פסק הדין המלא
פסק-דין בתיק בג"ץ 8583/17
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 8583/17
לפני:
כבוד השופט נ' סולברג
כבוד השופטת ד' ברק-ארז
כבוד השופט ג' קרא
העותרים:
1. עמותת דייגי הדייג החופי בישראל
2. פואד נסאר
3. שמעון כהן
נ ג ד
המשיבים:
1. שר החקלאות ופיתוח הכפר
2. הדייג הראשי, ניר פרוימן
עתירה למתן צו על-תנאי ובקשה לצו ביניים
בשם העותרים:
עו"ד שאדי עאזם
בשם המשיבים:
עו"ד יונתן נד"ב
פסק-דין
השופט נ' סולברג:
1. העתירה שלפנינו תוקפת את חוקיות הדרישה, שנקבעה בנוהל רישיונות דיג שהוציאו המשיבים, ולפיה כתנאי לקבלת רישיון דיג מקצועי לצרכי פרנסה, יש להציג אישור על ניהול ספרים תקין להוכחת העיסוק בדיג כמקור פרנסה (או אישור על תיק ניכויים, כאשר מדובר בשכיר).
2. עיקר הטענות בעתירה הוא במישור הסמכות. נטען כי לפי המסגרת החוקית המסדירה את ענף הדיג, דרישה כאמור צריכה להיות מעוגנת כתיקון לתקנות הדיג, 1937 – ואינה יכולה להיקבע כתנאי לקבלת הרישיון במסגרת נוהל. זאת, בין היתר, מכיוון שהדרישה פוגעת בזכות לחופש העיסוק ואף בכבוד האדם של הדייגים, ונדרשת אפוא הסמכה מפורשת בחוק על מנת לקבוע אותה. נטען כי מדובר בהסדר ראשוני, שאין לקבוע אותו בנוהל אלא בתקנות. בשולי העתירה נטען עוד, ביחס למישור שיקול הדעת, כי ההחלטה לוקה בחוסר סבירות קיצוני, וכי ההחלטה התקבלה בהליך חפוז מתוך מטרה לחסל את הדיג החופי בישראל.
3. לעמדת המשיבים יש לדחות את העתירה על הסף, משום שהעותרים לא גילו בעתירתם פרטים מהותיים, ומשום שהעתירה הוגשה בשיהוי ניכר: הנוהל נקבע לפני כשנתיים, בחודש נובמבר 2015. לגופו של עניין, טוענים המשיבים כי הסמכות להורות על תנאים ברישיון הדיג נתונה לפקיד הדיג כסמכות מקבילה לסמכות לעשות כן באמצעות תקנות. עניין זה נדון לאחרונה, בקשר לתנאים אחרים שהותנו ברישיונות דיג, בבג"ץ 2677/16 בילו נ' פקיד הדיג הראשי במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (28.8.2016) (להלן: עניין בילו). בעניין זה נקבע כי לפקיד הדיג נתונה סמכות להתנות תנאים ברישיון, חרף העובדה שניתן לעשות כן גם באמצעות התקנת תקנות. משכך, אין עילה להתערב בתנאי שנקבע בנוהל רישיונות הדיג.
4. דין העתירה להידחות על הסף. יתכן שדי בשיהוי שבו לוקה העתירה על מנת להביא לדחייתה. אולם יתרה מכך: הטענה העיקרית על העדר סמכות להגבלת תנאי רישיון דיג מעבר להגבלות הקבועות בתקנות, נדונה זה מכבר בעניין בילו, כפי שציינו המשיבים. אף שהנסיבות שם שונות קמעא מן הנדון דידן – הן לעניין טיב התנאים שהותנו, הן משום שהתקיימו במקביל הליכים לתיקון התקנות – הרי שההכרעה העקרונית שם יפה גם לענייננו. באותו עניין נקבע "כי פקיד הדיג הראשי היה מוסמך לצרף לרישיונות הדיג השנתיים – הן האישיים, הן לספינה – תנאים המצטרפים על המגבלות הקבועות בתקנות ובפקודה" (שם, פסקה 19 לפסק הדין של השופט ע' פוגלמן). בית המשפט היה ער לכך שהגבלות אלו פוגעות בחופש העיסוק, אולם קבע כי "סמכויות אלו, על אף הפגיעה בחופש העיסוק של עיקר העותרים, הן מפורשות דיין כדי לעמוד בדרישת ההסמכה המפורשת שלה כפופה כל סמכות מינהלית שיש בה כדי לפגוע בזכויות יסוד" (שם). העותרים כלל לא התייחסו לפסק דין זה, וממילא לא ניסו לבאר מדוע האמור בו אינו יפה גם לדרישה להצגת אישורי מס, כתנאי לקבלת הרישיון.
5. ודוק: נוהל רישיונות הדיג יוצר הבחנה בין רישיון לדיג ספורטיבי, למטרות פנאי, לבין רישיון לדיג מקצועי, לצרכי פרנסה. רישיון מן הסוג האחרון הוא רישיון מיטיב יותר, אולם על מנת לקבלו נדרש להוכיח כי המבקש אותו אכן עוסק בדיג לצרכי פרנסה. מדובר בדרישה נלווית לצורך מתן הרישיון, הגיונה בצידה, ואין טעם של ממש לאבחן דרישה זו מיתר ההגבלות שנדונו בעניין בילו – ושלגביהן נקבע כי נעשו בסמכות.
6. לא נעלמה מעינַי פסיקת בית משפט זה בעניין בילו, לפיה עצם ההחלטה לילך במסלול של תיקון התקנות או במסלול של התניית תנאים ברישיון – כפופה לעקרון הסבירות (ראו שם, פסקה 21 לפסק הדין של השופט ע' פוגלמן, ופסק הדין של השופט מ' מזוז). אלא שבענייננו, העותרים אינם טוענים דבר בהקשר זה; טענתם היא שכלל לא קיימת סמכות, ולחלופין שההחלטה לגופה אינה סבירה. טענת הסמכות נדחתה, כאמור, בעניין בילו; אשר לטענת הסבירות, לעמדתי אין בה ממש. הדרישה להצגת אישורי מס להוכחת נחיצותו של רישיון לצרכי פרנסה היא הגיונית, ולבטח נמצאת במיתחם הסבירות. המשיבים אף הדגישו, כאמור, כי ניתן לקבל רישיון דיג 'רגיל' ללא הצגת מסמכים אלו, ודרישה זו ממוענת רק למי שמבקש את הרישיון המיטיב, לצרכי פרנסה. הפגיעה בזכויות העותרים היא בשולי חופש העיסוק, אם לא למטה מזה; טענתם לפיה התנאי לקבלת הרישיון "מנוגד לקונצנזוס שלפיו דיג לא נחשב כעיסוק לפי הגדרת מס הכנסה", מוטב היה לה שלא תיטען.
7. לאור האמור, דין העתירה להידחות על הסף. ממילא נמחקת הבקשה למתן צו ביניים. העותרים ישאו בהוצאות המשיבים בסך של 5,000 ₪.
ניתן היום, ג' בטבת התשע"ח (21.12.2017).
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 17085830_O04.doc שצ
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il