האגודה לזכויות האזרח בישראל נ. הממשלה .

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 84488-01-26 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט יחיאל כשר כבוד השופט רות רונן העותרת: האגודה לזכויות האזרח בישראל נגד המשיבים: 1. הממשלה 2. ראש הממשלה 3. שר המשפטים 4. היועצת המשפטית לממשלה עתירה למתן צו-על-תנאי ולמתן צו ביניים בשם העותרת: עו"ד עודד פלר פסק-דין השופט יחיאל כשר: בבוקר יום 25.1.2026, עובר לישיבת הממשלה השבועית שנקבעה לאותו יום, נוסף לסדר יומה של הישיבה, לבקשתו של שר המשפטים, סעיף י"ד, שכותרתו "עדכון התקנון לעבודות הממשלה" (להלן: ההצעה לעדכון התקנון). כעולה ממכתבו של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מנהלי), עו"ד ד"ר גיל לימון, ההצעה לעדכון התקנון כוללת – "שורה של תיקונים הנוגעים ברובם המכריע למעורבות הייעוץ המשפטי לממשלה בהליכי עבודת הממשלה, לרבות הליכי גיבוש חקיקה ממשלתית. [...] המשותף לתיקונים המוצעים הוא כי תוצאתם היא שינוי יסודי בעבודת הממשלה, באופן שמסדיר את האפשרות של הממשלה לפעול בלא ייעוץ משפטי, הן בהתייחס לאישור החלטות ממשלה והן בהתייחס לקידום הליכי חקיקה ראשית וחקיקת משנה ממשלתית". בסופו של יום, נדחה הדיון בהצעה לעדכון התקנון לישיבת הממשלה שנקבעה ליום 1.2.2026. זאת, ובכך ממוקדת העתירה דנן, מבלי שהצעת ההחלטה וטעמיה פורסמו לעיון הציבור ולהערותיו. על רקע האמור, ביום 28.1.2026 הגישה העותרת את העתירה דנן, בה נתבקשנו ליתן צו-על-תנאי אשר יורה למשיבים ליתן טעם "מדוע לא יפרסמו להערות הציבור את הצעת ההחלטה, שהובאה בפני הממשלה מטעם שר המשפטים, ועניינה 'עדכון תקנון עבודת הממשלה' בנוגע למתן ייעוץ משפטי לממשלה, כמו גם את טעמיה של הצעה זו; יעניקו פרק זמן הולם לקבל ההערות; וישקלו אותן בטרם תתקבל החלטה בעניין". במסגרת העתירה דנן, טוענת העותרת כי ההצעה לעדכון התקנון לא פורסמה להערות הציבור, חרף היותה שינוי מהותי באופן עבודת הממשלה ובעלת השלכות אפשריות על זכויות אדם ועל מנגנוני האיזון במשטר דמוקרטי. לשיטתה של העותרת, בכך נפל פגם יסודי בהליך קבלת ההחלטה. זאת, שכן החלטות מנהליות נדרשות להתקבל על בסיס תשתית עובדתית ראויה, בהליך תקין הכולל מתן זכות טיעון, ותוך שמירה על עקרונות של שקיפות והיוועצות עם הציבור. לטענת העותרת, חובות אלה חלות גם על החלטות הממשלה, וביתר שאת כאשר מדובר בהחלטות מורכבות ורבות השלכות. בהקשר זה נטען כי יש להקיש מן הנוהג של פרסום תזכירי חקיקה להערות הציבור, וכי היעדר פרסום מוקדם בענייננו פוגע באפשרות לבחינה ציבורית ולגיבוש החלטה מושכלת. עוד נטען כי אין מדובר במהלך דחוף המצדיק סטייה מעקרונות אלה, וכי שיתוף הציבור בשלב מוקדם עשוי לשפר את תהליך קבלת ההחלטות ולצמצם התדיינויות עתידיות. לצד עתירתה למתן צו-על-תנאי, ביקשה העותרת כי נורה על מתן צו ביניים שלפיו הממשלה לא תחליט בעניין ההצעה לעדכון התקנון עד לאחר ההכרעה בעתירה דנן. בהחלטתי מיום 28.1.2026, דחיתי בקשה זו תוך שציינתי כי ניתן להניח כי טענות העותרת תהיינה בפני הממשלה בעת ישיבתה ביום 1.2.2026; והוספתי כי ככל שתתקבל החלטת ממשלה בעניין נושא העתירה, וככל שתבקש העותרת לתקוף החלטה זו, כל טענותיה תהיינה שמורות לה. משלא הוגש עדכון בדבר תוצאות ישיבת הממשלה מיום 1.2.2026, הוריתי, בהחלטתי מיום 24.2.2026, כי העותרת תגיש הודעת עדכון באשר לגורלה של ההצעה לעדכון התקנון. ביום 11.3.2026 הגישה העותרת הודעה מטעמה, בה עדכנה כי ההצעה לעדכון התקנון לא נכללה וממילא לא נדונה בישיבת הממשלה שנתקיימה ביום 1.2.2026, וכך גם בישיבות הממשלה שנתקיימו בימים 8.2.2026, 15.2.2026, 22.2.2026, 1.3.2026 ו-10.3.2026. יחד עם זאת, העותרת שבה על טיעוני עתירתה, ועתרה לכך שנורה לממשלה לפרסם את ההצעה לעדכון התקנון ואת טעמיה, בטרם תובא הצעה זו להצבעה בישיבת ממשלה, אם וכאשר יעשה הדבר. לאחר עיון בעתירה, על נספחיה, ובהודעת העדכון שהגישה העותרת, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף, בהיעדר עילה להתערבותנו, וכך אציע לחבריי כי נפסוק. כפי שהדגישה העותרת בעתירתה: "עתירה זו אינה עוסקת בהחלטה לגופה ובחוקיותה – לא במישור הסמכות ולא במישור שיקול הדעת – אלא בהליך המתחייב טרם הדיון בה ולצורך הדיון בה" (סעיף 8 לעתירה). בהתאם, אף אנו נמקד את דיוננו אך ורק בשאלה האם מוטלת על הממשלה חובה להעמיד את ההצעה לעדכון התקנון לעיון הציבור ולהערותיו, עובר לקיום הדיון בהצעה זו בישיבת הממשלה; ולא בתוכנה של הצעה זו. אין חולק על חשיבותם הרבה של עקרונות השקיפות ושיתוף הציבור בהליכי קבלת החלטות, כנדבך יסודי במשטר דמוקרטי המאפשר פיקוח ציבורי, הגברת אמון הציבור ומניעת השפעות בלתי הוגנות (ראו: עע"מ 452/21 התנועה לחופש המידע נ' משרד ראש הממשלה, פסקה 43 לפסק דינו של השופט י' עמית (7.9.2022); בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220, 230 (2000); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 301-289 (2010)). יחד עם זאת, חרף חשיבותה, זכות הציבור להשתתף בהליכי קבלת החלטות אינה בלתי מוגבלת. דוגמה מובהקת לכך היא ההקשר בו עסקינן, שהרי הלכה מושרשת היא כי: "אין הכרח ליתן זכות טיעון לציבור בטרם קבלתה של כל החלטה ממשלתית באשר היא, ובלבד שהופצה כדין ובאופן תקנוני" (בג"ץ 9518/16 הראל נ' כנסת ישראל, פסקה ס"ז לפסק דינו של המשנה לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין (5.9.2017); וראו גם: בג"ץ 7723/05 שמעוני נ' ראש-הממשלה, אריאל שרון, פ"ד נט(2) 922, 924 (2005); בג"ץ 963/04 לויפר נ' ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 326, 335-334 (2004)). על הגיונה של הלכה זו עמד בית משפט זה בציינו כי: "נוכח טיבן של החלטות הממשלה, מעמדה של הממשלה, דרך קבלת ההחלטות, אופיין של ההחלטות ורוחב היקפן אין מוטלת על הממשלה חובה לשמוע כל מי שעלול להיות מושפע מן ההחלטות. די לה לממשלה כי תקבל את המידע הרלוונטי באמצעות אנשי המקצוע ונושאי התפקידים הרלוונטיים" (בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481, 724 (2005)). ואכן, ככל שההצעה לעדכון התקנון טומנת בחובה קשיים משפטיים, כפי שטוענת העותרת (וכאמור, אינני מחווה כל דעה בעניין שהרי לא תוכן ההצעה הוא העומד לביקורתנו בעתירה דנן), חזקה על גורמי המקצוע מטעם הייעוץ המשפטי לממשלה כי יציגו קשיים אלו בפני חברי הממשלה בטרם תתקבל החלטה בנושא. הנה כי כן, הגם שעקרונות השקיפות ושיתוף הציבור הם יסוד מרכזי במשפט המנהלי, לכלל התומך בשיתוף הציבור בהליכי קבלת החלטות נקבע חריג ברור בכל הנוגע להחלטות הממשלה, שלפיו אין חובה להקנות זכות טיעון לציבור עובר לקבלתן, ודי כי הן תתקבלנה בהתאם לתקנון הממשלה ועל יסוד תשתית עובדתית ומקצועית הולמת. על רקע האמור לעיל, ובהינתן שהעתירה דנן ממוקדת כל כולה בדרישה לשתף את הציבור בהליך קבלת ההחלטה לעדכון התקנון, סבורני כי דין העתירה להידחות על הסף. סיכומו של דבר: מהטעמים המפורטים לעיל, דין העתירה להידחות על הסף. משלא נתבקשה תשובה, אין צו להוצאות. יחיאל כשר שופט השופט דוד מינץ: אני מסכים. דוד מינץ שופט השופטת רות רונן: אני מסכימה לפסק דינו של חברי השופט כשר. אינני סבורה כי יש הכרח להביע בשלב זה עמדה ביחס לשאלה האם ישנן הצעות החלטה שעל הממשלה להביא לציבור לפני קבלתן בשל השלכות הרוחב שלהן (ואם כן – האם המקרה דנן הוא מקרה כזה). זאת מאחר שכפי שעולה גם מפסק דינו של חברי – במקרה דנן, ממילא הצעת ההחלטה לא הובאה עדיין לדיון בממשלה; לא ברור האם ומתי היא תובא לדיון; ואם כן – האם תתקבל. משכך העתירה היא מוקדמת ואין מקום לכן לקבלה. רות רונן שופטת ניתן היום, ד' ניסן תשפ"ו (22 מרץ 2026). דוד מינץ שופט יחיאל כשר שופט רות רונן שופטת