סמירה חגולי נ. עיריית ראשון לציון

פסק-דין בתיק ע"א 8570/09 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 8570/09 ע"א 8580/09 בפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית המערערים בע"א 8570/09: 1. סמירה חגולי והמשיבים בע"א 8580/09: 2. ציון חגולי נ ג ד המשיבה בע"א 8570/09: והמערערת בע"א 8580/09: עיריית ראשון לציון שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בת"א 1954/04, מיום 12.5.09, שניתן על ידי כבוד סגנית הנשיא ד' פלפל תאריך הישיבה: כ"ג בטבת התשע"א (30.12.2010) בשם המערערים בע"א 8570/09 והמשיבים בע"א 8580/09: עו"ד ברוך חכים בשם המשיבה בע"א 8570/09 והמערערת בע"א 8580/09: עו"ד גלית שיצר; עו"ד מיטל יצחק פסק-דין השופט ע' פוגלמן: 1. לפנינו שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב (כבוד סגנית הנשיא ד' פלפל), אשר דחה תביעה של בעלי קרקע למתן פיצוי בהתבסס על הסכמות שהושגו – לטענתם – בינם לבין העירייה עובר להפקעת המקרקעין. התביעה נתקבלה בכל הנוגע לפיצוי בגין דמי שימוש בנכס בתקופה מסוימת. המערערים בע"א 8570/09 (להלן: המערערים) טוענים שההסכמות האמורות הינן בבחינת הסכמות חוזיות מחייבות, שהיה על בית המשפט לאכפן. עיריית ראשון לציון (המערערת בע"א 8580/09, להלן: העירייה) חולקת על פסיקת דמי השימוש. רקע 2. המערערים היו בעלים של שבעים וחמישה אחוזים מנכס הנמצא ברחוב רוטשילד 17 בראשון לציון (להלן: הנכס, או המקרקעין), אשר מצוי בתחום שיפוטה של העירייה. על רקע רצונה של העירייה לשנות את ייעודו של הנכס מאזור מסחרי לשטח ציבורי פתוח, התנהלו בין המערערים לבין העירייה מגעים לרכישת הנכס, שבמסגרתם נדונה, בין היתר, סוגית התמורה עבורו. בפגישה שהתקיימה בתחילת שנת 2002, אשר בה נכח גם ראש העיר, הוסכם – לטענת המערערים – כי שיעור התמורה יעמוד על שני מיליוני דולר ארה"ב. ואכן, בהמשך לכך, בחודש יוני 2002, העבירה העירייה למערערים טיוטת הסכם, אשר לפיו יינתן להם פיצוי בגין הפקעת הנכס, בדמותם של נכסים חלופיים (להלן: טיוטת ההסכם, או הטיוטה). הטיוטה לא נחתמה מעולם. יצוין, כי ערב מסירת הטיוטה, בחודש יוני 2002, התקיימה בין הצדדים פגישה שבסיכומה נכתב, בין השאר, כי "הנושא יובא לאישור ההנהלה והמועצה". אף בטיוטת ההסכם עצמה נכתב כי "הסכם זה טעון אישור מועצת העיריה ואשור שר הפנים או מכוחו והוא יהא תקף רק לאחר אשורו כאמור". כחודשים לאחר מסירת הטיוטה, העבירו המערערים את הנכס לחזקת העירייה. לטענתם, ההעברה נעשתה על-בסיס ההסכמות שהושגו בינם לבין העירייה באשר לרכישת הנכס בשיעור ובאופן האמורים, ועל-יסוד הנחתם כי האישורים הנדרשים לא ימנעו את מימוש הרכישה. לאחר העברת הנכס לידי העירייה, פורסמה בסוף שנת 2002 הודעה על אישור תכנית רצ/3/40/1, אשר מטרתה שינוי ייעודם של המקרקעין מאזור מסחרי לשטח ציבורי פתוח והריסת המבנה. כחודש לאחר מכן, פרסמה העירייה הודעה על הפקעת הנכס (להלן: ההפקעה הראשונה), לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות). במהלך חודש פברואר 2003, הובאה לראשונה טיוטת ההסכם לאישור מועצת העיר. לאחר שבחנה את הסוגיה, סברה מועצת העיר כי הנכס הוערך ביתר, ומשכך החליטה להעביר את הנושא לבדיקת שווי נוספת שתיעשה על-ידי שמאי חיצוני. בעקבות זאת, ובהמשך למגעים נוספים שהתנהלו בין הצדדים, הובהר למערערים כי עומדות להם שתי חלופות: האחת, לקבל את הנכס בחזרה לידיהם; החלופה השנייה, היא להמשיך בהליך בכפוף להערכה מחודשת של שווי הנכס. המערערים הודיעו כי הם מבקשים לקבל את המגרשים החלופיים המפורטים בטיוטת ההסכם, או לחלופין להחזיר את הנכס לידיהם. בנסיבות אלה השיבה העירייה בשנת 2004 את הנכס לידי המערערים, וכחודש לאחר מכן פרסמה הודעת חזרה מן ההפקעה הראשונה. על רקע האירועים האלה, הגישו המערערים לבית המשפט המחוזי, את תביעתם לאכוף את החוזה אשר נכרת, לשיטתם, בינם לבין העירייה, ולפצותם בגין הנזק שנגרם להם. כעשרה חודשים לאחר הגשת התביעה, ביום 18.5.2005, פרסמה העירייה הודעה חדשה נוספת לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות, בדבר הפקעת הנכס (להלן: ההפקעה השנייה). כשנתיים לאחר מכן הרסה העירייה את המבנה שהיה על המקרקעין ובנתה במקום כיכר ציבורית. 3. למען שלמות התמונה יצוין, כי עשרים וחמישה האחוזים הנותרים (שאינם בבעלות המערערים) היו בבעלות אחיו של המערער 2, אשר הצטרף במקור לתביעה שהוגשה לבית המשפט המחוזי, אך הגיע להסכם פשרה עם העירייה ונמחק מן ההליך. פסק דינו של בית המשפט המחוזי 4. בית המשפט המחוזי נדרש תחילה לשאלה האם נכרת הסכם מחייב בין המערערים לבין העירייה. נקבע, כי ראש העיר אמנם מוסמך עקרונית להתקשר בחוזה מטעם העירייה, אך במקרה זה, ההסכם לא נחתם בהתאם לדרישות סעיף 203 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), אשר לפיו תוקפו של חוזה הכולל התחייבות כספית מטעם העירייה מותנה בחתימת ראש העיר וגזבר העיר ובצירוף חותמת העירייה. כמו כן נפסק, כי לא נתקיים התנאי ההכרחי בדבר אישור מועצת העירייה לשם מתן תוקף להסכם. תנאי זה, כך נקבע, נכלל מפורשות בטיוטת ההסכם. בנסיבות אלה, נפסק כי לא השתכלל בין הצדדים הסכם מחייב, וממילא לא קמה למערערים זכות לפיצוי מכוחו. 5. בית המשפט המחוזי הוסיף ובחן אם יש להשיב את הקרקע לידי המערערים. נקבע, כי המקרקעין הופקעו כדין ומטרת ההפקעה כבר מומשה משנהרס המבנה שהיה על הקרקע והוקמה הכיכר הציבורית. הכרעתו של בית המשפט בהקשר זה נשענה, בין היתר, על כך שההפקעה הראשונה בוטלה על רקע גירעון תקציבי שאליו נקלעה העירייה. לאחר מכן פורסמה ההודעה בדבר ההפקעה השנייה, ובהמשך – בחודש נובמבר 2007 – הודיע ב"כ המערערים לעירייה, כי לדידם החזקה בנכס הועברה לידי העירייה כבר מספר שנים קודם לכן, והנכס עומד לרשותה. בעקבות המכתב מומשה ההפקעה על-ידי תפיסת המקרקעין, הריסת המבנה שהיה בנוי עליהם והקמת גן ציבורי. משכך, נפסק כי המקרקעין הופקעו כדין ומטרת ההפקעה מומשה. בנסיבות אלה, כך נקבע, אין מקום להשיב את הנכס לידי המערערים באשר "סעד זה אינו רלבנטי עוד". 6. בית המשפט הוסיף ופסק כי אין להידרש לטענות שהועלו לראשונה בסיכומים, שאינן נזכרות בכתבי הטענות, ובכלל זה טענות בנושא פיצויים מכוח דיני הפקעה. אף לטענות המערערים באשר לפיצוי בגין ירידת ערך הנכס לא ראה בית המשפט להידרש, וזאת מן הטעם שהמערערים "העלו טענתם זו בשורה וחצי... ומבלי לפרט מהו הבסיס המשפטי מכוחו הם עותרים לפיצוי ברכיב זה ואף לא הציגו ולו ראשית ראיה להוכחת הסכום הנתבע". 7. לבסוף, נדרש בית המשפט המחוזי לסוגיית הפיצוי בגין אבדן דמי שכירות. נפסק, כי יש לפצות את המערערים בגין הפסד דמי השכירות בתקופה שבין העברת החזקה בנכס לעירייה (15.8.2002), ועד למועד השבתו לידי המערערים (18.3.2004). שיעור הפיצוי נאמד על-בסיס חוזה שכירות אשר נחתם בין המערערים לבין בנק לאומי עובר למסירת הנכס לידי העירייה (להלן: הסכם השכירות), וזאת בהסתמך על תצהירו של המערער 2, כי הסכום הנתבע מבוסס על הסכם השכירות. הפיצוי הועמד, אפוא, על סך של כ-14,000 דולר ארה"ב לחודש, בהתאם לשער היציג נכון ליום 21.1.1996 (הוא השער האחרון שפורסם עובר לחתימת הסכם השכירות, וזאת בהתאם לאמור בהסכם), כך שסך הפיצוי הועמד על 830,718 ש"ח. עוד נקבע, כי אין הצדקה לפיצוי המערערים בגין התקופה שבין מועד השבת הנכס לידיהם ועד למועד הגשת התביעה, שכן הנכס היה בחזקתם בתקופה זו. על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוגשו הערעורים שלפנינו. טענות הצדדים בערעורים שלפנינו 8. עיקר טענותיהם של המערערים נוגעות להסכמות החוזיות שהושגו – לשיטתם – בינם לבין העירייה באשר למכירת הנכס ושוויו. לטענתם, התנהלות הצדדים עובר להפקעה הראשונה עלתה כדי שכלול חוזה ביניהם, אשר יש בכוחו לחייב את העירייה לפצותם בשיעור ובאופן שסוכם. המערערים אף סבורים, כי לנוכח התנהגותה של העירייה במקרה זה, יש מקום להגמיש את התוצאה הנובעת מאי-קיומה של הדרישה הצורנית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות). בהקשר זה מתייחסים המערערים, בין היתר, לפסק הדין שניתן בע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים (לא פורסם, 22.1.2009) (להלן: פרשת בית הרכב), שם נקבע כי במקרים מסוימים, עשוי עקרון תום-הלב לרכך את התוצאה הנובעת מאי-מילוי הדרישה הצורנית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות. כמו-כן טוענים המערערים, כי בנסיבות העניין עולה התנהלותו של ראש העיר כדי הבטחה מינהלית, ואף מן הטעם הזה יש לאכוף את ההתחייבות לפיצוי. 9. לצד טענות אלו, מבקשים המערערים לבחון את הקביעות העובדתיות העומדות בבסיס הכרעתו של בית המשפט המחוזי באשר לחוקיות ההפקעה הראשונה, וכן משיגים הם על הכרעותיו של בית המשפט המחוזי בנוגע להפקעה השנייה. כך, טוענים המערערים נגד הקביעה כי אילוצי תקציב הם שעמדו בבסיס ההחלטה לבטל את הפקעה הראשונה. עוד טוענים המערערים, כי ביטול ההפקעה הראשונה עומד בניגוד להוראת סעיף 14(1)(א) לפקודת הקרקעות, הקובע כי השר הממונה רשאי לחזור בו מן ההפקעה רק אם טרם נרכשה חזקה בקרקע הרלוונטית, בעוד שלגישתם, במקרה זה היה הנכס בחזקת העירייה עובר לביטול ההפקעה הראשונה. נוסף על כך, סבורים המערערים כי יש מקום להידרש לבחינת הפיצוי מכוח דיני הפקעה בגדרי ההליך שלפנינו, שכן לשיטתם הם העלו טענותיהם בעניין זה כבר בכתבי הטענות. 10. העירייה מצדה סומכת ידיה על הכרעתו של בית המשפט המחוזי בדבר היעדרו של קשר חוזי מחייב בין המערערים לבין העירייה. לשיטתה, המגעים בין הצדדים חסרים את גמירות הדעת הנדרשת לכריתת החוזה במישור האזרחי, ואף אינם מקיימים את התנאים הנדרשים לפי פקודת העיריות. עוד טוענת העירייה, כי אין לראות בדבריו של ראש העיר דאז "הבטחה מינהלית". יתר על כן, טענה זו לא נשמעה בהליך הקודם, ואף מן הטעם זה סבורה העירייה כי אין להידרש לה בהליך שלפנינו. אין גם מקום להידרש, כך נטען, לטענות לפיצוי מכוח דיני ההפקעה שכן הן נשמעו לראשונה בסיכומי המערערים בבית המשפט המחוזי, ולא נזכרו בכתבי טענותיהם. אף בכל הנוגע לחוקיות ההפקעה מצטרפת העירייה להכרעתו של בית המשפט המחוזי. לעמדתה, לנוכח הסכמת המערערים להשבת הנכס לידיהם, הסייג הקבוע בסעיף 14(1)(א) לפקודת הקרקעות אינו חל במקרה שלפנינו. 11. נוסף על כך, הן המערערים הן העירייה מלינים על גובה הפיצוי שנפסק בגין אבדן דמי שכירות. העירייה סבורה כי יש להפחית מן הפיצוי שנקבע. בין היתר, טוענת היא כי אין מקום להסתמך על חוזה השכירות, שכן לא ניתן לקבוע כיצד נקבעו דמי השכירות בהסכם האמור ואם הם משקפים את שווי השוק הריאלי. זאת, בעיקר נוכח העובדה שתקופת השכירות הסתיימה כשנה וחצי קודם למסירת החזקה בנכס. העירייה ממשיכה וטוענת כי המערערים תבעו במקור סעד בגובה של 9,000 דולר ארה"ב לחודש, בעוד שבית המשפט המחוזי פסק סעד של 14,000 דולר לחודש, קרי סעד גבוה מזה שנתבקש בכתב התביעה. יתר על כן, לטענת העירייה שיעור הפיצוי הנתבע לא נתמך בחוות דעת כלשהי, ואף מן הטעם הזה ראוי, לשיטתה, להפחית את שיעור הפיצוי שנפסק. כמו כן, משיגה העירייה על קביעתו העובדתית של בית המשפט המחוזי באשר למועד העברת החזקה בנכס. המערערים, לעומת זאת, טוענים כי יש להוסיף על הפיצוי שנפסק. לשיטתם, יש לפצותם גם בגין התקופה שבין מועד השבת הנכס לידיהם ועד להפקעה השנייה (החל מיום 18.3.2004 ועד ליום 18.5.2005), שכן, הם לא יכלו לעשות שימוש בנכס בתקופה זו. עוד טוענים המערערים כי יש להוסיף לדמי שכירות שנקבעו גם מס ערך מוסף (בהתבסס על חוזה השכירות), ולהצמידם למדד המחירים לצרכן – ואף מן הטעם הזה מוצדק לשיטתם להגדיל את סכום הפיצוי שנפסק. באשר להסתמכות על חוזה השכירות, טוענים המערערים כי משלא נשמעו טענות העירייה כלפי חוזה השכירות בגדרי ההליך הקודם; משבחרה העירייה שלא לחקור את המערער 2 על תצהירו; ומשנמנעה מלהביא ראיות לסתור את האמור בחוזה השכירות – הרי שמדובר בהרחבת חזית, ואין להידרש לטענות העירייה בהקשר זה בגדרי ההליך שלפנינו. דיון 12. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים בערעורים הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעורים להידחות הן בנוגע לתביעה לפיצוי מכוח ההסכמות החוזיות הנטענות, הן באשר לשיעור הפיצוי בגין אובדן דמי שכירות, כמפורט להלן. מהות ההסכמות בין הצדדים 13. אקדים ואומר, כי מקובלת עלי מסקנתו של בית המשפט המחוזי שלא נשתכלל במקרה זה חוזה מחייב בין המערערים לבין העירייה. ההסכמה הנטענת בין הצדדים נתונה למשטר של "דואליות נורמטיבית", וזאת נוכח היותה של העירייה רשות ציבורית הפועלת על פי דין. לשון אחר, נוסף על תחולתם של דיני החוזים, חלים על הסכם שכורתת העירייה גם כללי המשפט המינהלי (ראו, למשל: ע"א 6328/97 רגב נ' משרד הביטחון, פ"ד נד(5) 506, 526 (2000); דפנה ברק-ארז "אחריות אזרחית של גופים ציבוריים: דואליות נורמטיבית" משפט וממשל א 276 (1993)). דיני החוזים חלים על התקשרויות של הרשות הציבורית בשל מהותה של הפעולה המשפטית; ואילו כללי המשפט המנהלי חלים מחמת מהותו של הגוף המתקשר ומחייבים אותו לפעול, גם במסגרת ההתקשרויות החוזיות שלו, בהגינות, בסבירות, בשוויון וללא משוא פנים (ראו ע"א 276/09 טאבא נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם, 2.1.2011)). ההבנות שהתגבשו בין הצדדים נתונות, אפוא, לבחינה הן במשקפי דיני החוזים הן באלה של המשפט המינהלי. במקרה שלפנינו, כפי שיובהר להלן, בשני המישורים האמורים, לא ניתן לראות בהסכמות הנטענות משום חוזה בר-תוקף או התחייבות שלטונית שיש לה תוקף משפטי. 14. במישור החוזי, השאלה היא האם טיוטת ההסכם עולה כדי חוזה מחייב, או שמא מדובר אך בשלב במשא ומתן שלא הבשיל לכדי חוזה בר-תוקף. מעמדה של הטיוטה בהקשר זה נגזר מן האופן בו תפסו הצדדים את המסמך ברגע יצירתו, אם נתכוונו לשכלל חוזה מחייב, או לאו – קרי, אם התקיימו במועד מסירת הטיוטה גמירות הדעת והמסוימות הנדרשים לכריתת חוזה (ראו, למשל: ע"א 5332/03 רמות ארזים, חברה לבניין והשקעות בע"מ נ' שירן, פ"ד נט(1) 931, 938-937 (2004), וההפניות שם; גבריאלה שלו דיני חוזים – החלק הכללי: לקראת קודיפיקציה של המשפט האזרחי 166-164 (2005) (להלן: שלו)). לעתים גם התנהגות הצדדים לאחר גיבוש המסמך יכולה ללמד האם ב"זמן אמת" כוונתם היתה להתקשר בהסכם מחייב (ראו, למשל: ע"א 7193/08 עדני נ' דוד, סעיף 15 (לא פורסם, 18.7.2010)). במקרה שלפנינו, העבירו המערערים את הנכס לידי העירייה לאחר מסירת הטיוטה, ובטרם בוצעה ההפקעה. מדובר בנכס בשווי ניכר, ומסירתו לידי העירייה מהווה צעד אשר עשוי להעיד על אמונתם של המערערים כי החוזה אכן ישתכלל, ועל כוונתם לעמוד בהתחייבויותיהם לפי החוזה. יחד עם זאת, מכשול מרכזי העומד בדרכם של המערערים הינם התנאים המפורשים הכתובים בטיוטה והדברים שנכתבו בסיכום הפגישה שקדמה לעריכתה, ועניינם התניית ההסכם באישור מועצת העירייה ושר הפנים. אישורים שכזכור לא ניתנו. הנוסח בשני המסמכים הוא חד משמעי, ונראה כביטוי מובהק ל"נוסחת הקשר" בין הטיוטה לבין ההסכם הסופי. הצדדים לא נתכוונו לכרות הסכם מחייב, והם הציבו את אישור מועצת העיר כתנאי לשכלול החוזה – כך שבהיעדרו – לא נכרת חוזה. 15. עוד יצוין, ומבלי להכריע בכך, כי היעדר האישור מטעם מועצת העירייה עלול לעורר קושי אף במישור המינהלי, ככל שהוא עומד בניגוד להוראת סעיף 188 לפקודת העיריות, המורה כי "עירייה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור השר או מי שהוא הסמיך לכך". אלא שסוגיה זו לא לובנה בהליך שלפנינו, ומכל מקום נוכח התוצאה אליה הגענו, כפי שיובהר להלן – אין אנו נדרשים לבחינתה. 16. משנמצא כי אישור מועצת העיריה הוא תנאי להשתכללות החוזה, ואישור כזה לא ניתן, יכולנו לסיים את דיוננו בנקודה זו. אולם למען השלמת התמונה ומעבר לדרוש נוסיף כי היעדרן של החתימות על טיוטת ההסכם מעורר אף הוא קושי ניכר. בהיעדר החתימות הדרושות, החוזה אינו עומד בתנאי סעיף 203 לפקודת העיריות. אף אם נניח לטובת המערערים קיומם של מסוימות וגמירות דעת, עדיין שומה עלינו להכריע מה תוקפה של הסכמה אשר אינה ממלאת אחר הדרישות הקבועות בסעיף 203 לפקודת העיריות. לבחינתה של שאלה זו נעבור כעת. אי-קיום תנאי סעיף 203 לפקודת העיריות 17. סעיף 203 לפקודת העיריות קובע כי "חוזה, כתב התחייבות, הסדר פשרה... שיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר...". הסעיף קובע, אפוא, דרישה צורנית לחוזה שהעירייה מתקשרת בו – חתימת ראש העיר, גזבר העירייה וקיומה של חותמת העירייה, אשר נדרשים כתנאי לתוקפו של חוזה שהעירייה צד לו. לשונו של הסעיף, מדגישה כי הסכמים שבהם מתקשרת העירייה בניגוד להוראותיו "לא יחייבוה". תנאי זה אף נתמך בתכליתו של הסעיף. הוראת סעיף 203 נועדה ליצור מערכת בקרה אשר תבטיח שימוש זהיר ומבוקר בכספי הציבור, ותוודא כי הגוף הציבורי המתקשר בעסקה בחן אותה כראוי. היא משקפת את הרצון להבטיח את חוקיות פעולותיה של העירייה, תוך הגנה על התושבים וחיזוק אמון הציבור ברשויות; ובמובן זה דרישה זו מהווה ביטוי לעקרון חוקיות המינהל (ראו: פרשת בית הרכב, סעיפים 23-21, וההפניות שם; ע"א 487/75 עזרה ובצרון חברה לשיכון בע"מ נ' גליק, פ"ד ל(2) 621, 626 (1976); עע"ם 10996/02 עיריית קרית גת נ' אבישי כ"ץ בע"מ, פ"ד נח(1) 490, 497 (2003)). הן מלשונו של הסעיף הן מתכליתו, ניתן להסיק כי כוונתו לאסור על כריתת חוזים אשר לא ממלאים אחר התנאים הנקובים בו. הדרישה היא מהותית – קונסטיטוטיבית ואי-קיומה שולל את תוקפו של ההסכם. מן המקובץ עולה, כי במקרה שלפנינו – בהיעדרן של החתימות הדרושות לפי סעיף 203 – החוזה הנטען בין המערערים לבין העירייה הוא חסר תוקף. זהו הכלל. אולם, כאמור, במקרה שלפנינו נטען כי יש לחרוג מן הכלל, וכי לנוכח התנהגות העירייה – אשר הפקיעה פעמיים את הנכס וטרם העבירה פיצוי כלשהו לידי בעליו – קיימת הצדקה להגמשת התוצאה האמורה. טיעון זה נסמך על פרשת בית הרכב, שם נדרש בית משפט זה לשאלת נפקות היעדר קיומו של התנאי הקבוע בסעיף 203, בנסיבות בהן פעלה העירייה באופן חסר תום-לב. באותו מקרה נפסק, כי אי-קיומה של הדרישה הצורנית המהותית המעוגנת בפקודת העיריות משמעותה סיווג החוזה שבו התקשרה העירייה כחוזה בלתי חוקי, וזאת בהתאם להוראת סעיף 30 לחוק החוזים. קרי, מקום שבו התנאי הקבוע בסעיף 203 אינו מתקיים, החוזה הוא בלתי חוקי, ובטל (פרשת בית הרכב, סעיפים 31-24, וההפניות שם; וראו גם גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 48, 50 (1999)). נקבע שאף במישור המינהלי עשויה הפרת הוראת סעיף 203 להתפרש כחריגה מסמכות, המביאה עקרונית אף היא לתוצאה של בטלות הפעולה (פרשת בית הרכב, סעיף 27, וההפניות שם). בצד האמור הובהר, כי בעקרון תום הלב ובחובת ההגינות של הרשות המינהלית יש כדי להגמיש – בנסיבות מתאימות – את תוצאות החריגה מן הדרישה הצורנית המהותית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות. הגמשה זו מתבקשת מיחסיותה של הבטלות – הן בדיני החוזים והן במשפט המינהלי. הודגש בנוסף, כי אין מדובר בקביעה מקדמית שלפיה עקרון תום-הלב "חולש" על התנאים שקובע סעיף 203. אלא, מדובר בבחינה זהירה של שיקולי הצדק בכל מקרה לגופו כאשר "התוצאה הסופית", כך נקבע, "תהיה תוצר של איזון מכלול השיקולים, ולא של קביעה א-פריורית לפיה עקרון תום הלב "גובר" מראש על תכלית דרישת הצורה המהותית" (פרשת בית הרכב, סעיפים 54-53). השיקולים בגדרו של האיזון האמור עשויים להיות מגוונים. כך, למשל, נקבע כי השיקולים לריכוך דרישת הצורה עשויים להיות "אשמת הצד המתנער והסתמכות הצד המתקשר", בעוד שהטעמים להקשחת הדרישה הצורנית עשויים להיות "האינטרס הציבורי בדבר שלטון החוק וחוקיות המינהל, כמו גם הרצון להרתיע מפני כריתת חוזים מינהליים בלתי-חוקיים" (שם, סעיף 54). 18. בנסיבות שהתקיימו בפרשת בית הרכב, נקבע כי יש מקום להגמיש באופן חלקי את התוצאות הנובעות מאי-קיומם של התנאים הקבועים בסעיף 203. אולם, המקרה שלפנינו נבדל מן המקרה שהתקיים בפרשת בית הרכב. עיקר האבחנה נעוצה בהבדל המשמעותי שבין התנהגות העירייה שם לבין התנהגותה במקרה זה. נזכיר בתמצית, כי בפרשת בית הרכב התקשרה חברה פרטית עם העירייה בחוזה שכירות, אשר כלל, בין השאר, מנגנון הפחתה של דמי השכירות. בהתאם לחוזה העבירה החברה במשך למעלה מארבע שנים את דמי השכירות בהתאם לחוזה. בחלוף ארבע שנים שבמהלכן קוים החוזה במלואו, טענה העירייה כי החוזה לא היה תקף מלכתחילה לנוכח העובדה כי לא נחתם כנדרש בסעיף 203 לפקודת העיריות, ותבעה מן החברה הפרטית את השבת הסכומים שהופחתו מדמי השכירות. על רקע זה נתפסה התנהגות העירייה בפרשת בית הרכב כהתנהגות חסרת תום-לב ובלתי הוגנת. נקבע כי העירייה "פעלה בחוסר תום לב שעה שנאחזה בבית המשפט המחוזי בדרישת הצורה כדי להתנער מהסיכום..., לאחר שקיימה אותו הלכה למעשה בהתנהגותה משך תקופה ארוכה של כארבע שנים וחצי" (פרשת בית הרכב, סעיף 49). נוכח זאת, מצא בית המשפט כי אין לאפשר לעירייה להשתמש בסעיף 203 "באופן המקנה לה "חומה" בצורה שאינה משקללת את התנהגותה ואולי אף את רשלנותה בנסיבות העניין..." (שם, סעיף 54). אולם, כאמור, לא זה המקרה בענייננו. במקרה שלפנינו, לא הוכח כי העירייה התנהלה באופן העולה כדי חוסר תום-לב בהתנהלותה מול המערערים. כזכור, כבר בפגישה שהתקיימה עם המערערים עובר למסירת טיוטת ההסכם, הובהר כי ההסכמות כפופות לאישורה של מועצת העיר, ואף בטיוטה עצמה נכתבו הדברים במפורש. משכך, אף אם בשלב הראשון לא היו המערערים מודעים לצורך באישורים האלה, הרי שלמצער החל ממועד קיומה של הפגישה וממועד קבלת הטיוטה, הובהר להם שאין מדובר בחוזה מחייב. בנסיבות אלה, לא מצאתי כי התנהגותה של העירייה עולה כדי חוסר תום-לב המצדיק סטייה מן התוצאה הקבועה בפקודת העיריות. 19. לכך יש להוסיף, כי במקרה שלפנינו הפעלת סמכויות התכנון וההפקעה אינה מותנית בהסכמת בעל המקרקעין, וחשוב מכך, הדין מקנה לבעל המקרקעין זכות לפיצוי בגין מלוא הנזק שנגרם לו כפועל יוצא מאישור התכנון המתארי, כמו גם מהליכי ההפקעה. המערערים יכולים היו להגיש תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) בגין ירידת הערך למקרקעין שנגרמה כתוצאה משינוי ייעודם, ובנוסף תביעה בגין הנזק הקנייני שגרמה ההפקעה עצמה, לפי הוראות פקודת הקרקעות (להרחבה ראו, למשל: ע"א 8863/07 ב.מ.כפריס דדו בע"מ נ' מנהל מע"מ חיפה, סעיפים 11-9 (לא פורסם, 28.3.2010), וההפניות שם; אהרן נמדר הפקעת מקרקעין 390-388 (2005) (להלן: נמדר)). זהו המסלול "הרגיל" להטבת הנזק שנגרם בגין שינוי ייעוד והפקעה, ולא היתה כל מניעה כי המערערים יפעלו אף הם בדרך זו. ואכן, מסיכומי הצדדים והמוצגים שהובאו בפנינו, עולה כי המערערים הגישו לאחרונה המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בגדרה נתבעו פיצויי ההפקעה. מן הנתונים שלפנינו עולה לכאורה כי המערערים לא הגישו תביעה לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, על אף שבינתיים חלפה תקופת ההתיישנות הקבועה לעניין סעיף זה. בעניין זה אין למערערים להלין אלא על עצמם. מכל מקום, גם במקרה כזה, פתוחה בפני הפרט שנפגע משינוי הייעוד הדרך לפנות לשר הפנים בבקשה להארכת מועד להגשת תביעה כאמור (למותר להדגיש כי אין באמור משום נקיטת עמדה לגופה של בקשה כאמור, אם תוגש). 20. סיכומם של דברים: על יסוד התשתית שפורטה לעיל, מצאנו כי הטיוטה הבלתי חתומה לא השתכללה לכדי חוזה מחייב. תוצאה זו נגזרת גם מהוראת סעיף 203 לפקודת העיריות אשר מבטאת את עקרון חוקיות המנהל ונועדה להבטיח שימוש זהיר ומבוקר בכספי הציבור. נוכח העובדה שלא הוכח חוסר תום-ליבה של העירייה; משהדרישה בדבר אישור המועצה להתקשרות הובאה לידיעת המערערים מבעוד מועד, ונוכח החלופות הנוספות לתביעת הפיצוי שעמדו למערערים בזמנו – לא קמה במקרה זה הצדקה לסטות מן התוצאה הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות. משמצאנו כי לא נשתכלל במקרה זה חוזה בר-תוקף בין המערערים לבין העירייה, זאת הן לפי דיני החוזים הן מכוח התנאי הקבוע בסעיף 203 לפקודת העיריות, לא קמה למערערים זכות לפיצוי מכוחו. פיצוי בגין היעדר שימוש בנכס 21. אין חולק כי קמה למערערים זכות לפיצוי בגין התקופה שבין מועד מסירת החזקה בנכס לעירייה (15.8.2002), ועד למועד השבתו לידיהם (18.3.2004). המחלוקת נעוצה אך באופן כימות הפיצוי. השאלה העיקרית הטעונה הכרעה הינה האם ניתן היה לקבוע את שיעור הפיצוי בהסתמך על הסכם השכירות, וזאת על אף ששיעור הפיצוי שנקבע, עולה על זה שנתבקש בכתב התביעה בראש נזק זה. ראשית ועיקר, מקובלת עלי הטענה כי משנמנעה העירייה מלהשיג על הידרשות המערערים לחוזה השכירות ולאמור בו לפני הערכאה הדיונית – אין להידרש להשגותיה בהקשר זה כעת. הלכה היא, שכאשר קיימת הסכמה מפורשת, או מכללא, של בעל הדין שכנגד להגשת ראיה, אין מניעה להרחבת היריעה. לשון אחר, בעל דין שאינו מתנגד לראיות שהוצגו בהליך, רואים אותו כאילו הסכים מכללא להרחבת גדרי הדיון, וזאת אף אם הראיות חורגות מהנדרש בהקשר זה בכתב הטענות (ראו, למשל: רע"א 1531/08 אבי חברה לעבודות עפר כבישים בניה ופיתוח (1982) בע"מ נ' חברת ביטום בע"מ, (לא פורסם, 24.7.2008); ע"א 8430/06 שבתאי נ' ספני, סעיף 39 (לא פורסם, 3.11.2008); משה קשת הזכויות הדיוניות וסדר הדין במשפט האזרחי כרך א 528-527 (2007) (להלן: קשת); אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי 90-89 (2009) (להלן: גורן); יואל זוסמן סדרי הדין האזרחי 153 (מהדורה שביעית, 1995)). במקרה שלפנינו, נוכח העובדה שהעירייה לא השיגה על צירופו של חוזה השכירות לתצהיר העדות הראשית מטעמם של המערערים ועל ההסתמכות עליו (שנמשכה גם בסיכומי המערערים) ניתן לראות בה כמסכימה מכללא להרחבת יריעת המחלוקת. כפי שנפסק, "בהסכמתו של בעל דין להרחיב את יריעת המחלוקת מעבר לעילות המנויות בכתב התביעה, טבועה גם ההסכמה שאם ימצא בית המשפט ממש בעילה הנוספת גם ייתן בגינה את הסעד המתבקש מכך" (ע"א 1694/92 חברת אול שירותים נ' מושיץ, פ"ד מט(2) 397, 412 (1995). דברים אלה יפים אף לענייננו. שנית, אמנם, ככלל אין לפסוק סעד העולה על זה שאותו ביקש התובע בכתב התביעה. עם זאת, במקרים מסוימים ניתן לחרוג מן הכלל האמור. בהקשר זה, הצביעה ההלכה הפסוקה על שלושה תנאים מצטברים, אשר בהתקיימם עשוי בית המשפט לפסוק סעד הגם שלא נתבקש באופן מפורש: התנאי האחד הוא, כי הצדק או הצורך ללבן את השאלות המהותיות שבמחלוקת מחייבים את מתן הסעד. השני הוא, כי מדובר בסעד הנובע באופן ישיר מן הסעד שהתבקש. התנאי השלישי הוא, כי נתבררו כל הראיות הדרושות להכרעה באשר לסעד הנדון, כך שאין צורך בקיומה של התדיינות נוספת (ראו ע"א 69/98 נהאד מחמד אסעד מחאג'נה נ' לביבה מחאג'נה, סעיף 12 (לא פורסם, 8.6.2005), וההפניות שם; ע"א 8854/06 קורפו נ' סורוצקין, סעיף 22 (לא פורסם, 20.3.2008); גורן, בעמ' 70; קשת, בעמ' 582-581). במקרה שלפנינו, סבור אני כי נתקיימו כל התנאים האמורים. אכן, קיים צורך בליבון שאלת הפיצוי למערערים בגין דמי השימוש בתקופה זו, וצורך זה מתחדד בפרט בנסיבות בהן המערערים טרם זכו לפיצוי כלשהו בגין הקרקע שהופקעה מהם כבר לפני שנים מספר. הסעד האמור אף נובע באופן ישיר מזה שנתבע, ומהותו זהה לאחרון, גם אם שיעורו שונה. באשר להוכחת שיעור הפיצוי – לא מצאתי להתערב בהכרעתו של בית המשפט המחוזי בסוגיה זו. חוזה שכירות, אשר מבטא את רצונם המשותף של משכיר מרצון ושוכר-מרצון, מהווה אינדיקציה סבירה לשווי השוק. במקרה זה, חוזה השכירות אכן הסתיים כשנה וחצי לפני מועד העברת הנכס לידי העירייה, אך הערכאה הדיונית היתה רשאית לבסס את מתן הסעד על נתון זה, בהעדר אינדיקציות נוספות לשינוי מצב השוק ממועד סיומה של תקופת השכירות. לכך יש להוסיף כי הסעד שנפסק אינו עולה על סכום התביעה כולה (ואף נמוך ממנו באופן ניכר), אלא אך על זה שנתבע בראש הנזק הספציפי של דמי השכירות. סיכומם של דברים – על יסוד מכלול השיקולים הנזכרים מעלה, לא ראיתי לשנות מן הפיצוי שנפסק על ידי הערכאה הדיונית בראש זה. 22. לבסוף יצוין, כי לא מצאנו עילה לסטייה מן הקביעות העובדתיות של בית המשפט המחוזי באשר למועד העברת החזקה בנכס. כמו כן, מקובלת עלינו מסקנתו של בית המשפט המחוזי כי אין לפסוק פיצוי לתקופה שבין השבת הנכס למערערים לבין הגשת התביעה, מן הטעם שהנכס היה בידי המערערים בתקופה זו, ולא הוכח כי היתה מניעה להשתמש בו בתקופה האמורה. טענות נוספות 23. המערערים העלו טענות בדבר זכאותם לפיצויי הפקעה. כלל ידוע הוא כי אין להידרש לסעדים שלא התבקשו בכתב התביעה, לא הובאו ראיות לביסוסם, וטענות בהקשר זה מועלות לראשונה בסיכומים (ראו, למשל: רע"א 2874/08 עיריית הרצליה נ' אברהם יצחק בע"מ (לא פורסם, 15.5.2008), וההפניות שם; זוסמן, בעמ' 155-153). לא מצאתי כי נפלה טעות בהכרעת הערכאה הדיונית שלא נדרשה, בנסיבות אלה, לנושא פיצויי הפקעה – כמו גם לפיצוי בגין שינוי ייעוד המקרקעין – שלא נתבע ולא התלבן לפניה. 24. אף בטענה בדבר קיומה של "הבטחה מינהלית" אין כדי להועיל למערערים במקרה זה. כידוע, ערכאת הערעור אינה נדרשת, ברגיל, לטענות שלא באו בפני הערכאה הדיונית ואשר נשמעות לראשונה בערעור (ראו, למשל: ע"א 4606/90 מוברמן נ' תל מר בע"מ, פ"ד מו(5) 353, 369 (1992); קשת, בעמ' 1302-1301). טענותיהם של המערערים בעניין זה לא הועלו בפני בית המשפט קמא, וממילא לא לובנו. בנסיבות אלה, ספק אם יש מקום להידרש לטענות אלה כעת. למעלה מן הצורך יאמר בתמצית, כי גם לגופם של דברים איני סבור כי הוכח קיומה של הבטחה מינהלית מחייבת. קיומה של הבטחה מינהלית מותנה בהוכחת מספר תנאים. בראש וראשונה יש להוכיח כי נותן ההבטחה הוא בעל הסמכות לתיתה (בג"ץ 135/75 סאי-טקס בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673 (1975); בג"ץ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, רב-אלוף שאול מופז, פ"ד נח (1) 694, 711-710 (2003) (להלן: פרשת קלכמן)). במקרה זה, בהיעדרו של האישור ממועצת העירייה, וכן נוכח אי-מילוי דרישות סעיף 203 לפקודת העיריות – לא מתקיים תנאי זה. בנוסף יש להוכיח כי מדובר בהבטחה מפורשת וברורה, אשר נותן ההבטחה התכוון לתת לה תוקף משפטי מחייב (ראו, למשל: פרשת קלכמן, בעמ' 707-706, וההפניות שם; בג"ץ 3616/06 מנצור נ' מדינת ישראל - משרד הפנים, סעיף כ"ו (לא פורסם, 22.3.2009), וההפניות שם). בנסיבות המקרה שלפנינו, נראה כי נותן ההבטחה לא התכוון ליתן לה תוקף משפטי מחייב. זאת, ניתן ללמוד – בין היתר – מכך שלא נחתמה מעולם טיוטת ההסכם ומהטעמים הנוספים עליהם עמדנו במישור החוזי. סיכומם של דברים, בהיעדר סמכות ובלא שהוכח קיומה של גמירות דעת, אין מקום לראות בדבריו של ראש העיר משום הבטחה מינהלית מחייבת. 25. המערערים אף משיגים, כזכור, על קביעותיו של בית המשפט המחוזי באשר לבחינת נסיבות ביצוען של ההפקעות ולחוקיותן. אלא שהמערערים לא הצביעו על פגם קונקרטי שנפל בהליכי ההפקעה שבוצעו ואשר עשוי להצדיק את ביטולם. טענותיהם בהקשר זה מופנות בעיקר כנגד קביעותיו העובדתיות של בית המשפט המחוזי באשר לגורמים שהביאו לביצוע ההפקעות ולביטולה של ההפקעה הראשונה. כידוע, ערכאת הערעור ממעטת להתערב בהכרעותיה העובדתיות של הערכאה המבררת (ראו למשל, ע"א 4636/07 זוהיר מחמוד מוסטפא מרעי נ' עבד אלראזק מוחמד מוסטפא מרעי (לא פורסם, 21.12.2009), וההפניות שם; ע"א 11172/05 אלון נ' מדינת ישראל – משרד הבטחון (לא פורסם, 21.10.2009), וההפניות שם). במקרה שלפנינו, לא השתכנעתי כי קיימת הצדקה להתערב בממצאים שנקבעו בעניין זה. באשר לחזרה מן ההפקעה הראשונה – סעיף 14(1) לפקודת הקרקעות מאפשר לרשות המפקיעה לחזור בה מן ההפקעה אף לאחר שפורסמה הודעת הפקעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות (נמדר, בעמ' 291). אמנם, בהתאם להוראת סעיף 14(1) מקום שבו הרשות תפסה את החזקה במקרקעין, היא לא תוכל לחזור בה מן ההפקעה. עם זאת, סייג זה חל רק מקום שבו הרשות מבקשת לבטל את ההפקעה באופן חד-צדדי וללא הסכמת בעל הקרקע. תכליתו של הסעיף להגן על הפרט ולהיטיב עימו, ואין לפרשו באופן שימנע את ביטול ההפקעה מקום בו שני הצדדים מסכימים על כך (השוו: בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309, 319 (1996), וההפניות שם; נמדר, בעמ' 294; אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין 406 (2008)). כך במקרה שלפנינו. המערערים הם שדרשו מן העירייה לקבל לידיהם בחזרה את הקרקע. משכך, אין מדובר בפעולה חד-צדדית או בלתי מוסכמת המונעת חזרה מן ההפקעה לפי סעיף 14(1) לפקודת הקרקעות. 26. התוצאה היא ששני הערעורים נדחים, הן בכל הנוגע לפיצוי מכוח החוזה הנטען בין המערערים לבין העירייה והפיצוי שמבקשים המערערים בראשים אחרים של טיעונם; הן באשר לפיצוי בגין דמי שימוש בנכס, כמפורט לעיל. בנסיבות העניין יישא כל צד יישא בהוצאותיו. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתנה היום, ‏ט' באדר ב התשע"א (‏15.3.2011). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09085700_M12.doc נב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il