כן לזקן - לקידום זכויות הזקנים נ. שר התחבורה

פסק-דין בתיק בג"ץ 8570/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8570/14 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ג' קרא העותרת: "כן לזקן - לקידום זכויות הזקנים" נ ג ד המשיבים: 1. שר התחבורה 2. השר לאזרחים ותיקים 3. סיטיפס בע"מ - הרכבת הקלה בירושלים 4. רכבת ישראל בע"מ עתירה למתן צו על-תנאי ובקשה לצו ביניים תאריך הישיבה: י"ג בתשרי התשע"ח (3.10.2017) בשם העותרת: עו"ד יפעת סולל בשם המשיבים 1-2: עו"ד אודי איתן בשם המשיבה 3: עו"ד רוני ליבסטר בשם המשיבה 4: עו"ד שמעון מויאל פסק-דין השופט נ' סולברג: 1. העותרת היא עמותה הפועלת לקידום זכויותיהם של זקנים וקשישים בישראל. העתירה הוגשה בטענה כי המשיבות 3 (להלן: סיטיפס או הרכבת הקלה) ו-4 (להלן: רכבת ישראל) מפרות את חוק האזרחים הוותיקים, התש"ן-1989 (להלן: החוק). זאת, בכך שהן מעניקות לאזרחים ותיקים הנחה של 50% מדמי הנסיעה בתחבורה ציבורית, לה זכאים האזרחים הוותיקים מכוח סעיף 10 לחוק, רק לנוסעים באמצעות כרטיס 'רב-קו', ולא לאלו הנוסעים באמצעות רכישת כרטיס נייר רגיל. לטענת העותרת, מדיניות זו – שזכתה להסכמת שר התחבורה – מנוגדת ללשון סעיף 10 לחוק, הקובע במפורש כי ההנחה "תינתן על כל סוגי הכרטיסים הקיימים בתחבורה הציבורית". העותרת עמדה על הקושי והטרחה הכרוכים בהנפקת כרטיס הרב-קו עבור אוכלוסיית האזרחים הוותיקים, המצדיקים גם הם את קבלת העתירה. 2. בתגובה המקדמית מטעם המשיבים 1-2 (להלן: המדינה) נטען כי לא קיימת בדין חובה לפיה אופן מימוש ההנחה יֵעשה דווקא באמצעות רכישת כרטיס נייר, וכי עם המעבר לטכנולוגיית 'כרטיס חכם', אין כל פגם במימוש ההנחה באמצעות כרטיס 'רב-קו' בלבד. כרטיס זה מונפק בחינם, באופן זמין לציבור, והוא כולל את נתוניו של האזרח הוותיק ואת זכאותו להנחה ללא צורך בזיהוי נוסף. זאת, בניגוד לקבלת ההנחה בעת רכישת כרטיס נייר, המותנית – לפי התקנות והצווים הרלבנטיים – בהצגת תעודה מזהה. החוק קובע אמנם את עצם הזכאות של האזרח הוותיק להנחה, אך לא את האופן או את הפלטפורמה הפיזית למימוש ההנחה. 3. לעמדת המדינה, הביטוי "כל סוגי הכרטיסים" כולל את כל סוגי הנסיעות או הסדרי הנסיעה הקיימים בתחבורה הציבורית (כגון כרטיס הלוך-ושוב, חופשי חודשי וכדומה); אולם אינו מתייחס לאופן שבו יש להנפיק את כרטיס הנסיעה. המעבר לכרטיס 'רב-קו' מקל על האזרח הוותיק בכך שאינו צריך להזדהות באמצעות תעודה מזהה בכל נסיעה מחדש. המדינה הדגישה כי הנפקת הכרטיס נעשית בחינם, ואינה כרוכה בטרחה משמעותית. מדובר בפעולה חד-פעמית, שניתן לעשותה בעמדות הנפקה רבות ברחבי הארץ. כמו כן טענה המדינה כי דין העתירה להידחות על הסף בשל אי-מיצוי הליכים ואי-צירוף תצהיר. 4. המשיבות 3-4 טענו אף הן כי דין העתירה להידחות, תוך שהן מטעימות כי הן פועלות על-פי הנחיית המדינה ולא מדעת עצמן. סיטיפס טענה כי העתירה לוקה בשיהוי כבד, באי-צירוף תצהיר, ובאי-הצגת העובדות לאשורן; היא עמדה על כך שהרכבת הקלה מיוחדת בכך שמדובר במערכת הסעת המונים פתוחה, והנפקת כרטיס נייר נעשית באמצעות מכונה אוטומטית. מכיוון שנדרשת הצגת תעודת זהות לצורך קבלת ההנחה, הרי שקבלתה שלא באמצעות כרטיס 'רב-קו' אינה אפשרית. רכבת ישראל הוסיפה שבמועד הגשת העתירה טרם הוגבלה האפשרות לקבלת הנחה שלא באמצעות 'רב-קו', ואף מטעם זה דין העתירה – ככל שהיא מופנית כלפיה – להידחות. 5. לאחר שהתקיים דיון בעתירה, ולאחר שהצעה שהוצעה על-ידי בית המשפט לא עלתה יפה, התקיים דיון המשך שלאחריו הוצא ביום 29.12.2016 צו על-תנאי בעתירה (השופטת א' חיות, השופט י' עמית והשופטת ע' ברון). הצו הורה למשיבים לנמק "מדוע לא ימכרו המשיבות 4-3 את כל סוגי הכרטיסים באופן המבטיח את מתן ההנחה הקבועה בסעיף 10 לחוק האזרחים הוותיקים, התש"ן-1989". 6. בתצהיר התשובה שהוגש מטעם המדינה, שבה המדינה על הטענה כי הפרשנות הראויה לסעיף 10 לחוק האזרחים הוותיקים היא שההנחה צריכה להינתן לכל סוגי הסדרי הנסיעה, אך לא בהכרח לאופן שבו יש להנפיק את הכרטיס. משכך, לא קמה חובה שבדין להעניק את ההנחה גם כאשר מדובר בכרטיס נייר. לעמדת המדינה, המעבר לשימוש בכרטיסי 'רב-קו' לצורך הענקת ההנחה היא מדיניות אשר לא נפל בה כל פגם משפטי, ומשכך יש לדחות את העתירה בהעדר עילה. 7. בהקשר זה הדגישה המדינה את היתרונות הכלליים הגלומים בשימוש בכרטיס 'רב-קו', ובכללם ייעול הליך התשלום תמורת הנסיעה, מעבר פשוט בין אמצעי תחבורה שונים, וזיהוי קל ומהיר של זכאים להנחות. בשל כך, משרד התחבורה נקט בשנים האחרונות בתהליך כללי של מעבר לשימוש בכרטיסים אלו, ובעקבותיו קיימים הסדרי נסיעה מסוימים שניתן ליהנות מהם רק באמצעות שימוש ב'רב-קו', ולא באופן אחר. 8. כאשר אזרח ותיק מנפיק כרטיס 'רב-קו', זכאותו לקבלת ההנחה מוטמעת בכרטיס, ואין לו צורך להזדהות כאזרח ותיק בכל נסיעה מחדש – למשך שנים רבות (נדרש לחדש את הכרטיס אחת לשמונה שנים). ההנפקה החד-פעמית הופכת אפוא את מימוש הזכות להנחה, באופן אוטומטי לכל נסיעה. אשר להליך ההנפקה הוטעם כי הוא פשוט ויעיל, ומִשכו אינו עולה על דקות בודדות. ברחבי הארץ מצויים לא פחות מ-117 אתרים להנפקת הכרטיס, אשר ממוקמים במקומות נגישים ומרכזיים, ואף צפויים להיפתח אתרים נוספים. באופן ספציפי ביחס לאוכלוסיית האזרחים הוותיקים, מציינת המדינה כי בוצעו בעבר מספר פעולות לצורך הנגשת כרטיס ה'רב-קו' לאוכלוסייה זו. 9. המדינה הוסיפה ופרטה נתונים בנוגע לשימוש בכרטיסי 'רב-קו' בקרב אוכלוסיית האזרחים הוותיקים. מן הנתונים עולה כי כשליש מן האזרחים הוותיקים מחזיקים בכרטיס, וכי לפי אומדן המבוסס על הערכות סטטיסטיות שונות, שיעור האזרחים הוותיקים המשתמשים דרך קבע בתחבורה ציבורית עומד על 18.5%. נתונים אלו מלמדים, לפי המדינה, על כך שהמעבר לשימוש בכרטיסי 'רב-קו' בוצע בהצלחה. לנוכח נתונים אלו, טוענת המדינה כי הטענה לפיה מדובר בהסדר הגורם קושי וטרחה לאוכלוסיית האזרחים הוותיקים נטענה בעלמא, באופן כוללני, וללא תשתית עובדתית (וכאמור, גם בלא תצהיר). הנתונים מלמדים על ההפך; אזרחים ותיקים רבים הנפיקו לעצמם את הכרטיס ועושים בו שימוש קבוע. לפיכך אין ממש בטענות אלו, ועל כן דין העתירה, לדידה, להידחות. דיון והכרעה 10. עיינתי בטענות שהועלו בעתירה, ובעמדת המשיבים שפורטה בתגובותיהם ובתצהירי התשובה; נתתי דעתי על נימוקי הצדדים שבכתב ושבעל-פה – והגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות. 11. השאלה המשפטית המרכזית בעתירה זו נוגעת לפרשנות הסיפא של סעיף 10 לחוק האזרחים הותיקים, אשר קובע כי "אזרח ותיק זכאי להנחה בשיעור של 50% מדמי הנסיעה בתחבורה הציבורית, הן העירונית והן הבין-עירונית, והיא תינתן על כל סוגי הכרטיסים הקיימים בתחבורה הציבורית". השאלה הפרשנית היא, אם הביטוי "כל סוגי הכרטיסים" מתייחס לכל כרטיסי הנסיעה המונפקים, כטענת העותרת, או שמא לכל סוגי הסדרי הנסיעה, כעמדת המדינה. לעמדתי, הפרשנות שהציגה המדינה לסעיף היא אכן הפרשנות הראויה. 12. סעיף החוק, שנוסף במסגרת תיקון לחוק האזרחים הותיקים לפני כ-20 שנה, מתייחס אמנם ל'כרטיס', שהוא "פתק, פיסת נייר או קרטון, שרשום עליה דבר מה" (מילון אבן-שושן המרוכז – מחודש ומעודכן לשנות האלפיים, 2006); אולם אין הכוונה לפתק הפיזי, אלא לזכות הטמונה בו – הסדר הנסיעה שהכרטיס מייצג. כוונת הסעיף היא, אם כן, שההנחה הניתנת לאזרחים ותיקים תינתן להם עבור כל סוג של הסדר נסיעה שנמכר לציבור. 13. מסקנה זו נתמכת בכמה נימוקים: ראשית, אף שהסעיף מעניק זכות הנחה עבור 'כל סוגי הכרטיסים', ברי שהמשיבים רשאים לפקח על כך שההנחה תינתן רק למי שזכאי לה. כך אכן נקבע בחקיקת המשנה הרלבנטית: באשר לרכבת ישראל, נקבע בתקנה 10 לתקנות מסילות הברזל (דמי נסיעה), התשס"ה-2004, כי אזרח ותיק "זכאי להנחה בשיעור הקבוע בסעיף 10 לחוק האזרחים הוותיקים, התש"ן-1990, בתנאי שהציג תעודת זהות או כרטיס אזרח ותיק"; דרישה דומה קיימת בנוגע לרכבת הקלה (סעיף 7 לתוספת הראשונה לצו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחירי נסיעה בקווי השירות באוטובוסים ומחירי נסיעה ברכבת מקומית), התשס"ג-2003). והנה, כיום נמכרים כרטיסי נסיעה גם במכונות אוטומטיות, שאינן מזהות תעודת זהות או כרטיס אזרח ותיק. האם קיימת חובה חוקית להתקין במכונות אלו אמצעי זיהוי מתאימים? אילו מכונות אלו היו האמצעי היחיד לרכישת כרטיסי נסיעה, יתכן שהתשובה לכך הייתה חיובית; אך לא כך הדבר. מכיוון שניתן לרכוש אותם כרטיסים גם באמצעים אחרים (כגון, ברכבת ישראל, בקופה, ולחלופין – והחשוב לענייננו – באמצעות ה'רב-קו'), הרי שהמשיבים ממלאים אחר החובה למכור לאזרח ותיק את 'כל סוגי הכרטיסים' בהנחה. החובה המוטלת על המשיבים היא, אם כן, לאפשר לאזרחים הוותיקים לרכוש את כל הסדרי הנסיעה הנמכרים, בהנחה; אופן הסדרת המכירה, באופן שיבטיח זיהוי של הרוכש כאזרח ותיק, נתון לשיקול דעת המשיבים – ובכלל זאת האפשרות כי חלק מאופני הנפקת הכרטיס לא יאפשרו מתן הנחה. 14. שנית, נלמד הדבר מכך שכיום נסיעות רבות מבוצעות ללא 'כרטיס' כלל, כמשמעותו הפיזית. נסיעה בתחבורה ציבורית באמצעות 'רב-קו' מתבצעת לרוב מבלי שמונפק לנוסע כרטיס נייר כלשהו. הנוסע עולה לאוטובוס או לרכבת הקלה וכרטיס ה'רב-קו' הטעון בידו, הוא מתקף אותו במכשיר המיועד לכך, וזכאותו לנסוע רשומה רק באופן וירטואלי במאגר הנתונים שבכרטיס. כאשר יבוא כרטיסן לביקורת, הנוסע לא יציג לו כרטיס נסיעה קונקרטי, אלא את כרטיס ה'רב-קו' שלו – והכרטיסן יבחן את זכאותו לנסיעה באמצעות בדיקה אלקטרונית של הכרטיס. לפי הפרשנות של העותרת לסעיף, יתכן שדווקא בשימוש ב'רב-קו' אין חובה להענקת ההנחה, משום שאין מדובר בממכר כרטיס; סבורני כי הקושי בפרשנות מעין זו ברור מאליו. 15. אם כן, אפוא, המדינה מחויבת להעניק לאזרח ותיק אפשרות לרכוש את כל הסדרי הנסיעה המוצעים בתחבורה הציבורית בהנחה של 50%. אופן המכירה נתון לשיקול דעתה, בשים לב לצורך לזהות את האזרח הוותיק המעוניין בהנחה. ההחלטה למכור כרטיסים אלו באמצעות שימוש ב'רב-קו' בלבד אינה מנוגדת, אפוא, לדין – ובלבד שניתן באמצעותו לרכוש את כל הסדרי הנסיעה הנמכרים. 16. משנמצא שההחלטה אינה חורגת מגדרי החוק, הרי שיתר טענות העותרת מושתתות על בחינת סבירות המדיניות שהונהגה, בשים לב לקושי הכרוך בהנפקת הכרטיס. ברם, הנתונים שהוצגו לנו על-ידי המשיבים מלמדים כי המצב רחוק מלהצדיק ביקורת שיפוטית בהקשר זה. יתכן שבתחילת דרכו של כרטיס ה'רב-קו' היו חששות באשר להטמעתה של הטכנולוגיה החדשה בקרב האוכלוסייה המבוגרת; יתכן שכמות עמדות ההנפקה הייתה קטנה יותר, והנגישות לנושא – מועטה. במהלך גלגוליה של העתירה גם הוצעו הצעות שונות לייעול העניין. ברם, בעת הנוכחית ברור שהמעבר ל'רב-קו' נקלט גם בקרב האזרחים הוותיקים, ואף מקל עליהם – הן בשל העדר הצורך להזדהות בכל פעם מחדש, הן בשל כך שכפועל יוצא מהמעבר הכללי לשימוש ב'רב-קו', הסדרי נסיעה שונים נמכרים רק באמצעותו. צודקים המשיבים בטענה כי העתירה עצמה אינה מציגה נתונים סותרים או קשיים קונקרטיים הגלומים במדיניות זו, אלא מבוססת על חשש בעלמא. אשר על כן, לא נפל פגם משפטי בהחלטת המדינה, ואין עילה להתערבות בה. 17. אשר על כן, אציע לחברי כי נדחה את העתירה, ונבטל את הצו על-תנאי שהוצא. בנסיבות העניין, אציע כי לא נעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת ע' ברון: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ג' קרא: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' סולברג. ניתן היום, י"ג בתשרי התשע"ח (3.10.2017). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14085700_O23.doc שצ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il