נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ נ. אריאלה סנ

פסק-דין בתיק ע"א 8463/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 8463/14 ע"א 8530/14 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט נ' סולברג המערערת בע"א 8463/14 והמשיבה 1 בע"א 8530/14: נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ נ ג ד המשיבים 1-3 בע"א 8463/14 והמערערים בע"א 8530/14: אריאלה סניור עודד סניור דוד סניור המשיבה 4 בע"א 8463/14 והמשיבה 2 בע"א 8530/14: הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בה"פ 23920-09-12 שניתן ביום 26.10.2014 על ידי כב' השופט י' שפסר בשם המערערת בע"א 8463/14 והמשיבה 1 בע"א 8530/14: עו"ד פלג אלימלך בשם המשיבים 1-3 בע"א 8463/14 והמערערים בע"א 8530/14: עו"ד צבי שוב; עו"ד אריאל פל בשם המשיבה 4 בע"א 8463/14 והמשיבה 2 בע"א 8530/14: עו"ד תמר איגרא פסק-דין השופט נ' הנדל: מקרקעין הופקעו על ידי רשות, מבלי שההפקעה הושלמה באמצעות העברת הבעלות במקרקעין על שם הרשות. לאחר מכן הופקעו המקרקעין בשנית, על ידי רשות אחרת. לבסוף פורסמה ונכנסה לתוקפה תכנית מתאר החלה על המקרקעין. מהו היחס בין ההפקעה הראשונה, ההפקעה השנייה ותכנית המתאר, לעניין תשלום הפיצויים לבעלי המקרקעין? באילו הליכים יש לנקוט לשם קבלת הפיצויים? אלה הסוגיות שמעוררים שני הערעורים המונחים לפנינו, על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, ה"פ 23920-09-12 (כב' השופט י' שפסר). גדרי המחלוקת בין הצדדים רבים הם. לשם הבנתם נציג תחילה, בקווים כלליים ובתמצית, לאן פני ההכרעה. סוגיה אחת עוסקת בהפקעת הרבע הראשון של מקרקעין. מוסכם כי הסמכות לדון בפיצויים בגין הפקעה זו נתונה על פי דין לשר התחבורה. המחלוקת היא האם גם לבית המשפט המחוזי סמכות "מקבילה". סוגיה נוספת היא מה דינם של המקרקעין שלא הופקעו. בהנחה שיש פגיעה בערכם – מהו הגורם לכך, ההפקעה או תכנית המתאר? לבסוף, כל אחד מהצדדים מעוניין בתשלומי הוצאות נוספים. המערערים בע"א 8530/14 ומשיבים 3-1 בע"א 8463/14 (להלן: המערערים) מעוניינים בהוצאות נלוות להפקעה, ואילו המערערת בע"א 8463/14 ומשיבה 1 בע"א 8530/14 (להלן: נתיבי ישראל) מסתייגת מהוצאות המשפט שהוטלו עליה בבית המשפט המחוזי. רקע וטענות הצדדים 1. המערערים היו בעליה של חלקת מקרקעין בפאתי ראשון לציון, שיועדה לשימוש חקלאי (להלן: המקרקעין). המסכת העובדתית סבוכה ומשתרעת על פני תקופה ארוכה. לשם הכרעת הערעורים, כפי שתפורט להלן, אין לנו צורך להאריך בתיאור העובדות כולן. נביא אפוא קיצור שדי בו למלאכתנו כעת. הפעולות המתייחסות למקרקעין, הרלוונטיות לערעור הנוכחי, בוצעו בשלושה מועדים או פרקי זמן. פרק הזמן הראשון משתרע בין שנת 1976 לשנת 1986. בין השנים הללו פרסמה הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון – היא משיבה 4 בע"א 8463/14 ומשיבה 2 בע"א 8530/14 – תכנית מתאר, המשנה את ייעודם של 24.7% מהמקרקעין לדרך ולהפקעה (רצ/1/16). בהמשך לכך, וכעבור מספר שנים, פורסמו גם הודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, בדבר כוונה להפקיע את המקרקעין, והודעה לפי סעיף 7 לפקודה, לפיה על המערערים למסור את החזקה במקרקעין לידי הוועדה המקומית. בשנת 1986 תפסה עיריית ראשון לציון חזקה במקרקעין וסללה בהם כביש אזורי, לפי ייעודם החדש. על אף כל אלה, מעולם לא פורסמה הודעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות, בדבר הקניית המקרקעין לעירייה. על כן ההפקעה לא הושלמה באופן סופי במועד זה, והבעלות במקרקעין לא עברה לידי העירייה. מועד שני – ספטמבר 2000. בחודש זה פורסם צו על פי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן: פקודת הדרכים), לתפיסת חלק מהמקרקעין לשם סלילת כביש ארצי (כביש 431). חלק זה של המקרקעין, שהופקע בעקבות פרסום הצו, כלל את השטח שייעודו שונה בשנת 1976, ושטח נוסף המיועד לחקלאות. בסך הכל הופקעו כ-42% מן המקרקעין. מועד שלישי חל כשלושה חודשים לאחר מכן, בדצמבר 2000. אז פורסמה למתן תוקף תכנית מתאר מחוזית, החלה גם על השטח שהופקע (תמ"מ 3/6/א. להלן: התכנית). ייעוד השטח שונה, בין היתר, לדרך ארצית. 2. מסכת עובדתית זו מעלה מספר שאלות שבהן נחלקו הצדדים, במסגרת תביעה לתשלום פיצויי הפקעה שהגישו המערערים בבית המשפט המחוזי מרכז-לוד. חלק מהסוגיות הוכרעו בפסק הדין באופן אופרטיבי, ובחלקן הובעה עמדה מעבר לנדרש. נפתח בהצגת שלוש סוגיות שניתנה בהן הכרעה אופרטיבית, ושלגביהן נחלקו הצדדים גם בערעורים דנן. בשלוש הסוגיות הללו קיבל בית המשפט המחוזי את טענת נתיבי ישראל – היא הגורם האחראי על ההפקעה ועל פרסום התכנית שבוצעו בשנת 2000, והיא זו שחבה בפיצויים כלפי הנפגעים בגין פעולות אלה. א. הגורם המוסמך להכריע בתביעה לפיצויים בגין הפקעת הרבע הראשון של המקרקעין. על פי פקודת הדרכים, שמכוחה בוצעה ההפקעה בשנת 2000, הסמכות לפסוק פיצויים בגין הפקעת הרבע הראשון של חלקה נתונה לשר התחבורה. המערערים טענו כי בנסיבות העניין גם לבית המשפט המחוזי נתונה סמכות זו, והוסיפו כי עליו להשתמש בה ולפסוק לזכותם פיצויים כאמור. בית המשפט המחוזי דחה טענה זו, וקבע כי הסמכות הבלעדית לדון בנושא זה נתונה לשר התחבורה. ב. פגיעה במקרקעין שלא הופקעו – כתוצאה מההפקעה או מפרסום התכנית? המערערים טענו כי שווים של המקרקעין שלא הופקעו על ידי נתיבי ישראל ירד בעקבות ההפקעה, וכי הם זכאים לפיצויים בשל כך מנתיבי ישראל. פגיעות אלה, לטענת המערערים, נבעו ממגבלת בניה (מגבלת "קו בנין") שחלה על המקרקעין שנותרו ברשותם, וכן מניתוקם של המקרקעין מכל גישה. בית המשפט המחוזי קבע כי ככל ששווי המקרקעין שנותרו בידי המערערים אכן ירד, יש לייחס זאת לתכנית ולא להפקעה. לכן ההליך המתאים לדון בתביעת הפיצויים הוא הליך לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. ג. שיפוי בגין הוצאות נלוות להפקעה. המערערים טענו כי הוציאו – או שיהיה עליהם להוציא – הוצאות שונות לצורך רכישת מקרקעין חלופיים לאלה שהופקעו, וכי יש לשפותם בהתאם. בית המשפט דחה טענה זו, בקבעו כי ההוצאות האמורות לא הוכחו מבחינה עובדתית. 3. בנוסף לסוגיות אלה, הכריע בית המשפט המחוזי בשתי סוגיות נוספות. הכרעתו בעניינים אלה לא באה לידי ביטוי בתוצאה האופרטיבית שאליה הגיע בסוף פסק הדין. מכיוון ששני הערעורים הוגשו גם על הכרעות אלה, נביא גם אותן בקצרה. הסוגיה הראשונה עניינה היחס בין הליכי ההפקעה שבוצעו על ידי הוועדה המקומית, קודם לשנת 2000, ובין ההפקעה שביצעה נתיבי ישראל בשנה זו. אם ההליכים שבוצעו עד לשנת 2000 הם בבחינת הפקעה שהושלמה, הרי שנתיבי ישראל לא הפקיעה שטח זה מאת המערערים, אלא מאת עיריית ראשון לציון. ממילא אין היא חבה למערערים כל פיצוי בגין הפקעת שטח זה. לעומת זאת, המערערים והוועדה המקומית טענו כי הליכי ההפקעה לא הושלמו, וכי הפקעת נתיבי ישראל "בלעה" אותם. משמעות הדבר היא שהמקרקעין נותרו בידי המערערים לצורך העניין, והם הגורם שממנו הופקעו המקרקעין בידי נתיבי ישראל. בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת המערערים והוועדה המקומית, וקבע כי המערערים הם הנפקע הרלוונטי. סוגיה שנייה שבה נחלקו הצדדים היא גובה הפיצויים שיש לפסוק בגין הפקעת אותו שטח, שלגביו בוצעו בעבר הליכי הפקעה על ידי הוועדה המקומית. שטח זה מהווה, כאמור, 24.7% מן המקרקעין. בית המשפט המחוזי אימץ את אופן החישוב של השמאי שמונה על ידו, ודחה חלק מטענות המערערים וחלק מטענות נתיבי ישראל בעניין זה. ההכרעה בשתי סוגיות אלה הייתה מעבר לנדרש. השטח המדובר הוא פחות מרבע מן החלקה, וכאמור – בית המשפט הכריע כי הסמכות לדון בתביעה לפיצויים בגין הפקעת הרבע הראשון של החלקה היא בידי השר. לכן ההכרעה בשתי הסוגיות האחרונות לא נצרכה למעשה, ולא צורפה לתוצאה האופרטיבית שעליה הורה בית המשפט בסוף פסק הדין. להשלמת התמונה יצוין כי בית המשפט המחוזי דן במחלוקת נוספת בין הצדדים, לעניין שיעור הפיצויים המגיע למערערים בגין השטח שהופקע על ידי נתיבי ישראל, העולה על רבע משטח החלקה. מכיוון שהצדדים לא ערערו על הכרעה זו, אין צורך להרחיב מעבר לכך בגדרי הערעורים הנוכחיים. עוד נציין כי המערערים הגישו, לצד תביעת פיצויי ההפקעה, שתי תביעות נוספות: תביעה לפיצויים בגין הפקעת הרבע הראשון של החלקה, שהוגשה לגורם מטעם השר; תביעה לפיצויים בגין פגיעה תכנונית לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. 4. במסגרת הערעורים שלפנינו, מלינים המערערים או נתיבי ישראל על ההכרעה בחמש הסוגיות שפורטו לעיל. המערערים יוצאים נגד הכרעת ערכאה קמא בשלוש הסוגיות הראשונות דלעיל, שהוכרעו לטובת נתיבי ישראל: הם סוברים כי היה על בית המשפט המחוזי לדון בפיצויי הסבל המגיעים להם בגין הפקעת הרבע הראשון של המקרקעין, על אף שהשר טרם הכריע בשאלה זו; הם גורסים כי ניתוק המקרקעין שנותרו בידם ומגבלת "קו הבנין" החלה עליהם נובעים מן ההפקעה שבוצעה, ולא מתכנית המתאר החלה על המקרקעין. אשר לסוגיה האחרונה, הם מוסיפים שגם אם הפגיעה נגרמה כתוצאה מן התוכנית, ולא מן ההפקעה – רשאי וצריך היה בית המשפט המחוזי לדון בפיצויים המגיעים להם במסגרת הדיון שנערך; לשיטתם נדרש היה להכיר בהוצאות נלוות להפקעה שהוציאו או שיהיה עליהם להוציא, ולשפותם בגינן. מנגד תומכת נתיבי ישראל בהכרעת ערכאה קמא בסוגיות אלה, אך יוצאת נגד הכרעתה בשתי הסוגיות שנדונו מעבר לנדרש – זהות הנפקע ביחס למקרקעין מושא הליכי הפקעה שביצעה הוועדה המקומית, ושווים של מקרקעין אלה. המערערים אף הם מעלים טענות נגד ההכרעה הנוגעת לשווי המקרקעין. כפי שיובהר להלן, די בהצגת טענות אלה באופן המצומצם שבו הוצגו לשם ההכרעה במסגרת הנוכחית. אלה הן טענות הצדדים ביחס לחמש הסוגיות שהוזכרו לעיל. אחרונת הסוגיות שעליה ערערה נתיבי ישראל היא שיעור הוצאות המשפט שהושת עליה בבית המשפט המחוזי. לטענתה, בית המשפט המחוזי קיבל את עמדתה בכל הסוגיות האופרטיביות, ולכן צריך היה לחייב את המערערים לשאת בהוצאותיה, ולא להפך. כך תהא דרכנו בבחינת הערעורים. ראשית תידונה כל הסוגיות הקשורות לפיצויים בגין הפקעת הרבע הראשון של המקרקעין. לאחר מכן אדון בטענות המערערים לעניין הפגיעה במקרקעין שלא הופקעו. לבסוף אדון בטענות שעניינן הוצאות שונות – עתירת המשיבים להוצאות נלוות להפקעה ועתירת נתיבי ישראל בעניין הוצאות המשפט. דיון והכרעה – פסיקת פיצויי סבל על ידי בית המשפט 5. בית המשפט המחוזי קבע כי לא לו לפסוק בסוגיית הפיצויים בגין הפקעת הרבע הראשון של החלקה. עם זאת – וכאמור, בבחינת מעבר לנדרש – נקבעו קביעות שונות גם לעניין תשלום הפיצויים בשל הפקעת הרבע הראשון. בפרט, נקבע "לכאורה ועל פני הדברים" כי הרבע הראשון של המקרקעין הופקע כולו מאת המערערים. זאת בניגוד לטענת נתיבי ישראל, אשר סברה כי כמעט כל הרבע הראשון הופקע בעבר על ידי הוועדה המקומית, ועל כן היא הנפקעת הרלוונטית. על פי קו זה, המערערים אינם יכולים להגיש תביעה נגד נתיבי ישראל לקבלת פיצויים בגין הפקעת שטח זה. עוד הוסיף בית המשפט וקבע את שווים של מקרקעין אלה. נפנה כעת לבחון את הסוגיה הדיונית – האם צדק בית המשפט המחוזי, עת קבע כי על ההכרעה בסוגיית פיצויי הרבע הראשון להיעשות על ידי הגורם המינהלי הרלוונטי. היה וייקבע שצדק בית המשפט – נדון בשאלה מה דין הכרעתו ומשמעותה ביחס לרבע הראשון של המקרקעין. נקודת המוצא הנורמטיבית מצויה בפקודת הדרכים, אשר בוטלה בשנת 2010 (ראו חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010, ס"ח 346). ההפקעה מושא דיוננו בוצעה קודם לכן, בשנת 2000, בעוד הפקודה בתוקפה עומדת. סעיפים 7 רישא ו-8(1) לפקודה קובעים כי לא ישולמו פיצויי הפקעה על הפקעת רבע מן המקרקעין: 7. לא יהא בעל הקרקע זכאי לקבל פיצויים אלא אם כן היה שטח הקרקע שנלקח גדול מרבע השטח הכולל של החלקה שממנה נלקח... 8. (1) היה גודל השטח שנלקח עולה על רבע החלקה שממנה נלקח, ישולמו לבעל הקרקע שנרכשה פיצויים בעד השטח העודף על הרבע. סעיף 7 סיפה קובע חריג לכלל זה. הנציב העליון (שבנעליו באו שר העבודה או שר התחבורה – ראו ילקוט פרסומים 172, 1105 (5.7.1951); ילקוט פרסומים 180, 1221 (9.8.1951)) רשאי לפסוק לטובת הנפקע פיצויים נוספים, במקום שבו נגרם "סבל" (Hardship, כלשון מקורה האנגלי של הפקודה) לנפקע כתוצאה מהפקעת רבע מן המקרקעין ללא תשלום: "...אם הוכח כי אם לא ישלמו [לבעל הקרקע] פיצויים יהא נגרם לו סבל, רשאי הנציב העליון לפי שקול דעתו ליתן אותו סכום הפיצויים שימצא לנכון מתוך התחשבות בכל מסיבות הענין". אם כן, החוק קובע מפורשות כי הסמכות לפסוק פיצויי "סבל" נתונה לשר התחבורה, הבא בנעלי הנציב העליון. דין שונה מסדיר את תשלום יתר פיצויי ההפקעה, שהסמכות לקבעם נתונה לבית המשפט המחוזי (ראו סעיפים 2, 9-8 לפקודה. לניתוח רחב של ההסדר בדבר תשלום פיצויי "סבל" ראו באורח כללי ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ (14.5.2012) (להלן: עניין רוטמן)). לשון החוק ברורה. שיקול הדעת לעניין פיצויי הסבל נתון לנציב העליון, ולשרים הבאים תחתיו. הכיצד מבקשים אפוא המערערים לסטות מהסדר זה? המערערים מבססים את טענתם המשפטית על עניין רוטמן. בעניין זה נקבע כי לשם היעילות הדיונית, ראוי שנפקע המעוניין להשיג על החלטת השר בסוגיית פיצויי ה"סבל" יעשה זאת במסגרת תביעה לפיצויי הפקעה, שתוגש לבית המשפט לאחר מתן החלטת השר. "תקיפה עקיפה" כזו של החלטת השר במסגרת תביעה אזרחית מונעת כפל הליכים – תביעה אזרחית לפיצויי הפקעה לצד הליך מינהלי נגד החלטת השר (שם, פסקה 115). לשיטת המערערים רציונל זה של יעילות דיונית מלמד כי לשם היעילות מוסמך בית המשפט לפסוק בסוגיית פיצויי הסבל עוד בטרם הכריע בה השר. דא עקא, בעניין רוטמן ובפסיקה שאחריו הודגשה עמדה הפוכה: הסמכות לדון בפיצויי "סבל" מוטלת לפתחו של השר, ולא לפתחו של בית המשפט (ראו שם; ע"א 3159/09 חברת רכבת ישראל בע"מ נ' סבח בית עדה, פסקה פו (28.4.2013) (להלן: עניין בית עדה); ע"א 817/13 מיכאל סמואל נ' נתיבי איילון בע"מ, פסקה 22.א (להלן: עניין סמואל)). שיקולי יעילות שונים אינם יכולים ליצור סמכות יש מאין. מטרתם לייעל את הדיון במקום שבו הסמכות נתונה, ולא לאפשר לבית המשפט לפסוק פיצויים שפסיקתם הוטלה על גורם אחר. גישה לפיה ניתן "לדלג" מעל לשר התחבורה היא בניגוד לפסיקה ולדין. שיקולי היעילות עניינם הדרך הדיונית המתאימה להסתייגות מהחלטת השר, אך בוודאי שלא לייתרה. זהו החוט המקשר בין פסקי הדין שהובאו. יש לדחות אפוא את הטענה כי שיקולי יעילות מתגברים על חלוקת הסמכויות שהותוותה בחקיקה, בין השר ובית המשפט. 6. נמצאנו למדים כי הסמכות לדון בפיצויים בשל הפקעת הרבע הראשון של המקרקעין נתונה לשר התחבורה. בכל זאת קבע בית המשפט המחוזי קביעות שונות לעניין פיצויים אלה. קביעות אלה לא נכללו בתוצאתו האופרטיבית של פסק הדין. עולה השאלה – מה דינן? האם מחייבות הן את השר ומצמצמות את שיקול דעתו? להשקפתי יש להשיב על שאלות אלה בשלילה. שאלה ותיקה היא האם ראוי כי בית המשפט יאמר דברו מעבר לנדרש, באמרת אגב (אוביטר). ידועה עמדתו של הנשיא י' זוסמן, אשר סבר כי יש להימנע מלדון בשאלות שאינן צריכות הכרעה, וכי יתכן שבמקרים מסוימים אף אין זה בגדר סמכותו של בית המשפט. כך, משום חסכון של הזמן השיפוטי ולנוכח הצורך לבסס קביעה משפטית על עובדות קונקרטיות (ראו למשל ע"פ 424/63 היועץ המשפטי לממשלה נ' שוקת שלבי, פ"ד יח(2), 478, 481 (1964); ע"פ 267/71 ציון סופר נ' מדינת ישראל, פ''ד כה(2) 444, 446 (1971)). עמדה זו לא התקבלה, הלכה למעשה, בארץ ובעולם. לכך הצדקות טובות. אמרות אגב מסייעות לפתח את הדין, להגדיל תורה ולהאדירה (חיים כהן "אוביטר ז"ל והגינות לאי"ט" משפטים לא 415 (התשס"א)). במה דברים אמורים – באמרות שאינן דרושות לצורך הכרעת הדין, אך גם אין בהן כדי להביע עמדה ישירה בעניינים אחרים, התלויים ועומדים בפני גורם אחר. פיתוח הדין ראוי הוא. השיקול האם להגדיל תורה ולהאדיר לחוד, והאם להסיג את גבול ההכרעה לחוד. את זאת יש לזכור: בית המשפט פועל בתוך מסגרת. אם תרצו – מכוח מנדט שהוענק לו על ידי הדין. דווקא בשל כוחו של בית המשפט, יש להיזהר מלפסוק לגופו של עניין בעת שגורם אחר הוא בעל הסמכות. נחדד. שאלה מורכבת היא האם ראוי כי בית משפט יורה, למשל, על דחיית תביעה על הסף, ועדיין יצעד לעבר הכרעה לגופו של הדין בגדר למעלה מן הצורך. בכגון דא הזהירות מתבקשת. ברם, יתכנו שיקולים מעשיים ועקרוניים מדוע נכון למתוח את יריעת ההכרעה. שונים הם פני הדברים כאשר בית משפט קובע עמדה בנושא שהסמכות לדון בו הוענקה לגורם אחר. הקושי בהכרעה כזו נסוב סביב מעמד בית המשפט כלפי גורם אחר, כגון הכרעה של רשות מינהלית. מעמדו של בית המשפט עלול, גם אם אין הכוונה לכך, לכבול את ידיו של הגורם שאמור להכריע בסוגיה לראשונה. כך ביתר שאת כאשר החלטת הרשות כפופה לביקורת ערעורית. צא ולמד, שני נימוקים עקרוניים מבססים את המסקנה כי אל לבית המשפט לפסוק בשלב הראשון, מקום שהסמכות ניתנה מלכתחילה לגורם אחר. נימוק ראשון, הוראת הדין. בכוחה להסמיך את בית המשפט ובכוחה להגביל את סמכותו. ברי כי דין זה מחייב גם את בית המשפט. נימוק שני, שיקולים מעשיים. אל לבית המשפט להמליץ לגורם המינהלי המוסמך הכיצד לפסוק. יש לשמור על עצמאות הגורם המינהלי. בכל מקרה, בית המשפט אינו פועל כגורם ממליץ או אפילו גורם מנחה. הוא עשוי למלא תפקיד ערעורי, בו הוא פוסק. ברם, יש לשמור על סדר הבנין. אל לקומה השנייה להפוך עצמה לקומה הראשונה (והשוו לעניין בית עדה, פסקה פו). לא למותר להזכיר כי קיים שוני באמות מידה לקביעת שווי המקרקעין בבית המשפט, כפי שעשה בית המשפט המחוזי, ולהתערבות שיפוטית בהחלטת הגורם המינהלי בדיעבד. כן יש להזכיר כי השר כלל לא צורף כנתבע להליך בבית המשפט המחוזי (ראו עניין רוטמן, פסקה 115). עמדתו לא נשמעה אפוא, על אף שנדרש היה לשמעה במסגרת הדיון בעניין שבתחום סמכותו. בנסיבות הספציפיות שלפנינו קיים נימוק נוסף, שלישי, לכך שקביעותיו של בית המשפט המחוזי שלא נדרשו אינן יכולות לעמוד. בית המשפט לא בחן את מלוא רוחב היריעה של כל הסוגיות שבהן הכריע מעבר לנדרש, ולא קבע קביעות נחרצות. למשל, ביחס לסוגיית זהות הנפקע הביע את דעתו "לכאורה ועל פני הדברים". בהמשך לכך, לא נערך ניתוח ממצה של הסוגיה. לנוכח האמור, הייתי מציע לחבריי לקבוע כי החלקים בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, הנוגעים לפיצויים שלהם זכאים המערערים בכל הנוגע לרבע הראשון של החלקה – בטלים. ממילא אין צורך לדון בגוף הערעורים שהגישו הצדדים על הקביעות בהקשרים אלה. בכך אין לשנות מתוצאתו האופרטיבית של פסק הדין, שכן דיונים אלה ממילא נערכו מעבר לנדרש. אם כן, השר רשאי להפעיל את שיקול דעתו באופן עצמאי. זאת, כמובן, מבלי להביע עמדה לגופן של סוגיות או למנוע בעתיד ביקורת שיפוטית על החלטת השר, ככל שאחד מן הצדדים יצעד במסלול זה. פיצויים בגין הפגיעה במקרקעין שלא הופקעו 7. עד כאן עסקנו ברבע הראשון של המקרקעין, שהופקע בשלמותו יחד עם חלק נוסף שלהם. המערערים טענו גם שההפקעה גרמה לפגיעה ביתרת השטח שבבעלותם, שלא הופקעה. בית המשפט המחוזי קבע כי ככל שערכו של שטח זה ירד, יש לייחס את ירידת הערך לתכנית המתאר, שנכנסה לתוקף כשלושה חודשים לאחר ההפקעה. בין השאר, התכנית מייעדת את השטח שהופקע לכביש ארצי. המערערים טוענים כי כתוצאה מכך נפגעו המקרקעין שלא הופקעו בשתי צורות. האחת, בעקבות ההפקעה נחסמו דרכי הגישה למקרקעין. השנייה, במועד ההפקעה התגבשה מגבלת בניה על המקרקעין שלא הופקעו (מגבלת "קו בנין"). פירושה של מגבלה זו הוא שאין לבנות במרחק מסוים מתוואי הכביש. היות שהכביש גובל במקרקעין שלא הופקעו, מגבלת "קו הבנין" מונעת את הבינוי בחלק ממקרקעין אלה. נדון בטענות אלה כסדרן. כזכור, נפקות הדיון היא בבחירת המסלול הדיוני הראוי לשם קביעת הפיצוי בגין ירידת הערך, ככל שישנה. אם ירידת הערך נגרמה עקב התכנית – הרי שהמסלול שקבע המחוקק לשם תביעה הוא על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. ואילו אם הפגיעה נובעת מההפקעה – מוסמך היה בית המשפט המחוזי לדון בה במסגרת התביעה לפיצויי הפקעה. פגיעה בעקבות חסימת דרכי הגישה. לפני שבוצעה ההפקעה ונסלל הכביש הארצי הייתה גישה למקרקעין. המערערים טועני שכיום, ובעקבות סלילת הכביש, אין דרך גישה המובילה לחלקה. משני כיוונים גובלים המקרקעין בחלקות אחרות בבעלות פרטית. מכיוון שלישי, הכביש הארצי שנסלל חוסם את המקרקעין, שכן לא ניתן לסטות ממנו אל החלקה. מכיוון רביעי עובר כביש עירוני, שלאחר סלילת הכביש הארצי הפך לגשר למכוניות העובר מעל לכביש הארצי. בית המשפט המחוזי קבע כי מדובר בפגיעה תכנונית, הנובעת מן התכנית החלה על המקרקעין שהופקעו, ולא בפגיעה הנובעת מהפקעת המקרקעין. נדמה כי הבחינה העובדתית של המצב בשטח – תרתי משמע – היא הקובעת. מסקנתו של בית המשפט המחוזי, לפיה מדובר בפגיעה כתוצאה מתכנית ולא מהפקעה, עולה בקנה אחד עם הכלל העקרוני, שלפיו פגיעה במקרקעין שלא הופקעו תסווג כפגיעה הנובעת מתכנית (ראו דנ"א 3454/13 חברת רכבת ישראל בע"מ נ' סבח בית עדה, פסקה 11 (29.9.2014) (להלן: דנ"א בית עדה)). החריג המרכזי לכלל זה הוא כאשר ההפקעה עצמה – ולא הוראות התכנית – היא שגורמת לירידת ערך המקרקעין. לדוגמא, הפקעה המותירה בידי הנפקע שטח מזערי שלא ניתן להשתמש בו כלל. חריג זה לא מתקיים בענייננו. גם קודם לעריכת התכנית גבלו המקרקעין בכבישים משני כיוונים, ובחלקות פרטיות משני כיוונים נוספים. השינוי שחל הוא שקודם לכן התאפשרה גישה למקרקעין לפחות מאחד הכבישים, ואילו כיום לא ניתן לגשת לחלקה מאף אחד מהכבישים. הסיבה לכך היא הפיכת הכבישים הקודמים, האזוריים, לכביש ארצי ולגשר למכוניות. על רקע נתונים אלה, אין להתערב במסקנת בית המשפט המחוזי, גם בהנחה שאין כיום דרך גישה למקרקעין – שאלה השנויה במחלוקת עובדתית בין הצדדים. בכל מקרה עולה כי לא ההפקעה גרמה לניתוקה של החלקה. השינוי התכנוני הוא שהוביל לכך. התוצאה היא דחיית הערעור בנקודה זו. פגיעה בעקבות מגבלת "קו בנין". המערערים טוענים כי מגבלת קווי הבניין החלה על המקרקעין שנותרו ברשותם הפחיתה את שווים. עוד טוענים הם כי יש לייחס הפחתה זו להפקעה, ולא לתכנית המתאר שמכוחה הוטלה המגבלה. שאלה יפה היא האם בנסיבות המקרה הנוכחי יש לייחס את מגבלת "קו הבנין" להפקעה או שמא לתכנית (ראו והשוו לעניין בית עדה, פסקאות ס-סז. מנגד ראו דנ"א בית עדה). ואולם שאלה זו אינה נדרשת להכרעה בענייננו. השמאי שמונה מטעם בית המשפט המחוזי, ובית המשפט בעקבותיו, לא ביסס את מסקנתו על קביעה נחרצת בעניין זה, ולא נדרשת קביעה כזו. הדגש הושם בכך שהמערערים – הם התובעים בבית המשפט המחוזי – לא הוכיחו, מבחינה עובדתית, כי בנסיבות העניין מגבלת "קו הבנין", כשלעצמה, הובילה לירידת ערך המקרקעין. זאת בשים לב לנסיבות העניין הספציפיות, לניתוק החלקה מדרכי הגישה, מייעוד החלקה ומהשימושים האפשריים בה. המערערים, שנטל ההוכחה מוטל על שכמם, לא השכילו להראות כי הקביעות העובדתיות בנקודה זו אינן נכונות. לכן דין טענותיהם להידחות. למען הסר ספק, יובהר כי האמור אינו מונע בהכרח מן המערערים מלהעלות טענות בעניין זה במסגרת ההליך המתנהל לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, לעניין פיצויים בגין הפגיעה התכנונית. זוהי גם עמדת נתיבי ישראל, המדגישה כי ההליך המתאים הוא לפי סעיף 197, ולא תביעה לפיצויי הפקעה. נגזר מכך שיש לדחות את בקשת המערערים להוספת אסמכתא משפטית, המתייחסת לשאלת סיווג הפגיעה שבמגבלת "קו בנין" – שאינה רלוונטית במקרה דנן. 8. המערערים הוסיפו וטענו כי גם אם ייקבע ששווי המקרקעין שנותרו בידיהם ירד כתוצאה מפגיעה תכנונית – קיימת הצדקה לדון בפגיעה זו בגדרי התביעה לפיצויי הפקעה. וכל כך למה? נזכיר כי בין מועד ההפקעה למועד פרסום התכנית למתן תוקף חלפו אך שלושה חודשים. המערערים טוענים כי במצב שבו ישנה סמיכות מועדים בין יום תחילת התכנית ויום ההפקעה, ראוי כי הפיצויים בגין המכלול ייפסקו בהליך אחד. על כן עותרים הם להורות כי בנסיבות העניין, הפיצוי בגין הפגיעה התכנונית יינתן גם הוא במסגרת תביעת ההפקעה שהגישו. טענה זו דומה במהותה לטענה קודמת של המערערים שבה דנתי לעיל, בדבר פסיקת פיצויים בגין הפקעת הרבע הראשון ישירות על ידי בית המשפט. וכתשובתי שם כן תשובתי כאן. שיקולי יעילות לחוד וסמכות לחוד. סעיף 197 לחוק התכנון והבניה קובע פרוצדורה מפורטת לשם קבלת פיצויים, ובין היתר הגשת תביעה למשרדי הוועדה המקומית וערר בפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה. מדובר בהחלטה מינהלית. זוהי מצוות המחוקק. המערערים לא פרשו תשתית המאפשרת לסטות מההסדר שנקבע. המערערים הפנו לפסקי דין רבים של בית משפט זה, התומכים, לשיטתם, בתזה המוצעת על ידם. לא מצאתי בכל אותם פסקי הדין אסמכתא לטענותיהם. לא נקבע כי בית המשפט רשאי ליטול את כתרו של הגורם המינהלי, ולפסוק בתביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה קודם שדן בכך הגורם המינהלי המוסמך, וקודם שנתקיימה הפרוצדורה הקבועה בחוק. כך גם כאשר מדובר על תכנית והפקעה המהווים "רצף תכנוני" אחד (ראו ע"א 4611/13 גדעון כהן ואח' נ' מעצ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקאות 2, 7-5 (21.5.2015)). ההתחשבות ביעילות הדיונית כפופה להסדרים החקוקים ואינה באה לעקוף אותם. אמת, דומה שלא שיקולי היעילות הדיונית הם לבדם שהנחו את המחוקק, בפצלו את ההליכים לתביעת פיצויים בגין פרסום תכנית מתאר והפקעת מקרקעין. לעיתים אין מנוס מנקיטת שלושה הליכים שונים – פנייה אל השר לשם קבלת פיצויים בגין הפקעת הרבע הראשון של החלקה; הגשת תביעה לוועדה המקומית לצורך קבלת פיצויים בגין פגיעה תכנונית; והגשת תביעה לבית המשפט המחוזי לשם קבלת פיצויי הפקעה. בכל זאת קבע המחוקק את אשר קבע, ושיקוליו עמו. בפסיקה הועלתה לא אחת האפשרות לפיה הסדר אחר יהיה רצוי יותר. אולם הובהר כי למחוקק פתרונים ולנו הדין הנוהג: "נכון לעת הזו זה הדין המצוי. ייתכן שיש מקום להסדרה כוללת של תחום זה, באופן שיאחד את סוגי הפגיעות במקרקעין ואת ההסדר למתן הפיצוי בגינן. אולם מובן שהסדרה זו דורשת פעולה מצד המחוקק" (דברי הנשיא א' גרוניס בדנ"א בית עדה, פסקה 15). האם גזירת המסלולים הנפרדים מובילה למסקנה כי אין דרך לייעל את ההליכים השונים? הייתי משיב לכך בשלילה. לשון אחר, מהי דרך ההתמודדות הראויה עם המצב החוקי הקיים, שבו על נפקע לנהל, במקרים מסוימים, שלושה הליכים שונים? תשובה אפשרית היא כי יש להתנהל מראש באופן מחושב. כאמור, בעניין רוטמן סבר בית משפט זה כי נקודת הציון הראשונה במסלול הדיוני הראוי היא פנייה לשר, בבקשה לתשלום פיצויי "סבל". רק לאחר מתן ההחלטה בבקשה על הנפקע לפנות לבית המשפט המחוזי בתביעה לפיצויי הפקעה, שבמסגרתה יתקוף באופן עקיף גם את החלטת השר. המערערים לא פעלו כן, אלא פנו לבית המשפט קודם להחלטת השר. זוהי כמובן זכותם. אך בכך יש מענה, ולו חלקי, לטענותיהם באשר ליעילות שבהכרעת בית המשפט עוד קודם שניתנה החלטת השר (ראו עניין סמואל, פסקה 22.א). הדברים הללו יפים, בשינויים המחויבים, גם בכל הנוגע ליחס שבין תביעת פיצויי ההפקעה בבית המשפט והתביעה לפי סעיף 197 לחוק המקרקעין. במצב בו הדבר אפשרי מבחינה מעשית ועניינית, ראוי לתכנן מראש את התביעות השונות, באופן שיוביל להכרעה אחידה, במינימום הליכים בבית המשפט המחוזי. אם הדבר אינו אפשרי, ניתן לחשוב על הסדרים דיוניים שונים שאליהם יכולים הצדדים להגיע, לשם ייעול הדיון והכרעה אחידה בכל הסוגיות. אף אין לשלול את האפשרות שבית המשפט המחוזי יתחשב, בעת פסיקת הוצאות המשפט, בהתנהלותו של צד שבחר לנהל הליכי הוכחות כפולים בבית המשפט, במקום שבו ניתן היה למנוע זאת בקלות יחסית ומבלי שניתן לכך הסבר הולם. ועדיין, השורה התחתונה היא שאין בשיקולי היעילות הדיונית כדי להתגבר על ההסדר החקוק. זה העיקר, ודי בכך כדי לדחות את טענות המערערים כי בית המשפט רשאי לעקוף את המסלול הקבוע בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה. הוצאות 9. המערערים ונתיבי ישראל עותרים נגד קביעותיו של בית המשפט המחוזי העוסקות בסוגים שונים של הוצאות. הראשונים טוענים כי הם זכאים לשיפוי בגין "הוצאות נלוות" שהוציאו – או יוציאו – בעקבות ההפקעה. מנגד, האחרונים מלינים על הוצאות המשפט שנפסקו לחובתם. הוצאות נלוות. ככלל, על רשות מפקיעה להעמיד נפקע במקום שבו היה עומד אלמלא ההפקעה, בכפוף לחריגים הקבועים בדין (ע"א 3471/11 ניסים דוויק נ' מע"צ, החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקאות 19-17 (27.01.2014) (להלן: הלכת דוויק). ההיבט העיקרי של כלל זה מתבטא בתשלום פיצויי ההפקעה. היבט נוסף ומשלים הוא שיפוי בגין ההוצאות הנלוות להפקעה (שם, פסקה 21). המערערים טוענים כי נדרש היה לפסוק לטובתם אף שיפוי בגין הוצאות נלוות שעליהם להוציא לשם רכישת מקרקעין חלופיים, דוגמת שכר טרחת עורך דין, דמי תיווך, הוצאות העברה וכדומה. בית המשפט המחוזי דחה טענה זו, בקבעו כי המערערים לא הוכיחו כי יש בכוונתם לרכוש מקרקעין חלופיים, ועל כן לא הוכחו ההוצאות האמורות. סבורני כי אין להתערב במסקנה עובדתית זו. המערערים לא הצביעו על כל ראיה בדבר הוצאות שהוציאו בפועל, או על כוונה כלשהי לרכוש מקרקעין בעתיד. הפסיקה הבהירה כי הלכת דוויק אינה פוטרת נפקע מלהביא ולו ראשית ראיה בדבר כוונתו לרכוש מקרקעין חלופיים. כך למצער כאשר מדובר בהפקעת מקרקעין בלבד, ולהבדיל ממצבים שבהם מופקעים גם דירת מגורים או בית עסק (ע"א 2797/15 מדינת ישראל – רשות הפיתוח נ' פאטמה עיסא, פסקה 12 (‏22.5.2016)). זהו המצב בענייננו. התשתית העובדתית מובילה אפוא לדחיית הערעור בנקודה זו. הוצאות משפט. בית המשפט הורה כי נתיבי ישראל תשלם את הוצאות המבקשים בגין אגרת בית המשפט וחלקם בשכרו של השמאי, וכן תישא בשכר טרחת עורכי דינם בסך של 20,000 ש"ח. נתיבי ישראל טוענת כי המערערים הגישו תביעה בסכום מופרז, וכי מרבית טענותיהם נדחו. לפי קו זה, היה על בית המשפט המחוזי לחייב את המערערים לשאת בהוצאות המשפט ובשכר עורכי הדין של נתיבי ישראל. דין הטענה להידחות. הפיצוי שאותו הסכימה נתיבי ישראל לשלם למערערים קודם לפנייה להליכים משפטיים הועמד על כ-540,000 ש"ח. בנוסף לסכום זה, ובעקבות חוות דעתו של השמאי במסגרת ההליך בבית המשפט המחוזי, נקבע כי על נתיבי ישראל להוסיף ולשלם למערערים סך נוסף של כ-205,000 ש"ח. הנה, גם אם חלק נכבד מטענות המערערים נדחה – הפניה לערכאות ומינוי השמאי נשאו פרי. גם אם בנסיבות העניין ניתן היה להגיע לתוצאה אחרת באשר לחלוקת הוצאות המשפט, כלל ידוע הוא כי ערכאת הערעור לא תתערב בהוצאות המשפט שהוטלו בהליך קמא אלא במקרים חריגים (ראו עע"מ 6848/10 איתן ארז נ' עיריית גבעתיים, פסקה 20 (30.5.2012)). התוצאה שאליה הגיע בית המשפט המחוזי, על רקע האמור, אינה מצדיקה סטייה מכלל זה. לפיכך דין טענת נתיבי ישראל להידחות. 10. סוף דבר, אציע לחבריי לדחות את ע"א 8530/14; לדחות את הערעור נגד הוצאות המשפט בע"א 8463/14, ולקבל את ערעור זה בכל הנוגע לסוגיות שבהן הכריע בית המשפט המחוזי מעבר לנדרש, כמפורט בפסקה 6 (סיפא) לחוות דעתי. דהיינו, קביעות בית המשפט המחוזי ביחס לרבע הראשון של המקרקעין בעניין זהות הנפקע הרלוונטי ושווי המקרקעין – בטלות. בהתחשב בתוצאה אליה הגעתי, אציע כי המערערים יישאו בהוצאות נתיבי ישראל ושכר טרחת עורכי דינה בסך של 25,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל. ניתן היום, ‏כ"ד באדר התשע"ז (‏22.3.2017). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14084630_Z14.doc מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il