יעקב (קובי) ריכטר נ. ועדת המשנה הנקודתית של הועדה המחוזית לת

פסק-דין בתיק עע"ם 8489/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 8489/07 בפני: כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופט ס' ג'ובראן המערערים: 1. יעקב (קובי) ריכטר 2. יהודית ריכטר 3. ירון אלחנני 4. אודליה אלחנני נ ג ד המשיבים: 1. ועדת המשנה הנקודתית של הועדה המחוזית לתכנון ולבניה 2. ועדת ביוב מחוזית מחוז מרכז 3. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון 4. המועצה האזורית חוף השרון 5. אהוד שפילמן 6. יוסף וזהבה שמידט 7. מישאל אהרוני 8. אהוד וגילת רפופורט 9. שרית פרנקו 10. דורון פרנקו 11. ועד מקומי ארסוף ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בעת"מ 1142/07 שניתן ביום 11.9.07 על ידי כבוד השופטת ש' דותן בשם המערערים: עו"ד יוסף פרוכטמן בשם המשיבים 2-1: עו"ד יובל רויטמן בשם המשיבים 4-3: עו"ד ישראל נשבן בשם המשיבים 7-5: עו"ד נורית מצגר בשם המשיבים 10-9: עו"ד רוני בנק בשם המשיב 11: עו"ד עופר זמיר פסק-דין השופט א' גרוניס: 1. בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בתל אביב (כבוד השופטת ש' דותן). עיקר הערעור נסוב סביב השאלה המשפטית הבאה: האם בנייה לפי "תוכנית להתקנת ביוב" (להלן - תוכנית ביוב), המאושרת לפי סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן - חוק הרשויות המקומיות (ביוב)), טעונה היתר גם על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה)? רקע ופסק הדין דלמטה 2. העובדות העומדות ברקע ההליך הן, בתמצית, אלו: בשנת 1990 אושרה תוכנית מתאר מקומית חש/10/5/א (להלן - התוכנית המקומית). התוכנית, המשתרעת על שטח של כ-225 דונם ונכללו בה 90 חלקות לבנייה, הסדירה את הקמתו של היישוב ארסוף, השוכן לחוף הים התיכון בתחומי המועצה האזורית חוף השרון. בתוכנית המקומית נקבע, כי על המועצה האזורית ובעלי החלקות להגיש לאישור הוועדה המחוזית "תוכנית כוללת למערכת ביוב בתחום התוכנית" (סעיף 2.01.א לתוכנית). כפיתרון זמני עבור יחידות הדיור הפרטיות עד לאישור תוכנית הביוב נקבע, כי השופכין יוזרמו לבורות ספיגה. הפיתרון הזמני הוגבל לתקופה של עשר שנים או עד למימוש 50% מקיבולת הבנייה למגורים, לפי התקופה הקצרה יותר. לאחר אישור התוכנית המקומית, החלו המשיבות 4-3, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חוף השרון והמועצה האזורית חוף השרון, להכין תוכנית ביוב כוללת. לטענתן, הובאה תוכנית הביוב לאישורו של משרד הבריאות ואושרה על ידו. משיבות אלו מוסיפות, כי "ניתן להניח" שתוכנית הביוב אושרה גם על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה (להלן - הוועדה המחוזית). בנייתה של מערכת הביוב הציבורית הפנימית של היישוב הושלמה. בשנת 2003 הוחלט לבנות תחנת שאיבה, אשר על פי תוכנית הביוב יפונו אליה השופכין מתוך מערכת הביוב של היישוב ארסוף ומשם יוזרמו למערכת הביוב האזורית. מכיוון שלא נמצא בכתובים אישור של הוועדה המחוזית לתוכנית הביוב, פנו המשיבות 4-3 לוועדה המחוזית בבקשה חדשה לאישור תוכנית ביוב. בתוכנית שהוגשה לוועדה המחוזית הוצעו שתי חלופות לעניין מיקום תחנת השאיבה, אולם אחת מן החלופות נפסלה על הסף על ידי גורמי המקצוע. על פי החלופה שנותרה, הייתה תחנת השאיבה אמורה להיבנות סמוך לשפת מצוק בקרבת חוף הים. הבקשה לאישור תוכנית הביוב נדונה בפני הוועדה המקצועית לביוב, אשר פועלת ליד הוועדה המחוזית מכוח סעיף 10 לתמ"א 34. ביום 27.12.05 החליטה הוועדה המקצועית לביוב לאשר את תוכנית הביוב, אולם קבעה כי לעניין תחנת השאיבה יש לקבל את התייחסות הוועדה לשמירת הסביבה החופית. יצוין, כי הוועדה לשמירת הסביבה החופית היא ועדה אשר הוקמה מכוח התוספת השנייה לחוק התכנון והבניה ופועלת ליד המועצה הארצית לתכנון ולבניה. ביום 4.7.06 אישרה המשיבה 1, ועדת המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית (להלן - ועדת המשנה הנקודתית), את תוכנית הביוב בכפוף להחלטת הוועדה המקצועית לביוב. 3. בהחלטתה מיום 22.3.06 קבעה הוועדה לשמירת הסביבה החופית כי היא אינה רואה צורך להתייחס למיקום תחנת השאיבה. ביוזמת חברים בוועדה, ובגין מידע חדש שהתקבל, התקיים ביום 5.4.06 דיון נוסף בנושא. בהחלטה שהתקבלה באותו יום, המליצה הוועדה לשמירת הסביבה החופית לתאם את מיקומה הסופי של תחנת השאיבה עם רשות הטבע והגנים הלאומיים. בעקבות המלצת הוועדה לשמירת הסביבה החופית וכן עקב פניות שהגיעו אליה, החליטה הוועדה המקצועית לביוב כי נציגיה יסיירו באזור המיועד להקמת התחנה יחד עם נציגי רשות הטבע והגנים הלאומיים. בסיור, שהתקיים ביום 6.9.06, הביעו נציגי רשות הטבע והגנים הלאומיים התנגדות למיקום תחנת השאיבה בנקודה שהוצעה על ידי המשיבות 4-3 והציעו חלופה אחרת. הוחלט, כי תיבחן אפשרות לשנות את מיקום תחנת השאיבה, כך שהיא תיבנה בנקודה רחוקה יותר מן המצוק וקרובה יותר לבתי היישוב. ביום 14.11.06 התכנסה הוועדה המקצועית לביוב לדיון נוסף בעניין מיקום תחנת השאיבה. הוועדה דחתה את החלופה שהוצעה על ידי רשות הטבע והגנים הלאומיים, אולם אישרה, בכפוף לתנאים מסוימים, חלופה אחרת שהוצגה בפניה, השונה מן החלופה המקורית. על פי החלופה החדשה, תוקם תחנת השאיבה במרחק של כשלושים מטר מבתיהם של המערערים, הנמצאים בקצה היישוב ארסוף. בתוכנית הביוב נכללה גם סלילת דרך גישה לתחנת השאיבה. יצוין, כי על פי תוכנית הביוב אמורה תחנת השאיבה להשתרע על שטח של כ-75 מ"ר, כשחלקה הגדול של התחנה יימצא מתחת לפני הקרקע. התוכנית החדשה אושרה על ידי ועדת המשנה הנקודתית, בהחלטתה מיום 24.12.06. יצוין, כי במהלך הדיונים בפני הוועדות השונות ניתנה לבא כוחם של המערערים ולגורמים אחרים אפשרות לטעון ולהביע הסתייגויות בנוגע להחלטות שעמדו על הפרק. המערערים ניצלו הזדמנות זו והביעו את התנגדותם למיקום תחנת השאיבה בסמוך לבתיהם, אולם טענותיהם לא התקבלו. 4. בתגובה להחלטת ועדת המשנה הנקודתית לאשר את תוכנית הביוב על פי החלופה החדשה, הגישו המערערים ואחרים לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב עתירה מינהלית. הטענה העיקרית שהועלתה בעתירה היא, כי לא ניתן לבנות את תחנת השאיבה בלא שיתקבל לשם כך היתר לפי סעיף 145 לחוק התכנון והבניה. היתר כזה לא ניתן לקבל במקרה דנא, שכן תוכנית הביוב לא אושרה כתוכנית לפי חוק התכנון והבניה. לחלופין נטען, כי ההחלטה להקים תחנת שאיבה כה סמוך לבתי היישוב אינה סבירה ואינה מידתית. המשיבים טענו, לעומת זאת, כי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) מתווה מסלול ייחודי לאישור תוכניות ביוב, וכי אם נתמלאו התנאים הקבועים בו אין חובה לאשר את תוכנית הביוב גם על פי חוק התכנון והבניה. עוד טענו המשיבים, כי בהתחשב באילוצים השונים לגבי מיקום תחנת השאיבה, הרי התוכנית שאושרה הינה סבירה ומידתית. בהקשר זה נטען, כי התחנה אמורה להיבנות מתחת פני הקרקע וננקטו אמצעים שונים כדי למזער את השפעתה על הסביבה ועל נוחות התושבים המתגוררים בסמוך. בפסק הדין, שניתן ביום 10.9.07, דחה בית המשפט לעניינים מינהליים (כבוד השופטת ש' דותן) את העתירה ברובה. בית המשפט סבר, כי מטעמים של מדיניות משפטית יש לבכר את הוראותיו של חוק הרשויות המקומיות (ביוב), במובן זה שייקבע כי הקמתו של ביוב, כהגדרתו בסעיף 1 לחוק, אינה טעונה אישור לפי חוק התכנון והבניה. מטעם זה קבע בית המשפט, כי אין למצוא פגם בכך שבנייתה של תחנת השאיבה אושרה לפי סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) בלבד. עם זאת, סבר בית המשפט כי לא ניתן לאשר את דרך הגישה לתחנת השאיבה שלא בהתאם למסלול הקבוע בחוק התכנון והבניה, שכן דרך זו אינה נכנסת להגדרה של "ביוב". לגופה של ההחלטה להקים את תחנת השאיבה במקום שהוחלט עליו סבר בית המשפט, כי אין לומר שמדובר בהחלטה שאינה סבירה. התוצאה הייתה שהעתירה נדחתה ברובה, למעט ביטול החלק בתוכנית הביוב שהתווה סלילת דרך גישה לתחנת השאיבה. הערעור 5. הערעור שבפנינו הוגש על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. המערערים הם בני שתי משפחות אשר בתיהן שוכנים בקצה היישוב ארסוף, בסמוך למקום בו אמורה לקום תחנת השאיבה לפי תוכנית הביוב המאושרת. המשיבות 2-1 הן ועדת המשנה הנקודתית והוועדה המקצועית לביוב, המיוצגות על ידי פרקליטות המדינה (להלן - המדינה). המשיבות 4-3 הן, כאמור, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חוף השרון והמועצה האזורית חוף השרון. המשיבים 10-5 הם אנשים אשר בבעלותם מגרשים לבנייה ביישוב ארסוף, ואשר לטענתם העיכוב בחיבור היישוב למערכת הביוב מונע מהם לקבל היתרי בנייה לבניית בתיהם. המשיב 11 הוא הוועד המקומי של היישוב ארסוף. טענתם המרכזית של המערערים היא, כי אישורה של תוכנית ביוב לפי סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) אינו פוטר את הבנייה המבוצעת מכוחה מקבלת היתר לפי חוק התכנון והבניה. לחלופין טוענים המערערים, כי ההחלטה להקים את תחנת השאיבה כה סמוך לבתיהם חורגת ממתחם הסבירות. המשיבים, מנגד, טוענים כי תוכנית ביוב שאושרה לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) מאפשרת בנייה בלא שיהא צורך לאשר תוכנית לפי חוק התכנון והבניה. המשיבות 4-3 מוסיפות וטוענות, כי אף אם נדרש אישור לפי חוק התכנון והבניה, עומדת תוכנית הביוב בתנאי זה. יוער, כי בסיכומי התשובה מציינת המדינה שלגישתה קבלת העתירה בנוגע לדרך הגישה לתחנת השאיבה בטעות יסודה, אולם היא החליטה שלא להגיש ערעור בעניין זה. חוק התכנון והבניה – תוכניות והיתרים 6. חוק התכנון והבניה הינו דבר החקיקה המרכזי המסדיר את המשטר התכנוני בישראל. חוק הרשויות המקומיות (ביוב) מתווה מסלול ייחודי לאישור תוכנית ביוב. השאלה המונחת לפתחנו היא האם בנייה על פי תוכנית שאושרה לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) כפופה, בנוסף, גם להוראות הקבועות בחוק התכנון והבניה. נבחן תחילה, בקצרה, את ההסדרים הקבועים בכל אחד מהחוקים ואת היקף פרישתם. לאחר מכן נתייחס לשאלה מה הדין כאשר בנייה מסוימת נופלת בתחומם של שני החוקים. 7. חוק התכנון והבניה קובע מסגרת חוקית שבגדרה אמורים להיקבע ייעודן של הקרקעות בישראל, הבנייה עליהן ואופן השימוש בהן. להגשמת תכליתו, מכיל החוק הוראות רבות המסדירות היבטים שונים בתחום התכנון והבנייה. לענייננו, חשובות שלוש מערכות דינים, אשר שילובן יוצר את המבנה העיקרי של דיני התכנון והבנייה. האחת, קביעת פעולות מסוימות אשר אין לבצען בלא קבלת רישיון או היתר, בהליך הקבוע בחוק. הנקודה החשובה לענייננו היא, כי בדרך כלל לא יינתן היתר אלא על פי תוכנית תקפה. השנייה, קביעתן של תוכניות מסוגים שונים והגדרת היחס ביניהן ואופן אישורן. השלישית, כינון מוסדות תכנון, אשר נתונות להם סמכויות שונות לעניין אישור תוכניות והיתרים. נבחן תחילה מהן הפעולות אשר חוק התכנון והבניה חולש עליהן וביצוען מצריך קבלת היתר. סעיף 145 לחוק התכנון והבניה קובע כך: "(א) לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית, לפי הענין, היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר: (1) התווייתה של דרך, סלילתה וסגירתה; (2) הקמתו של בנין, הריסתו והקמתו שנית, כולו או מקצתו, הוספה לבנין קיים וכל תיקון בו, למעט שינוי פנימי בדירה; ... (3) כל עבודה אחרת בקרקע ובבנין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או כשימוש הטעונים היתר כדי להבטיח ביצוע כל תכנית. ..." חוק התכנון והבניה מתווה, אפוא, שלושה סוגים של פעולות אשר ביצוען טעון היתר: האחד, התוויה, סלילה או סגירה של דרך; השני, הקמה, הריסה או תיקון של בניין; השלישי, עבודה או שימוש אחרים בקרקע, אשר נקבע בתקנות כי הם טעונים היתר (להלן, לשם הפשטות, נתייחס לפעולות משלושת הסוגים כ"בנייה"). מכוח הסמכות הקבועה בסעיף 145(א)(3) לחוק התכנון והבניה הותקנו תקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז-1967 (להלן - תקנות ההיתר). יוער, כי תקנות אלו קובעות איסור על שימוש בנכס שלא בהתאם לתוכנית או להיתר (ראו תקנה 1(1) לתקנות ההיתר והגדרת "שימוש חורג" בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה). הגופים המוסמכים לפי סעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה ליתן היתר הם הוועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית (לגבי זהותה של רשות הרישוי ראו סעיף 30 לחוק). יוער, כי ישנם מקרים בהם העניק המחוקק את סמכות הרישוי לגופים אחרים (ראו, למשל, סעיפים 6ב(ב) ו-160(1) לחוק התכנון והבניה). עוד יצוין, כי בנייה או שימוש בקרקע בלא היתר או תוך סטייה מהיתר, מהווה עבירה פלילית (סעיף 204 לחוק התכנון והבניה). 8. סעיף 145(ב) לחוק התכנון והבניה קובע, כי לא יינתן היתר "אלא אם כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכנית ולתקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין הנדונים". קבלת היתר או רישיון, אם מכוח סעיף 145 לחוק ואם מכוח מקור חוקי אחר, היא החוליה המחברת בין השלב התכנוני לבין הבנייה עצמה. בגדר השלב התכנוני, מכיר חוק התכנון והבניה בתוכניות מסוגים שונים (ראו, פרק ג' לחוק). המסגרת התכנונית העיקרית היא מערכת של ארבעה סוגים של תוכניות הבנויה במדרג היררכי: תוכנית מתאר ארצית, תוכנית מתאר מחוזית, תוכנית מתאר מקומית ותוכנית מפורטת. בפרק ב' לחוק התכנון והבניה מפורטים מוסדות התכנון וסמכויותיהם בכל הנוגע לאישור התוכניות. בהמשך, נידרש ביתר פירוט להיבטים שונים בהסדר הנוגע לאישור תוכניות. ככלל, השקפת המחוקק היא כי קיימת חלוקת תפקידים ברורה בין הליכי התכנון, שבגדרם מגובשות ומאושרות תוכניות, לבין הליכי הרישוי, שבגדרם ניתנים היתרי הבנייה. תכליתם המרכזית של הליכי הרישוי היא יישומית. עליהם להבטיח כי הבנייה בפועל תתאים לתוכניות, כפי שאלו נקבעו בשלב התכנוני (ראו, בג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת-אביב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב, פ"ד מז(5) 573, 583 (1993)). מטעם זה נקבע בפסיקה, כי היתר בנייה צריך להינתן על פי תוכנית שיש בה דרגת פירוט סבירה (ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895, 906-902 (השופטת א' פרוקצ'יה) (2003)). יצוין, כי התיחום בין שלב התכנון לבין שלב הרישוי אינו מוחלט. למוסדות הרישוי יש סמכויות מסוימות הכרוכות גם בשיקולי תכנון. דוגמה לסמכות מעין זו היא הסמכות הנתונה לוועדה המקומית ליתן הקלה או אישור לשימוש חורג, ובלבד שאין באלה משום "סטייה ניכרת" מתוכנית (ראו, סעיפים 151-146 לחוק התכנון והבניה וההגדרות הרלוונטיות בסעיף 1 לחוק; תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002). כמו כן, בשלב שקילת בקשה להיתר בנייה יש לו למוסד הרישוי מתחם מסוים של שיקול דעת, מעבר ליישום "טכני" של התוכנית הרלוונטית (ראו, בג"ץ 663/85 רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל-אביב, פ"ד מב(2) 133, 138-137 (1988)). עם זאת, סמכויות אלו הן בגדר חריגים והכלל הבסיסי הוא שמקומם של שיקולי התכנון הוא במסגרת הליכי התכנון ולא בשלב הרישוי (ראו, בג"ץ 1636/92 הנ"ל, עמ' 583; עע"ם 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי של איגוד המושבים נ' מדינת ישראל משרד הבטחון, פיסקה ה.23 (טרם פורסם, 4.2.07) (להלן - עניין הושעיה)). יוער, כי במקרים מסוימים ויתר המחוקק על חוליית הביניים של קבלת היתר ואיפשר בנייה תוך הסתמכות ישירה על תוכנית (ראו, סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה וכן השוו, סעיף 145(ו) לאותו חוק). חוק הרשויות המקומיות (ביוב) 9. נפנה עתה ונבחן את ההסדר הקבוע בחוק הרשויות המקומיות (ביוב). סעיף 13 לחוק קובע כך: "(א) תכנית להתקנת ביוב טעונה אישורם של הועדה המחוזית לבניה ולתכנון עיר ושל שר הבריאות או של מי שימנה לכך. (ב) תכנית להתקנת מיתקני טיהור וסילוק שופכין מן הביוב אל מחוץ לתחום הרשות המקומית - טעונה גם אישורם של שר החקלאות ושר התשתיות הלאומיות, או מי שימנו לכך". על פי הסעיף, טעונה תוכנית ביוב אישור של הוועדה המחוזית ושל שר הבריאות, ובמקרים מסוימים אף של שר החקלאות ושל שר התשתיות הלאומיות. סעיף 1 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) מגדיר מונחים שונים הקשורים למערכת הביוב. "ביב פרטי" הינו "ביב המשמש נכס אחד, על חיבוריו". "ביב ציבורי" הינו ביב אשר זורמים אליו שופכין ממספר ביבים פרטיים. "ביב מאסף" הינו ביב אשר נשפכים אליו בעיקר שופכין מביבים ציבוריים. "ביוב" מוגדר בסעיף 1 לחוק כך: "ביב ציבורי או ביב מאסף על כל מיתקניהם וכן מיתקנים לטיהור מי שופכין". תוכנית להתקנת ביוב היא, אם כן, תוכנית העוסקת בהקמת המתקנים אשר על פי סעיף 1 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) נחשבים ל"ביוב". להשלמת התמונה נציין, כי על פי סעיף 2 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) רשאית רשות מקומית, ולפי דרישת שר הפנים אף חייבת, להקים ביוב בתחומה. הביוב הוא קניינה של הרשות המקומית (סעיף 8 לחוק). בענייננו, אין חולק כי תחנת השאיבה נחשבת ל"ביוב". 10. כזכור, השאלה הניצבת בפנינו היא האם מקום בו אושרה תוכנית ביוב לפי המסלול הקבוע בחוק הרשויות המקומיות (ביוב) ניתן לבנות על פיה, אף ללא קבלת היתר לפי חוק התכנון והבניה. באשר לחלק מפעולות הבנייה אשר חוק התכנון והבניה חל עליהן, מצויה התשובה לכך בחקיקה. כנזכר לעיל, מכוח הסמכות שבסעיף 145(א)(3) לחוק התכנון והבניה הותקנו תקנות ההיתר. תקנות אלו מונות סוגי עבודות ושימושים הטעונים היתר. לענייננו, חשובה הוראתה של תקנה 1(2) לתקנות ההיתר, שבה נקבע כך: "1. אלה העבודות בקרקע ובבנין והשימושים בהם הטעונים היתר לפי פרק ה' לחוק כדי להבטיח ביצוע כל תכנית: ... (2) כל חציבה, חפירה, כרייה או מילוי המשנים את פני הקרקע, יציבותה או בטיחותה למעט - (א) עבודות המבוצעות בהתאם לאמור בחוק הפיקוח על קידוחי מים, תשט"ו-1955, בחוק הניקוז וההגנה בפני שטפונות, תשי"ח-1957, בחוק המים, תשי"ט-1959, או בחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962 (ההדגשה הוספה - א' ג'). ..." עולה, אפוא, כי בכל הנוגע לעבודות הטעונות היתר לפי תקנה 1(2) לתקנות ההיתר הביע מחוקק המשנה את דעתו כי אין צורך בהיתר בנייה, כאשר העבודות מאושרות לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב). על כן, פעולות של חציבה, חפירה, כרייה או מילוי המשנים את פני הקרקע, אשר בדרך כלל טעונות היתר לפי תקנות ההיתר, פטורות מחובה זו אם הן מבוצעות לפי תוכנית ביוב שאושרה לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב). דומה, כי יתר העבודות המנויות בתקנות ההיתר אינן רלוונטיות לתוכנית ביוב. השאלה שבפנינו מצמצמת עצמה אפוא למקרה בו כוללת תוכנית ביוב ביצוע של עבודה הנכנסת לאחת מן ההגדרות הקבועות בשתי החלופות הראשונות הקבועות בסעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה (ראו פיסקה 7 לעיל). היינו, פעולה שיש בה משום התוויה, סלילה או סגירה של דרך או פעולה של הקמה, הריסה או תיקון של בניין. השאלה היא האם במקרה כזה די יהיה באישור התוכנית לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) או שמא נדרשת קבלת היתר, על כל המשתמע מכך, לפי חוק התכנון והבניה. יצוין, כי המונחים "בנין" ו"דרך" מוגדרים בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה בצורה מרחיבה. אין חולק, כי במקרה דנא תחנת השאיבה נחשבת ל"בנין", אשר מבחינת הגדרותיו של חוק התכנון והבניה הקמתו טעונה היתר והשימוש בו צריך להלום את התוכנית החלה. חוק התכנון והבניה מול חוקים אחרים 11. שאלה דומה לשאלה המתעוררת בהליך דנא עשויה להתעורר כל אימת שהסדר מסוים הקבוע בחוק חל על פעולות הנכנסות לגדרן של אחת מהחלופות הקבועות בסעיף 145 לחוק התכנון והבניה. השאלה המתעוררת במקרה כזה היא האם ההסדר הקבוע בחוק הספציפי מהווה הסדר ממצה השולל את תחולתו של חוק התכנון והבניה או שמא חלים ההסדרים על פי שני החוקים זה לצד זה. מדובר בשאלה של פרשנות החוק. מובן, כי כאשר קובע החוק במפורש שלא יחול ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה, או חלק ממנו, לא מתעוררת כל שאלה פרשנית. דוגמה למקרה כזה מצויה בחוק המים, התשי"ט-1959 (להלן - חוק המים). סימן ב' בפרק השלישי בחוק המים עוסק בתכנון "מפעל מים", כהגדרתו בסעיף 45 לחוק. לפי סעיף 68 לחוק המים, מוסמכת הוועדה המחוזית לאשר תוכנית למפעל מים "על אף האמור בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, בדבר דרכי אישור תכנית בנין עיר". סעיף 69 לחוק המים מוסיף וקובע, כי "כוחה של תכנית מפעל שאושרה לפי חוק זה יפה מכוחה של כל תכנית לבנין עיר". בנוגע לתכנון מפעל מים קבע, אפוא, המחוקק בצורה מפורשת כי ההסדר הקבוע בחוק המים מהווה מסלול חלופי לזה הקבוע בחוק התכנון והבניה, וכי מקום בו קיימת התנגשות בין שני החוקים ידו של הראשון על העליונה. דוגמה נוספת למקרה בו ניתנה עדיפות למסלול אישור על פי חוק אחר, הוא בנוגע להקמה של מפעל ניקוז, על פי חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח-1957 (סעיף 23 לחוק). 12. מקרה אחר בו החריג המחוקק במפורש תחום מסוים מן ההסדר הרגיל הנוהג לפי חוק התכנון והבניה, אם כי באופן חלקי ומוגבל, מצוי בחוק זה עצמו. פרק ו' לחוק התכנון והבניה עוסק בהקמתם של "מיתקנים בטחוניים ומכשולי טיסה". סעיף 160(1) לחוק קובע, כי הסמכות ליתן היתר לגבי מתקן ביטחוני נתונה בידי הועדה למיתקנים בטחוניים (להלן - הולמ"ב). סעיף 160(5) לחוק התכנון והבניה קובע, כי סעיפים 149 עד 154 לחוק לא יחולו. המשמעות של אי החלת סעיפים אלו היא שחרור הולמ"ב מן החלק הארי של המגבלות התוחמות את סמכותו של מוסד הרישוי ליתן הקלה ואישור לשימוש חורג. בין היתר, משוחררת הולמ"ב מן הסייג לפיו לא יינתנו הקלה או אישור לשימוש חורג אשר מהווים סטייה ניכרת מתוכנית (ראו, עניין הושעיה, פיסקה ה.12-10). יישום סמכות זו כפשוטה וכלשונה עלול היה להביא לתוצאה לפיה מוסד הרישוי משוחרר לחלוטין ממגבלות תכנוניות. אולם, בית המשפט פירש את סמכויות הולמ"ב בצמצום. נפסק, כי הסמכות ליתן הקלה או אישור לשימוש חורג תוך סטייה ניכרת מהתוכנית יסודה בדין, אולם מדובר בחריג שאין להפעילו כדרך שגרה (עניין הושעיה, פיסקה ה.27-24). באופן כללי סבר בית המשפט, כי ההסדר בנוגע למתקנים ביטחוניים הינו בעייתי בשל כך שאין הוא מקנה משקל מספיק לשיקולים תכנוניים (ראו, עניין הושעיה, פיסקה ה.8-3). בית המשפט הוסיף וקבע דרישות שונות אשר על הולמ"ב למלא בהפעילה את סמכויותיה (לסיכום הדרישות, ראו עניין הושעיה, פיסקה ה.52). 13. רואים אנו, אם כן, כי ישנם מקרים בהם קבע המחוקק באופן מפורש, כי ההסדר שבחוק התכנון והבניה, או חלק ממנו, לא יחול. השאלה לה אנו נדרשים עתה היא מה הדין כאשר נקבעו בחוק הוראות מסוימות לגבי פעולות בנייה, אולם המחוקק לא התייחס במפורש לשאלת תחולתו של חוק התכנון והבניה. האם יש לומר, כי ההסדר הקבוע בחוק האחר מחליף את זה הקבוע בחוק התכנון והבניה או שמא הוא בא להוסיף עליו בלבד? מדובר, כאמור, בשאלה של פרשנות החוק. לשיטתי, על מנת ליתן מענה לשאלה זו עלינו לבחון מה תהא המשמעות של קביעה לפיה לא חל ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה מבחינת התכליות התכנוניות המרכזיות אותן מבקש חוק זה להגשים. יש לבחון, אם כן, מהן התכליות העיקריות הניצבות ביסוד ההליך התכנוני לפי חוק התכנון והבניה. לאחר מכן יש לבחון האם אישור פעולת בנייה לפי ההסדר הקבוע בחוק האחר, תוך ויתור על ההליך הקבוע בחוק התכנון והבניה, עלול להביא לפגיעה משמעותית בתכליות אלו. עוד יש לבדוק, האם מבחינת תכליותיו של החוק האחר קיימת חשיבות מיוחדת לאי החלת ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה. אם מסקנת הבדיקה תהא שתכליות חוק התכנון והבניה אינן נפגעות באופן משמעותי על ידי אי החלתו של חוק זה, בין אם משום שהחוק האחר נותן להן מענה מספיק ובין אם משום שבנסיבות בהן הוא עוסק קיימת להן חשיבות פחותה, יהא בכך כדי לתמוך בהנחה שכוונת המחוקק הייתה ליצור מסלול חלופי לזה הקבוע בחוק התכנון והבניה. אם המסקנה תהא שמסלול האישור לפי החוק האחר אינו מספק מבחינת תכליות חוק התכנון והבניה, יש בכך כדי להקים חזקה הפוכה. היינו, כי המחוקק לא התכוון לייתר את החובה לפעול על פי האמור בחוק התכנון והבניה. חזקה זו יכול ותיסתר אם ניתן יהיה להצביע על טעם חזק במיוחד, מבחינת תכליותיו של החוק האחר, לאי החלת ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה. חוק התכנון והבניה – שקיפות ושיתוף הציבור 14. מהן, אם כן, התכליות היסודיות של חוק התכנון והבניה, אשר יש לבחון האם ההליך החוקי האחר עונה עליהן? כפי שהודגש לעיל, עיקרון יסודי בדיני התכנון והבנייה הוא כפיפותם של הליכי הרישוי לתוכניות שגובשו בשלב התכנוני. בדיקתנו צריכה להתמקד, אפוא, בהליך התכנוני. בהקשר של השאלה בה עסקינן, יש לטעמי חשיבות לשלושה נושאים עיקריים: האחד, זהות הגוף אשר לו מוקנות הסמכויות בשלב התכנון; השני, ההוראות העוסקות בהליך התכנון ומבטיחות את שיתוף הציבור בהליך; השלישי, הוראות שונות שמטרתן למנוע פגיעה בפרט עקב הליך התכנון או לפצותו על פגיעה כזו. נפתח בנושא הראשון. כנזכר לעיל, מכונן חוק התכנון והבניה מוסדות תכנון וקובע את הרכבם ואת סמכויותיהם (פרק ב' לחוק). מוסדות התכנון פועלים במבנה היררכי, אשר הנדבכים המרכזיים בו הם אלו: בראש הפירמידה ניצבת הממשלה, אשר על אף שאינה כלולה בפרק ב' של החוק, המפרט את מוסדות התכנון, נתונה לה הסמכות לאשר תוכנית מתאר ארצית, שהיא התוכנית בדרגה הגבוהה ביותר (סעיף 53 לחוק). בשלב נמוך יותר בהיררכיה נמצאות המועצה הארצית לתכנון ולבניה והוועדה לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות (סעיפים 6-2ו לחוק התכנון והבניה). תחת המועצה הארצית פועלות הוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה ותחתן הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה. הרכבם של מוסדות התכנון, הקבוע בחוק, מוכתב על ידי הצורך לאזן בין שיקולים שונים שאותם על מוסד התכנון לשקול (ראו, בג"ץ 5848/99 פריצקי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נד(3) 5 (2000); דנג"ץ 5361/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(5) 145 (2005)). השקפת המחוקק היא כי הקביעה של מדיניות התכנון הסביבתי מופקדת בידיהם של מוסדות התכנון, על דרגותיהם השונות, כל אחד בהתאם לתחום סמכותו. מקום בו העניק חוק מסוים סמכויות בתחום התכנון לגוף שאינו מוסד תכנון, הרי בהיעדר קביעה אחרת, מפורשת או משתמעת, יש להניח כי לא היה בכוונת החוק לגרוע מן החובה לקבל גם את אישורו של מוסד התכנון המתאים, לפי המסלול הקבוע בחוק התכנון והבניה. 15. הנושא השני שיש לו חשיבות לצורך הכרעה בשאלה הפרשנית נוגע לשיתוף הציבור בהליך התכנון. "דין התכנון והבנייה בונה עצמו (בין השאר) על שני עקרונות-תשתית האחוזים-וקשורים זה-בזה לבלי-הפרד: עקרון השקיפות ועקרון שיתופו של הציבור בהליכי אישורן של תכניות" (בג"ץ 288/00 אדם טבע ודין, אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 673, 691 (2001); ראו גם, עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין, אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים, פ"ד נח(2) 817, 841-835 (2003); עניין הושעיה, פיסקה ה.2). הוראות שונות בחוק התכנון והבניה מבטיחות ומעודדות את מעורבות הציבור בהליך התכנוני. זאת, הן על ידי מתן פומבי להליכי התכנון והן על ידי קביעת מנגנון המאפשר לציבור להעלות התנגדויות. תוכנית, למעט תוכנית מתאר ארצית, טעונה הפקדה באופן הקבוע בחוק התכנון והבניה (סעיפים 88-85 לחוק). הודעה על הפקדת תוכנית טעונה פרסום בדרכים שונות, הקבועות בחוק, ועל הפרסום להכיל את עיקרי התוכנית (סעיפים 94-89 לחוק התכנון והבניה). כל אדם המעוניין בתוכנית שהופקדה רשאי לעיין בה במקום הפקדתה ללא תשלום (סעיף 96 לחוק התכנון והבניה). כל מעוניין בקרקע, בבנין או בכל פרט תכנוני אחר וכן גופים מסוימים המפורטים בחוק, רשאים להגיש התנגדות לתוכנית, למעט לגבי תוכנית מתאר ארצית (סעיף 100 לחוק התכנון והבניה; לעניין מעגל הזכאים להגיש התנגדות ראו, ע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב, פ"ד נב(2) 362, 380-379 (1998); עע"ם 8193/02 ראובן נ' פז חברת נפט בע"מ, פ"ד נח(2) 153 (2003)). קיימת זכות עיון בהתנגדויות שהוגשו (סעיף 104 לחוק התכנון והבניה). הדיון בהתנגדויות מתקיים בפומבי (סעיף 107 לחוק התכנון והבניה), ולכל אדם אשר עלול להיפגע מקבלת התנגדות נתונה זכות לטעון בפני מוסד התכנון הדן בה (סעיף 106(ב) לחוק). 16. הפסיקה עמדה על חשיבותן ומרכזיותן של ההוראות המסדירות את שיתוף הציבור בהליך התכנון. הזכות להתנגדות, כך נקבע, חשובה הן מנקודת מבטו של הפרט, המבקש להיאבק נגד תוכנית הפוגעת בו במידה שאינה מוצדקת לדעתו, והן מנקודת מבט כלל חברתית. זאת, שכן על ידי העלאת התנגדויות ודיון בהן נחשפים היתרונות והחסרונות של התוכנית, כך שבפני מוסד התכנון ייפרשו מלוא הנתונים והשיקולים החשובים להכרעה (ראו, ע"א 2962/97 הנ"ל, עמ' 379; בג"ץ 288/00 הנ"ל, עמ' 691). בפסיקתו של בית משפט זה ניתן למצוא ביטוי לזכות ההתנגדות במישורים שונים. במספר מקרים פסל בית המשפט תוכנית שלא קוימה לגביה באופן מלא חובת הפרסום של ההפקדה, וזאת בשל חשיבותה של זכות ההתנגדות (ראו, בג"ץ 527/74 ח'לף נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז הצפון, פ"ד כט(2) 319 (1975); בג"ץ 128/83 הרפז נ' ראש המנהל האזרחי ליהודה ושומרון, פ"ד לז(4) 159 (1983)). עוד נפסק, כי אי בהירות של תוכנית פוגעת בזכות ההתנגדות של הציבור (בג"ץ 10/00 עיריית רעננה נ' המפקחת על התעבורה, מחוזות ת"א והמרכז, פ"ד נו(1) 739, 755-751 (2001) (להלן - עניין עיריית רעננה)). בבג"ץ 288/00 הנ"ל ייחס בית המשפט משקל פרשני, לעניין פירושה של תוכנית, לשאיפה לקיים את זכות ההתנגדות. באותו עניין נדונה השאלה האם ניתן לבצע באופן ישיר תוכנית מתאר ארצית בנושא ייעור או שמא נדרש כי הביצוע יהיה בהתאם לתוכנית בדרגה נמוכה יותר, שתיישם את העקרונות שנקבעו בתוכנית הארצית. תוכנית מתאר ארצית אינה טעונה הפקדה ועל כן לא קיימת לגביה זכות התנגדות (בג"ץ 594/89 מועצה אזורית ערבה תיכונה נ' המועצה הארצית לתיכנון ולבנייה, פ"ד מד(1) 558 (1990)). נתון זה היה אחד מהשיקולים שהובילו את בית המשפט לקבוע, כי תוכנית המתאר הארצית אינה ניתנת לביצוע ישיר (בג"ץ 288/00 הנ"ל, עמ' 697-691). ביישום לענייננו, סבורני כי יש בה בזכות ההתנגדות של הציבור, וביתר הזכויות המשייכות עצמן לעקרון שיתוף הציבור, כדי להשליך במישור הפרשני על השאלה האם התכוון המחוקק שלא להחיל את ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה. חזקה על המחוקק כי לא התכוון לשלול מן הציבור את זכותו ליטול חלק בתכנון הסביבה בה הוא חי. על כן, מקום בו ההסדר הקבוע בחוק אחר מכיל הוראות שיש בהן משום מתן ביטוי מספיק, גם אם לא מושלם, לעקרון שיתוף הציבור, אין מניעה להניח כי המחוקק התכוון ליצור הסדר חלופי לזה הקבוע בחוק התכנון והבניה. אולם, כאשר החוק האחר אינו מסדיר את נושא שיתוף ציבור, ולא קיימת סיבה עניינית להניח שבנסיבות בהן עוסק החוק פוחת משקלו של ערך זה, תהא הנטייה לראות הסדר זה כהסדר משלים בלבד. 17. הנושא האחרון אותו הזכרנו הוא מניעת פגיעה בפרט עקב ההליך התכנוני או פיצויו בגין פגיעה כאמור. לענייננו, אמורים הדברים בעיקר בנוגע לשני הסדרים הקבועים בחוק התכנון והבניה: האחד, הוראות המבטיחות את שקיפות המצב התכנוני כלפי הציבור; השני, הוראות המסדירות מתן פיצוי למי שנפגע מתוכנית. נפתח בהסדר הראשון. סעיף 117 לחוק התכנון והבניה קובע, כי יש לפרסם החלטה על אישור תוכנית או דחייתה כדרך שמפרסמים הודעה על הפקדתה (לגבי הדרכים לפרסום דבר הפקדתה של תוכנית, ראו סעיפים 90-89 לחוק). סעיף 118 לחוק התכנון והבניה מוסיף וקובע, כי לאחר שאושרה תוכנית יש לשמור עותק שלה במקומות מסוימים, הקבועים בסעיף ואף לפרסמה. סעיף 119א לחוק התכנון והבניה קובע, כי על ועדה מקומית למסור בכתב, לפי בקשת מעוניין בקרקע, פרטים על התוכניות הנוגעות לקרקע. חובת מסירת המידע ביחס לתוכניות חלה החל מהשלב בו פורסמה הודעה על הכנת התוכנית. התכלית של הסעיפים הנזכרים ברורה היא. החוק מבקש להבטיח, כי המצב התכנוני של מקרקעין יהיה גלוי, שקוף ונגיש לציבור. אחד הגורמים המשפיעים ביותר על ערכו של נכס הוא התוכנית החלה עליו ועל סביבתו. נקל להבין את החשיבות הרבה הטמונה בשקיפות המצב התכנוני, במיוחד מבחינתו של רוכש פוטנציאלי של המקרקעין (ראו, ע"א 3213/97 נקר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פ"ד נג(4) 625, 648 (השופט מ' חשין) (1999) (להלן - עניין נקר); עניין עיריית רעננה, עמ' 755-754). ההסדר הנוסף הנוגע לענייננו הוא הענקת פיצוי בתנאים מסוימים למי שנפגע מתוכנית, כקבוע בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה. גם לשני עניינים אלו, שקיפות המצב התכנוני ופיצוי הנפגעים מתוכנית, יש משקל בעת בחינת השאלה האם חל ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה. ככל שההסדר הקבוע בחוק האחר אינו מטפל באופן מספק בנושאים אלו, יש בכך כדי לרמוז כי לא הייתה כוונה לשלול את תחולתו של חוק התכנון והבניה. היחס בין חוק התכנון והבניה לבין חוק הרשויות המקומיות (ביוב) 18. על רקע המתווה האמור, נפנה לבחון את השאלה האם ההסדר התכנוני הקבוע בחוק הרשויות המקומיות (ביוב) בנוגע לאישור תוכנית ביוב אינו מצריך קיום של ההוראות התכנוניות בחוק התכנון והבניה או שמא הוא בא בנוסף עליהן. הנקודה הראשונה שאותה יש לבחון היא, כאמור, זהות הגוף המוסמך לאשר תוכנית ביוב. סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות קובע, כי תוכנית ביוב טעונה אישור של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (ובנוסף, של שר הבריאות ובמקרים מסוימים גם של שר החקלאות ושר התשתיות הלאומיות). הוועדה המחוזית היא מוסד תכנון לפי חוק התכנון והבניה. ניתן להניח, כי בבואה לדון בשאלת אישורה של תוכנית ביוב תשקול הוועדה המחוזית גם שיקולים תכנוניים מן הסוג שהיא שוקלת דרך שגרה. מבחינה זו, ממלא ההסדר התכנוני הקבוע בחוק הרשויות המקומיות (ביוב) אחר תכליות ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה. אולם, לא כך הוא בנוגע לתכליות האחרות עליהן עמדנו לעיל. 19. תכלית אחת אותה הזכרנו היא שיתוף הציבור בהליך התכנון. בשונה מחוק התכנון והבניה, אין חוק הרשויות המקומיות (ביוב) קובע הוראות המאפשרות לציבור ליטול חלק בהליך תכנונה ואישורה של תוכנית ביוב. אין בחוק הרשויות המקומיות (ביוב) הנחיות לגבי פרסום קיומו של הליך לאישור תוכנית ביוב. החוק אף אינו קובע זכות התנגדות להצעה לתוכנית ביוב. אמת, ייתכן כי על הרשות המוסמכת לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) חלה חובה, מכוח המשפט המינהלי הכללי, ליתן זכות טיעון למי שעלול להיפגע מאישורה של תוכנית ביוב העומדת על הפרק. אולם, הכרה בחובה "כללית" ליתן זכות טיעון אינה שקולה להחלה של ההסדר המפורט הקבוע בחוק התכנון והבניה לעניין הגשת התנגדויות. די כי נזכיר שההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה כולל הוראות שונות, אשר יש בהן כדי להבטיח מימוש יעיל ואפקטיבי של זכות ההתנגדות. כך, למשל, קביעת דרכי פרסום מוגדרות וידועות מראש של תוכניות הנמצאות בשלב ההפקדה (סעיפים 94-89 לחוק התכנון והבניה) מחזקת את זכות ההתנגדות. זאת, שכן יש בכך כדי להגביר את הסיכוי שנפגעים פוטנציאליים יידעו על הפגיעה האפשרית הנשקפת להם עקב התוכנית ויוכלו לשקול הגשת התנגדויות. דוגמה נוספת היא קביעת זכות עיון בהתנגדויות (סעיף 104 לחוק התכנון והבניה). הוראות אלו ודומות להן לא תחולנה, לפחות לא באופן מלא, מקום בו קיימת זכות טיעון כללית בלבד. כמו כן, ספק האם מכוח זכות טיעון כללית, יצירת המשפט המינהלי, תחול על רשות התכנון חובה לשמוע את הגופים המפורטים בסעיף 100 לחוק התכנון והבניה. מובן, כי אין בדברינו האמורים כדי לרמוז כי למעשה מאושרות תוכניות ביוב בלא שניתן להן פומבי ובלא שלציבור ניתנת הזדמנות ראויה להשמיע את טענותיו והסתייגויותיו. במקרה שבפנינו, למשל, לא הועלתה על ידי המערערים טענה קונקרטית לפגיעה בזכות הטיעון שלהם. ייתכן, כי בפועל מנהיגות הוועדות המחוזיות הדנות בתוכנית ביוב מדיניות פרסום ושימוע זהה או שקולה לזו הנוהגת לגבי תוכנית לפי חוק התכנון והבניה. אולם, בכך אין די. אף אם למעשה זוכה הציבור לקבל מידע ולהישמע בכל הנוגע לאישור תוכניות ביוב, אין הדבר גורע מן החשיבות שבקביעה כי זכות זו מוקנית לו על פי חוק (השוו, בג"ץ 288/00 הנ"ל, עמ' 692, מול האותיות ד-ה). 20. תכלית נוספת עליה עמדנו לעיל ואשר עלולה להיפגע מהחלה בלעדית של ההסדר הקבוע בחוק הרשויות המקומיות (ביוב) היא זו של מתן פומבי למצב התכנוני, לאחר שתמו הליכי האישור. כזכור, תוכנית שאושרה לפי חוק התכנון והבניה זוכה לפרסום והיא נשמרת במקום קבוע. כמו כן, הוועדה המקומית מחויבת למסור מידע בנוגע למצבם התכנוני של מקרקעין, הן מבחינת תוכניות שאושרו והן מבחינת תוכניות הנמצאות בהליכי הכנה, הפקדה ואישור (סעיף 119א לחוק התכנון והבניה). הוראות מסוג זה אינן מצויות בחוק הרשויות המקומיות (ביוב). קביעה כי חוק התכנון והבניה אינו חל על תוכנית ביוב משמעותה, כי לא תהא אפשרות זמינה ונוחה לברר את מצבו של נכס מבחינת תוכניות הביוב החלות עליו או על סביבתו. נקל לשער את הפגיעה בציבור הטמונה במצב דברים זה, במיוחד לגבי רוכשים פוטנציאליים. מצב זה עלול לגרום לייקור עלויות עסקה, להחדרת גורם של אי ודאות לשוק ולפגיעה בהסתמכותו של רוכש הנכס. ראוי לשאוף לתוצאה המביאה לכך שתוצג בפני הציבור תמונה תכנונית מלאה ככל האפשר. אי החלתו של ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה על תוכניות ביוב עלולה לסכל שאיפה זו. עניין נוסף אותו הזכרנו נוגע לפיצויו של מי שנפגע על ידי תוכנית. סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מזכה בפיצוי, בנסיבות מסוימות, את מי שנפגע על ידי תוכנית שאושרה. חוק הרשויות המקומיות (ביוב) כולל גם הוא הסדר פיצוי, אולם מדובר בהסדר שונה מזה הקבוע בחוק התכנון והבניה. סעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) קובע, כי "בביצוע עבודות ביוב לפי חוק זה תימנע הרשות המקומית ככל האפשר מגרימת נזק ותשלם פיצויים בעד כל נזק שגרמה בביצוע עבודות אלה". פיצוי על פי סעיף זה ניתן, כנראה, רק בגין נזק שנגרם מביצוע עבודות הביוב. זאת, בעוד שעל פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה ניתן פיצוי עבור הפגיעה הנובעת מן התוכנית, אף אם הליכי הביצוע שלה טרם החלו. אי החלתו של חוק התכנון והבניה ביחס לתוכניות ביוב תביא לכך שיתקיים פער בין הזכות לפיצוי בגין פגיעה הנגרמת על ידי תוכנית המאושרת על פי חוק התכנון והבניה לבין הזכות לפיצוי בגין פגיעה הנגרמת על ידי תוכנית ביוב. פער זה אינו מוצדק. 21. רואים אנו, אם כן, כי קביעה לפיה אין חוק התכנון והבניה חל בנוגע לתוכנית ביוב תביא להחמצת חלק נכבד מן התכליות הניצבות ביסודו של חוק התכנון והבניה. השאלה אותה עלינו לשקול עתה היא מהי עוצמת הפגיעה בציבור עקב אי מימוש התכליות האמורות, והאם ישנו טעם כבד משקל התומך באי החלתו של חוק התכנון והבניה על אף פגיעה זו. נזכיר בהקשר זה, כי פעולות בנייה, אשר הצורך לקבל לגביהן היתר נובע מתקנה 1(2) לתקנות ההיתר, אינן טעונות היתר כאשר הן מבוצעות לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב). דומה, כי פעילות שגרתית של תחזוקת רשת הביוב מתמקדת בעשייה מסוג זה. הפעולות שלגביהן נוצר ספק פרשני הן אלו הנוגעות להקמת "בנין" או סלילת "דרך", ואשר נכנסות לאחת משתי החלופות הראשונות שבסעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה. פעולות אלו נוגעות בעיקר להקמה של תשתית מערכת הביוב ולא לטיפול השגרתי בה. לזיהוי פעולות הבנייה בהן עסקינן כפעולות תשתית יותר מאשר כפעולות שוטפות יש משמעות כפולה. ראשית, הפגיעה האפשרית בציבור בשל אי החלתו של ההסדר הקבוע בחוק התכנון והבניה ומניעת ההגנות השונות הכלולות בו, קשה יותר. זאת, שכן מדובר בבנייה שהיקפה הפיזי עשוי להיות לא מבוטל. שנית, הפגיעה בתכליותיו של חוק הרשויות המקומיות (ביוב), עקב הדרישה כי העבודה תאושר על פי חוק התכנון והבניה, קטנה יחסית. אף אם נקבל כי דרישה לקבלת היתר לגבי כל עבודה שיש בה משום שינוי מסוים של מערכת הביוב עלולה ליצור הכבדה קשה מנשוא, אין זה כך כאשר מדובר בעבודות תשתית. התוצאה המתבקשת לטעמי מן האיזון היא, כי חוק התכנון והבניה חל על פעולות בנייה הנעשות מכוחה של תוכנית ביוב שאושרה לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב). המשמעות היא, שלשם ביצוע הבנייה יידרש היתר לפי חוק התכנון והבניה. היתר לא יינתן אלא בהתאם לתוכנית תקפה או על פי הכללים הקבועים בחוק התכנון והבניה והמתירים סטייה מסוימת מן התוכנית, כגון קבלת הקלה או אישור לשימוש חורג. 22. בנקודה זו עשויות להישמע שתי השגות על הניתוח שערכנו. האחת, חוק הרשויות המקומיות (ביוב) נחקק בשנת 1962 בעוד חוק התכנון והבניה נחקק בשנת 1965. היינו, בזמן שחוק הרשויות המקומיות (ביוב) בא לעולם, לא היה חוק התכנון והבניה בתוקף. באותה עת נשלט נושא התכנון והבנייה על ידי פקודת בנין ערים, 1936 (להלן - הפקודה). יטען אפוא הטוען, כי את השאלה האם התכוון חוק הרשויות המקומיות (ביוב) להחריג תוכנית הנעשית על פיו מתחולתו של ההסדר החוקי בנוגע לתכנון ובנייה יש לבחון ביחס להסדר הקבוע בפקודה, ולא ביחס להסדר הקבוע בחוק התכנון והבנייה. השגה שנייה העשויה להישמע נוגעת לכך שחלק מן ההוראות הקבועות בחוק התכנון והבנייה שאותן הזכרנו מקורן בתיקונים מאוחרים לחוק (למשל, סעיף 119א לחוק התכנון והבניה, הקובע את חובתה של ועדה מקומית למסור מידע על המצב התכנוני של קרקע). לפי הטענה שאותה ניתן לעורר, כאשר בוחנים אנו את השאלה על אלו פעולות בנייה התכוון חוק התכנון והבניה לחול, עלינו לבחון זאת בהתחשב בהוראות שהיו קבועות בחוק התכנון והבניה בעת חקיקתו ולא באלו שנוספו לאחר מכן. המענה להשגות אלו הינו כפול. ראשית, גם הפקודה הכירה בחשיבות שיתוף הציבור בהליך התכנון, אף אם ההסדר בנושא זה היה מפותח פחות. כך, חלה על פי הפקודה חובת פרסום של הליכי התכנון על שלביהם השונים בעיתון הרשמי ובאופנים אחרים (ראו, סעיפים 10, 13 ו-16 לפקודה). כמו כן, הוכרה זכותו של מעוניין בקרקע להגיש התנגדות לתוכנית (סעיף 17 לפקודה; באופן כללי על אופן אישור תוכניות לפי הפקודה, ראו עניין נקר, עמ' 643-640). כלומר, גם אם היינו מעמידים את חוק הרשויות המקומיות (ביוב) אל מול הפקודה, ייתכן כי מסקנתנו הייתה שההסדר לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) אינו מייתר את ההסדר הקבוע בפקודה, נוכח המשקל שניתן בפקודה לעקרון שיתוף הציבור. הוא הדין לגבי חוק התכנון והבניה כנוסחו בעת חקיקתו. שנית, מאופיו של חוק התכנון והבניה ניתן ללמוד כי הוא התכוון להקיף גם הסדרים שנקבעו בחקיקה שקדמה לו. החוק קובע הסדר מקיף וכוללני, המשתרע על היבטים רבים הקשורים לנושא התכנון והבנייה. זהו חוק קודיפיקטיבי, הניגש לסוגיית התכנון והבנייה מתוך ראייתה כמכלול הדורש הסדרה מקיפה. כך היה הדבר כבר בעת חקיקתו ועוד לפני שהוכנסו בו תיקונים שהעצימו את השקיפות ואת שיתוף הציבור. יש להניח, אפוא, כי בעת חקיקתו של חוק התכנון והבניה בשנת 1965 הייתה כוונת המחוקק להחילו גם על נושאים שבאותה עת הוסדרו בחוקים אחרים. 23. מסקנתנו לפיה חל חוק התכנון והבניה על בנייה מכוחה של תוכנית ביוב נתמכת גם מלשונו של סעיף 50 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב). סעיף זה קובע, כי: "סמכות לפי חוק זה אינה גורעת מסמכות לפי חיקוק אחר, וקיום חובה לפי חוק זה אינו פוטר מקיום חובה לפי חיקוק אחר". קריאה פשוטה של לשון הסעיף מלמדת, כי לכאורה אין במילוי חובה לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) כדי לפטור ממילוי חובה על פי כל חיקוק אחר, כולל פקודת בנין ערים, 1936, וחוק התכנון והבניה שהחליפה. אולם, לטענת המדינה מכוון סעיף 50 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) אך לכך שמילוי הדרישות הקבועות בחוק זה אינו פוטר את הרשות המקומית מן החובות המוטלות עליה במישור המוניציפאלי, לפי פקודת העיריות או פקודת המועצות המקומיות. לשיטתה של המדינה, אין ללמוד מן הסעיף כי החובות הקבועות בחוק התכנון והבניה מוסיפות לחול. עמדתה הפרשנית של המדינה מוקשית היא, שכן סעיף 50 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) אינו עורך הבחנה בין חיקוקים שונים. עם זאת, מקובל עליי כי פרשנות זו אפשרית מן הבחינה הלשונית. אילו הייתה תכלית החוק תומכת בעמדת המדינה באופן חד משמעי, לא היה בלשונו של סעיף 50 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) כדי לשלול את אימוצה. אלא שכאמור, גם מן הבחינה התכליתית מתבקשת המסקנה לפיה חוק הרשויות המקומיות (ביוב) אינו מונע את תחולתו של חוק התכנון והבניה. 24. לסיום הדיון בנושא זה נבקש להעיר את ההערה הבאה: אין להבין את דברינו עד כה כקובעים כי כל אימת שפעולה מסוימת אשר קיימת בחוק הסמכה לעשותה נופלת מבחינה טכנית להגדרות שבסעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה, וההסדר המסמיך אינו מכיל היבטים של שיתוף הציבור וכדומה, נדרש בנוסף לקבל היתר לפי חוק התכנון והבניה. כאמור, בכל מקרה בו קיים בחוק הסדר המתפרש על פעולות בנייה או שימוש בקרקע, יש לבחון את החשיבות שבהחלתו של חוק התכנון והבניה אל מול החסרונות הטמונים בכך. בהחלט ייתכן, כי יהיו הסדרים מסוימים בהם אופי הפעולה ותכליתה יחייבו את המסקנה לפיה לא נדרש היתר לפי חוק התכנון והבניה. דוגמה לפעולה מסוג זה היא הנחת מכשול פיזי כחלק מקביעת הסדר תנועה על ידי רשות התִמרור (בג"ץ 7803/05 מושלין נ' שר התחבורה, מר מאיר שטרית, פיסקה 7 (לא פורסם, 2006)). במקרה כזה, גם אם מבחינה טכנית הנחת המכשול נופלת להגדרה שבחוק התכנון והבניה, הרי מבחינה מהותית מדובר בפעולה תעבורתית. מדיניות התִמרור מכילה מרכיב של דינאמיות והיא מצריכה לעתים פעולה מהירה, כתגובה על סיכון חדש שנוצר וכדומה. התכלית שביסוד הסמכות לקבוע הסדרי תנועה, הקבועה בתקנה 18(ג) לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961, תסוכל אם הצבה של כל מכשול פיזי תחייב קבלת היתר לפי חוק התכנון והבניה. זאת ועוד, הפגיעה הצפויה בציבור בשל אי החלת חוק התכנון והבניה על קביעת הסדרי תנועה אינה גדולה. מטבע הדברים, סמכותה של רשות התמרור מוגבלת ל"דרך" והבנייה אותה היא רשאית לבצע ללא היתר מצומצמת מבחינת היקפה הפיזי. החשיבות העיקרית של קביעת הסדר תנועה מבחינת הציבור נוגעת לתוכן ההסדר. היינו, איסור התנועה או המגבלות המוטלות עליה. ההשפעה העיקרית של הוספת תמרור או מכשול פיזי זה או אחר לדרך, הינה במישור התעבורתי. מבחינת אלמנטים אלו, שונה ההסדר בנוגע להקמת ביוב מזה הנוגע לקביעת הסדרי תנועה. תוכנית בינוי 25. כטענה חלופית טוענות המשיבות 4-3, כי אף אם נגרוס שדרישותיו של חוק התכנון והבניה חלות גם ביחס לתוכנית ביוב, הרי התוכנית בה עסקינן עומדת בדרישות אלו. כפי שפורט לעיל, תוכנית המתאר המקומית החלה על היישוב ארסוף קובעת כי יש להכין "תוכנית כוללת למערכת ביוב בתחום התוכנית" (סעיף 2.01.א לתוכנית). טוענות המשיבות 4-3, כי על פי התוכנית המקומית יש להכין "תוכנית בינוי" שתסדיר את עניין הביוב. לטענתן, "תוכנית בינוי", אשר תוכנית סטטוטורית מפנה אליה, אינה צריכה לעבור הליכי אישור לפי חוק התכנון והבניה. תוכנית הביוב, כך נטען, היא תוכנית בינוי, ועל כן ניתן לבנות על פיה את תחנת השאיבה. המערערים טוענים, מנגד, כי יש לפרש את ההוראה הנזכרת כמורה על הכנתה של "תוכנית מפורטת" שתעסוק בענייני הביוב. נבחן תחילה את משמעות המונח "תוכנית בינוי". 26. כפי שפורט לעיל, השלד התכנוני המרכזי של חוק התכנון והבניה מורכב ממדרג של ארבע סוגי תוכניות: תוכנית מתאר ארצית, תוכנית מתאר מחוזית, תוכנית מתאר מקומית ותוכנית מפורטת. היתר הבנייה הינו החוליה המחברת בין התוכנית לבין הבנייה בשטח. במציאות התכנונית הישראלית, קיים לעתים מרכיב נוסף, הוא תוכנית בינוי (המכונה גם "תוכנית עיצוב" או "נספח בינוי/עיצוב"). תוכנית בינוי הינה מסמך המשרטט ברמת פירוט גבוהה, באמצעים גרפיים או מילוליים, את תמונת הבנייה המתוכננת בשטח שעליו חלה תוכנית סטטוטורית. כאשר דנים אנו בתוכניות בינוי, יש להבחין בין שני סוגים של תוכניות: האחד, תוכניות בינוי המצורפות לתוכנית הסטטוטורית ומהוות חלק הימנה. תוכנית בינוי מסוג זה אינה אלא פירוט והרחבה של התוכנית הסטטוטורית והיא עומדת לנגד עיני הגופים הדנים בה לכל אורך הדרך. תוכנית בינוי מסוג זה לא מעוררת בעיה מיוחדת והיחס אליה הוא כאל חלק מהתוכנית הסטטוטורית (ראו, ע"פ 586/94 מרכז הספורט אזור בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 112, 129 (2000); ע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ נ' מייזליק, פיסקאות 19-17 (לא פורסם, 30.1.06)). סוג שני של תוכניות בינוי כולל תוכניות הנעשות לאחר אישורה של תוכנית סטטוטורית ועל פי הנחיות הקבועות בה. תוכנית בינוי מסוג זה אינה עוברת את מסלול האישור הקבוע בחוק התכנון והבניה. כתוצאה מכך, אין לציבור זכות התנגדות בנוגע לתוכנית הבינוי. השימוש בתוכניות בינוי מן הסוג השני נפוץ אצל רשויות התכנון, אף כי מדובר בתוכנית שאין לה מעמד פורמאלי לפי חוק התכנון והבניה (דעת הרוב בבג"ץ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 179 (2003); על הסוגים השונים של תוכניות בינוי ראו, רחל אלתרמן ושרה גזית ויצמן החוליה החלשה - נספחי בינוי וחוק התכנון והבנייה, עמ' 30-29 (2009) (להלן - החוליה החלשה)). 27. המשיבות 4-3 טוענות, כאמור, כי תוכנית הביוב הינה תוכנית בינוי. מובן, כי הכוונה הינה לתוכנית בינוי מן הסוג השני, היינו, תוכנית הנעשית לאחר התוכנית הסטטוטורית. השימוש בתוכניות מסוג זה מעורר שאלות רבות ומגוונות. בענייננו, מתעוררות לכאורה שלוש שאלות: האחת, האם יש לפרש את ההנחיה בתוכנית המקומית להכין תוכנית ביוב כמכוונת לתוכנית בינוי או שמא הכוונה היא לתוכנית מפורטת. השנייה, האם הקמה של תחנת שאיבה לביוב היא מסוג הדברים שניתן להסדירם בתוכנית בינוי. שאלה זו נוגעת לסוגיה עקרונית המתעוררת לא פעם לגבי תוכניות בינוי: אלו נושאים ניתן להסדיר בתוכניות בינוי ומהי רמת הפירוט המינימאלית שתוכנית סטטוטורית חייבת להכיל (ראו, בג"ץ 445/73 סער נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, המרכז, פ"ד כט(1) 219, 220, מול האות ז (1974) (להלן - עניין סער); בג"ץ 5631/92 יפו יפת ימים נ' שר הפנים (לא פורסם, 17.10.93); עת"מ (ת"א) 6/97 ועד אמנים-חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב (10.5.99)). השלישית, מהו המועד בו יש לתקוף את ההחלטה לעשות שימוש בתוכנית בינוי לעניין מסוים: האם יש לעשות זאת במועד אישור התוכנית הסטטוטורית הקובעת כי יש להכין תוכנית בינוי, והחמצת מועד זה עלולה להיחשב לשיהוי, או שמא ניתן לנקוט הליך משפטי גם לאחר אישור תוכנית הבינוי (ראו, עניין סער; בג"ץ 511/80 גליא נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה, פ"ד לה(4) 477 (1981); ע"א 2962/97 הנ"ל, עמ' 378-370). שאלות אלו אינן פשוטות. אולם, לאחר העיון נראה שאין צורך להכריע בהן. ראשית יצוין, כי אפילו הייתה מתקבלת טענת המשיבות 4-3 לא היה בכך כדי לפטור אותן מן הצורך לקבל היתר בנייה בהתאם לתוכנית הבינוי (ראו, בג"ץ 288/00, עמ' 692, בין האותיות ו-ז). המשיבה 3 מוסמכת ליתן היתר, כך שיש להניח שדרישה זו לא הייתה מהווה נטל כבד מידי. עם זאת, במקרה דנא אין אפשרות לקבל היתר בהסתמך על תוכנית הביוב. זאת, אף אם תוכנית הביוב נחשבת לתוכנית בינוי, ואף אם באופן עקרוני ניתן לעשות שימוש בתוכנית בינוי לשם הקמתה של תחנת השאיבה. נסביר זאת עתה. 28. כלל הוא כי תוכנית בינוי אינה יכולה לעמוד בסתירה לתוכנית הסטטוטורית שמכוחה היא אושרה (ראו, בג"ץ 697/80 גלמונד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, אזור ת"א, פ"ד לו(1) 817, 822-821 (1982); החוליה החלשה, עמ' 42-40). במקרה דנא, מיקומה של תחנת השאיבה על פי תוכנית הביוב הוא בשטח הסמוך לשפת הים, ואשר נקבע בתוכנית המקומית כשטח ציבורי פתוח ("שצ"פ מערבי"). בקשר לשטח זה קובעת התוכנית המקומית, כי "יש להכין תכנית מפורטת לגבי השטח" וכי "לא ינתנו כל היתרי בניה בתחום הש.צ.פ המערבי, אלא עפ"י תכנית מפורטת כאמור לעיל" (סעיף 6.04 לתוכנית). כלומר, על פי התוכנית הסטטוטורית החלה על המקום לא ניתן לבנות אלא על פי תוכנית מפורטת. מכאן, שגם אם באופן עקרוני אפשר היה לאשר את הקמתה של תחנת השאיבה בגדר תוכנית בינוי, לא ניתן לעשות זאת בשטח שבו הוחלט להקימה. סוף דבר 29. תחנת השאיבה שבשאלת בנייתה עוסק ערעור זה נכנסת להגדרת "ביוב", לפי סעיף 1 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב). בניית התחנה אושרה בגדר "תוכנית ביוב", שניתן לה תוקף לפי סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב). בניית התחנה היא מסוג הפעולות הטעונות היתר לפי אחת משתי החלופות הראשונות בסעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה. השאלה שהתעוררה היא האם קבלת האישור לבניית התחנה לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) מייתרת את הצורך באישור תוכנית לפי חוק התכנון והבנייה. תשובתנו לשאלה זו היא בשלילה. משמע, התוכנית צריכה הייתה לעבור את המסלול לאישור תוכנית שבחוק התכנון והבניה. עוד קובעים אנו, כי במקרה דנא אין אפשרות ליתן היתר לפי חוק התכנון והבניה על סמך תוכנית הביוב, אף אם זו נחשבת לתוכנית בינוי. התוצאה היא שהערעור מתקבל ופסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מבוטל. עתירתם המינהלית של המערערים מתקבלת במובן זה שנקבע, כי לא ניתן להקים את תחנת השאיבה ללא קבלת אישור כנדרש לפי חוק התכנון והבניה. הואיל ובנייתה של התחנה נמשכה לאחר מתן פסק הדין דלמטה, ואולי כבר הושלמה, אין מקום שנתייחס במסגרת פסק דיננו להשלכות של קביעותינו לגבי הקמת המבנה והשימוש בו. ייתכן שלא יהיה מנוס מהליכים נוספים בעניין. המשיבות 2-1 יישאו בשכר טרחת עורך דין בסך 15,000 ש"ח והוא הדין במשיבות 4-3. ש ו פ ט השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' גרוניס. ניתן היום, ו' בכסלו התש"ע (23.11.09). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07084890_S14.doc גק מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il