מוריס כהן נ. עמידר - החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ

פסק-דין בתיק עע"ם 8616/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 8616/06 בפני: כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט ע' פוגלמן המערער: מוריס כהן נ ג ד המשיבות: 1. עמידר - החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ 2. מדינת ישראל - משרד השיכון ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב בעת"מ 2873/04 מיום 14.09.06 שניתן על ידי כבוד השופט ע' מודריק תאריך הישיבה: ט"ז בכסלו התשס"ח (26.11.07) בשם המערער: עו"ד אבי גפן בשם המשיבה 1: עו"­ד דודי גלמן בשם המשיבה 2: עו"ד אילאיל אמיר פסק-דין השופט ע' פוגלמן: ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב-יפו (כב' השופט ע' מודריק), שדחה עתירה בגדרה התבקש להורות למשיבות לאפשר למערער לרכוש זכויות בדירה הציבורית בה התגוררו הוריו, או להמשיך ולהתגורר בה. רקע ופסק דינו של בית המשפט קמא 1. נושא הערעור שלפנינו הוא הזכות להמשיך ולהתגורר, או לרכוש את הזכויות, בדירה בת ארבעה חדרים בבעלותה של המשיבה 1 (להלן: עמידר), הממוקמת ברח' סעדיה גאון ברחובות (להלן: הדירה). הדירה היא דירה ציבורית, כהגדרתה בסעיף 1 לחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח – 1998 (להלן: חוק זכויות הדייר). בדירה התגוררו בעבר, כשוכרים, הוריו של המערער. אימו של המערער נפטרה ביום 21.11.96 ואביו נפטר ביום 16.1.98. עמידר הגישה נגד המערער – אשר באותה עת התגורר בדירה – תביעה לפינוי ולתשלום דמי שימוש ראויים (ת.א. (רמ') 2063/99). המערער לא התגונן בתביעה זו, וביום 7.6.99 ניתן נגדו פסק דין (להלן: פסק הפינוי). בקשת המערער לבטל את פסק הפינוי נדחתה. ביני לביני פנה המערער לעמידר בבקשה להסדיר את מעמדו בדירה. בקשה זו נדחתה, כמו גם פניות שנערכו מטעם המערער לועדות ערר של המשיבה 2 (להלן: משרד הבינוי והשיכון). המערער עתר לבית המשפט לעניינים מינהליים וביקש לחייב את המשיבות לאפשר לו לרכוש את הזכויות בדירה, או להתיר לו להמשיך ולהתגורר בה. לטענתו, הוא התגורר בדירה מאז שנת 1994 (עוד קודם לפטירת אמו) והוא עונה להגדרת "חסר דירה" הקבועה בנוהל הרלבנטי ובחוק זכויות הדייר. לפיכך הוא זכאי לסעדים המבוקשים על ידו. בית המשפט לא הכריע סופית בשאלה האם המערער אכן התגורר עם הזכאי בדירה למשך תקופה של שלוש שנים לפחות בסמוך למועד פטירת האחרון, כמותנה בחוק זכויות הדייר. זאת, לאחר שמצא שממילא לא מתקיים במערער תנאי נדרש נוסף לרכישת הזכויות בדירה או לקבלת מעמד של "דייר ממשיך", בשל כך שלא היה "חסר דירה". לפיכך נדחתה העתירה (על הנמקות פסק הדין נעמוד ביתר פירוט בהמשך הדברים). על כך נסב הערעור שלפנינו. טענות הצדדים 2. בטיעוניו לפנינו, כמו גם לפני בית המשפט המחוזי, הציג המערער שלוש עילות מכוחן זכאי הוא, לטענתו, למעמד בדירה: האחת, כי יש לו זכות להתגורר בדירה כ"דייר ממשיך". השנייה, כי יש לו זכות לרכוש את הדירה. השלישית, כי פינויו מן הדירה יסב לו פגיעה קשה, נוכח מצבו הכלכלי. המערער גורס כי כל אחת מעילות אלה, מקנות לו זכאות למעמד בדירה. המשיבות תומכות בפסק הדין, על נימוקיו. דיון והכרעה 3. המערער טוען, כאמור, לשלוש עילות המקנות לו מעמד בדירה. נבחן כל אחת מן העילות הנטענות להלן. "דייר ממשיך" 4. סעיף 3 לחוק זכויות הדייר קובע את זכותו של "דייר ממשיך" להמשיך ולהתגורר בדירה ציבורית, כך: "זכות לשכירות של דייר ממשיך (א) נפטר זכאי או עבר להתגורר במוסד סיעודי, יהיה הדייר  הממשיך רשאי להמשיך ולהתגורר בדירה הציבורית עם קרוביו, ובכפוף להוראות סעיף קטן (ג) תחתום עמו החברה לדיור ציבורי על חוזה שכירות, ויראו את הדייר הממשיך כמי שבא בנעלי הזכאי לכל דבר וענין. (ב) הוראות סעיף זה יחולו על דייר ממשיך, אם לא היתה בבעלותו, או בבעלות קרובו, דירה או מקרקעין אחרים, בחמש השנים שקדמו למועד פטירת הזכאי או למועד שבו עבר הזכאי להתגורר במוסד סיעודי, וכל עוד אין בבעלותו, או בבעלות קרובו, דירה או מקרקעין אחרים. (ג) ...". המונח "דייר ממשיך" מוגדר בסעיף 1 לחוק זכויות הדייר כך: "'דייר ממשיך' – בן זוג של זכאי שנפטר או של זכאי שעבר להתגורר במוסד סיעודי, לרבות הידוע בציבור כבן זוגו, וכן ילדו, נכדו, הורהו או מי שהזכאי היה אפוטרופסו, ובלבד שהוא התגורר עם הזכאי בדירה הציבורית תקופה של שלוש שנים לפחות בסמוך למועד פטירת הזכאי או למועד שבו עבר הזכאי להתגורר במוסד הסיעודי". 5. הנחת המוצא לדיון לפנינו, עליה הצדדים לא חלקו, הינה כי אביו של המערער היה בבחינת "זכאי" כהגדרתו בסעיף 1 לחוק זכויות הדייר ("מי שמתגורר בדירה ציבורית תקופה של חמש שנים לפחות, ואין בבעלותו, או בבעלות קרובו, דירה או מקרקעין אחרים"). על מנת שהמערער ייחשב כ"דייר ממשיך" צריכים להתקיים בו שני תנאים, שעל דבר קיומם חלוקים הצדדים (והשוו: עע"מ 7197/05 תורג'מן-דנקר נ' משרד הבינוי והשיכון (לא פורסם, 16.1.06) פסקה 7): האחד, הקבוע בהגדרת "דייר ממשיך" עליה עמדנו, כי "הוא התגורר עם הזכאי בדירה הציבורית תקופה של שלוש שנים לפחות בסמוך למועד פטירת הזכאי, או למועד בו עבר הזכאי להתגורר במועד הסיעודי" (להלן: תנאי המגורים). השני, הקבוע בסעיף 3(ב) לחוק זכויות הדייר, כי "לא היתה בבעלותו, או בבעלות קרובו, דירה או מקרקעין אחרים, בחמש השנים שקדמו למועד פטירת הזכאי או למועד בו עבר הזכאי להתגורר במוסד סיעודי, וכל עוד אין בבעלותו, או בבעלות קרובו, דירה או מקרקעין אחרים" (להלן: תנאי העדר הבעלות). תנאי המגורים מבקש להבטיח כי הענקת הזכות להמשיך ולהתגורר בדירה ל"דייר ממשיך" תהיה רק מקום בו אותו דייר אכן התגורר בפועל בדירה פרק זמן משמעותי עובר למועד בו נפטר הזכאי או עבר להתגורר במוסד סיעודי. תנאי העדר הבעלות הינו בעל פרישה רחבה הן במימד הזמן, הן בהיבט החלתו על קרובי משפחתו של הדייר הממשיך. בעוד שלפי הצעת החוק סויגה הזכאות להמשיך ולהתגורר בדירה למקרה בו אין בבעלותו של הדייר הממשיך דירה או מקרקעין אחרים (סעיף 3 להצעת חוק הגנת הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח – 1998; ס"ח 310), מורה חוק זכויות הדייר כי יש לבחון – כתנאי לזכות להמשיך ולהתגורר בדירה – לא רק אם הדייר הוא בעלים של דירה או מקרקעין אחרים, אלא בנוסף האם היו בבעלותו דירה או מקרקעין כאמור בחמש השנים שקדמו למועד פטירת הזכאי או למועד בו עבר להתגורר במוסד סיעודי. בחינה דומה יש לערוך גם בהתייחס לקרובו של הדייר ("בן זוג, לרבות הידוע בציבור כבן זוג, וכן ילד..."). 6. במקרה שלפנינו, אין מחלוקת כי לפרק זמן מסוים היה המערער בעלים (במשותף עם אשתו) של דירה הממוקמת ברח' מקוב ברחובות (להלן: הדירה הנוספת). המערער ביקש לטעון כי למרות האמור מתקיים בו תנאי העדר הבעלות, על בסיס שני נימוקים חלופיים – האחד, כי הוא היה בעלים של הדירה הנוספת לשבוע בלבד; והשני, כי את תקופת חמש השנים יש למנות ממועד פטירתה של האם – ביום 21.11.96. מכיוון שהמערער היה בעלים של הדירה הנוספת במהלך שנת 1997 (לאחר מועד פטירתה של האם, וקודם למועד פטירתו של האב, ביום 16.1.98), הרי חישוב התקופה בהתאם לשיטתו יביא לכך כי תנאי העדר הבעלות יתקיים בו. 7. בית המשפט קמא פסק כי אין בטענת המערער כי היה בעלים של הדירה לשבוע בלבד כדי לסייע לו, וכך קבע: "[העותר טוען] שהחזיק בזכויות בדירה משך שבוע ימים בלבד. והחזקה שכזאת היא בבחינת 'זוטות' שיש להתעלם מהם. ... הטיעון הראשון ככל הנראה אינו נכון עובדתית. הזכויות בדירה היה רשומות על שם העותר במשך שבוע ימים בלבד, אך הוחזקו בידו ללא רישום תקופת זמן נוספת. הדירה נמכרה משום שהעותר לא עמד בתשלומי המשכנתא ומונה כונס נכסים שמכר אותה. אי אפשר היה להגיע לכך בפרק זמן של שבוע ימים". רואים אנו כי המערער ביסס את טענתו האמורה על משך הזמן הקצר בו, לטענתו, היה בעלים של הדירה. בית המשפט לא ראה לקבל טענה זו. הוא דחה את גרסת המערער כי החזיק בזכויות למשך פרק זמן של שבוע, ומשכך לא ראה להתערב בעמדת המשיבות כי לא התקיים במערער תנאי העדר הבעלות. לא מצאנו כי קמה עילה להתערב במסקנתו זו של בית המשפט לענינים מינהליים. נוסיף בהקשר זה, כי מן המסמכים שהוצגו עולה, כי עוד בחודש ינואר 1996 שילם המערער מס רכישה בגין הדירה הנוספת, ומשכך משך התקופה בה היה בעליה של הדירה הנוספת היה חמישה חודשים לכל הפחות (וראו לעניין זה הגדרת בעלות שבסעיף 1 לחוק זכויות הדייר, הכוללת "זכאות על פי חוזה בכתב להירשם כבעלים, כחוכר או כחוכר משנה"). בנוסף, אין בידנו לקבל את הפרשנות שהציע המערער, לפיה תנאי העדר הבעלות אינו מתקיים רק מקום בו הבעלות בדירה או במקרקעין היתה בעלות רצופה במהלך כל חמש השנים שקדמו למועד פטירת הזכאי או למועד בו עבר למועד סיעודי. פרשנות שכזו אינה עולה בקנה אחד עם תכלית התנאי, להבטיח כי הזכות להמשיך להתגורר בדירה תוענק רק לאותם נזקקי דיור, שבשום שלב לא היו בבעלותם דירה או מקרקעין, ומשכך התגוררו בדירה הציבורית עם הזכאים (והשוו בהקשר זה דברי חברי הכנסת בהצבעה על אישור החוק בקריאה שניה ושלישית – ד"כ (תשנ"ח) 9406 – 9414). להבדיל מכך, לפי הפרשנות המוצעת על ידי המערער ניתן, למשל, להעניק את הזכות להוסיף ולהתגורר בדירה למי שהתגורר בה יחד עם הזכאים במשך שלוש שנים, גם כאשר במרבית התקופה היתה בבעלותו דירה נוספת. נראה כי לא לתוצאה זו כיוון המחוקק. 8. בהתייחס לטענתו השנייה של המערער, הנוגעת למועד בו מתחיל מניין תקופת חמש השנים, נקבע בפסק הדין כך: "אשר למניין הזמן צודקת גישת המשיבות שמניין הזמן תלוי בנקודה שממנה מתגבש או שיכול שיתגבש הסטאטוס של דייר ממשיך. העותר לא יכול היה להיות דייר ממשיך לפני שאביו נפטר וממועד הפטירה הזה לאחור צריך למנות את פרק הזמן של חמש שנים. בפרק הזמן הנמנה הזה הוא החזיק בזכויות בדירה". גם בקביעה זו לא מצאנו כי קמה עילה להתערבותנו. סעיף 3 לחוק זכויות הדייר נועד להעניק מעמד של "דייר ממשיך" מקום בו הזכאים אינם מתגוררים עוד בדירה – בין מחמת שנפטרו, בין מחמת שעברו למוסד סיעודי. המעמד של "דייר ממשיך" אינו מוקנה מקום בו אחד מן הזכאים עדיין מתגורר בדירה, גם אם הזכאי הנוסף נפטר או עבר למוסד סיעודי. יוצא, כי תקופת חמש השנים לבחינת התקיימותו של תנאי העדר הבעלות תמנה, בענייננו, ממועד פטירתו של האב, ולא ממועד פטירתה של האם. למעלה מן הצורך נציין, כי גם אם היו נמנים חמש השנים ממועד פטירת האם, ספק אם היה בכך לסייע למערער, שכן כפי שציינו לעיל, כבר בחודש ינואר 1996 שילם המערער מס רכישה בגין הדירה הנוספת, וזאת כעשרה חודשים לפני מועד פטירתה של האם. לשון אחר – גם עובר לפטירתה של האם לא התקיים במערער תנאי העדר הבעלות. 9. נוכח אלה, בדין קבע בית המשפט קמא כי אין המערער בבחינת "דייר ממשיך" שכן – בפרק הזמן האמור – לא התמלא בו תנאי העדר הבעלות. נוכח כך, אין לנו צורך להידרש לשאלה האם התקיים במערער תנאי המגורים, שאלה אשר גם בית המשפט קמא לא ראה להכריע בה, כאמור. זכות לרכישת הדירה 10. חוק זכויות הדייר מסדיר את זכות השכירות של "דייר ממשיך". אין החוק עוסק בשאלת זכותו של "דייר ממשיך" לרכוש את הדירה הציבורית. עניין זה הוסדר בהוראות חוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט – 1998 (להלן: חוק זכויות רכישה). תיקוני חקיקה שנעשו במשך השנים הביאו לכך שחוק זכויות רכישה טרם נכנס לתוקפו, ונכון לעת הזו הוא עתיד להיכנס לתוקפו ביום 1.1.09 (ראו: סעיף 21 לחוק זכויות רכישה; סעיף 23 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2001, התשס"א-2001; בג"צ 403/99 ח"כ כהן נ' ראש הממשלה ושר השיכון (לא פורסם, 30.6.99)). זכותו הנטענת של המערער לרכוש את הדירה אינה נובעת מחוק זכויות רכישה, אלא מהוראות הנוהל המכונה "מבצע קנה ביתך" מיום 26.11.00 (השוו: עע"מ 7582/03 מדינת ישראל נ' רבוח, פ"ד נט(3) 481, 485 – 486 (2004) – להלן: עניין רבוח). כפי שמציינים המשיבים, נוהל זה היה תקף עד לסוף שנת 2004, ומאז חלים נהלים אחרים, המבוססים על אותן הגדרות, תוך ששונה שיעור ההנחה שניתן ברכישת הדירה. לענייננו רלוונטיות הוראות הנוהל מיום 26.11.00, אשר חלו במועד בו נדונה שאלת זכותו של המערער לרכוש את הדירה, ובהתייחס אליהן טענו הצדדים לפנינו. הנוהל אינו יכול לסייע בידי המערער. סעיף 1.3 לנוהל מגדיר "דייר ממשיך" כך: "בן זוג של זכאי שנפטר או של זכאי שעבר להתגורר במוסד סיעודי, וכן ילדו, נכדו, הורהו או מי שהיה בחזקתו של הזכאי על פי מינוי בית משפט מחוזי כאפוטרופוס, ובלבד שהוא התגורר עם הזכאי בדירה הציבורית תקופה של שלוש שנים לפחות לפני מועד פטירת הזכאי או למועד שבו עבר הזכאי להתגורר במוסד הסיעודי. דייר ממשיך רשאי להגיש בקשה לרכישה רק לאחר שאושר וחתם על חוזה שכירות" [הדגשה נוספה – ע' פ']. עיון בהוראות הנוהל מלמד, כי הזכות לרכוש את הדירה הציבורית קמה רק לאחר שהדייר הממשיך אושר ככזה, ונחתם עימו חוזה שכירות. יוצא, כי ראשית לכל יש להכיר במערער כ"דייר ממשיך" – בהתאם לתנאים הקבועים בחוק זכויות הדייר, המסדיר עניין זה. רק לאחר הכרה כאמור, עומדת על הפרק שאלת הזכות לרכוש את הדירה. מאלה יוצא, כי בטענת המערער לפיה בהגדרת "דייר ממשיך" שבנוהל לא נכלל תנאי העדר הבעלות אין כדי לסייע לו. תנאי העדר הבעלות מוחל על המערער לצורך בחינת זכותו לרכוש את הדירה, נוכח הדרישה כי יוכר ראשית לכל כ"דייר ממשיך". תוצאה זו גם עולה בקנה אחד עם התכלית שעמדה בבסיס חוק זכויות רכישה, להעניק את הזכות לרכישת הדירה למי שמתגורר בדיור הציבורי (והשוו לדברי ההסבר להצעת חוק הדיור הציבורי, התשנ"ח – 1998; ס"ח 306). נזכיר, למען השלמת התמונה, כי גם אם היה חוק זכויות רכישה נכנס לתקפו, היה על המערער לעמוד בסייג של "העדר בעלות" (ראו ס' 4(ג) לחוק זכויות רכישה). השלכות הפינוי 11. המערער מוסיף ומבקש לבסס את זכותו למעמד בדירה על מצבו הכלכלי והשלכות הפינוי מן הדירה עליו. בית המשפט קמא ציין, בהתייחס לטענותיו אלה, לאמור: "לפני סיום אתייחס עוד לטענה של העותר בעניין ההשלכות הקשות העשויות להיגרם מפינויו מהדירה. הפינוי הוא בוודאי אינו דבר קל והעותר אינו אדם אמיד. עם זה כלל לא ברור שמצבו הכלכלי הוא כפי המתואר בעתירתו. יש לו מקום עבודה קבוע לפחות מתון של תלוש משכורת אחד מתברר שהכנסתו החודשית היא פי 4 יותר ממה שהוא טוען וגם אם הכנסותיו אינן מאפשרות חיי[ו] רווחה של ממש לא התברר לי שאין הוא יכול לשכור דירה בתנאי שוק רגילים ולמצוא לעצמו בכך את קורת הגג הראויה. על כל פנים מאחר שהוא אינו עומד בקריטריונים של זכויות דייר ממשיך או זכויות רכישה של הדיור הציבורי יהיה בהענקת מעמד מועדף לו משום פגיעה חמורה באחרים, רבים אחרים, שמחמת מצבם הכלכלי הקשה יותר משל העותר הוגדרו כבעלי זכאות לדיור ציבורי". מסכימים אנו לתוצאה אליה הגיע בית המשפט קמא. משנמצא כי המערער אינו עומד בתנאים הקבועים בחוק להגדרת "דייר ממשיך", ומשכך גם אינו זכאי לרכוש את הדירה, אין בטענות האמורות (גם בהתעלם מן הספק שהציג בית המשפט קמא בהתייחס למצב הכלכלי הנטען) כדי לסייע לו. אכן, כפי שציין בית המשפט, מתן העדפה למערער בנסיבות האמורות משמעה פגיעה באחרים, הזכאים לדיור ציבורי, ואשר אין בנמצא דירה לשכנם בה. בהקשר אחר, של הזכות לרכישת דירה לפי הנוהל, נאמרו הדברים הבאים, היפים גם לכאן: "רצונם זה של הילדים טבעי הוא ומובן: אלמלא נפגעה אמם בתאונה הייתה יכולה לרכוש את הדירה בתנאי המבצע, ואחרי אריכות ימים ושנים - להורישה לילדיה. ואולם מול אינטרס מובן זה ניצב האינטרס של תור הממתינים לדיור ציבורי. פרשנות 'נדיבה' של תנאי המבצע היא, בסופו של יום, על חשבון מי שנזקקים לדיור הציבורי" (עניין רבוח, בעמ' 494). סיכום 12. לא מצאנו כי נפלה שגגה בפסק דינו של בית המשפט קמא אשר קבע כי בדין נדחתה בקשה המערער להכיר בו כ"דייר ממשיך" ולאפשר לו לרכוש את הדירה. סוף דבר – הערעור נדחה. המערער ישלם שכר-טרחת עורך-דין בסך של 3,500 ש"ח לכל אחת מן המשיבות. ש ו פ ט השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ז' בטבת התשס"ח (16.12.07). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06086160_M07.doc נב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il