. החוק לא במקרה הטיל את חובת ההודעה הסטטוטורית על המחזיק בנכס, ולא קבע דבר באשר לחובת הרשות המקומית לבדוק בעצמה שינויים אפשריים שחלו בזהות המחזיק בנכס בשטחה. ההסדרה הסטטוטורית מתמקדת במקרה זה כל כולה בחובתו של האזרח כלפי הרשות – המגלמת את הציבור הרחב, ולא במקרה לא הוטלה על הרשות חובה סטטוטורית נגדית לבצע בדיקה מטעמה שתוצאות אי קיומה עשויות לפטור מחזיק שלא עמד בחובת ההודעה מתשלום מלוא הארנונה או חלקה. הסקת קיומה של חובה כזו על הרשות מכוח עקרונות כלליים עלולה לסכל את תכליתו של החוק, שעיקרה בחיוב המחזיק בנטל קל של הודעה, ושחרור הרשות מהשקעת משאבים באיתור המחזיק בפועל בנכס לצורך חיובו בארנונה. בסביבה החקיקתית בה אנו מצויים, אתקשה לאתר קיומה של חובת הגינות מצד הרשות, הנשאבת מכח עקרונות כלליים, אשר בכוחה לגבור על חובה סטטוטורית החלה על האזרח, ולפטור אותו במצבים מסויימים מתשלום המס חרף הפרת חובתו על פי חוק. 14. אכן, יש קושי, לטעמי, בנסיבות ענין זה לעשות שימוש בעקרון חובת ההגינות הכללית החלה על הרשות הציבורית כלפי האזרח בדרך של הסטת החובה המוטלת על האזרח להודיע לרשות על השינוי בחזקה בנכס, והעברתה לשכם הרשות בהתקיים נסיבות מסוימות. לדבר זה אין אחיזה בלשון החוק, והוא גם אינו מתיישב עם מטרותיו ותכליתו. בהטלת חובה כזו על הרשות מכח הדין הכללי יש לא רק משום הטלת נטל על הרשות, שאין לו מקור כלשהו בחוק המסמיך, אלא יש בכך גם משום החלשה ניכרת של החובה הסטטוטורית המוטלת על המחזיק כלפי הרשות, אשר במקום להתגונן בפני הפרת חובתו על פי חוק, בוחר בטענת התקפה כלפי הרשות הציבורית על שהיא לא בדקה מצידה את מצב הנכס – חובה שלא הוטלה עליה בחוק, ואינה מוטלת עליה, לטעמי, גם מכח חובת ההגינות הכללית. נטל חובת ההודעה הוטל מכח חוק על המחזיק. הרשות, המייצגת את הציבור ואת האינטרס הציבורי, פטורה מביצוע בדיקה בשטח. אין מקור שבדין, ואין הצדקה מבחינת האינטרס הציבורי, ליצירת פתח מילוט לאזרח מקיום חובה פשוטה וקלה, והמרתה, במצבים מסויימים, בהטלת נטל כבד על הציבור. החוק החרות והדין הכללי לא התכוונו למצב דברים מעין זה, ונראה לי כי נסטה מלשון החוק, מתכליותיו ומטרותיו אם נפרש את הדברים אחרת. 15. לאור דברים אלה, נראה לי כי אין ללכת בדרך פרשנית המטילה על העיריה, בשם חובת ההגינות מכח הדין הכללי, לפקח על שינויים בתמונת מצב המחזיקים בנכסים שבתחומה, לצורך בירור זהות הנישום לצרכי ארנונה. לשם כך הוטלה על המחזיק הרשום חובת הודעה שעליו לקיים. גם נסיבות מצטברות של מעבר הזמן, גובה החוב שהצטבר, או אף ידיעה אפשרית בפועל של מחלקות אחרות בעיריה על עובדת השינוי בחזקה בנכס, אינן גורעות מחובת ההודעה החלה על המחזיק, ואינן מעבירות נטל בדיקה לשכם הרשות הציבורית, אשר אי עמידה בו עשוי לפטור את המחזיק, שהפר את חובת ההודעה, מחובת תשלום ארנונה. מדובר במצב שבו החובה חלה על המחזיק, ועליו בלבד, ואין הוא יכול לתרץ את מחדלו בחובת ההגינות הכללית החלה על הרשות הציבורית כלפי אזרחיה, הנדרשת, על פי הטענה, לחלצו מהפרת חובתו. 16. אני מותירה, עם זאת, בצריך עיון את השאלה האם תתכנה נסיבות חריגות שבהן ידיעה בפועל של הרשות המוסמכת המופקדת על ענין הארנונה בעיריה בדבר שינוי זהות המחזיק בנכס בתחומי הרשות, עשויה להוות תחליף להודעה בכתב מאת המחזיק, הנדרשת על פי הוראות סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות (השוו בר"מ 1962/06 כהן נ' מנהלת ארנונה בעירית חיפה, תק על 2006 (4) 644 פסקה 5; כן השוו כאנלוגיה את הדיון בעניין היחס בין כלל "ההמצאה" לכלל "הידיעה" בענין העברת כתבי בי-דין לצורך תחילת מירוץ התקופה לערעור - בש"א 1788/06 קלינגר נ' זקס ואח' (2007) (טרם פורסם); רע"א 1415/04 סרביאן נ' סרביאן, פד"י נט(2) 440). 17. לאור האמור, אני מצטרפת לתוצאות האופרטיביות של פסק דינו של השופט דנציגר, בכפוף להשגות בדבר מהות חובת ההודעה המוטלת על הנישום, ובהתייחס למעמדה של הרשות הציבורית לענין זה, כמפורט לעיל. ש ו פ ט ת השופטת ע' ארבל: 1. כחברתי השופטת פרוקצ'יה, מצטרפת גם אני לתוצאת פסק דינו של חברי, השופט דנציגר. חבריי חלוקים ביניהם באשר למשמעותה של חובת ההגינות המוטלת על הרשות, ובאשר לאפשרות כי במקרים מסוימים יועבר מכוחה לכתפי הרשות הנטל לברר את זהות המחזיק בנכס בפועל. דעתי שונה במעט מדעותיהם ואבקש להבהירה בקצרה. 2. נקודת המוצא לסוגיה הניצבת לפנינו הינה החובה הסטטוטורית המוטלת על התושב בהתייחס לחיוב בתשלום ארנונה בעת חדילת בעלות או החזקה בנכס, וזאת מכוח הוראות סעיפים 325-326 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות או הפקודה). המצב המשפטי, לאור האמור בסעיפים אלו, נהיר וחד משמעי: הנטל להודיע על שינוי זהות המחזיק בנכס הוא על מעביר זכות ההחזקה בנכס (להלן: המחזיק היוצא), ועליו לעשות זאת בכתב. בסעיף 326 לפקודת העיריות אף הדגיש המחוקק, כי כל עוד יימנע המחזיק היוצא מליידע את העיריה בכתב על כי אין הוא מחזיק עוד בנכס, הריהו בבחינת "מחזיק קונסטרוקטיבי", והעיריה רשאית להמשיך ולגבות הימנו את תשלומי הארנונה, אף שלא הוא המחזיק בנכס בפועל (וראו גם רע"א 739/89 מיכקשווילי נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מה(3) 769 (1991)). בכך הסיר המחוקק לחלוטין מכתפי העיריה את הנטל לברר את זהות המחזיק בנכס, והטיל את חובת ההודעה על המחזיק היוצא, אשר לו האינטרס המובהק להודיע ללא דיחוי על שינוי זהות המחזיק בנכס, פן יחוייב בתשלומי ארנונה בגין נכס שאין הוא מחזיק בו בפועל. 3. חבריי עמדו על תכלית החקיקה בהרחבה במסגרת פסק דינם, ולכן די לי שאציין, כי לא בכדי הטיל המחוקק על המחזיק היוצא את הנטל להודיע על שינוי זהותו של המחזיק בנכס. נטל זה – מתן הודעה בכתב לעיריה – קל שבקלים הוא, אין הוא דורש מעם התושב אלא להודיע על נתון המצוי בידיעתו. מנגד, בהטלת הנטל על המחזיק היוצא יש כדי להסיר מכתפי הרשות עול מכביד, שהרי אילו היתה חובת בירור זהות המחזיק מוטלת על הרשות, היה עליה להקצות משאבים לא מבוטלים למטרה זו – לרבות בשל הצורך להפעיל לשם כך מנגנוני גביה ואכיפה מורכבים – משאבים הממומנים מכספי ציבור. יתר על כן, הקושי אשר היה ניצב בפני העיריה לנהל מעקב אחר שינויי הבעלות וההחזקה בנכסים שבתחומה היה פוגע ביכולת גביית המסים על-ידיה, וכפועל יוצא מזה היה השירות לתושב נפגע. שכרו של התושב – "במובנו הרחב" – אשר חובת ההודעה לרשות היתה "נחסכת" ממנו, היה יוצא אם כן בהפסדו. 4. בשונה מדעתו של חברי השופט דנציגר, השאלה המתעוררת בענייננו, לטעמי, אינה האם ניתן להטיל על הרשות חובה אקטיבית לשם בירור זהותו של המחזיק בפועל בנכס מסוים, שכן המחוקק נתן לשאלה זו מענה שהינו כאמור שלילי. בנקודה זו דעתי כדעתה של חברתי, השופטת פרוקצ'יה, הקובעת כי: "נטל חובת ההודעה הוטל מכח חוק על המחזיק. הרשות, המייצגת את הציבור ואת האינטרס הציבורי, פטורה מביצוע בדיקה בשטח. אין מקור שבדין, ואין הצדקה מבחינת האינטרס הציבורי, ליצירת פתח מילוט לאזרח מקיום חובה פשוטה וקלה, והמרתה, במצבים מסויימים, בהטלת נטל כבד על הציבור. החוק החרות והדין הכללי לא התכוונו למצב דברים מעין זה, ונראה לי כי נסטה מלשון החוק, מתכליותיו ומטרותיו אם נפרש את הדברים אחרת" (סעיף 13 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה). העברת הנטל מכתפי העיריה אל כתפי האזרח אף היתה עלולה לערער את מערכת האיזונים המתקיימת בין חובות הרשות לחובות הפרט – מערכת שהיא ממילא עדינה ומורכבת – ואיני רואה הצדקה לכך משעמדת המחוקק בנדון כה ברורה. ואולם, גם במצב דברים זה, נותרת, לטעמי, שאלה נוספת העומדת להכרעתנו, והיא האם תהיינה נסיבות אשר בהתקיימן יהיה מקום לראות את המחזיק היוצא כמי שמילא את חובתו על-פי סעיף 325 לפקודה, כך שלא יחוייב בתשלום בגין התקופה שבה לא החזיק בנכס בפועל, וזאת הגם שלא מסר הודעה בכתב כנדרש על שינוי זהות המחזיק בנכס. דעתי בשאלה זו הינה כי אמנם תיתכנה נסיבות שכאלה, הגם שהן תתקיימנה במקרים חריגים בלבד, ועיקרן הוא במצב בו המידע בדבר שינוי זהותו של המחזיק בנכס בפועל הגיע לידי הרשות המוסמכת לענייני ארנונה בעיריה, אך לא באמצעות הודעת המחזיק היוצא, כנדרש על-פי הוראת סעיף 325 לפקודה. אסביר את עמדתי. מעמד הרשות המקומית 5. העיריה, כרשות המקומית ומתוקף היותה רשות ציבורית, הינה נאמן הציבור. תכלית קיומה היא טובתו של הכלל: "לא הרי רשות היחיד כהרי רשות הציבור, שזו בתוך שלה היא עושה, ברצותה מעניקה וברצותה מסרבת, ואילו זו כל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן, וכשלעצמה אין לה זכויות או חובות נוספות על אלה, או שונות ונפרדות מאלה, אשר הן נובעות מנאמנות זו או הוקנו לה או הוטלו עליה מכוח הוראות חקוקות" (בג"ץ 142/70 שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין ירושלים, פ"ד כה(1) 325, 331 (1971)). כרשות מנהלית נדרשת העיריה לעמוד באותן חובות בסיסיות המוטלות על גופי המנהל, אשר נשאבות מן העקרונות הכלליים של המשפט המנהלי. כאלה הן, למשל, החובות לנהוג בסבירות ובמידתיות (בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 435 (1980) (להלן: עניין דפי זהב); בג"צ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, 53 (1997)); החובה לפעול ביושר, ללא שרירות ומשוא פנים (בג"צ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229, 259 (1993)); והחובה לפעול ביעילות ובהגינות (בג"צ 685/78 מחמוד נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד לג(1) 767, 777 (1979)). עמדתי על הדברים באחת הפרשות: "מחובת הנאמנות של הרשות הציבורית נגזרות חובות ספציפיות רבות ומגוונות. כך, על עובד הציבור, בטרם קבלת החלטה כלשהי, לשקול את כל השיקולים הרלוונטיים, לא לשקול שיקולים זרים, ולהפעיל את שיקול דעתו בהגינות, ביושר, בסבירות וללא הפליה" (בג"צ 7542/05 פורטמן נ' שטרית (טרם פורסם, 11.2.2007) (להלן: עניין פורטמן) ויודגש, חובותיה אלו של העיריה, אשר חלות על כל פעולותיה, מוטלות הן בצידן של החובות השונות המוטלות על התושבים, ובענייננו – החובה המוטלת על התושב להודיע על הפסקת החזקתו בנכס בפועל לעניין תשלומי הארנונה. אין האחת מוציאה את חברתה. עקרון הסבירות 6. כאמור, בין חובותיה, מחוייבת הרשות המנהלית לפעול בסבירות, וזאת לאור ההנחה כי בהפקדת הסמכות השלטונית בידי הרשות, התכוון המחוקק כי זו תופעל על-ידה באופן סביר בלבד (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב' 763 (1996)). כפי שכבר הובהר בעבר, החלטה סבירה הינה החלטה שהתקבלה לאחר שנשקלו כל השיקולים הרלוונטיים ולאחר שנערך איזון ראוי בין מכלול השיקולים הצריכים לעניין. לעומת זאת, מקום שהחלטתה של הרשות המנהלית התקבלה תוך איזון לא ראוי בין האינטרסים השונים או תוך אי מתן משקל ראוי למי מן השיקולים הצריכים לעניין, תיחשב היא בלתי סבירה. ודוק: חוסר הסבירות איננו עקרון הקיים בחלל ריק. עליו להיבחן לאור התכלית אותה מבקשת הרשות להגשים בהחלטתה: "חוסר סבירות מינהלי אינו קיים בחלל... חוסר הסבירות המינהלי קשור תמיד למערכת עובדתית נתונה. אך גם בתשתית עובדתית לא די. חוסר הסבירות נמדד תמיד ביחס למטרה הלגיטימית (החקיקתית או האחרת) אותה מבקשת הרשות המינהלית להשיג" (עניין דפי זהב, בעמ' 444). (על חובת הסבירות ומאפייניה באופן כללי, ראו סעיפים 16-19 בעניין פורטמן וההפניות שם). כן יצויין, כי בפני הרשות המנהלית עומדת יותר מדרך פעולה אחת סבירה, שכן מתחם הסבירות שבין גדריו רשאית היא לפעול רחב הוא: "לעיתים ניתן לקדם את המטרות אשר הפעולה נועדה להגשימן בדרכים שונות. במקרים אלה עשויים להיות מספר משקלות "ראויים" ליחס הפנימי בין הגורמים הרלבנטיים המעצבים את הפעולה. כתוצאה מכך נהיה עדים למצב דברים שבו מספר פעולות הן סבירות, בלא שלאחת מהן תהא הבכורה. נוצר מה שניתן לכנות כ"מתחם של סבירות", כלומר, מספר אפשרויות, שכל אחת מהן היא סבירה, שכן היא מקיימת את התנאי כי יישקלו רק שיקולים רלבנטיים, ויינתן להם המשקל הראוי ביחסיהם הפנימיים..." (השופט (כתוארו אז) ברק, בג"צ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 485, 514 (1990)). זאת ועוד. בית משפט זה לא יתערב בהחלטת הרשות בכל מקרה בו הוא סבור כי ההחלטה שהתקבלה היא בלתי סבירה. נקודת המוצא המנחה אותנו בהקשר זה הינה כי שיקול-הדעת בהפעלת הסמכות ניתן בידי הרשות וכי אין זה מתפקידו של בית המשפט לשים את שיקול-דעתו תחתיו. על כן, רק במקרים בהם יש בהחלטתה של הרשות משום חוסר סבירות קיצוני או משום חריגה ברורה ממתחם הסבירות, יתערב בית המשפט בהחלטתה זו (וראו גם עניין דפי זהב, בעמ' 437-439). 7. עקרון הסבירות מחייב את העיריה גם בהתייחס לעצם גביית תשלומי הארנונה מתושב המחזיק נכס בתחומה, והיא כפופה לו אף בהינתן שהמצב המשפטי הוא כי המחוקק הטיל על התושב את הנטל להודיע על שינוי זהותו של מחזיק הנכס בפועל. לטעמי, לחובתה זו של העיריה השלכות ישירות לסוגיה הניצבת בפנינו. חברתי, השופטת פרוקצי'ה, בחרה להותיר בצריך עיון את השאלה, האם תיתכנה נסיבות חריגות שבהן ידיעה בפועל של הרשות המוסמכת לענייני ארנונה בעיריה בדבר שינוי זהות המחזיק בנכס בתחומה, עשויה להוות תחליף להודעה בכתב מאת המחזיק היוצא. כשלעצמי, אני נוטה לדעה כי במצב בו מתקיימת ידיעה בפועל כאמור, המשך הגביה מהמחזיק היוצא יהיה בלתי סביר – ברוח הדברים שנאמרו לעיל בדבר חובת הסבירות המוטלת על הרשות – ועל כן יהיה מקום לראות בהוראת סעיף 325 לפקודה כאילו מולאה, ובמחזיק היוצא כמי שמילא את חובתו האמורה. במילים אחרות, במצב דברים בו נודע למחלקה הממונה על גביית תשלומי הארנונה בעיריה על דבר שינוי זהות המחזיק בפועל, אם כתוצאה מהודעתו של המחזיק הנכנס (אשר פטור על-פי הפקודה ממתן הודעה כאמור), אם כתוצאה מהצלבת מידע מקרית או אחרת עם מחלקה אחרת בעיריה, אם בכל דרך אחרת, דעתי היא, כי החובה לנהוג בסבירות צריכה להכריע את הכף, כך שניתן יהיה לדרוש מכוחה מן העיריה לפעול על-פי המידע שברשותה, קרי להימנע מלחייב את המחזיק היוצא בגין תשלומי הארנונה עבור תקופה אשר במהלכה לא הוא החזיק בנכס בפועל. 8. בנסיבות מעין אלה, בהן ישנה ידיעה בפועל של העיריה בדבר שינוי זהות המחזיק בנכס, החלטתה להמשיך ולחייב את המחזיק היוצא מעמידה במרכז אינטרס אחד - האינטרס של העיריה להמשיך ולגבות את הארנונה. לאינטרס זה פן ציבורי מובהק, היות שגביית הארנונה קשורה קשר הדוק ברמת השירותים שיקבלו תושבי הרשות המקומית. ואולם, החלטה מעין זו אינה מעניקה משקל ראוי לשני שיקולים מרכזיים אחרים: האחד הינו חובתה של העיריה להימנע מפגיעה בזכותו של הפרט שלא לצורך, ובפרט מפגיעה בזכותו לקניין – שנהנית ממעמד של זכות יסוד – וחובתה לנקוט, עד כמה שהדבר אפשרי, בדרך הפעולה אשר תמנע פגיעה כאמור. יפים לעניין זה דבריו של פרופסור י' קלינגהופר בספרו משפט מינהלי, אשר אף שנאמרו לפני למעלה מיובל שנים, תקפים הם כיום כפי שהיו תקפים אז: "אם קיימת אפשרות שהאורגן המינהלי ישתמש בסמכותו וישיג את מטרתו ללא פגיעה בזכויות פרטיות, והוא אינו נוהג לפי אפשרות זו אלא מפעיל את הסמכות בדרך המקפחת אדם בזכויותיו הפרטיות, הרי קיפוח זה נעשה ללא כל צורך ויתכן ובית המשפט הגבוה לצדק יגן אז על האדם הנפגע ויראה את הפעולה המינהלית כפסולה". (יצחק ה. קלינגהופר משפט מינהלי חלק ראשון 132 (1957)). השיקול השני אשר לא ניתן לו משקל ראוי במצב דברים שכזה הינו תכליתו של דבר החקיקה הרלוונטי, לפיה אין מקום להטיל על כתפי הרשות המקומית נטל אקטיבי לברר את זהות המחזיק בנכס בפועל. בנסיבות בהן ידוע לעיריה כי המחזיק היוצא כבר אינו מחזיק בנכס בתחומה, הרציונאל המטיל עליו את חובת ההודעה על חדילתו מלהחזיק בנכס אינו עומד עוד. החלטתה של העיריה להמשיך ולחייב את המחזיק היוצא על נכס שהיא יודעת שהוא אינו מחזיק בו אינה נותנת, אפוא, משקל ראוי לתכלית העומדת בבסיס סעיפים 325-326 לפקודה. תכליתם של סעיפים אלו איננה לאפשר לעיריה לברור את בעל החוב המועדף עליה, כי אם "לחסוך" מהעיריה את חובת הבירור האקטיבית בדבר זהותו של המחזיק בנכס בפועל. בנסיבות האמורות תכלית זו הוגשמה, מאחר ואין המחלקה הממונה על גביית הארנונה נדרשת לשום פעולה אקטיבית על מנת לברר את זהות המחזיק בפועל בנכס, הידועה לה ממילא. הנה כי כן, שקלולם של השיקולים הרלוונטיים מעלה כי החלטתה של העיריה להמשיך ולחייב את המחזיק היוצא בתשלום הארנונה בנסיבות בהן קיימת מצידה ידיעה בפועל כאמור, אינה סבירה ואינה מגשימה את תכלית החקיקה. משכך, במקרים שכאלה יהא זה מוצדק, לטעמי, לראות את המחזיק היוצא כמעין "מודיע קונסטרוקטיבי", קרי כמי שניתנה על-ידו הודעה בדבר חדילתו מלהחזיק בנכס בפועל, בהתאם לדרישה המוטלת עליו בסעיף 325 לפקודת העיריות. 9. למותר לציין, כי מצב דברים שכזה יהא להערכתי חריג ונדיר, שכן דומה כי מספר המקרים בהם המידע האמור אמנם יגיע לידי המחלקה בעיריה הממונה על גביית תשלומי הארנונה שלא באמצעות המחזיק היוצא, קטן הוא. לא למותר לציין גם כי הנטל להוכיח את התקיימותן של הנסיבות האמורות מוטל, כמובן, על המחזיק היוצא. זאת ועוד. כאמור, מדובר בנסיבות בהן המידע בדבר זהות המחזיק בפועל נמצא בידי הרשות המוסמכת לענייני ארנונה. אין לגזור מכך בהכרח כי הימצאות המידע בידי כל אחת ממחלקות העיריה האחרות עשויה לפטור את המחזיק היוצא מחיובו בתשלומי הארנונה בגין התקופה בה לא החזיק בנכס בפועל. קביעה גורפת שכזו עלולה להטיל על העיריה נטל אקטיבי בדמות חובת תיאום מוחלט בין כל גופי העיריה, וככזו אינה עולה בהכרח בקנה אחד עם תכלית החקיקה. בהקשר זה, נסיבותיו של כל מקרה ומקרה צריכות להיבחן לגופן. בסיס אפשרי נוסף להעברת הנטל לכתפי הרשות – חובת ההגינות 10. הגם שכפי שפורט לעיל, דרך המלך בענייננו היא לטעמי באמצעות עקרון הסבירות, בסיס נוסף לתוצאה אליה הגעתי מצוי בראייתי בחובת ההגינות המוטלת על העיריה כרשות מנהלית. כאמור, חובת ההגינות היא אחת החובות המוטלות על הרשות המנהלית בתפקידה כנאמן הציבור, ועל כל פעולותיה להיעשות בכפוף לחובה זו. זהו עקרון יסוד במשפט המנהלי, השזור בפסיקה מימים ימימה: "מקובל היום על הכול, כי השלטון חב חובת הגינות כלפי הפרט. חובה זו מוטלת על כל מי שבידו סמכות שלטונית. היא מוטלת כלפי כל פרט באשר הוא אדם. היא חלה לעניין כל פונקציה שלטונית..." (בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, 345 (1998)). חובה זו של הרשות, מחמירה היא אף יותר מחובת תום-הלב המוטלת על האזרח, כדברי השופטת דורנר בפרשה אחרת: "ואולם, חובת ההגינות המינהלית - שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור - מחמירה יותר מחובת תום-הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי, ובין אם פועלת היא בתחום המשפט הציבורי" (בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, 860 (1993)). לענייננו, בנסיבות בהן ישנה ידיעה בפועל של הרשות המוסמכת לגביית הארנונה בדבר שינוי זהות המחזיק בנכס בפועל, החלטת העיריה להמשיך ולחייב את המחזיק היוצא הינה לא רק בלתי סבירה לטעמי, אלא אף אינה עולה בקנה אחד עם חובתה לנהוג בהגינות. גם אם נאמר כי המגבלה החוקית היחידה המוטלת על העיריה בבואה לגבות תשלומי ארנונה מתושביה הינה מגבלת התיישנות החוב, עדיין מחוייבת היא להתנהל בהגינות בעת גבייתם של תשלומים אלו. במקרים בהם קיימת ידיעה בפועל מצד העיריה אודות שינוי זהות המחזיק בנכס בפועל, ישיבתה בחיבוק ידיים, תוך שהיא נתלית בדרישת הכתב מכוח סעיף 325 לפקודה, וכל זאת כאשר חובו של המחזיק היוצא הולך ותופח, אינה מתיישבת, על פניו, עם חובת ההגינות המוטלת עליה. התנהגות מעין זו אינה הולמת את תפקידה של העיריה כנאמן הציבור, ובהקשר זה יפים בעיני דברי הנשיאה גילאור בבית המשפט המחוזי כי "יש לנקוט בראיה רחבה המאזנת בין אינטרסים שונים, בין חובת הנישום לשלם את מיסי העירייה בזמן ובמלואם, לחובתה של העירייה לגבות את המיסים ולנהוג בתושביה בתום לב ובהגינות" (ע"א (מחוזי חיפה) 4457/98 בידור נאה מפעלי בתי זיקוק קולנוע בע"מ נ' עיריית חיפה (טרם פורסם, 22.2.2006), סעיף 24 לפסק דינה של הנשיאה גילאור). מכאן, כי אין לאפשר לעיריה לילך בדרך האמורה. כאמור, החריג האמור ענייננו במצב בו קיימת מצד העיריה ידיעה בפועל בדבר שינוי זהותו של המחזיק בנכס. שאלה שעשויה להתעורר הינה האם ניתן יהיה להחיל חריג זה גם במקרים בהם לא הוכחה ידיעה בפועל ממש מצד הרשות, אולם מכלול הנסיבות הוא כזה שבו ניתן לראותה כמי שהיתה צריכה להיות מודעת לשינוי בזהות מחזיק הנכס או שחשדה בכך וכביכול "עצמה עיניה" מלראותו. ואולם, מששאלה זו אינה מתעוררת בענייננו, נראה כי ניתן להותיר את ההכרעה בה לעת מצוא. 11. חברי, השופט דנציגר, פירט שורה של נסיבות אשר בהצטברותן יש לטעמו כדי להצדיק הטלת חובת בדיקה אקטיבית על הרשות באשר לבירור זהותו של מחזיק הנכס בפועל, מכוח חובת ההגינות המוטלת עליה. דעתי, כאמור, היא כי אין להטיל על הרשות חובת בדיקה אקטיבית שעה שהמחוקק הסיר באופן מפורש חובה זו מכתפיה, אולם אבקש להוסיף דברים קצרים בנקודה זו. ככלל, נוטה אני לדעה כי ניסיון לתחום מלכתחילה את הנסיבות והתנאים שבהתקיימם תוטל על הרשות חובת בדיקה אקטיבית, עלול לעורר קשיים שונים בשלב יישומם על מקרים קונקרטיים. כך, למשל, בעוד שלשיטת חברי עובדת היותו של הנכס החב בארנונה נכס ציבורי וידוע עשוי להצדיק העברת נטל בירור זהות המחזיק בנכס אל כתפי הרשות המקומית (סעיף 37 לפסק דינו), אני סבורה כי קריטריון שכזה עלול לעורר קשיים שונים, בין היתר בהיבט של פגיעה בעקרון השוויון. כך, משמעה של קביעה מעין זו הינה כי קריטריון חיצוני, שאין לו דבר עם עצם החובה בתשלום ארנונה, ישפיע על הגבייה, באופן שהאכיפה ביחס לנכס "מוכר" לא תהא בהכרח זהה לאכיפה ביחס לנכסים בולטים פחות. מה לי נכס מוכר וידוע, ומה לי בית עסק או מגורים שאינו בולט, אשר בגין הראשון עשוי מחזיקו היוצא להיות פטור מתשלום הארנונה עבור התקופה בה לא החזיק בנכס אף שלא מסר הודעה על כך, ואילו בגין השני חובתו של המחזיק היוצא תעמוד בעינה? בעייתיות נוספת שעלולה להתעורר לטעמי – הן ביחס לקריטריון האמור והן ביחס ליתר הקריטריונים שהוצעו על-ידי חברי – עניינה בעמימותם של הקריטריונים, ובקושי הנגזר מכך להוציאם אל הפועל. מתי "משך הזמן שחלף" שבמהלכו לא שולם חוב הארנונה יהיה ארוך דיו כדי להעיד על שינוי בעלות או חזקה בנכס? מתי "גובה החוב" שהצטבר ולא שולם יגיע לנקודה בה תחוייב הרשות לערוך בדיקה בדבר זהות המחזיק בנכס בפועל? מהם הקריטריונים שעל-פיהם ייקבע כי נכס פלוני הינו "מוכר וידוע" באופן אשר די בו בכדי להעביר את נטל בירור זהות המחזיק לכתפי הרשות? דומה כי תשובות שונות עשויות להינתן לשאלות אלו, ובכך אני רואה כאמור קושי. מסיבות אלו, בשונה מחברי השופט דנציגר, אני סבורה כאמור כי לא יהיה זה נכון להגדיר נסיבות קונקרטיות אשר בהתקיימן יהיה מקום להטיל על הרשות חובת בדיקה אקטיבית באשר לזהות מחזיק הנכס, וכך לראות בהוראות סעיף 325 לפקודה כאילו נתמלאו הגם שלא בוצעו כלשונן. לצד זאת, ובטרם סיכום, אבקש להעיר את שאולי מובן הוא מאליו. במצב דברים בו נוכחת הרשות כי התושב עשה מצידו את כל הנדרש על-פי הוראות הפקודה, אולם מסיבה כלשהי לא התקבלה אצלה הודעתו – כך למשל מקום שהתושב שלח הודעה, אולם זו לא הגיעה לידי הרשות או אבדה באופן שהמידע העדכני לא התקבל אצל הרשות – יש לראות את התושב כמי שיצא ידי חובתו ואין להוסיף ולחייבו בתשלום הארנונה בגין התקופה שלמן מועד ההודעה על תום החזקתו בנכס. איני שוללת גם את האפשרות להכיר במצבים נוספים לאלו שתוארו ככאלה שבהם יהיה מקום לראות את הוראת סעיף 325 לפקודה כאילו קוימה, בין מטעמים הנעוצים בתושב שיצביע על סיבה המניחה את הדעת להתנהלותו, בין מטעמים הנעוצים בהתנהלות רשלנית או לקויה באופן קיצוני של הרשות. יחד עם זאת, איני רואה צורך להכריע באשר למקרים אלה במסגרת ההליך הנוכחי. סיכומם של דברים 12. הוראות סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות מטילות על המחזיק היוצא את הנטל להודיע על שינוי זהות המחזיק בנכס, וקובעות כי עליו לעשות זאת בכתב. ככלל, כל עוד נמנע המחזיק היוצא ממילוי חובתו זו, הריהו בבחינת "מחזיק קונסטרוקטיבי", והעיריה רשאית להמשיך ולגבות הימנו את תשלומי הארנונה, אף שלא הוא המחזיק בנכס בפועל. יחד עם זאת, באותן נסיבות חריגות בהן ישנה ידיעה בפועל מצד המחלקה הממונה על גביית הארנונה על דבר שינוי זהותו של המחזיק בנכס בפועל, החלטתה של העיריה להמשיך ולגבות את תשלומי הארנונה מאת המחזיק היוצא אינה יכולה, לטעמי, להיחשב סבירה. בנסיבות אלו, אפוא, יש לראות במחזיק היוצא כמעין "מודיע קונסטרוקטיבי", קרי – כמי שמילא את חובתו על-פי הוראות הפקודה. לאור האמור, מצטרפת אני כאמור לתוצאת פסק דינו של חברי, השופט דנציגר, בכפוף להערותיי בדבר המקרים החריגים בהם יהא זה מוצדק לראות בהוראות סעיפים 325-326 לפקודה כאילו מולאו, הכל כפי שפורט לעיל. ש ו פ ט ת לפיכך, התוצאה היא כאמור בפסק דינו של השופט י' דנציגר. ניתנה היום, י"ב בניסן תשס"ח (17.4.08). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06008670_W05.doc חכ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il