Josephin Rena Lilley נ. עיריית תל אביב יפו

פסק-דין בתיק ע"א 8626/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 8626/05 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ד' חשין המערערות: 1. Josephin Rena Lilley 2. Sara Gilbert נ ג ד המשיבה: עיריית תל-אביב-יפו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 1.6.05 בתיק ה"פ 1307/03, שניתן על-ידי כבוד השופטת הילה גרסטל תאריך הישיבה: כ"ט בכסלו התשס"ז (20.12.06) בשם המערערות: עו"ד נעמי וייל; עו"ד עודד בריק בשם המשיבה: עו"ד גבריאלה פריאל; עו"ד אורנה אחרק פסק-דין הנשיאה ד' ביניש: איזו הוראת חוק חלה על שינוי ייעוד של מקרקעין שנרכשו ברכישה שלטונית שנעשתה כאשר פקודת בניין ערים, 1936 (להלן: פקודת בניין ערים) הייתה בתוקף? זו השאלה המתעוררת בערעור שלפנינו. רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים 1. המערערות בערעור שלפנינו הן יורשותיו של אדם בשם יוסף זינקין ז"ל (להלן: זינקין), שבבעלותו היו שמונה חלקות מקרקעין בסמוך לחוף הים של תל-אביב. על גורלם של מקרקעין אלה נסב הערעור דנן. ככל הנראה, כבר בשנת 1933 הייתה כוונה להפקיע את מקרקעיו של זינקין לצרכי ציבור, אולם כוונה זו לא מומשה בסופו של דבר. בשנת 1934 נודע לנציגו של זינקין, שפנה בעניין למשיבה (להלן: העירייה), כי ישנה כוונה לייעד את המקרקעין לבית ספר. בסופו דבר נרכשו המקרקעין על ידי העירייה בשנות ה-40 של המאה שעברה בעקבות משא ומתן שהתנהל עם זינקין. רכישת המקרקעין נעשתה בשני שלבים – חמש מחלקותיו של זינקין נרשמו על שם העירייה ביום 21.12.44 ושלוש החלקות הנותרות נרשמו על שמה ביום 10.7.46. אין חולק כי מקרקעיו של זינקין נרכשו מכוח הסכמים בינו לבין העירייה ולא הופקעו על ידי העירייה. רכישת המקרקעין מזינקין נעשתה לשם הקמת בית ספר, שאכן הוקם עליהם. הודעה בדבר מתן תוקף לתכנית מס' 91, שקבעה את ייעוד המקרקעין לבית ספר (להלן: תכנית מס' 91), פורסמה ביום 24.4.47, זמן ניכר לאחר רכישת המקרקעין בידי העירייה. השימוש במקרקעין לצורך בית הספר תם, ככל הנראה, בסמוך לשנת 1977. ביום 30.12.93 פורסמה למתן תוקף תכנית המבטלת את ייעוד המקרקעין לבניין ציבורי ומייעדת אותם למלון דירות. בעקבות מכרז שפרסמה העירייה למכירת המקרקעין נרכשו המקרקעין על ידי חברה בשם פרוייקט אורנים בע"מ, בהתאם לחוזה עם העירייה שנחתם ביום 28.12.99. בתובענה לסעד הצהרתי שהגישו המערערות, שהתבססה בין היתר על העילות של הפרת חובה חקוקה ועשיית עושר ולא במשפט, טענו המערערות כי העירייה פעלה שלא כדין בכך שמכרה את המקרקעין לאחר ששונה ייעודם, בלא שנמסרה להן ההודעה הנדרשת לפי סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) בדבר אפשרות לקנות את המקרקעין. השאלה המתעוררת בנסיבות אלה הינה, אפוא, האם מששונה הייעוד הציבורי של המקרקעין קמה למערערות, בהיותן יורשותיו של זינקין, זכות כלשהי במקרקעין. לטענת המערערות יש לבחון שאלה זו בהתאם להוראותיו של סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה. העירייה גורסת, לעומת זאת, כי הוראת החוק שחלה במקרה דנן היא סעיף 30 לפקודת בניין ערים. ההבחנה העיקרית בין שני הסעיפים, בכל הנוגע לפרשה שלפנינו, נוגעת לזכויותיהם של חליפי בעל המקרקעין, שמקרקעיו נרכשו על ידי הרשות או הופקעו על ידה. 2. מפאת חשיבותם לענייננו נביא להלן את נוסח שני הסעיפים. כך קובע סעיף 30 לפקודת בניין ערים: "מכירה מחדש של נכסים שנרכשו עפ"י התכנית 30. המוכר נכסים שנקנו עפ"י חוזה פרטי או שהופקעו לצורך תכנית, יהא זכאי להצעת המכירה הראשונה של נכסים אלו במחיר שלא יהא גדול מן הסכום שבו נקנו או נרכשו הנכסים בתוספת כל תוספת שוי הנובעת מתוך התכנית...". סעיף 195 לחוק התכנון הבנייה קובע כדלקמן: "דין מקרקעין שנרכשו בתמורה 195. מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו עליהם הוראות מיוחדות אלה: (1) כל עוד לא שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר להשכירם לגוף ציבורי או לאדם אחר, למטרה שלה נועדו בתכנית, ובלבד ששר הפנים, בהתייעצות עם הועדה המחוזית, נתן אישור על כך; (2) שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור למכרם, להשכירם או לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור". 3. בפסק הדין נשוא הערעור שלפנינו קבע בית המשפט המחוזי (השופטת ה' גרסטל), בהתבסס על ההלכה שנקבעה בע"א 31/79 חברה לשיכון עממי בע"מ נ' עיריית רמת-גן, פ"ד לה(3) 295 (1981) (להלן: פרשת שיכון עממי), אליה נתייחס להלן, כי יש לבחון את תובענת המערערות בהתאם להוראות סעיף 195 לחוק התכנון הבנייה. בית המשפט המחוזי המשיך וקבע כי התנאים, שבהם קמה זכות קדימה בהתאם לסעיף 195 הנ"ל, אינם מתקיימים ביחס למערערות. פסק דינו של בית המשפט המחוזי התמקד בשאלה האם ניתן לראות את מקרקעיו של זינקין כ"מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם". בית המשפט השיב לשאלה זו בשלילה, שכן מקרקעיו של זינקין נרכשו על ידי העירייה לפני שתכנית מס' 91, שקבעה את ייעודם הציבורי של המקרקעין, פורסמה למתן תוקף. עוד קבע בית המשפט המחוזי כי המקרקעין נרכשו על ידי העירייה בהליך של עסקת מקרקעין רגילה בין קונה מרצון למוכר מרצון, וכי לא היה אלמנט דומיננטי של כפייה מצד העירייה בכל הנוגע לרכישת המקרקעין. קביעה זו של בית המשפט המחוזי התבססה על התכתובות בין זינקין לבין העירייה במסגרת המשא ומתן ביניהם לגבי רכישת המקרקעין, ועל כך שזינקין הביע את הסכמתו למכירת המקרקעין לעירייה עוד בטרם אושרה תכנית מס' 91 על ידי הוועדה המחוזית. טענות הצדדים 4. המערערות אינן חולקות על כך שהוראת הדין הרלוונטית לענייננו היא הוראת סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, אולם לטענתן תנאי הסעיף מתקיימים לגביהן. המערערות טוענות כי אין חובה לכך שהתכנית שלשם ביצועה נרכשו מקרקעין מסוימים תהיה תכנית שפורסמה למתן תוקף כתנאי לתחולתו של סעיף 195 לחוק התכנון והבניה; שכן לשיטתן די בכך שמדובר בתכנית שכבר קרמה עור וגידים. בהקשר זה ממשיכות המערערות וטוענות כי ניתן להסתפק בכך שהתכנית שלשם ביצועה נרכשו המקרקעין אושרה על ידי הוועדה המקומית (אישור שניתן במקרה דנן בטרם נמכרו חמש החלקות הראשונות של זינקין), וקל וחומר שניתן להסתפק בכך שהתכנית אושרה על ידי הוועדה המחוזית (אישור שניתן במקרה דנן בטרם נמכרו שלוש החלקות הנוספות של זינקין). המערערות מוסיפות וטוענות כי סעיף 195 לחוק התכנון והבניה אינו מחייב את קיומה של כפייה ברכישת המקרקעין כתנאי לתחולתו. לטענתן, הדגש הוא על כך שבעל הקרקע שמוכר את מקרקעיו לרשות מודע לכך שלא יוכל לעשות שימוש בקרקע לייעודה הקיים או לכל ייעוד סחיר אחר; כך שהברירה המעשית היחידה העומדת בפניו, גם אם הליכי התכנון נמצאים בשלב מוקדם, היא למכור את מקרקעיו לרשות. בכל הנוגע לפרשה שלפנינו מציינות המערערות כי כבר בשנת 1934 נמסר לבא-כוחו של זינקין על ידי איש המחלקה הטכנית בעירייה כי המקרקעין שבבעלותו מיועדים לבית ספר. כן מציינות המערערות כי במכתב מיום 7.7.44 מסרה העירייה לזינקין כי המקרקעין מיועדים לבית ספר בהתאם לתכנית בנין ערים, על אף שבאותו מועד טרם אישרו הוועדה המקומית והוועדה המחוזית את תכנית מס' 91. לטענת המערערות איום ההפקעה ריחף מעל המקרקעין עוד משנת 1933 והעברת המקרקעין על ידי זינקין לעירייה בוצעה תחת איום זה ולנוכח המצג לפיו המקרקעין מיועדים למטרה הציבורית של הקמת בית ספר. המערערות טוענות עוד, כי גם אם תתקבל טענת העירייה לפיה ההוראה שחלה בעניינן היא סעיף 30 לפקודת בניין ערים, הרי יש לפרש סעיף זה באופן שהזכות הקבועה בו תוקנה גם לחליפים של מי שמכר את מקרקעיו לרשות. 5. העירייה אינה חולקת מטבע הדברים על התוצאה אליה הגיע בית המשפט המחוזי. אולם, לטענת העירייה הוראת החוק החלה בעניינן של המערערות איננה סעיף 195 לחוק התכנון והבניה אלא סעיף 30 לפקודת בניין ערים, שחל לטענתה רק על מי שהוא "המוכר נכסים" ולא על חליפו (וזאת, בניגוד לסעיף 195 לחוק התכנון והבנייה). בהקשר זה טוענת העירייה כי ההלכה שנקבעה בפרשת שיכון עממי, עליה הסתמך בית המשפט המחוזי בקביעתו בדבר תחולת סעיף 195 לחוק התכנון והבניה במקרה דנן, נהפכה בפסק דינו של בית משפט זה בע"א 284/98 אלנתן נ' עיריית ירושלים, פ"ד נד(5) 721 (2000) (להלן: פרשת אלנתן). זאת, שכן בפרשת אלנתן נקבע כי המועד הקובע לבחינת הזכויות במקרקעין שהופקעו, ושייעודם שונה לאחר מכן, הוא מועד הפקעת המקרקעין על ידי הרשות ולא מועד שינוי הייעוד. בהקשר זה מציינת העירייה כי בהתאם להוראת סעיף 14 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש], שחל במועד כניסתו לתוקף של חוק התכנון והבניה וביטולה של פקודת בניין ערים (ראו סעיף 270 לחוק התכנון והבניה), ביטולו של דין אינו משפיע על זכות או חיוב שלפי הדין המבוטל. העירייה מוסיפה וטוענת כי אף אם ייקבע שההוראה שחלה במקרה דנן היא הוראת סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, אין לקבל את טענותיהן של המערערות. בהקשר זה טוענת העירייה כי סעיף 195 חל רק על ביצוע תכנית שהייתה בתוקף במועד רכישת המקרקעין, ואילו במקרה דנן תכנית מס' 91 לא הייתה כלל בתוקף במועד רכישת המקרקעין. כן טוענת העירייה כי יש לפרש את סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, כך שהוא יחול רק על אותן עסקאות בהן מרכיב הכפייה השלטונית הוא השיקול הדומיננטי והמכריע בהחלטת הפרט למכור את המקרקעין שבבעלותו לרשות, באופן המצדיק את השוואת מעמדן להפקעה. בכל הנוגע לפרשה שלפנינו טוענת העירייה כי מקרקעיו של זינקין נרכשו לאחר משא ומתן עסקי שנוהל עימו, וללא אלמנט הכפייה הנדרש לטענת העירייה לצורך תחולת סעיף 195 לחוק התכנון והבניה. מכל מקום, כך טוענת העירייה, יש להגביל בזמן את משך זיקת הבעלים למקרקעין; על כן יש, לטענתה, לפרש את המונח "חליפו" בסעיף 195, כך שהוא יחול רק על יורש מדרגה ראשונה של בעל המקרקעין. טענות נוספות שמעלה העירייה בתשובתה לערעור נוגעות לכך שתובענות המערערות התיישנה או לכל הפחות הוגשה בשיהוי, וכן לכך שמדובר בתובענה כספית, שהמערערות ביקשו לשוות לה אופי של תובענה הצהרתית. דיון 6. השאלה המקדמית בה אנו נדרשים להכריע בערעור זה הינה האם חל בעניינן של המערערות סעיף 30 לפקודת בניין ערים, או שמא חל בעניינן סעיף 195 לחוק התכנון והבניה. להשקפתי, ככל שעומדת לבעל מקרקעין שנרכשו על ידי הרשות (או לחליפו) זכות כלשהי בעקבות שינוי הייעוד של המקרקעין, זכות זו מתגבשת לכל המוקדם במועד שינוי הייעוד. גישה דומה אומצה אף על ידי הנשיא מ' לנדוי בפרשת שיכון עממי, בה נקבע כי עד למועד שינוי הייעוד כל שהיה לבעל המקרקעין, שמקרקעיו נרכשו כאשר סעיף 30 לפקודת בניין ערים היה בתוקף, הוא ציפייה להפעלת סעיף 30 הנ"ל במקרה של שינוי ייעוד; ציפייה שלא היה בה די כדי לגבש זכות שיכולה הייתה להתקיים גם אחרי ביטול הפקודה, על סעיף 30 שבה (ראו פרשת שיכון עממי, בעמ' 298). לפיכך, נקבע בפרשת שיכון עממי כי זכויות בעלי המקרקעין שנרכשו על ידי הרשות כאשר פקודת בניין ערים הייתה בתוקף, אולם ייעודם שונה לאחר כניסתו לתוקף של חוק התכנון והבניה, תיבחנה בהתאם להוראות סעיף 195 לחוק התכנון והבניה. הלכה זו, עליה הסתמך פסק דינו של בית המשפט המחוזי, מקובלת עליי. אכן, שינוי ייעוד המקרקעין שנרכשו על ידי הרשות הוא תנאי מקדמי לתחולת סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה. לפיכך, כל עוד לא שונה ייעוד המקרקעין לא קמה לבעליהם הקודמים, שמכרו את מקרקעיהם לרשות, (או לחליפיהם) זכות משפטית כלשהי שיש להכיר בה ולהגן עליה. אוסיף עוד, כי בנסיבות המקרה שלפנינו איני רואה צורך להכריע בשאלה מהו המועד שבו מתגבשת הזכות לפי סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, מעבר לקביעה כי מועד גיבוש הזכות אינו לפני שינוי הייעוד. בעניין זה תיתכנה דעות שונות - ייתכן שזכותו של בעל המקרקעין (או של חליפו) לפי סעיף 195 לחוק התכנון והבניה מתגבשת רק במועד בו הוחלט למכור או להעביר את המקרקעין, שייעודם שונה, לצד שלישי (ראו אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין כרך א, 332 (מהדורה שביעית, 2008)); ייתכן אף כי יש לראות את מועד קבלת האישור הנדרש של שר הפנים לפי סעיף 195 לביצוע המכירה או ההעברה כמועד גיבוש הזכות. עוד יצוין, כי אין לקבל את טענת העירייה לפיה ההלכה שנקבעה בפרשת שיכון עממי נהפכה בפסק הדין בפרשת אלנתן. המקרקעין בהם היה מדובר בפסק הדין בפרשת אלנתן היו מקרקעין שהופקעו בהתאם לפקודת הקרקעות (הפקעה), שבוטלה מאוחר יותר על ידי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הרכישה). בנסיבות אלה השאלה שבה נדרש בית המשפט להכריע בפרשת אלנתן היא האם חל באותו מקרה סעיף 195 לחוק התכנון והבניה; או שמא חל סעיף 20(1) לפקודת הקרקעות (הפקעה), שהיה בתוקף במועד ההפקעה והסדיר את נושא זכות הקדימה של הבעלים מהם הופקעו המקרקעין. בפסק הדין בפרשת אלנתן נקבע, בהסתמך על הוראת המעבר בסעיף 26 לפקודת הרכישה, כי יש להחיל את סעיף 20(1) לפקודת הקרקעות (הפקעה) ולא את סעיף 195 לחוק התכנון והבניה. הנסיבות העובדתיות בפסק הדין בפרשת אלנתן שונות מנסיבות העניין שלפנינו, ולפיכך אין להחיל את מסקנות אותו פסק דין על עניינן של המערערות. אוסיף רק, כי בפסק הדין בפרשת אלנתן אין התייחסות כלשהי לפסק הדין בפרשת שיכון עממי, וגם בכך יש כדי להחליש משמעותית את טענת העירייה בדבר הפיכת ההלכה שנקבעה בפרשת שיכון עממי בפסק הדין בפרשת אלנתן. 7. זאת ועוד, גישתי העקרונית היא כי בבואנו לפרש את היחס בין דברי חקיקה שונים מן הראוי להימנע, ככל הניתן, מהחלתם בהווה של דברי חקיקה שבוטלו; אם כי גישה עקרונית זו כפופה, כמובן, לקיומן של הוראות מעבר כאלה או אחרות (כדוגמת הוראת המעבר הכללית הקבועה בסעיף 22 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981; ראו לעניין זה אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה, 616-613 (1993). כן השוו לעניין תחולתה בזמן של הלכה חדשה, רע"א 8925/04 סולל בונה בניין ותשתיות בע"מ נ' עזבון המנוח אחמד עבד אלחמיד ז"ל (טרם פורסם, 27.2.06)). הטעמים לגישתי זו נעוצים הן בכך שאותם דברי חקיקה אינם מבטאים עוד את הדין הקיים ואת רצונו של המחוקק, והן בכך שהחלתם עלולה להביא לחוסר קוהרנטיות של הדין ולאי-בהירות ביחס לדין החל בסוגיה מסוימת. במקרה שלפנינו מנסה העירייה להסתמך על הוראת המעבר שנקבעה בסעיף 14(ב) לפקודת הפרשנות (הוראה שהייתה בתוקף במועד ביטול פקודת בניין ערים בהוראת סעיף 270 לחוק התכנון והבניה), שלפיה "חיקוק המבטל דין אין כוחו של הביטול יפה -... (3) להשפיע על זכות או על זכות-יתר שנרכשה או שנולדה לפי הדין המבוטל, או על התחייבות או על חבות שחלו לפיו". אולם, כאמור, לבעל מקרקעין שנרכשו על ידי הרשות, כאשר פקודת בניין ערים הייתה בתוקף, כלל לא עמדה הזכות הנטענת בטרם שינוי הייעוד של המקרקעין. מקובלת עליי, אפוא, מסקנתו של בית המשפט המחוזי כי את זכויותיהן של המערערות כיום יש לבחון בהתאם להוראת סעיף 195 לחוק התכנון והבניה ולא בהתאם לסעיף 30 לפקודת בניין ערים. 8. תחולת סעיף 195 לחוק התכנון והבנייה מחייבת, כמובן, הכרעה ביחס לשאלה האם ניתן לראות את המקרקעין שנרכשו על ידי העירייה מזינקין כ"מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על-פי הסכם" בהתאם למשמעותו של מונח זה בסעיף 195 הנ"ל. התשובה לשאלה זו הינה שלילית. כאשר נרכשו מקרקעיו של זינקין על ידי העירייה טרם פורסמה למתן תוקף תכנית מס' 91, שקבעה את ייעודם הציבורי של המקרקעין. בנסיבות אלה אין לראות במקרקעין נשוא הערעור כ"מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית". בהקשר זה ציין הנשיא לנדוי בפרשת שיכון עממי כי: "אין ספק, שסעיף 195 מדבר על ביצוע של תכנית, שכבר הייתה קיימת בעת רכישת המקרקעין, כי אי-אפשר לבצע תכנית, שטרם באה לעולם." (ראו פרשת שיכון עממי, בעמ' 299). אכן, ככלל בטרם ניתן תוקף לתכנית הקובעת את הייעוד שעבורו רוכשת הרשות את המקרקעין, אין מקום להבחנה עקרונית מבחינת זכויות בעל המקרקעין בין רכישת המקרקעין על ידי הרשות לבין רכישתם על ידי כל גורם אחר. לעומת זאת, לאחר מתן התוקף לתכנית, בדרך כלל, מוגבלות אפשרויות השימוש של בעל המקרקעין במקרקעיו, ויש להניח כי אף סחירותם מוגבלת באופן משמעותי. בנסיבות אלה ניתן לומר כי נוצר אילוץ מסוים של בעל המקרקעין למכור את מקרקעיו דווקא לרשות ולא לגורם אחר. באילוץ זה יש כדי להצדיק את מתן זכות הקדימה הקבועה בסעיף 195 לחוק התכנון והבניה לבעל המקרקעין (או לחליפו), כאשר השתנה הייעוד שעבורו נרכשו המקרקעין מבעליהם המקורי והוחלט למכרם או להעבירם לצד שלישי. את השאלה האם יש להרחיב את תחולתו של ההסדר הקבוע בסעיף 195 לחוק התכנון והבניה גם לנסיבות בהן נרכשו מקרקעין על ידי הרשות תוך קיום יסוד משמעותי של כפייה כלפי בעל המקרקעין מצד הרשות, על אף שהתכנית שלשם ביצועה נרכשו אותם מקרקעין טרם הייתה בתוקף, ניתן במקרה דנן להשאיר בצריך עיון. מוכנה אני להניח כי בנסיבות מסוימות פרשנות כזו של הוראת הסעיף אף תעלה בקנה אחד עם ההתפתחות שחלה במעמדה של זכות הקניין וההגנה עליה, ברוח פסיקתו של בית משפט זה בבג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001) (להלן: עניין קרסיק). אלא שבהתאם לממצאים שנקבעו על ידי בית המשפט קמא על יסוד החומר שהיה בפניו, וכעולה מההתכתבות בין זינקין לעירייה, המקרקעין נשוא הערעור שלפנינו נרכשו בעקבות משא ומתן שהתנהל בין הצדדים וברכישת המקרקעין על ידי העירייה לא היה כרוך יסוד דומיננטי של כפייה. כן יש לציין כי זינקין קיבל תמורה כספית עבור המקרקעין, כי חלף פרק זמן של כארבעים ושש שנים שבהן ייעוד המקרקעין היה ייעוד ציבורי וכי המקרקעין אמנם שימשו במשך זמן לא מבוטל לייעוד הציבורי שעבורו נרכשו. לפיכך, משנרכשו מקרקעיו של זינקין על ידי העירייה לפני כניסתה לתוקף של תכנית מס' 91, לא קמו למערערות – חליפותיו של זינקין – זכויות מכוח סעיף 195 לחוק התכנון והבניה. נוכח התוצאה אליה הגעתי אינני נדרשת להכריע ביתר טענות העירייה בתשובה לערעור. 9. בשולי פסק דין זה יצוין, כי על אף שלהלכה שנקבעה בעניין קרסיק באשר לשינוי ייעוד המקרקעין לאחר הפקעתם אין תחולה במקרה שלפנינו, נוכח קיומן של הוראות החוק המפורשות המסדירות את הסוגיה של הפקעה ורכישת מקרקעין על פי חוק התכנון והבניה, הרי דומה כי מן הראוי שהמחוקק, שבפניו הוצגה הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התשס"ו-2006, ישקול את האפשרות להאחדת הדין בכל הנוגע להפקעות הנעשות לפי פקודת הרכישה ולהפקעות ורכישות מקרקעין הנעשות לפי חוק התכנון והבניה. זאת, למצער בכל הנוגע לזכויות של בעל המקרקעין שהופקעו או נרכשו על ידי הרשות במקרה של שינוי ייעוד המקרקעין. בהקשר זה דומה כי מן הראוי לתת תשומת לב מיוחדת לקושי המתעורר כתוצאה מהעדר מגבלת זמן לעניין משך קיומן של הזכויות הנובעות מסעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה, בעוד הצעת החוק האמורה קובעת מגבלת זמן לעניין הזכויות של הבעלים של הקרקע שהופקעה. 10. סיכומו של דבר, הערעור נדחה. המערערות ישאו בשכר טרחת עורך-דין בסך 20,000 ש"ח לטובת המשיבה. ה נ ש י א ה השופט א' רובינשטיין: מסכים אני לפסק דינה של חברתי הנשיאה. לדעתי זכות הבכורה שנוצרה במועד הרכישה היא, לכל היותר, "זכות פוטנציאלית, זכות בכוח, או ציפייה" (עניין שיכון עממי, עמ' 298). הזכות הממשית מתגבשת רק במועד שינוי הייעוד, וכפופה לדין החל באותה העת. ייעוד המקרקעין יכול שלא ישונה לעולם, וסבורני כי לא ניתן להתייחס לזכות כערטילאית מזה וכקנויה מזה. ממילא יכול המחוקק לקבוע הסדרים חדשים, אשר ישַנו מאותה ציפייה שהיתה קיימת במועד הרכישה. דומני, כי אם השתנתה נקודת האיזון בין האינטרס הציבורי והפרטי, והתחזקה ההכרה בזכות הקניין (בהקשר קרוב ראו הלכת קרסיק), אין סיבה שבמהות ששינוי זה יבחין בין רכישות שנעשו במועדים שונים (אם כי יתכנו שיקולים מעשיים נגדיים). הוא הדין אם, חס וחלילה, הציבור יֵעָנִי, ויכולותיו הכלכליות יתמעטו. לעמדה זו גם רווח משני, הבא לידי ביטוי בשיקולים עליהם הצביעה הנשיאה, קרי, הימנעות מהחלתם של דברי חקיקה ישנים שאינם "מבטאים עוד את הדין הקיים ואת רצונו של המחוקק... שהחלתם עלולה להביא לחוסר קוהרנטיות של הדין ולאי-בהירות ביחס לדין החל בסוגיה מסוימת". אין משמעות עמדה זו, כי בכל מקרה יחול הדין החדש. שאלת יחסם של הסדרים חדשים להסדרים קיימים היא שאלה פרשנית (השוו רע"פ 8135/07 גורן נ' מדינת ישראל (טרם פורסם) פסקה כ"ח). היא נשלטת בעיקר על ידי הוראות מעבר מפורשות, אך גם על ידי חזקות פרשניות (דוגמת חוק הפרשנות, תשמ"א-1981), אינדיקציות פרשניות אחרות ושיקולי מדיניות. בגדרי מלאכת הפרשנות, יתכן שייקבע כי הסדר חדש אינו נועד לחול על רכישות שבוצעו לפי הסדר ישן. קביעה זו יכולה לנבוע מהוראות מעבר מפורשות (ראו עניין אלנתן), והיא עשויה לנבוע מניתוח כלכלי. כך, לדוגמה, במקרים בהם לאחר הרכישה שונה החוק לטובת הבעלים המקורי, באופן ההופך את התמורה ששולמה לו אך זה לא כבר לבלתי סבירה בעליל. באותם מקרים, יתכן שייקבע כי אין החוק החדש חל. ש ו פ ט השופט ד' חשין: אני מסכים לפסק דינה של חברתי הנשיאה ביניש. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש. ניתן היום, כ"ז באייר התשס"ט (21.5.2009). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05086260_N08.doc דז מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il