חברת מוקד אנוש בע"מ נ. ד"ר בועז לב נציב קבילות הציבור למקצו

18 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8544/20 לפני: כבוד המשנה לנשיאה ע' פוגלמן כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט י' כשר העותרת: חברת מוקד אנוש בע"מ נ ג ד המשיב: נציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים במשרד הבריאות התנגדות לצו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ו בתמוז התשפ"ב (25.7.2022) בשם העותרת: עו"ד ברוך אברהמי; עו"ד רנאטו יאראק; עו"ד מתן ספקטור בשם המשיב: עו"ד תהילה רוט פסק-דין המשנה לנשיאה ע' פוגלמן: עניינה של העתירה שלפנינו בשאלה האם שירות על ידי מוקדנים במוקד העותרת נתון לסמכות הפיקוח של משרד הבריאות לפי סעיף 29א(3) לפקודת בריאות העם, 1940 (להלן: פקודת בריאות העם או הפקודה). רקע עובדתי העותרת, חברת מוקד אנוש בע"מ (להלן גם: החברה) מפעילה מוקד סיוע למנויים, המספק שירות של לחצן מצוקה שפועל 24 שעות ביממה (להלן: המוקד). שירות זה ניתן לצד מגוון שירותי חירום שאותם מספקת קבוצת החברות שאליה משתייכת החברה, ובהם ביקורי בית ושירות אמבולנסים (להלן: הקבוצה). ביום 9.1.2017 הועברה למשיב, נציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים (להלן גם: הנציב), תלונה מטעם משפחתה של לקוחה של החברה (להלן: המנוחה), שלפיה המנוחה יצרה קשר עם המוקד מספר רב של פעמים לאחר שחשה ברע, ואולם חרף תלונותיה נציגי המוקד לא הזעיקו עבורה אמבולנס. כנטען, הטיפול הלקוי בתלונה הוביל לכך שהמנוחה נפטרה (להלן: התלונה הראשונה). ביום 29.5.2017 שלח הנציב למשפחת המנוחה עדכון בדבר סטטוס הטיפול בתלונה, במסגרתו מסר כי: "תודה על פנייתך. ובהמשך לשיחתנו היא מאירה זרקור על נישה במערך שירותי החירום שאינו תחת פיקוח. נכון להיום סוג זה של שירותים אינו בפיקוח משרד הבריאות ואין בו אלמנט של רישוי רפואי. העברתי התלונה במשרדנו כדי לבחון את הדרך לייצר פיקוח ורגולציה של שירותים אלה כמו גם קביעת סטנדרטים להפעלתם" (להלן: המכתב מיום 29.5.2017). במקביל הגורמים הרלוונטיים במשרד הבריאות ערכו בדיקה מעמיקה ביחס לפעילות הקבוצה. ביום 30.11.2017 התבקשה הקבוצה להעביר למשרד הבריאות מידע הנוגע לפעילותה, בין היתר לעניין חלוקת הסמכויות ונהלי העבודה בין החברות השונות הפועלות בקבוצה; נוהל הכשרת המוקדנים המועסקים בחברה; וכן נוהל עבודה במקרי דיווח של מינויים. כעולה מהחומרים שלפניי, על אף מספר פניות מטעם משרד הבריאות – הנתונים האמורים לא הועברו. ביום 25.3.2018 הועברה לנציב תלונה נוספת מטעם משפחה של לקוחה של החברה, שטענה כי השיהוי בטיפול בפנייתה הוביל לכך שהיא נפטרה (להלן: התלונה השנייה; יוער כי משפחות המנוחות הגישו נגד החברה תביעות אזרחיות, ואולם הן לא עומדות במוקד הליך זה). בעקבות התלונות האמורות, ביום 3.5.2018 ערך משרד הבריאות ביקורת פתע במשרדי הקבוצה. עוד באותו היום הופק דו"ח שבמסגרתו פורטו ליקויים שונים שנמצאו במסגרת הביקורת. בין היתר, התייחס הדו"ח לכך שהמוקדנים שמועסקים בשירות המוקד אינם בעלי הכשרה רפואית, על אף שבנוהל הפנימי של המוקד מצוין כי "במידה וניתן יש להציע ייעוץ רפואי לפני שליחת האמבולנס על מנת לעזור למנוי במתן הפניה או לחסוך למנוי פניה מיותרת למיון"; נמצא כי ישנו חוסר בנהלים פנימיים; היעדר הכשרה מספקת לרופאי הקבוצה; היעדר ניסיון או מומחיות מתאימה למנהל הרפואי של הקבוצה; הצגת פרסומים מטעים שלפיהם המוקד מאויש על ידי רופאים, פרמדיקים וחובשים. ביום 14.6.2018 התקבלה במשרד הבריאות התייחסותה המפורטת של הקבוצה לדו"ח, כאשר בפתח הדברים נטען כי החברה, בשונה מיתר החברות בקבוצה, אינה מציעה שירותי רפואה ולפיכך אינה כפופה לנהלי משרד הבריאות. ביום 8.8.2018 התקיימה פגישה בין נציגי הקבוצה לבין הנציב, שבמסגרתה נדונו התלונות, ובפרט השיהוי בטיפול בהן; מהות השירות שמסופק על ידי החברה; ההכשרה הנדרשת למוקדני החברה; והמצג שהוצג לציבור בנוגע לפעילותה. במסגרת הפגישה, טענה החברה כי המוקד נועד לשמש מעין מוקד כללי לצורך קבלת שירותים, ואינו עוסק אך בפניות על רקע רפואי. ביום 21.11.2018 העביר הנציב למשפחות המנוחות סיכום של הטיפול בתלונות (להלן: הסיכום הראשון). במסגרת הדו"ח צוין כי השירותים אותם מציעה ומפרסמת החברה לוקים בליקויים מהותיים. כן צוין כי: "בפרסומיה האחרונים חברת מוקד אנוש בע"מ אף מפרסמת כי, המוקד אותו היא מפעילה מאויש על ידי רופאים מומחים או מוקדנים מנוסים ומספקת ייעוץ רפואי טלפוני. בפועל המוקד אינו מאויש באנשי מקצוע, ההכשרה אותם עוברים המוקדנים אינה ברורה [...] לא ברור אלו שיקולים מנחים את המוקדנים בהחלטה להפנות לייעוץ רפואי או הזנקת רכב חרום. אין ספק כי, לאופן הכשרת המוקדנים העדר הכשרה רפואית והליקויים העולים מדוחות הבקרה יש השפעה מהותית על משך הזמן ואף עלול לעכב את הטיפול בפניה במצבי חירום/מצוקה של קשישים וזכאי סיעוד כגון המנוחות" (סעיף 10ה-ז לדו"ח, שצורף כמש/13 לתגובה המקדמית של המדינה). ואולם כנטען, בעקבות טעות, לא הועבר הסיכום לידי החברה. ביום 28.3.2019 פנתה החברה לנציב בבקשה כי ייקבע שהסיכום הראשון אינו סופי ומצריך עיון מחדש בשל פגמים שונים שנפלו בו, ומאחר שלא נערך לחברה שימוע עובר לגיבושו. בעקבות האמור, קיים הנציב פגישות נוספות עם נציגי הקבוצה (במועדים 7.7.2019; 16.12.2019) ואף הועברה התייחסות כתובה מטעמה. לבסוף, ביום 15.1.2020 נערך על ידי הנציב סיכום נוסף אשר נועד להשלים את הסיכום הראשון, והוא כלל תיקונים והבהרות של חלק מהסוגיות שהועלו במסגרת הסיכום הראשון (להלן: הסיכום השני). ביום 24.2.2020 פנתה הקבוצה לנציב והעלתה טענות נוספות לעניין פגמים שונים בסיכום השני, וכן לגבי הליך הביקורת בכללותו. ביום 19.3.2020 הבהיר הנציב כי שני הסיכומים יחד מהווים את התייחסותו הסופית בעניינה של הקבוצה. לשלמות התמונה יצוין כי בעקבות הטיפול בתלונות הוחלט במשרד הבריאות כי האסדרה בנושא פעילותם של מוקדים טלפונים לפניות על רקע רפואי חסרה, ולפיכך פעלו לגיבוש נוהל שמטרתו לקבוע את הסטנדרטים המקצועיים שלפיהם יופעלו מוקדים כאמור (חוזר חטיבת הרפואה 5/2020 "אמות מידה להפעלת מוקד טלפוני לקריאות רפואיות" (4.2.2020) (להלן: נוהל אמות מידה להפעלת מוקד טלפוני). העתירה והשתלשלות ההליכים עד כה ביום 18.12.2020 הגישה החברה את העתירה שלפניי, שבה עתרה לביטול הסיכום הראשון (יוער כי תחילה הוגשה העתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים אך זו נדחתה על הסף מחמת חוסר סמכות עניינית; עת"ם (מינהליים ת"א) 14500-10-20 מוקד אנוש בע"מ נ' מדינת ישראל (5.11.2020)). לטענת החברה, הסיכום נערך בחוסר סמכות, שכן סמכותו של הנציב מוגבלת לפיקוח על בעלי מקצוע רפואי. החברה טוענת כי פרשנות המדינה שלפיה סמכות הפיקוח של הנציב חלה בנסיבות העניין חורגת מגדר הפרשנויות הלשוניות האפשרויות ופוגעת בחופש העיסוק של החברה. כנטען, אף לעמדת הנציב לא נתונה לו סמכות כאמור, ובהקשר זה מפנה החברה לאמור במכתב מיום 29.5.2017. עוד נטען כי הסיכום נכתב בהיעדר תשתית עובדתית מספקת וכי השימוע בעניינה של החברה לא נערך ב"נפש חפצה" ונעשה אך למראית עין. החברה הוסיפה וטענה כי הפיקוח על החברה עולה לכדי אכיפה בררנית, שכן זהו המקרה היחיד שהנציב ערך ביקורת לחברה שמפעילה מוקד טלפוני מסוג זה. ביום 7.5.2021 הגישה המדינה תגובה מקדמית, לאחר מספר ארכות שהתבקשו (בין היתר לשם בחינת היתכנות להסכמה בין הצדדים). המדינה טענה כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות. לשיטתה, סמכותו של הנציב מעוגנת בסעיף 29א(3) לפקודת בריאות העם שמקנה לו סמכויות פיקוח במסגרת בחינת תלונה "על מעשה או מחדל שיש עמו חשד סביר לפגיעה בזכות כל שהיא של חולה תוך כדי אשפוזו בבית-חולים או תוך כדי טיפול בו במרפאה או עקב האשפוז או הטיפול כאמור [...]". להשקפת המדינה, יש לפרש את הסעיף פרשנות תכליתית, ולהחילו על החברה מאחר שסיפקה בפועל שירותי רפואה. המדינה מדגישה כי מדובר בפקודה מנדטורית, ויש לפרשה בהתאם לרוח הזמן ובהתאם לצרכי הציבור. לחלופין, נטען כי לנציב סמכות כללית לפקח על פעילות החברה מכוח אחריותו של משרד הבריאות על בריאות הציבור. בנוסף, המדינה דחתה את הטענות לפגמים בשימוע שנערך לחברה ושללה את טענת החברה בדבר אכיפה בררנית, שכן כנטען הביקורת על החברה נערכה בשל התלונות החמורות שהתקבלו בעניינה. ביום 29.12.2021 קיימנו דיון ראשון בעתירה (בהרכב השופטים ע' פוגלמן, נ' סולברג וא' שטיין). בסוף הדיון ניתן צו על תנאי, וזו לשונו: "ניתן בזה צו על תנאי המורה למשיב להתייצב וליתן טעם מדוע לא ייקבע כי מתן שירות על ידי מוקדנים במוקד העותרת, אינו נתון לסמכות הפיקוח לפי סעיף 29א לפקודת בריאות העם, 1940. נבהיר כי הצו על תנאי אינו חל על שירותים אחרים, שניתנים על ידי גורמים המשתייכים לקבוצת מוקד אנוש, והתייחסות אליהם נכללה במכתב נושא העתירה". לאחר הגשת תצהירי תשובה ועיקרי טיעון קיימנו ביום 25.7.2022 דיון בהתנגדות לצו על תנאי. דיון והכרעה השאלה שעומדת לפתחנו היא האם שירות על ידי מוקדנים במוקד החברה נתון לסמכות הפיקוח של משרד הבריאות לפי סעיף 29א(3) לפקודת בריאות העם, 1940 (להלן: פקודת בריאות העם או הפקודה). זאת מאחר שכידוע, הצו-על-תנאי שהוצאנו כמוהו כהחלטה לדחות את העתירה בכל הקשור ליתר הסעדים אשר נתבקשו על ידי החברה (בג"ץ 7091/19 לי-בר יפרח קייטרינג בע"מ נ' מועצת הרבנות הראשית לישראל, פסקה 19 (31.8.2022); בג"ץ 1765/22 משרד תומר ורשה עורכי דין נ' שרת הפנים, פסקה 16 (3.7.2022) (להלן: עניין תומר ורשה); בג"ץ 2335/19 עמותת הקנאביס הרפואי נ' משרד הבריאות, פסקה 18 (16.11.2021)). אקדים אחרית לראשית ואומר שבסופו של יום, הגעתי למסקנה כי יש להשיב לשאלה זו בחיוב, והכל כפי שיתואר להלן. מתווה הדיון יהיה כדלקמן: תחילה אציג את התשתית הנורמטיבית שנוגעת להסדר שעומד במוקד העתירה דנן וכן את התשתית המשפטית למלאכת הפרשנות התכליתית. לאחר מכן אפנה לבחינת השאלה הפרשנית שלפנינו. בפתח הדברים, אבקש להעיר הערה מקדמית. אין מחלוקת כי המוקדן אינו בעל מקצוע רפואי מוסדר ברישיון. ואולם, עיון בטיעוניהם של הצדדים מגלה מחלוקת מסוימת לעניין טיב עבודתו של המוקדן. כך, החברה טענה כי "המוקדן הטלפוני, הטלפונאי, כשמו כן הוא, הוא רק גורם של תקשורת טלפונית. ברור כי באמצעותו ניתן להתקשר לגורמים רבים, מהם רבים שאינם כלל בתחום הרפואה כמו שירותי מזון [...] חשמלאים, שרברבים" וכי "כל תפקידו הוא להעביר שיחות טלפוניות ולקשר את השירות המבוקש על ידי [המנוי]" (סעיפים 11 ו-18 לתגובת החברה לכתב התשובה). מעמדה זו משתמע כי לשיטת החברה מוקדניה לא נדרשים להפעיל שיקול דעת במסגרת עבודתם. לעומת זאת, המדינה טענה כי מוקדני החברה נדרשים להפעיל שיקול דעת במסגרת טיפול בפנייה – בין היתר, על המוקדן להחליט מיהו הגורם הרפואי הנכון שיש להעביר לו את הפניה (למשל, האם יש צורך בפינוי רפואי או שיש להפנות את המטופל לרופא), ולזהות באופן ראשוני את מצבו של המטופל. כנטען, פעולות אלו נעשות כחלק מתהליך המכונה בשפה המקצועית "טריאז'" – הליך מיון החולים על פי חומרת מצבם. עמדה זו נתמכת, בין היתר, בהסכם שנחתם בין החברה לבין ביטוח לאומי, שבו צוין כי שירותי החברה כוללים "מיון מהיר ומיומן של קריאות מצוקה על ידי מפעיל המוקד במטרה לאתר מצבי מצוקה" (סעיף 3.2 להסכם שכותרתו "הסכם בדבר מתן שירותי השגחה ו/או שירותי השגחה מורחבים באמצעות משדרי מצוקה לזכאים לגימלת סיעוד" מיום 29.6.2008, שצורף כמש/20 לכתב התשובה של המדינה) ובפרסומי החברה (מש/18 ומש/19 לכתב התשובה מטעם המדינה). בהינתן התיעוד האמור, אצא מנקודת הנחה כי עבודת המוקדן דורשת הפעלת שיקול דעת כאמור. התשתית הנורמטיבית סעיף 29א(3) לפקודת בריאות העם קובע את סמכותו של רופא ממשלתי לבדוק מעשה או מחדל שהובילו לפגיעה בזכות של מטופל אגב טיפול רפואי: רשות מבקרת 29א .... (3) הגיעו לשר הבריאות ידיעה או תלונה על מעשה או מחדל שיש עמו חשד סביר לפגיעה בזכות כל שהיא של חולה תוך כדי אשפוזו בבית-חולים או תוך כדי טיפול בו במרפאה או עקב האשפוז או הטיפול כאמור, רשאי רופא ממשלתי כאמור בסעיף קטן (1) לבדוק את הרשומות הרפואיות המתייחסות לאותו חולה, ומנהל בית החולים או רופא המרפאה, חייבים לספק לרופא הממשלתי כל מידע שידרוש לצורך בירור המקרה, לרבות מידע מתוך רשומות רפואיות המתייחסות לחולים אחרים, ובלבד שזהותם של חולים אלה לא תיחשף. קרי, במקרה של ידיעה או תלונה שהגיעו לשר הבריאות בעניין פגיעה בזכות של מטופל, רשאי "רופא ממשלתי" שהסמיך לעניין זה שר הבריאות לבדוק את הרשומות הרפואיות המתייחסות לאותו חולה, וכן לקבל מידע לצורך בירור המקרה. על בסיס סמכות זו הסמיך שר הבריאות את נציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים לטפל בתלונות הציבור ובאירועים חריגים בנוגע למהלך טיפול רפואי ואיכותו. ואולם, תנאי להפעלת הסמכות המעוגנת בסעיף 29א(3) הוא כי מדובר בפגיעה בזכות של מטופל שהתרחשה במוסד רפואי מסוג בית חולים או מרפאה. לפיכך, על מנת לקבוע כי מתן שירות על ידי מוקדנים במוקד החברה בא בגדר סמכות הפיקוח האמורה, יש לקבוע כי המוקד שמפעילה החברה הוא בגדר "מרפאה". מרפאה מוגדרת בסעיף 34(ג) לפקודה בזו הלשון: רישום מרפאות 34 [....] (ג) בפקודה זו "מרפאה" - מקום שאיננו בית חולים הטעון רישום לפי פקודה זו, או חלק ממנו והמיועד להגשת שירותי רפואה, רפואת שיניים וסיעוד, לרבות טיפול יום וטיפול לילה, להשגחה למטרות אלה על חולים, ועל נשים בזיקה להריון, ושיקום; הנה כי כן, ביסוד הגדרת "מרפאה" בפקודה ישנם אפוא מספר תנאים מצטברים: ראשית, יש לקבוע כי המוסד הוא בגדר "מקום"; שנית, אין מדובר בבית חולים הטעון רישום; ושלישית, פעילות המוסד צריכה לבוא בגדר אחת החלופות שמנויות בסעיף. במקרה דנן, אין מחלוקת כי המוקד אינו בית חולים. לפיכך, במוקד ההכרעה הפרשנית שלפנינו ניצבות שתי שאלות: האם השירות הטלפוני שמציעה החברה הוא בגדר "מקום"; האם שירותי המוקד שמציעה החברה מיועדים לספק "שירותי רפואה", היא החלופה הרלוונטית לענייננו. ויובהר: החברה טענה לפנינו כי אין לראות בפעילות המוקד כמרפאה מאחר שחלק מפניות המוקד נעשות שלא על רקע מצוקה רפואית. ואולם, נוכח ההגדרה שקבועה בפקודה שכוללת אף מקום "[ש]חלק ממנו והמיועד להגשת שירותי רפואה" – אין בכך לשנות בענייננו. פרשנות הפקודה כידוע, עקרונות הפרשנות התכליתית מורים כי פרשנות חקיקה תיעשה בשלושה שלבים. בשלב הראשון, על הפרשן לבחון את לשון החקיקה, שכן היא תוחמת את גדר הפרשנויות שהחוק יכול לשאת (עע"ם 4846/20 פז חברת נפט בע"מ נ' יושב ראש מועצת שמאי מקרקעין, פסקה 13 (30.8.2022) (להלן: עניין פז חברת נפט בע"מ); עניין תומר ורשה, פסקה 23; עע"ם 7825/19 יוניון מוטורס בע"מ נ' משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, פסקה 13 (18.10.2020) (להלן: עניין יוניון מוטורס); בר"ם 8668/17 רביד נ' רשות האוכלוסין וההגירה, פסקה 14 (31.10.2019) (להלן: עניין רביד); בג"ץ 6301/18 פוזננסקי כץ נ' שרת המשפטים, פסקה 34 לפסק דיני (27.12.2018); ע"א 1900/96 טלמצ'יו נ' האפוטרופוס הכללי, פ"ד נג(2) 817, 827 (1999)). ככל שהלשון סובלת יותר מפרשנות אחת, יש לבחור מביניהן את זו אשר מיטיבה להגשים את תכליתה של החקיקה (עניין תומר ורשה, פסקה 23; עניין יוניון מוטורוס, פסקה 13; עניין רביד, פסקה 14; בג"ץ 6637/16 לוונשטיין-לוי נ' מדינת ישראל, פסקה 17 לפסק דיני (18.4.2017) (להלן: עניין לוונשטיין-לוי); רע"א 1431/17 סלומון נ' הרשות לזכויות ניצולי השואה, פסקה 28 (16.11.2017); ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 34 (14.5.2012); אהרון ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה 81-80, 204-201 (1993) (להלן: ברק, פרשנות החקיקה)). תכליתו של דבר חקיקה מורכבת משני רבדים: התכלית הסובייקטיבית והתכלית האובייקטיבית. התכלית הסובייקטיבית היא הרצון הסובייקטיבי שעומד ביסוד החוק, קרי הערכים והמטרות שהמחוקק ביקש לקדמם ולהגשימם. רובד זה אינו משקף רצון משוער, אלא את הכוונות והרצונות שעמדו בפועל לנגד עיני המחוקק (עניין לוונשטיין-לוי, פסקה 18; אהרן ברק פרשנות תכליתית במשפט 400 (2003) (להלן: ברק, פרשנות תכליתית)). עניינה של התכלית האובייקטיבית בכל אותן מטרות, ערכים ועקרונות שחקיקה בחברה מודרנית ודמוקרטית נועדה להגשים (עניין תומר ורשה, פסקה 23; עניין רביד, פסקה 15; בג"ץ 7803/06 אבו ערפה נ' שר הפנים, פסקה 30 לפסק דיני (13.9.2017)(להלן: עניין אבו ערפה); בג"ץ 273/10 אלמיזרק נ' בית הדין הארצי לעבודה ירושלים, פסקה 13 (2.9.2011); ברק, פרשנות החקיקה, בעמ' 249). האם שירותי רפואה שניתנים באמצעות מוקד טלפוני הם בגדר "מקום" כאמור, על מנת לקבוע כי סמכותו של הנציב מעוגנת בסעיף 29א(3) לפקודה, נדרשים שני מהלכים פרשניים: ראשית, יש לקבוע כי שירות רפואי שניתן באמצעות מוקד טלפוני הוא בגדר "מקום"; שנית, יש לקבוע כי מוקד טלפוני שמכוון לפניות על רקע מצוקה רפואית מספק "שירותי רפואה". אשר לשאלה הראשונה – מאחר שסבורני כי היא מעוררת מורכבות פחותה אתייחס אליה בתמצית. לעמדתי, יש לראות במוקד הטלפוני שמפעילה החברה בגדר "מקום". במישור הלשוני, איני סבור כי הביטוי "מקום" מציב מגבלה לשונית שלפיה מדובר אך במתחם פיזי ברור ומוגדר (עע"ם 3782/12 מפקד מחוז תל אביב-יפו במשטרת ישראל נ' איגוד האינטרנט הישראלי פ"ד סו(2) 159, 202 (2013)). לשיטתי, השאלה האם יש לפרש את המונח "מקום" ככולל גם שירותים מקוונים או טלפונים צריכה להיבחן באופן תכליתי, בבחינת כל מקרה לגופו. בכך ניתן ביטוי גם לדינמיות של החקיקה, וכן "[ל]צפייה של האדם המודרני להפעלה של החוק באופן התואם את צרכיו, ולא להפעלה ארכאית של החוק" (ברק, פרשנות החקיקה בעמ' 271-270; כן ראו: בג"ץ 1633/20 "סל" שירותי סיעוד נ' מדינת ישראל, פסקה 2 לפסק דיני (27.7.2020); בג"ץ 6536/17 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' משטרת ישראל, פסקה 10 לפסק דיני (8.10.2017); בג"ץ 222/68 חוגים לאומיים אגודה רשומה נ' שר המשטרה, פ"ד כד( 2) 141, 158 (1970)). בהקשר שבו עסקינן, כפי שציינה המדינה, השינויים הטכנולוגיים מאפשרים לספק שירותים רבים שאין מחלוקת לגבי סיווגם כשירותים רפואיים –– ובהם מרשמים לתרופות, הפניות ואישורים רפואיים – גם באופן מקוון או טלפוני. יתרה מכך, כיום ניתן לקבוע תור מקוון או טלפוני לגורמים רפואיים לשם קבלת ייעוץ רפואי. איני סבור כי יש טעם להבחין בין שירותים אלה כאשר הם ניתנים באופן פיזי לבין שירותים אלה כאשר הם ניתנים באופן מקוון או טלפוני. לפיכך, סבורני כי פרשנות תכליתית של הביטוי "מקום" במקרה דנן מוליכה אותנו למסקנה כי הוא כולל גם מקומות שמציעים שירותים רפואיים באופן מקוון או טלפוני. נוכח מסקנתי זאת, אעבור לבחון בהרחבה האם השירותים שניתנים במוקד הטלפוני שמפעילה החברה הם "שירותי רפואה". יוער כי כעולה מהחומרים שלפני, בפרסומי עבר של החברה היא ציינה כי: "מוקד אנוש הינה החברה המובילה בתחום שירותי הרפואה ולחצני המצוקה" (פרסום שכותרתו "תכנית שירותים ייחודית לגמלאי קרנות", צורף כנספח מש/18 לכתב התשובה; ההדגשה הוספה – ע' פ'). קרי, על פי פרסומיה של החברה עצמה היא מספקת שירותי רפואה; ואולם, ברי כי עצם השימוש בתיבה זו אינו מלמד לכשעצמו על תחולת הסעיף ועלינו לבחון האם מבחינה מהותית שירותים מהסוג שמעניק המוקד הטלפוני באים בגדר הסמכות של משרד הבריאות. רכיב הלשון הביטוי "שירותי רפואה" מעלה לפנינו שתי תזות פרשניות מתחרות. לפי התזה הראשונה, כמשתמע מעמדת החברה, "שירותי רפואה" הם שירותים שניתנים על ידי גורמי רפואה (ככלל, אלה יהיו בעל מקצוע רפואי מוסדר ברישיון, בין אם מדובר ברישיון לעסוק ברפואה ובין אם מדובר במקצוע פרא-רפואי אחר); הם הגורמים שמספקים את המענה הרפואי הנדרש לפנייה. לפי התזה השנייה, בה אוחזת המדינה – שירותי רפואה כוללים גם פעולות בידי גורמים נוספים, כאשר הן נעשות כחלק ממערך הטיפול הכולל, וכאשר הן כוללות רכיב של שיקול דעת שיש בו להשפיע על הטיפול שיתקבל בסופו של יום. לשיטתי, שתי התזות הפרשניות האמורות מוצאות עיגון בלשון לפקודה. אשר לפרשנות הראשונה, ברי כי ניתן לקרוא את הסעיף כך שהוא מכוון כלפי גורמי הרפואה, שתפקידם לספק את המענה לפנייה לגופה. פרשנות זו מתיישבת באופן פשוט יותר עם המובן הלשוני המקובל של המושג "שירותי רפואה" – ככולל רכיב של השתתפות פעילה בהליך קבלת ההחלטות הנדרש לשם מתן מענה לצורך הרפואי וכן ביצוע פעולות שעניינן טיפול בפועל בפונה. פרשנות המדינה – שלפיה המושג חל אף על פעולות שנמצאות בפריפריה של השרשרת הטיפולית, שמבוצעות על ידי גורמים שאינם מוסמכים לספק מענה לגוף הפנייה – מעוררת מורכבות גדולה יותר מבחינה לשונית. ואולם, דומני כי הפרשנות שלפיה מי שתפקידו כולל רכיב של שיקול דעת הנוגע להמשך הטיפול ואשר עשוי להשפיע על טיב הטיפול שיינתן בהמשך (למשל, הכרעה האם הפניה מעלה חשש של סכנת חיים מידית) מספק "שירות רפואי" – אינה חורגת ממתחם הפרשנויות הלשוניות האפשרויות (ראו והשוו: עניין נשים קוראות ללדת, פסקה 81). נוכח האמור, איני סבור כי לשון הסעיף מספקת תשובה חותכת וחד משמעית לשאלה שניצבת במוקד ענייננו (ראו: עניין יוניון מוטורס, פסקה 15; עניין פוזננסקי כץ, פסקה 35 לפסק דיני; עניין לוונשטיין לוי, פסקה 17 לפסק דיני; עע"ם 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פסקאות 23-22 (30.11.2011); בג"ץ 6824/07 מנאע נ' רשות המסים, פ"ד סד(2) 479, 506-504 (2010) (להלן: עניין מנאע); ברק, פרשנות החקיקה, בעמ' 98). לפיכך, אפנה לבחון את תכליות הסעיף. תכלית סובייקטיבית היסטוריה חקיקתית ופרלמנטרית אפנה כעת לבחון את התכלית כפי שזו עולה מההיסטוריה החקיקתית. על אף שעסקינן בפקודה מנדטורית, הסעיפים הרלוונטיים לענייננו התווספו לפקודה לאחר קום המדינה, שכן הפקודה בנוסחה המקורי לא כללה התייחסות למוסד רפואי מסוג "מרפאה". במסגרת תיקון פקודת בריאות העם (מס' 6), התש"ם-1979 (ס"ח 946) הוסמך שר הבריאות להתקין תקנות בעניינים שונים הנוגעים למרפאות. בהתאם, בתיקון זה התוספה לראשונה הגדרת "מרפאה" לפקודה. במסגרת דיוני ועדת העבודה והרווחה של הכנסת בהצעת החוק, התייחס נציג משרד הבריאות לצורך שהתעורר להסדיר את הנושא במסגרת פקודת בריאות העם: "הנושא הבא שאנחנו מבקשים להסדיר הוא עניין המרפאות. בפקודת בריאות העם דנים בבתי-חולים ולא דנים במרפאות, כאשר לגבי מרפאות אין כל הסדר בחיקוק ואיש הישר בעיניו יעשה. יש אפוא לקבוע בחקיקה הסדרים לגבי דברים שונים במרפאות כמו: שמירת הכרטסת הרפואית, תברואה מיוחדת, הכשרת צוות סיעודי, מעבדות, חדרי תרופות" (פרוטוקול ישיבה של ועדת העבודה והרווחה, הכנסת ה-9, 170, בעמ' 6 (6.2.1979)). על אף שבמסגרת הדיונים בוועדה לא נערך דיון מפורט בהגדרת מרפאה, ובפרט בשאלת הביטוי "שירותי רפואה", דבריו של נציג משרד הבריאות בדיון מלמדים כי התפיסה שעמדה לנגד עיניהם של המחוקקים הייתה כי ההגדרה המעוגנת בפקודה נועדה להיות רחבה, וכי לא ניתן לקבוע הגדרה ממצה של מגוון השירותים שניתנים במרפאה: "[...] לא בכל מרפאה עושים פעולות כירורגיות ולא בכל מרפאה מחלקים תרופות. לא בכל מרפאה יש פעולות של עיקור וחיטוי. החוק המוצע בא לתת מסגרת שבתוכה ניתן יהיה לפעול במסגרת של חקיקת משנה בין אם על-ידי התייעצות בוועדה או אישורה של הוועדה. המסגרת צריכה להיות בחוק. כל פקודת בריאות העם היא נתינה של מסגרת שבתוכה יכולים הנוגעים בדבר לעבוד בצורה פחות או יותר רחבה" (פרוטוקול ישיבה של ועדת העבודה והרווחה, הכנסת ה-9, 175, בעמ' 5 (13.2.1979)). לשלמות התמונה יצוין כי ההגדרה עוגנה תחילה בסעיף 65ג לפקודה, ונוסחה המקורי היה כדלהלן: "מקום המיועד להגשת שירותי רפואה, רפואת שיניים וסיעוד, לרבות טיפול יום וטיפול לילה להשגחה למטרות אלה על חולים ועל נשים בזיקה להריון, ולשיקום, והכל שלא בדרך אשפוז" (וראו: תיקון לפקודת בריאות העם (מס' 9) התשמ"ד-1984, ס"ח 1113). מקור פרשני נוסף ממנו ניתן ללמוד על התכלית שעמדה לפני המחוקק הוא הליך חקיקתו של סעיף 29א(3) לפקודה, מקור סמכותו של הנציב כאמור. בנוסחו המקורי של הסעיף הוגבלה הסמכות הקבועה בו אך כלפי תלונות שמקורן בפגיעה במטופל בבית חולים. סמכות זו הורחבה במסגרת תיקון מס' 14 לפקודה (ראו: פקודת בריאות העם (תיקון מס' 14) התשנ"ג-1993, ס"ח 1428), שהחיל את הסמכות גם כלפי תלונות שמקורן טיפול במרפאות. בדברי ההסבר לתיקון הובהר כי: "מטרת התיקונים הינה להבטיח ניהול נאות של רשומות רפואיות ולאפשר למשרד הבריאות לפקח על מרפאות על ידי קבלת מידע אודות הטיפול הרפואי בהן, במיוחד בקשר למקרים שלגביהם הוגשו תלונות. לא אחת קורה שטיפול בבית חולים שהוגשה לגביו תלונה, תחילתו בטיפול במרפאה" (דברי הסבר להצעת חוק לתיקון פקודת בריאות העם (מס' 14), התשנ"ב-1991; ההדגשה הוספה – ע' פ'). המכלול שהובא לעיל אינו מעלה תמונה ברורה וחד משמעית באשר לשאלה הפרשנית שלפנינו. אמנם, מהדברים האמורים ניתן ללמוד כי התכלית הכללית שעומדת ביסוד התיקון שבמסגרתו נקבעה סמכות הפיקוח על מרפאות עניינה הגנה על בריאות הציבור – באמצעות קביעת סטנדרטים מקצועיים ראויים. לצד זאת, כפי שציינתי – הסוגיה הפרטיקולרית שעניינה הגדרת מרפאה לא נדונה בפירוט בהליכי החקיקה. בנוסף, ברי כי בעת חקיקת החוק, המציאות שבה ניתן להפעיל מוקד טלפוני שמכוון לפניות בנושאים רפואיים לא עמדה לנגד עיניהם של המחוקקים. לצד זאת, סבורני כי דברי ההסבר להצעת חוק לתיקון מס' 14 שהובאו לעיל מלמדים כי הרחבת הסמכות הקבועה בסעיף 29א(3) והחלתה גם לעניין טיפול במרפאות נועדה לקדם מערך פיקוח כולל על המענה הרפואי, החל מהנקודה הראשונית בשלבי הטיפול – היא הטיפול במרפאה. סבורני כי בדברים אלו יש לחזק במידת מה את הפרשנות המוצעת של המדינה, שכן נוכח ההתפתחויות הטכנולוגיות, המוקד הטלפוני הוא הנקודה הראשונית ב"שרשרת הטיפול" הרפואי. מקורות פרשניים נוספים כידוע, לאחר שדבר החקיקה יוצא מידי המחוקק, פרשנותו מסורה לבית המשפט (עניין פז חברת נפט בע"מ, פסקה 24; עניין יוניון מוטורס, פסקה 26; עניין רוטמן, פסקה 56; בג"ץ 6194/97 נקש נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נג(5) 433, 457-456 (1999); בג"ץ 2355/98 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 747-743 (1999); בקשה לקיים דיון נוסף בפסק דין זה נדחתה, דנג"ץ 3063/99 רביניקוב נ' שר הפנים (22.8.2000)). לצד זאת, בית המשפט יכול להתחקות אחר התכליות הניצבות בבסיס החוק באמצעות כל מקור אמין (בג"ץ 9632/17 עמותת הזכיינים – למען זכייני הפיס והטוטו בישראל נ' שר האוצר, פסקה 22 (20.2.2019); עניין מנאע, בעמ' 504). בין היתר, בית המשפט שנדרש לפרשנות דבר חקיקה רשאי ליתן משקל לאופן שבו הוראות החוק פורשו על ידי הרשות המוסמכת, לרבות במסגרת חקיקת משנה (עניין פז חברת נפט בע"מ, פסקה 24; עניין אסולין, פסקה 11 לפסק דינו של השופט ד' מינץ; עניין רוטמן, פסקה 56; ע"א 2512/93 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(3) 252, 261 (1997); ע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים נ' קהתי, פ"ד מח(2) 190, 199 (1994); ע"א 516/86 "אררט" חברה לביטוח בע"מ נ' אזולאי, פ"ד מ(4) 690, 706 (1986); ע"פ 387/83 מדינת ישראל נ' יהודאי, פ"ד לט(4) 197, 209 (1985); ע"א 680/80 עיזבון המנוח צבי פריימן ז"ל נ' חברת קו צינור הנפט אילת-אשקלון בע"מ, פ"ד לו(2) 578, 589 (1982); ברק, פרשנות החקיקה, בעמ' 347-346, 803-801). בענייננו, החברה טענה כי אין לקבל את פרשנות המדינה שלפיה פעילות המוקד באה בגדר מרפאה, שכן לשיטתה עמדתו הפרשנית של הנציב עצמו שללה עמדה זו. בהקשר זה מפנה החברה למכתב מיום 29.5.2017, שבמסגרתו ציין כאמור הנציב כי: "[...] נכון להיום סוג זה של שירותים אינו בפיקוח משרד הבריאות ואין בו אלמנט של רישוי רפואי. העברתי התלונה במשרדנו כדי לבחון את הדרך לייצר פיקוח ורגולציה של שירותים אלה כמו גם קביעת סטנדרטים להפעלתם" (כן ראו: מכתב הנציב מיום 1.5.2017 לראש מינהל רפואה במשרד הבריאות). לטענת החברה, דברים אלה מצביעים על עמדתו הפרשנית של הנציב שלפיה פעילות המוקד חורגת מהסמכות הקבועה בסעיף 29א(3) לפקודה. אין בידי לקבל טענה זו של החברה. ראשית, לטענת המדינה דברים אלה נאמרו ביחס להיעדרם של נהלים מתאימים, ולא התייחסו לגדרי סעיף 29א(3): "העובדה שנציב קבילות הציבור סבר כי יש לבחון האם האסדרה והנהלים הקיימים מספקים, אין בה כדי ללמד על העדר סמכות פיקוח ובקרה ביחס לפעילות הקבוצה. ההיפך הוא הנכון, קביעת אותם נהלים וסטנדרטים נעשית מכוח הסמכות לפקח על שירותי הרפואה בישראל" (סעיף 68 לכתב התשובה). שנית, אף אם הייתי מקבל את הטענה כי דברים אלו כוונו כלפי פרשנות סעיף 29א(3) – לא היה בכך לסייע לחברה. זאת מאחר שאיני סבור כי בדברים האמורים – שנאמרו במסגרת מכתב קצר שענייננו סטטוס הטיפול בתלונה הראשונה – הביע הנציב עמדה פרשנית מגובשת, סדורה וברורה, הנוגעת לגבולות הסמכות הקבועה בסעיף 29א(3) לפקודה. לשיטתי, המכלול העובדתי שהוצג במסגרת העתירה דנן מלמד כי משרד הבריאות לא נדרש באופן ישיר לשאלה זו, שהתעוררה אגב הטיפול בתלונות שהועברו לנציב. בשולי הדברים אעיר כי תקנות בריאות העם (רישום מרפאות), התשמ"ז-1987 (להלן: תקנות רישום מרפאות) קובעות את סוגי המרפאות שחייבות ברישום ואת סוגי המרפאות שאינן חייבות ברישום. החברה לא התייחסה כלל לשאלת השלכת התקנות האמורות על הסוגיה הפרשנית שלפנינו, ואילו המדינה מצידה הביעה עמדה פרשנית שלפיה ניתן לראות בפעילות החברה כ"לשכה פרטית של רופא", אשר אינה מצריכה רישום (סעיף 2(ב)(2) לתקנות; ראו סעיף 51 לכתב התשובה מטעם המדינה). כאמור, סוגיה זו לא לובנה בטענות הצדדים ולפיכך לא מצאתי לטעת בה מסמרות, כמו גם בשאלה המקדמית האם הרשימה הקבועה בתקנות רישום המרפאות היא "רשימה סגורה" (ראו והשוו: רשימת המרפאות שקבועה בסעיף 2(ב) לתקנות בריאות העם (תנאי שחובה לקיימו במרפאה), התשמ"ז-1987). לסיכום פרק זה, אני סבור שהתמונה המצטיירת מבחינת תכליתו הסובייקטיבית של הסעיף אינה מלמדת על עמדה ברורה וחד משמעית בכל הנוגע לשאלה שלפתחנו. נפנה אפוא לבחון את התכלית האובייקטיבית של החקיקה. תכלית אובייקטיבית המטרה והאינטרס העיקרי שניצב בבסיס פקודת בריאות העם בכלל, ובחלקים הרלוונטיים לענייננו בפרט, הוא הגנה על בריאות הציבור. בכל האמור בסמכות הפיקוח על מרפאות, נועדה הפקודה להבטיח את רמתם של השירותים המקצועיים שיינתנו בהן. אכן, אין להמעיט בהשלכות האפשריות של שירות רפואי לקוי על חייו של אדם. שירות שכזה עשוי לגרום לו לנזקים בריאותיים בלתי הפיכים; לסכן את חייו; ובוודאי להשפיע על איכותם (והשוו: בג"ץ 6451/18 חיון נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 41 (19.7.2021); עניין לוונשטיין לוי, פסקה 24; בג"ץ 1105/06 קו לעובד נ' שר הרווחה, פסקאות 62-59 (22.6.2014)). בהתאם, הסדרי הפיקוח והביקורת על מרפאות נועדו ליצור הגנה אפקטיבית על בריאות הציבור ולהבטיח את רמת השירותים הרפואיים שמסופקים למטופל, תוך עמידה בסטנדרטים מקצועיים ראויים. יישומה של התכלית האמורה במקרה דנן מגלה כי פרשנות המדינה מיטיבה להגשימה. כאמור, במסגרת תפקידו, על המוקדן לזהות באופן ראשוני את מצבו של המטופל – ובהתאם להעביר את הפנייה לגורם הרפואי המתאים. בכך נדרש המוקדן להפעיל שיקול דעת הדורש היכרות והבנה מסוימת עם עולם התוכן הרפואי. הפעלה לקויה של שיקול דעת זה (למשל, השתהות במענה לפניה או העברת הפניה לגורם שאינו מתאים) עשויה להיות בעלת השלכות חמורות על בריאותו של המטופל, ואף לסכן את חייו. לפיכך סבורני כי אף שהמוקדן אינו בעל מקצוע רפואי או פרא-רפואי, לא ניתן להמעיט מחשיבות תפקידו ב"שרשרת הטיפול" הרפואית. לכך יש להוסיף כי את האמור יש להבין גם על רקע האוכלוסייה שאליה מכוונים שירותים מסוג זה, שכן מטבע הדברים הפעלת מוקד הכולל לחצן מצוקה שפועל 24 שעות ביממה מתאימה בעיקרה לאוכלוסייה פגיעה ובעלת צרכים רפואיים רגישים. נוכח האמור, ברי כי פרשנות שלפיה השירות שמספק המוקדן הוא בגדר "שירות רפואי" מגשימה את התכלית שעניינה הגנה על בריאות הציבור, שכן היא מאפשרת להבטיח כי שירות זה יינתן על פי סטנדרטים מקצועיים ראויים שיבטיחו את איכותו. תכלית אובייקטיבית נוספת של הסדרי הפיקוח הנוגעים למרפאות נוגעת לזכות היסוד של חופש העיסוק, המעוגנת בחוק-יסוד: חופש העיסוק. כפי שציינתי בפרשה אחרת, "משחר ימיו הכיר בית משפט זה בחופש העיסוק כזכות אדם מהמעלה הראשונה" (עע"ם 2814/12 רודריגז נ' משרד הבריאות האגף לרישוי מקצועות רפואיים, פסקה 10 (9.7.2013); להלן: עניין רודריגז). מתוקף האמור, נקבע הכלל הפרשני שלפיו הגבלה על חופש העיסוק יש לפרש בצמצום ובאופן שיש בו לשמור על הזכות, ולא לסייגה מעבר למתחייב מדבר המחוקק ומתכלית החקיקה (רע"א 1414/20 חורי נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פסקה 13 (14.10.2020); עניין רודריגז, בפסקה 10). ואולם, היקף פרישתה של הזכות החוקתית הוא עניין סבוך. ככלל, הגבלה על אופן מימוש העיסוק, להבדיל מהגבלה שנוגעת לשלילת עיסוק או למניעת כניסה לעיסוק תיחשב לפגיעה עקיפה ובדרגה קלה יותר בזכות, נוכח פגיעתה הפחותה בחופש הבחירה של הפרט (עניין לוונשטיין לוי, פסקה 34; בג"ץ 4406/16 איגוד הבנקים בישראל נ' כנסת ישראל, (29.9.2016); בג"ץ 9198/02 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה פ"ד סג(1) 352, 387 (2008); בג"ץ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235, 262-259 (2002)). במקרה דנן, טענות החברה שעניינן פגיעה בחופש העיסוק נטענו בעלמא. אף המדינה לא השיבה לטענה זו באופן ממצה. נוכח האמור, איני סבור שעלינו לטעת מסמרות בשאלת היקף הפגיעה המדויק בחופש העיסוק במקרה דנן. עם זאת, על פי אמות המידה שפורטו כאמור, סבורני כי אף אם אימוץ פרשנות המדינה עשוי להוביל לפגיעה מסוימת בחופש העיסוק, מדובר בפגיעה בעוצמה חלשה. כאמור, תקנות רישום מרפאות מבחינות בין סוגי מרפאות שתנאי להפעלתן הוא רישום, לבין סוגי מרפאות שאינן חייבות ברישום. אין מחלוקת בין הצדדים שמוקד מהסוג שמפעילה החברה אינו חייב ברישום. מכאן שאין מדובר בפרשנות שתוצאתה שלילת עיסוק או מניעת כניסה לעיסוק. לכל היותר, משמעותה של הכרעה פרשנית שלפיה שירותי המוקד הם בגדר "שירותי רפואה" היא תחולתן של הגבלות שנוגעות לדרך מימוש של העיסוק, ובהם האפשרות לקיים בדיקה על ידי גורם רפואי מוסמך, כפי שהדבר נעשה בענייננו. פגיעה זו – אף אם אין להקל בה ראש – אינה פגיעה בליבת הזכות לחופש העיסוק. סבורני כי האיזון בין התכליות האמורות מוביל בעניינו למסקנה שלפיה במישור התכלית האובייקטיבית, הפרשנות שמיטיבה להגשים את תכליות הסעיף היא פרשנות המדינה שלפיה שירותי המוקד באים בגדר "שירותי רפואה". פרשנות שכזו תאפשר לקדם הגנה אפקטיבית על סטנדרט השירות שניתן במסגרת מוקדים אלו – שירות אשר כפי שפורט לעיל, עשויה להיות בו השפעה ניכרת על בריאות הציבור. בנוסף, סבורני כי פרשנות זו נותנת את המשקל המתאים לשיקול של חופש העיסוק – ולכך שנוכח העוצמה החלשה של הפגיעה בזכות במקרה דנן ואופי הפעלת סמכות הבדיקה במקרה כגון זה שלפנינו, אין בשיקול זה להטות את הכף אל עבר פרשנות החברה. מן העבר השני, פרשנות החברה גורעת באופן ניכר מהתכלית של הגנה על בריאות הציבור, מאחר שהיא מותירה חלל משמעותי ב"שרשרת הטיפול" הרפואית שלא יימצא בפיקוחו של משרד הבריאות. שלב המסקנות: פרשנות פקודת בריאות העם בראי התכלית באנו אל סוף המסע הפרשני. בתחילה, מצאנו כי הן פרשנות לשונית, הן פרשנות תכליתית של הביטוי "מקום" מוליכות אותנו למסקנה כי שירות רפואי שניתן באופן טלפוני או מקוון עשוי לבוא בגדר ביטוי זה. נוכח האמור, פנינו לבחון האם שירותי מוקד טלפוני שמכוון לפניות על רקע מצוקה רפואית מיועד לספק "שירותי רפואה". במישור לשון הפקודה, מצאנו כי על אף שפרשנות המדינה מעוררת מורכבות מסוימת, אין לומר כי היא חורגת ממתחם הפרשנויות האפשרויות. בהמשך, פנינו להתחקות אחר תכליתו הסובייקטיבית של הסעיף, שלא סיפקה בידנו תשובה חד משמעית באשר לשאלה שבמחלוקת. כך, ראינו כי סעיף 29א(3) לפקודה תוקן באופן שהרחיב את הסמכות הקבועה בו לגבי טיפול במרפאה, כאשר משתמע כי מטרתו של המחוקק הייתה להחיל את סמכויות הפיקוח והביקורת על הנקודה הראשונית בשלבי הטיפול. לכך מצטרפות התכליות האובייקטיביות שעניינן הגנה על בריאות הציבור והזכות לחופש העיסוק, כאשר האיזון ביניהן מוביל למסקנה שלפיה יש לבכר את פרשנות המדינה שלפיה שירותי מוקד טלפוני על רקע מצוקה רפואית באים בגדר "שירותי רפואה". זאת, נוכח קידום ההגנה על בריאות הציבור, לעומת הפגיעה המוגבלת בחופש העיסוק. לפיכך, מסקנתי היא כי יש לאמץ את פרשנות המדינה שלפיה מוקד כאמור מצוי בגדר "מרפאה" כהגדרתה בסעיף 34(ג) לפקודת בריאות העם, ובהתאם לנציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים נתונה סמכות בעניינו בהתאם לסעיף 29א(3), כפי שפורט לעיל. נוכח מסקנתי זאת איני נדרש להכריע בטענתה החלופית של המדינה, שלפיה אף אם תידחה פרשנותה – לנציב סמכות כללית לפקח על פעילות החברה מכוח אחריותו של משרד הבריאות על בריאות הציבור. לצד זאת, אעיר כי טענה זו מעוררת קושי במספר מישורים. ראשית, נוכח הפגיעה המסוימת בחופש העיסוק של החברה עליה עמדתי לעיל – הלכה מושרשת עמנו כי אין די בהסמכה כללית ויש להצביע על הסמכה מפורשת של הסמכות המינהלית (עניין אבו ערפה, פסקה 53-52 לפסק דיני; עניין מנאע בעמ' 499-498; בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך התרבות והספורט פ"ד נג(4) 673, 685-683 (1999)). שנית, פרשנות המדינה שלפיה לצד ההסמכה הפרטיקולרית שקבועה בסעיף 29א(3) לפקודה, ניתן לפנות אל הסמכות הכללית של משרד הבריאות כמקור הסמכה משלים – עשויה לעורר מורכבות מסוימת. ההסדר שנקבע בגדרי סעיף 29א(3) לפקודה מציב תנאי להפעלת הסמכות שעניינו סוג המוסד הרפואי בו ניתן הטיפול. בנסיבות אלה, פרשנות שלפיה לנציב סמכות פיקוח כלפי מוסדות נוספים עשויה לבוא במתח אל מול ההגבלות והאיזונים שנקבעו במסגרת סעיף 29א(3). ואולם, כאמור – איני נדרש להכריע בטענה זו של המדינה, נוכח מסקנתי שלפיה שירותי המוקד באים בגדר סמכותו של הנציב בסעיף 29א(3) לפקודה. טרם חתימה, אבקש להדגיש כי בהליך שלפנינו שבה והדגישה המדינה את הקושי הכרוך בכך שפקודת בריאות העם היא פקודה מנדטורית, שלא נועדה להתמודד עם התפתחויות טכנולוגיות מהסוג שבמוקד הליך זה. בפרט, התייחסה המדינה לכך שאף לשיטתה הסמכת הנציב במצב הקיים – ובתוך כך מעמדו, סמכויותיו ודרכי בירור של התלונות – אינם מוסדרים בצורה מספקת בפקודה בנוסחה כיום (סעיף 71 לכתב התשובה). כן צוין כי ביום 21.3.2022 פורסם תזכיר חוק לתיקון פקודת בריאות העם שעניינו הסדרת סמכויותיו של הנציב כאמור. אכן, ההליך שלפנינו מגלה את מלוא המורכבות שבהחלת דבר חקיקה ישן על המציאות המודרנית. נוכח האמור, טוב ייעשה המחוקק אם יפעל לקידום מענה חקיקתי שיסדיר סוגיה מורכבת זו באופן ממצה, מקיף ומפורט. אשר על כן, אציע לחבריי שנדחה את העתירה ונבטל את הצו על תנאי. על רקע מורכבות השאלה הפרשנית בעתירה דנן, אציע כי לא ייעשה צו להוצאות בעתירה. המשנה לנשיאה השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' כשר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏כ"ב בחשון התשפ"ג (‏16.11.2022). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20085440_M25.docx עת מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1