ד"ר אילן הלוי נ. וועדה לפי סעיף 44 (ב)' לפקודת הרופאים)

15 1 בבית המשפט העליון רע"א 8432/20 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ד' מינץ המבקש: ד"ר אילן הלוי נ ג ד המשיבים: 1. ועדה לפי סעיף 44ב לפקודת הרופאים 2. מנכ"ל משרד הבריאות בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 4.11.2020 עב"י 56525-06-20 שניתן על-ידי כבוד השופט ג' גונטובניק בשם המבקש: עו"ד לירן זילברמן בשם המשיבים: עו"ד רנאד עיד, עו"ד סיון דגן פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. זוהי בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו מיום 4.11.2020 (עב"י 56525-06-20, השופט ג' גונטובניק). בית המשפט המחוזי דחה ערעור שהגיש המבקש על החלטתו של המשיב 2, מנכ"ל משרד הבריאות (להלן גם: המנכ"ל) מיום 17.6.2020 בגדרה הוארכה התליית רישיון הרפואה של המבקש לתקופה נוספת. רקע נורמטיבי: התליית רישיון לעיסוק ברפואה 2. מאחר שמקורה של הבקשה דנן בסמכויות הקבועות בפקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז-1976 (להלן: פקודת הרופאים או הפקודה) בכל הנוגע לביטול רישיון לעיסוק ברפואה והתלייתו, ראוי לפתוח בהצגת ההסדרים הנוגעים לכך. 3. סעיף 41 לפקודת הרופאים עוסק בסמכותו של שר הבריאות להורות, בין היתר, על ביטול רישיונו של רופא או על התלייתו, וזאת על יסוד קובלנה משמעתית שהוגשה כנגדו בשל ביצוע אחד המעשים המפורטים בסעיף, ובכללם התנהגות שאינה הולמת רופא, התרשלות חמורה במילוי התפקיד והפרה חוזרת של הוראות הפקודה. על פי סעיף 44(א) לפקודה, החלטה כאמור של שר הבריאות תינתן רק לאחר שניתנה לרופא הזדמנות לטעון בפני ועדה שחבריה הם המנהל, כהגדרתו בפקודה (מנכ"ל משרד הבריאות, משנהו, או כל נושא משרה אחר במשרד הבריאות שמונה על-ידי המנהל למלא תפקידים לפי הפקודה), וכן אנשים נוספים שמינה שר הבריאות ובהם גם נציג היועץ המשפטי לממשלה. כן יצוין כי על פי סעיף 44(ג) לפקודה, לצורך מילוי תפקידה האמור ניתנו לוועדה סמכויות שונות, ובהן סמכויות שעניינן זימון עדים וחקירתם. 4. בנוסף על כך, סעיף 44א(א) לפקודה מסמיך את המנהל להורות על התליית רישיונו של רופא או על הגבלת תחומי עיסוקו, אף טרם הוגשה כנגדו קובלנה. זאת, במקרה שבו קיים יסוד סביר לחשד כי הרופא גרם ברשלנות למותו של מטופל או לפגיעה חמורה בו או שהוגש כנגדו כתב אישום בעבירה שיש עמה קלון. במקרים אלו רשאי המנהל, בהמלצתה של ועדה מיוחדת שיכונן לצורך בחינת עניין זה, להורות על התליית רישיון או על הטלת מגבלות כאמור לתקופה של עד שישה חודשים. הסעיף מוסיף ומורה כי הרכב הוועדה המיוחדת שתוקם יכלול שלושה חברים: רופא שמינה המנהל, המשמש כיושב ראש הוועדה, רופא שמינה המנהל מתוך רשימה שהגישה לו ההסתדרות הרפואית בישראל וכן נציג היועץ המשפטי לממשלה. 5. בהמשך לכך, סעיף 44ב לפקודה מסדיר את סמכותו של המנהל להאריך את התליית רישיונו של רופא, כדלקמן: "הותלה רשיונו של רופא לפי סעיף 44א, או הוגבל תחום עיסוקו והוגשה נגדו קובלנה לפי סעיף 41, רשאי המנהל, על פי המלצת הועדה שהוקמה לפי סעיף 44 (א), להאריך את תקופת ההתליה או ההגבלה עד להחלטת השר לפי סעיף 41, או לבטל את ההתליה או ההגבלה." אם כן, לפי הסעיף, במקרה שבו כבר הותלה רישיונו של רופא בהתאם לסעיף 44א לפקודה או הוגבל תחום עיסוקו וכן הוגשה נגדו קובלנה, רשאי המנהל, לפי המלצת הוועדה שמינה שר הבריאות מכוח סעיף 44(א), להאריך את תקופת ההתליה או ההגבלה וזאת עד למתן החלטה סופית בעניינו המשמעתי של הרופא לפי סעיף 41 לפקודה. רקע עובדתי והליכים קודמים 6. המבקש הוא רופא מומחה בתחום הגניקולוגיה והמיילדות שהפעיל "מרכז ללידה טבעית" בביתו בישוב חבצלת השרון (להלן: המרכז). בגין פעילותו במסגרת זו ננקטו נגדו הליכים רבים, ובין השאר הוחלט להתלות את רישיון הרפואה שלו. ההליך דנן נסב כאמור על החלטה שהאריכה את משכה של תקופת ההתליה. בהקשר הנוכחי לא נדרש פירוט מלא של כלל ההליכים המשפטיים הקודמים בעניין זה, ועל כן יובאו רק עיקרי הדברים הנדרשים לדיון בבקשת רשות הערעור. בעיקרו של דבר, הטענות שהועלו נגד המבקש נסבו על כך שבפעילות המרכז נחשפו יולדות וילודים לסיכונים, וכן על כך שהמרכז פעל ללא אישורים מתאימים, בניגוד להנחיות של משרד הבריאות ולהתחייבויות שנטל על עצמו המבקש. 7. בתמצית יצוין כי בחודש נובמבר 2017 החליט מנכ"ל משרד הבריאות על הטלת הגבלות על עיסוקו של המבקש ברפואה למשך תקופה של ארבעה חודשים. זאת, בהתאם להמלצתה של ועדה מיוחדת שמינה המנכ"ל בתוקף סמכותו כאמור לפי סעיף 44א לפקודה, בעקבות מידע לפיו המבקש מקבל יולדות במרכז, תוך חשיפתן לסיכונים משמעותיים. כן יצוין כי להחלטה זו קדם שימוע שנערך למבקש במשרד הבריאות, ובעקבותיו התחייב להפסיק לבצע במרכז כל פעילות של קבלת יולדות. בהמשך, בוטלה החלטתו של מנכ"ל משרד הבריאות בעקבות ערעור שהגיש המבקש לבית המשפט המחוזי (עש"א 58439-11-17, השופט (כתוארו אז) ר' יעקובי). להשלמת התמונה, יצוין כי ביום 25.12.2017 הוגשה נגד המבקש אף קובלנה לפי סעיף 41 לפקודה ובה יוחסה לו התנהגות שאינה הולמת רופא ורשלנות חמורה בביצוע לידות בית. 8. ביום 5.7.2018 הורה המשנה למנכ"ל משרד הבריאות פעם נוספת על הטלת מגבלות על עיסוקו של המבקש כרופא למשך תקופה של שישה חודשים. אף במקרה זה התקבלה ההחלטה בהתאם להמלצת ועדה מיוחדת שמונתה מכוח סעיף 44א לפקודה. בעקבות ערעור נוסף שהוגש לבית המשפט המחוזי קוצרה תקופת ההגבלה לשלושה חודשים, עד ליום 5.10.2018 (ע"ו 4526-07-18, השופט א' רומנוב). בקשת רשות ערעור שהגיש המבקש לבית משפט זה נדחתה (רע"א 6064/18, השופט ע' פוגלמן). 9. להשלמת התמונה יצוין כי ביום 20.6.2018 הוצא למרכז צו הפסקה מינהלי (להלן: צו ההפסקה), בהתאם לסעיף 25א לפקודת בריאות העם, 1940 (להלן: פקודת בריאות העם). ערר שהגיש על כך המבקש נדחה על-ידי סגן שר הבריאות ביום 9.10.2018. הצו הוצא מספר ימים לאחר שניתן פסק דינו של בית משפט זה בבג"ץ 5428/17 רום נ' משרד הבריאות (18.6.2018), אשר קבע, בין היתר, כי מרכזים אלו חייבים ברישוי כ"בתי חולים" בהתאם לסעיף 24 לפקודת בריאות העם. המרכז שהפעיל המבקש היה אף הוא אחד הצדדים לאותו ההליך. יצוין עוד כי בעניין זה תלוי ועומד הליך של דיון נוסף (דנג"ץ 5120/18), אך ממילא המקרה דנן אינו תלוי בשאלה העקרונית הנדונה בו. 10. ביום 17.7.2018 התקבל מידע על לידה נוספת בסיכון גבוה שנערכה במרכז, אשר זמן קצר לאחריה נפטר היילוד. יצוין כי האירוע התרחש בעת שרישיונו של המבקש היה כאמור תחת מגבלות וצו ההפסקה עמד בעינו. בעקבות זאת, הורה מנכ"ל משרד הבריאות, בפעם השלישית במספר, על הקמת ועדה מיוחדת מכוח סעיף 44א לפקודה. הוועדה המיוחדת המליצה להתלות את רישיונו של המבקש לתקופה בת שישה חודשים. ביום 13.11.2018 אימץ מנכ"ל משרד הבריאות את ההמלצה האמורה, כך שרישיונו של המבקש הותלה עד ליום 13.5.2019. בהמשך, בית המשפט המחוזי קיבל בחלקו ערעור שהגיש המבקש, והתיר לו לעסוק בגניקולוגיה וברפואה כללית, למעט טיפול בנשים הרות מהשבוע ה-34 להריונן (עב"י 5912-12-18, השופט מ' בר-עם). כן נקבע כי המבקש לא יוכל לעבוד כרופא מיילד אלא במוסד רפואי מוכר ובפיקוח. על פסק הדין הוגשה בקשת רשות ערעור, ובהמשך לכך ביום 2.5.2019 בית משפט זה הורה על ביטול פסק דינו של בית המשפט המחוזי בקבעו כי החלטתו של מנכ"ל משרד הבריאות בעניינו של המבקש התבססה על עיון מעמיק ונתנה ביטוי לחומרת האירוע (רע"א 2755/19, השופטים פוגלמן, נ' סולברג ו-א' שטיין) (להלן: רע"א 2755/19). 11. על רקע האירועים האמורים, הוגשה קובלנה נוספת כנגד המבקש לפי סעיף 41 לפקודה (להלן: הקובלנה השנייה). אף בקובלנה זו יוחסו למבקש רשלנות חמורה בעת ביצוע תפקידו כרופא וכן התנהגות שאיננה הולמת רופא, וזאת ביחס לאירועים נוספים שלא נכללו בקובלנה הראשונה. בהמשך לכך, מינה שר הבריאות ועדה בהתאם לסעיף 44(א) לפקודה שתפקידה לבחון את הקובלנה האמורה, היא המשיבה 1 (להלן: הוועדה). 12. כמו כן, על רקע האמור אף נפתחה כנגד המבקש חקירה פלילית. חקירה זו הובילה בחודש מאי 2020 להגשת כתב אישום, שתוקן מאז פעמיים, ומייחס למבקש עבירות שונות, ביניהן עבירות של מעשי פזיזות ורשלנות לפי סעיף 338(א)(7) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 וכן הפרת הוראה חוקית לפי סעיף 287(א) לחוק זה (ת"פ 28132-05-20). נוכח ההליך הפלילי, הושהו דיוני ההוכחות במסגרת הליך הקובלנה השנייה בהתאם להנחיית פרקליט המדינה מס' 14.2 בעניין "ניהול הליך פלילי ומשמעתי נגד רופאים או בעלי מקצוע רפואי אחר בגין רשלנות מקצועית". 13. להשלמת התמונה יצוין כי ביום 28.5.2019 דחה בית משפט זה ארבע עתירות שהוגשו על-ידי המבקש ומספר נשים שביקשו לשכור את שירותיו. בין היתר, עתירות אלה כוונו לכך שיתאפשר לו לעסוק בליווי יולדות בביתן או במרכז, חרף המגבלות האמורות (בג"ץ 7882/18, השופטים נ' הנדל, ע' ברון ו-ד' מינץ). 14. ביום 13.5.2019 המליצה הוועדה להאריך את התקופה של התליית הרישיון בשנה נוספת (דהיינו עד יום 13.5.2020). בו ביום קיבל מנכ"ל משרד הבריאות את ההמלצה בהתאם לסמכותו לפי סעיף 44ב לפקודה. יצוין כי ערעור שהגיש המבקש אף על החלטה זו נדחה על-ידי בית המשפט המחוזי (עב"י 31859-05-19, השופט בר-עם), וכך גם בקשת רשות ערעור שהוגשה לבית משפט זה (רע"א 5254/19, השופט מ' מזוז). ההליך הנוכחי 15. על רקע השתלשלות האירועים המתוארת לעיל, ביום 4.5.2020 הגישה התובעת הראשית במשרד הבריאות בקשה להארכה של התליית הרישיון בעניינו של המבקש עד לתום ההליכים המשמעתיים כנגדו. בתגובה שהגיש לוועדה, טען המבקש כי על הוועדה לפסול את עצמה מלדון בעניינו נוכח פגמים שנפלו במינויים של חלק מחבריה. על רקע זה, ונוכח סד הזמנים הקצר עד למועד פקיעת התליית רישיונו של המבקש, המליצה ביום 11.5.2020 הוועדה להאריך את התליית הרישיון בחודש נוסף, על מנת שתהא שהות לדון בטענותיו של המבקש. בהמשך לכך, מנכ"ל משרד הבריאות האריך את התליית רישיונו של המבקש עד ליום 20.6.2020. 16. במסגרת ההתדיינות בוועדה העלה המבקש שורת טענות הנוגעות לסמכות הוועדה ולהרכבה. המבקש טען, בין היתר, כי יש לפסול את נציגת היועץ המשפטי לממשלה בוועדה, עו"ד רותי הורן. זאת, משום שלשיטת המבקש היא אינה משמשת נציגת היועץ המשפטי לממשלה כנדרש לפי סעיף 44(א) לפקודה, שכן מדובר במשפטנית, שאינה עובדת מדינה, ושמונתה לתפקידה על-ידי משרד הבריאות ומועסקת במשרת אמון. לטענת המבקש, על פי הפרקטיקה הנוהגת, משרד הבריאות הוא שבוחר את המועמדים לשמש כנציגי היועץ המשפטי לממשלה ומעבירם לאישור פורמלי במשרד המשפטים. המבקש הדגיש כי במצב דברים זה קיימת תלות כלכלית-תעסוקתית בין נציגת היועץ המשפטי לממשלה בוועדה לבין משרד הבריאות, המקימה ניגוד עניינים אינהרנטי. עוד ציין המבקש כי נציגי הוועדה נדרשים, כחלק מתנאי העסקתם, לראות את נהלי משרד הבריאות כמחייבים מבחינתם. על כן, כך נטען, אין הם יכולים לנהוג בניטרליות ולהפעיל שיקול דעת עצמאי בעת שמועלות בפניהם טענות כנגד אותן ההנחיות. המבקש הדגיש כי פגמים אלו נוגעים באופן רחב לכלל הליכי המינוי של נציגי היועץ המשפטי לממשלה בוועדות מן הסוג שבו עסקינן. 17. המבקש הוסיף וטען כי בנסיבות העניין הוועדה נעדרת סמכות להמליץ למנכ"ל משרד הבריאות על הארכה נוספת של התליית הרישיון. לשיטת המבקש, סעיף 44ב לפקודה אינו מקנה למנכ"ל משרד הבריאות סמכות לשוב ולהאריך התליית רישיון מעת לעת. לטענתו, מרגע שמימש המנכ"ל את סמכותו והאריך את התליית רישיונו לתקופה של שנה (כאמור בהחלטה מיום 13.5.2019) הוא אינו רשאי להורות על הארכה נוספת. לבסוף, טען המבקש כי התליית רישיונו עד לתום ההליכים המשמעתיים נגדו תהיה בלתי מידתית וכי לכל הפחות יש לאפשר לו לעבוד כרופא תחת מגבלות. 18. להשלמת התמונה יצוין כי עוד ביום 6.5.2020 הגיש המבקש עתירה לבית משפט זה ובה נטען כי הוועדות הפועלות מכוח סעיפים 44(א) ו-44א לפקודה מתכנסות מזה שנים בחוסר סמכות. זאת על רקע הפגמים הנטענים בהליכי מינויים של נציגי היועץ המשפטי לממשלה בוועדות. ביום 29.11.2020 חזר בו העותר מן מהעתירה, בהמלצת בית המשפט, וזו נדחתה תוך שמירת זכויותיו (בג"ץ 2890/20, השופטים סולברג, ג' קרא ו-שטיין) (להלן: בג"ץ 2890/20). 19. ביום 10.6.2020 המליצה הוועדה על הארכת התליית רישיונו של המבקש עד לתום ההליכים המשמעתיים נגדו. הוועדה ציינה כי טענותיו של המבקש ביחס לדרך מינויים של נציגי היועץ המשפטי לממשלה מעוררות סוגיה עקרונית, אולם אין זה המקום להידרש אליה. זאת, מאחר שלא הונחה בפני הוועדה תשתית ראייתית המאפשרת לדון בסוגיה, ובשים לב לכך שאותה עת הייתה העתירה ב-בג"ץ 2890/20 תלויה ועומדת. הוועדה הוסיפה כי היה על המבקש להעלות את טענותיו בעניין הפסלות בשלב מוקדם יותר של ההליך, וציינה כי מאז הוארכה תקופת התליית רישיונו, פנו באי-כוחו מספר פעמים לוועדה בעניינים שונים, מבלי שנשמעו טענות אלו. הוועדה הוסיפה כי אין לקבל את טענותיו של המבקש בעניין סעיף 44ב לפקודה. בהקשר זה, הוועדה ציינה כי פרשנותו המוצעת של המבקש אינה מתחייבת מלשון הסעיף ואף אינה עולה בקנה אחד עם תכליתו – מתן מענה לתקופה שעד לקבלת החלטה סופית של שר הבריאות בעניין. הוועדה דחתה אף את יתר טענותיו של המבקש, בהדגישה את החומרה הרבה הנשקפת לכאורה מן המעשים המיוחסים לו. 20. ביום 17.6.2020, בהתאם להמלצת הוועדה, הורה מנכ"ל משרד הבריאות על הארכת התליית רישיונו של המבקש לפי סעיף 44ב לפקודה, עד לתום ההליכים המשמעתיים כנגדו. החלטה זו היא שעומדת במוקד ההליך דנן. 21. ביום 23.6.2020 הגיש המבקש ערעור לבית המשפט המחוזי ובו טען כי יש להורות על ביטולה של החלטתו האמורה של מנכ"ל משרד הבריאות. בעיקרו של דבר, המבקש שב על טענותיו שנסבו על פגמים במינויה של נציגת היועץ המשפטי לממשלה וכן על כך שהמנכ"ל נעדר סמכות לשוב ולהאריך מעת לעת את ההחלטה על התליית הרישיון. 22. המשיבים טענו מנגד כי יש לדחות את הערעור. המשיבים הדגישו כי הליכי המינוי של נציגי היועץ המשפטי לממשלה נעשים באופן סדור ומפורט, המסיר חשש לניגוד עניינים מוסדי. זאת, בין היתר, בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1500 שעניינה "בדיקת מינויים על-ידי היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה" (להלן: הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1500). עוד טענו המשיבים כי למנכ"ל משרד הבריאות מוקנית סמכות להאריך את תקופת התליית הרישיון מעת לעת אף לאחר ההחלטה על ההארכה הראשונה. 23. בית המשפט המחוזי דחה כאמור את ערעורו של המבקש. תחילה, נדרש בית המשפט המחוזי לשאלה של היקף סמכותו של מנכ"ל משרד הבריאות מכוח סעיף 44ב לפקודה. בית המשפט המחוזי ציין כי את הוראות הסעיף יש לקרוא בשים לב לכלל הפרשני לפיו "השלם כולל את החלק". בהתאם, קבע בית המשפט המחוזי כי מקום בו עומדת למנכ"ל סמכות להאריך את התליית רישיונו של רופא עד להחלטה סופית של שר הבריאות בעניינו, הרי שמוקנית לו גם סמכות להאריך את ההתליה לתקופות קצרות יותר, קצובות בזמן. בית המשפט המחוזי הוסיף כי פרשנות זו עולה בקנה אחת עם התכלית הניצבת בבסיס הפקודה לשמירה על האינטרס הציבורי תוך איזונו עם זכויות הרופא, וכן עם ההיסטוריה החקיקתית שלה. בהקשר זה, עמד בית המשפט המחוזי על כך שהיכולת להתלות רישיון לתקופות תחומות בזמן מאפשרת גמישות ומידתיות בהפעלת הסמכות. בית המשפט המחוזי הוסיף כי פרשנותו של המבקש הייתה עלולה להוביל לכך שכבר בשלבים מוקדמים של ההליך הוועדה תמליץ למנכ"ל להאריך את התליית הרישיון מעבר לנדרש. 24. בית המשפט המחוזי המשיך ודן בטענותיו של המבקש באשר לאופן מינויה של נציגת היועץ המשפטי לממשלה. בהקשר זה, עמד בית המשפט המחוזי על התנאים שנקבעו בפסיקה לצורך מינוי אדם שאינו עובד ציבור כאורגן של רשות מוסמכת, או אצילת סמכויות שלטוניות אליו. בית המשפט המחוזי הדגיש, בין היתר, כי בעבר הוכרה אף האפשרות של הסמכת אנשים פרטיים לשמש כתובעים מטעמו של היועץ המשפטי לממשלה בהליכים פליליים (בהפנותו לבג"ץ 1783/00 חיפה כימיקלים בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(3) 652 (2003)). על רקע זה, בית המשפט המחוזי המשיך וציין כי בענייננו מדובר בוועדה מייעצת, וכי על אף חשיבותה, ההחלטה הסופית נותרת בידיו של בעל הסמכות. זאת ועוד, בית המשפט המחוזי ציין כי קיימים אף שיקולי יעילות התומכים בכך שאף גורמים פרטיים יוכלו לשמש כנציגי היועץ המשפטי לממשלה, בין היתר בהתחשב ביכולתם לטייב את ההחלטות המקצועיות המתקבלות על-ידי הוועדה. לאור זאת, קבע בית המשפט המחוזי כי אין מניעה שגם מי שאינם עובדי ציבור יוכלו לשמש כנציגי היועץ המשפטי לממשלה בוועדות הפועלות מכח הפקודה, בכפוף לקיומם של הליכי פיקוח ראויים. 25. בית המשפט המחוזי הוסיף כי התרשם, על בסיס התשתית הראייתית שהונחה בפניו, שהליכי המינוי של נציגי היועץ המשפטי לממשלה לוועדות הם מוקפדים. לצד זאת, הוא העיר כי ישנן סוגיות מסוימות המעוררות לכאורה קושי. כך, בית המשפט המחוזי הצביע על הבעייתיות הכרוכה בכך שנציגי היועץ המשפטי לממשלה מקבלים על עצמם את נהליו של משרד הבריאות כמחייבים. לצד זאת, בית המשפט המחוזי הוסיף כי אינו נדרש להכריע בעניין, שהרי במרכז ההחלטה בעניינו של המבקש עמדה הקביעה כי פעל בניגוד להתחייבויות שנטל על עצמו ובניגוד לצו הסגירה שהוצא נגד המרכז. כמו כן, בית המשפט המחוזי הוסיף כי לכאורה ככל שהמועמדים לכהן כנציגי היועץ המשפטי לממשלה מוצעים רק על-ידי משרד הבריאות יש קושי אף בכך. מכל מקום, בית המשפט המחוזי ציין כי אין בכוונתו לקבוע מסמרות ביחס לטענות שעניינן הליכי המינוי נוכח העובדה שבאותה עת המבקש העלה אותן גם במסגרת עתירתו לבית משפט זה (בג"ץ 2890/20 הנזכר בפסקה 18 לעיל). באופן קונקרטי, בעניינו של המבקש, קבע בית המשפט המחוזי כי לא מצא שנפל פגם במינויה של עו"ד רות הורן לוועדה, וכי לא הובאה תשתית ראייתית המעידה על קיומו של ניגוד עניינים מוסדי בכל הנוגע להחלטות שהתקבלו בעניינו. 26. לבסוף, בית המשפט המחוזי דחה אף את טענותיו של המבקש ביחס למידתיות החלטתו של המנכ"ל. זאת בשים לב, בין היתר, לחומרת המעשים שביצע לכאורה המבקש, וכן לעובדה שלא עמד במגבלות מתונות יותר שהוטלו עליו בשלבים מוקדמים יותר של ההליכים כנגדו. בקשת רשות הערעור והתשובה לה 27. בקשת רשות הערעור שבפני נסבה על פסק דינו האמור של בית המשפט המחוזי. בעיקרו של דבר, המבקש שב על טענותיו המפורטות לעיל, ובראשן הטענה לקיומם של פגמים מהותיים בהליכי המינוי של נציגי היועץ המשפטי לוועדות הפועלות מכוח הפקודה, בשל כך שאלה אינם מבטיחים את פעילותם של הנציגים באופן עצמאי וללא משוא פנים. המבקש חוזר אף על טענתו כי החלטתו של מנכ"ל משרד הבריאות בעניינו ניתנה בחוסר סמכות, נוכח הפרשנות הראויה שיש לתת לשיטתו לסעיף 44ב לפקודה. המבקש מוסיף כי על מנת להאריך את התליית הרישיון מעת לעת נדרשת הסמכה מפורשת המתירה זאת. על כן, המבקש טוען כי יש להורות על השבת עניינו לדיון בפני הוועדה, וזאת לאחר שיוסדרו הליכי המינוי של חבריה. לחלופין, המבקש טוען כי יש לקבוע כי לא ניתן היה להורות על הארכה נוספת של התליית רישיונו, ועל כן החלטתו של מנכ"ל משרד הבריאות בטלה. המבקש מדגיש כי מדובר בסוגיות עקרוניות, החורגות מעניינו האישי ועל כן יש מקום ליתן לו רשות ערעור. 28. ביום 9.12.2020 הוריתי על קבלת תשובת המשיבים לבקשת רשות הערעור, וזו הוגשה, לאחר מתן מספר ארכות, ביום 20.1.2021. בתגובה נטען כי יש לדחות את הבקשה על הסף ולגופה כאחת. 29. תחילה, המשיבים מציינים כי הבקשה אינה עומדת באמות המידה הנדרשות למתן רשות ערעור "בגלגול שלישי", בשים לב לכך שבעניינו הקונקרטי של המבקש קבע בית המשפט המחוזי כי לא הונחה תשתית המקימה חשש לניגוד עניינים מוסדי במינויה של נציגת היועץ המשפטי לממשלה. המשיבים מוסיפים כי הכרעתו של בית המשפט המחוזי בכל הנוגע לסמכותו של מנכ"ל משרד הבריאות להאריך את התליית הרישיון נסמכה לא רק על יסוד פרשנות סעיף 44ב לפקודה, אלא גם על דיון והכרעה לגופם של דברים, בשים לב להמלצת הוועדה ולשיקול הדעת שהפעיל המנכ"ל במקרה דנן. 30. לגופם של דברים, באשר לטענות הנוגעות לנציגי היועץ המשפטי לממשלה, המשיבים מציינים כי בעבר הרחוק מונו לתפקיד עובדי משרד המשפטים וכן יועצים משפטיים של משרדי ממשלה אחרים. אולם, בהמשך, נוכח זמינותם המוגבלת של אותם עובדים, אשר גרמה לדחיות בדיוני הוועדות, הוחלט לערוך שינוי באופן המינוי של נציגי היועץ המשפטי לממשלה בוועדות. בעקבות זאת, משרד הבריאות החל להתקשר עם משפטנים שהיועץ המשפטי לממשלה מינה כנציגיו, חלקם גמלאים של השירות הציבורי, אשר הביעו נכונות לשמש בתפקיד. המשיבים מציינים כי כתבי המינוי של הנציגים נחתמים על בסיסו של הליך בחינה סדור, ולאחר שנמצא כי לא קיים ניגוד עניינים המונע את המינוי. 31. על פי הליך הבחינה המתואר בתגובת המשיבים, בשלב הראשון משרד הבריאות מעביר בקשה למינויו של אדם כנציג היועץ המשפטי לממשלה בוועדות שעליהן הוא אמון. במסגרת הבקשה, על היועץ המשפטי של משרד הבריאות לאשר כי בוצעו כלל הבדיקות הנדרשות וכי אין מניעה משפטית למינוי המועמד, בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1500. בשלב השני, הבקשה נבחנת על-ידי הגורמים הרלוונטיים במחלקת יעוץ וחקיקה במשרד המשפטים ומובאת לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה. המשיבים מוסיפים כי מאחר שנציגי היועץ המשפטי לממשלה אינם עובדי מדינה, לאחר הליך אישורם, וטרם כניסתם לתפקיד, נחתם עמם חוזה מול משרד הבריאות שהוא הגוף האמון על פעילות הוועדות. 32. בשים לב לאמור, המשיבים טוענים כי לא ניתן ללמוד מהוראות הפקודה על איסור למנות כנציגי היועץ המשפטי לממשלה את מי שאינם עובדי מדינה. לעמדת המשיבים, בנסיבות האמורות, אין לומר כי הליכי המינוי הם בלתי סבירים או מעלים חשש לניגוד עניינים או פגם מהותי המונע את כהונתם של נציגי היועץ המשפטי לממשלה. 33. להשלמת התמונה, המשיבים מציינים כי עם כניסתה לתפקיד של המנהלת הנוכחית של יחידת בתי הדין המשמעתיים של משרד הבריאות, נעשו אף צעדים נוספים, למען הזהירות, ביחס למינויים של נציגי היועץ המשפטי לממשלה. כך, צוין כי הוחלט לתת ביטוי פורמאלי נוסף לעקרונות החלים על מינוי הנציגים ולהוסיף לחוזה שעליו חותם הנציג בעת כניסתו לתפקיד סעיף לפיו "אין עליו מרות אלא זולת מרותו של הדין". עוד צוין כי הוחלט שלא להכניס לחוזה האמור את הסעיף בדבר הצהרתו של הנציג על כך שהוא רואה בנהלי משרד הבריאות כמחייבים, וכן את הסעיף הקובע שמדובר במשרת אמון כך שלמשרד הבריאות עומדת האפשרות להביא לסיום העסקה במקרה של חוסר שביעות רצון. זאת, נוכח ההבנה כי סעיפים אלו יכולים ליצור מראית עין, ולו קלה, של פגיעה בעצמאות שיקול הדעת. מכל מקום, המשיבים מבהירים כי הוראות אלה ממילא לא הופיעו בחוזה שעליו חתמה עו"ד רות הורן, נציגת היועץ המשפטי לממשלה בוועדה שבחנה את עניינו של המבקש. 34. לבסוף, המשיבים מוסיפים כי בעקבות הערותיו של בית המשפט המחוזי, הובאה הסוגיה לדיון מחודש בפני היועץ המשפטי לממשלה, אשר החליט כי הליך האיתור של נציגיו לוועדות ימשיך להתבצע, בעיקרו של דבר, בהתאם למתכונת שתוארה לעיל, על-ידי היועץ המשפטי למשרד הבריאות. עוד קבע היועץ המשפטי לממשלה כי אין מקום למנות כנציגיו רק מועמדים מקרב עובדי המדינה. לצד זאת, הוחלט כי בעתיד יהיה מקום לבחון מועמדים שיוצעו גם על-ידי הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים, ולצורך כך יידרש משרד הבריאות לעדכן מכאן ולהבא, לקראת מינויים עתידיים, את הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים בדבר, כדי שניתן יהיה לשקול הצעת מועמדים כאמור גם מקרב עובדי משרד המשפטים. עוד ביקש היועץ המשפטי לממשלה לשוב ולהבהיר כי במסגרת ההתקשרות עם מי שמונו כנציגיו יכללו הוראות שיבטיחו את עצמאות שיקול דעתם, ללא כפיפות למשרד הבריאות, כפי שכבר נעשה כאמור לעיל בחוזי העסקה, וכי טרם אישורם יבחנו הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים את כשירותם, לרבות מן ההיבט של ניגוד עניינים. 35. באשר לסמכותו של מנכ"ל משרד הבריאות להאריך את התליית הרישיון, המשיבים טוענים כי פרשנותו של המבקש לסעיף 44ב לפקודה אינה עולה בקנה אחד עם לשון הסעיף, ואף מנוגדת לתכלית העומדת בבסיסו. המשיבים מדגישים כי הסעיף נועד ליתן למנכ"ל גמישות בניהול שאלת התליית רישיונו של רופא עד להכרעה בעניינו לפי סעיף 41 לפקודה. המשיבים מטעימים כי אם לא הייתה נתונה בידי המנכ"ל סמכות להאריך את תקופת ההתליה מעת לעת, הרי שהוא היה נדרש להחליט בין שתי אפשרויות קיצון – הפסקת ההתליה בסיום תקופת התליית הרישיון הראשונה, או המשכתה עד להכרעה בעניינו של הרופא לפי סעיף 41 לפקודה. בנסיבות כאלה, כך נטען, הדבר היה עלול להוביל לתוצאות בלתי מידתיות ולפגיעה קשה ברופאים מעבר לנדרש. דיון והכרעה 36.  לאחר עיון בבקשה ובתשובה לה על נספחיהן, החלטנו לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות ערעור והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה. בהתאמה, המבקש יכונה בהמשך הדברים המערער. אנו עושים כן מאחר שהבקשה העלתה טענות שנגעו להיבטים עקרוניים החורגים מעניינו הקונקרטי של המערער, בכל הנוגע להפעלת סמכויות המשמעת כלפי רופאים. הדברים אמורים בשים לב לחשיבותם של העקרונות החלים על נקיטת אמצעי משמעת נגד בעלי רישיון עיסוק ברפואה – הן כשלעצמם, והן בהיבט הרחב יותר של הפעלת סמכויות שיפוטיות ומעין-שיפוטיות מסוגן. זאת ועוד, המערער קיבל את המלצתו של בית משפט זה בשבתו כבג"ץ לחזור בו מן העתירה "תוך שמירת זכותו לנקוט בהליך מתאים" (ראו לעיל פסקה 18). 37. עם זאת, לגוף הדברים, אני סבורה כי דינו של הערעור להידחות וכך אציע לחברי לעשות. בנסיבות העניין, מצאתי כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי מנומק ומבוסס היטב, וכי אין עילה להתערב בקביעותיו. זאת הן ביחס לגדרי סמכותו של מנכ"ל משרד הבריאות להורות על הארכת התליית רישיונו של רופא, והן ביחס להליכי המינוי של נציגי היועץ המשפטי לממשלה. כך במישור העקרוני וביתר שאת בעניינו הקונקרטי של העורר. לצד זאת, בהינתן שחלק מן הסוגיות הנדונות זוכות כאמור בימים אלה לטיפול ולחשיבה על-ידי הגורמים הרלוונטיים, מצאתי להוסיף עוד מספר הערות בעניין. 38. על מנת להעמיד את הדברים בהקשרם הנכון יש להקדים ולהבהיר כי המסגרת הנורמטיבית החולשת על הסוגיה הנדונה היא במידה רבה מורשת של הסדרה ישנה יחסית מן התקופה המנדטורית, גם אם סעיף 44א עצמו נוסף במסגרת תיקון מאוחר יותר שלה (ראו: חוק לתיקון פקודת הרופאים, התשמ"ז-1987). בהתאם להסדר זה, הסמכות להתליית רישיונו של רופא מסורה בידי גורמים מינהליים מובהקים (שר הבריאות ומנכ"ל משרד הבריאות), שלצדם פועלות ועדות מייעצות, הכוללות גורמים מקצועיים, שתפקידן לקיים שימוע מעמיק ולהמליץ לגורמים המוסמכים (ראו: רע"א 2242/18 מדינת ישראל - משרד הבריאות נ' מאיר, פסקה 13 (16.5.2018); רע"א 1414/20 חורי נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פסקה 14 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות (14.10.2020) (להלן: עניין חורי)). בכך שונה הסדר זה מחוקים מאוחרים יותר בסוגיות קרובות לענייננו, המאופיינים במתן סמכות ההכרעה בידיהם של טריבונלים מנהליים מקצועיים בעלי מאפיינים שיפוטיים, כגון ועדות משמעת שונות ובתי דין משמעתיים (ראו למשל: סעיף 7 לחוק החשמל, התשי"ד-1954; סעיף 56ב לפקודת הרוקחים [נוסח חדש], התשמ"א-1981 (להלן: פקודת הרוקחים); סעיף 28 לחוק העובדים הסוציאליים, התשנ"ו-1996 (להלן: חוק העובדים הסוציאליים); סעיף 29 לחוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות, התשס"ח-2008 (להלן: חוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות); סעיף 25 לחוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים, התשע"ג- 2012 (להלן: חוק ההנדסאים והטכנאים). כן ראו דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 94-93 (2010) (להלן: ברק-ארז, משפט מינהלי א)). במאמר מוסגר יוער כי כבר בעבר עמדתי על כך שפער זה מעורר מחשבה שמא יש מקום לשקול תיקון של ההסדרה הנוכחית בפקודת הרופאים בכל הנוגע להחלטות שעניינן הגבלות עיסוק (ראו: רע"א 1639/15 זקוטסקי נ' השופט (בדימוס) אמנון סטרשנוב, פסקה 16 (21.4.2015)). בהקשר זה, ובקרבה לענייננו, יצוין כי תיקון ברוח זו נחקק בשנת 2016 בהתייחס להסדרים המשמעתיים הקבועים בפקודת הרוקחים (ראו: חוק לתיקון פקודת הרוקחים (מס' 24), התשע"ו-2016). 39. על אף השוני האמור בין הוועדות הפועלות במסגרת הליכי המשמעת הקבועים מכוח פקודת הרופאים לבין טריבונלים מינהליים אחרים, יש להבהיר כי נוכח מאפייניהן המיוחדים של הוועדות האמורות הן נתפסות כגופים "מעין שיפוטיים". קביעה זו מתחייבת נוכח טיב הסמכויות שהן מפעילות והשלכותיהן על הנוגעים בדבר (ראו: רע"א 8074/06 זיידאן נ' שר הבריאות, פסקאות 9-8 (1.2.2007); בג"ץ 3233/12 פלוני נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקאות 4-3 (28.4.2013). כן ראו ברק-ארז, משפט מינהלי א, בעמ' 93-87). על כן, ובשינויים המתחייבים, את ההסדרה הקיימת בענייננו יש לבחון גם על דרך של היקש והשוואה להסדרים חקיקתיים בתחומים קרובים. במובן זה, דומה כי יש מקום להשוות ככל הניתן בין החובות והסטנדרטים החלים על החברים בוועדות אלו, לבין אלו החלים על בתי דין למשמעת ובתי דין מינהליים. 40. השוואה זו מלמדת כי נודעת חשיבות רבה לשמירה על עצמאותם ואי-תלותם של הנציגים הפועלים במסגרת הוועדות האמורות (ראו למשל סעיפים 3 ו-9 לחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992 (להלן: חוק בתי דין מינהליים), ולענייננו בעצמאותו של נציג היועץ המשפטי לממשלה בהן (ראו גם: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד – משפט מינהלי דיוני 207-204 (2017) (להלן: ברק-ארז, משפט מינהלי ד)). בשים לב לכך, יש לברך על הצעדים שננקטו לאחרונה במטרה להבהיר ולחזק את שיקול דעתו העצמאי של נציג היועץ המשפטי לממשלה. כך בין השאר באשר להחלטה לשנות את חוזה ההעסקה של הנציגים, בין היתר, באופן שלא יגדיר את ההתקשרות בין הנציג למשרד הבריאות כמשרת אמון, המקנה למשרד יכולת להפסיקה בכל עת בהתאם לשיקול דעתו. כך גם באשר לשינוי הסעיפים שנגעו לכפיפותם של הנציגים לנהלי משרד הבריאות וכן לכוונה להרחיב את מעגל המועמדים לכהן כנציגי היועץ המשפטי לממשלה, על-ידי שילוב עובדי משרד המשפטים. 41. היבט נוסף העולה מן ההשוואה הוא העובדה שחבריהם של טריבונלים מינהליים אחרים אינם חייבים כולם להיות עובדי מדינה, אלא די בכך שיתמנו לתפקידם בהליך מסודר וקפדני שיבטיח את התאמתם לו, כמו גם העדרו של ניגוד עניינים ומשוא פנים (בהקשר זה, ומבלי לנקוט עמדה לגופם של דברים, ניתן למצוא בדברי חקיקה רבים הסדרים בעלי מאפיינים שונים. ראו למשל: סעיפים 2(ה) ו-2(ה1) לחוק שירותי הסעד, התשי"ח-1958; סעיף 3 לחוק שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג-1963 (להלן: חוק שירות המדינה (משמעת)); סעיף 35 לחוק הפסיכולוגים, התשל"ז-1977 (להלן: חוק הפסיכולוגים); סעיף 29 לחוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות; סעיף 25 לחוק ההנדסאים והטכנאים). ניתן להוסיף כי לעיתים דווקא מינוי של עובדי מדינה בלבד כחברים עלול כשלעצמו לעורר חשש לניגוד עניינים הנובע ממילוי תפקיד (ראו והשוו: בג"ץ 279/60 אולמי גיל בע"מ נ' יערי, פ"ד טו 673 (1961); ברק-ארז, משפט מינהלי א, בעמ' 546-545). 42. מבלי שיש בכך להשליך על המקרה שבפנינו, אני סבורה כי הצעדים שבהם הוחל אמורים לבחון היבט נוסף, שמוציא מן הכוח אל הפועל את עצמאותם של חברי טריבונלים: קביעת קדנציה. דומה שיש מקום לשקול אפשרות לקביעת הגדרה ברורה יותר של משך כהונתם של הנציגים, כך שזו לא תהיה מבוססת על חוזי העסקה מתחדשים לתקופות קצרות (כעולה מהחוזים שהעבירה המדינה למערער במסגרת פניותיו השונות, ואשר צורפו לבקשתו). מטבע הדברים, לאופק כהונה בתפקיד השלכות על ביטחונו התעסוקתי של נושא המשרה ומשכך גם על יכולתו להפגין שיקול דעת עצמאי. במובן זה, כבר הובהר כי מינוי לתקופות כהונה קצובות משרת תכליות חשובות, והוא חיוני במיוחד מהיבט העצמאות השיפוטית של חברי הוועדה (ראו והשוו: בג"ץ 5464/04 זריפי נ' שר המשפטים, פ"ד נט(5) 721, 732-731 (2005); בר"ם 7935/19 משתלת פולק גרנד סנטר מסילת ציון נ' ועדת הערר לענייני ארנונה, פסקה 19 (17.12.2019). ראו גם: ברק-ארז, משפט מינהלי ד, בעמ' 206-205). דברים אלו יפים אף לעניינו. בדרך זו יהיה ניתן להשוות במידת מה בין מעמדם של חברי הוועדות לבין ההסדר הקבוע בסעיף 8 לחוק בתי דין מינהליים, המורה על תקופת כהונה של שלוש שנים לחברי בית דין מנהלי. תקופה דומה נהוגה אף בהסדרים אחרים הקרובים לענייננו (ראו למשל: סעיף 35(ד) לחוק הפסיכולוגים; סעיף 56ה לפקודת הרוקחים; סעיף 29 לחוק העובדים הסוציאליים; וסעיף 21 לחוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות). 43. בשלב זה, מתבקשת התייחסות נוספת לסוגיה של סמכותו של מנכ"ל משרד הבריאות להאריך את משך ההתליה. כמפורט לעיל, סעיף 44ב קובע כי למנכ"ל אפשרות, על פי המלצת ועדה שהוקמה לפי סעיף 44(א), להאריך את התליית רישיונו של רופא עד להחלטת שר הבריאות בקובלנה משמעתית שהוגשה לו לפי סעיף 41 לפקודה. בהקשר זה, כפי שעמד על כך אף בית המשפט המחוזי, אני סבורה כי עקרון המידתיות תומך בפרשנות הסעיף באופן שסמכות המנכ"ל כוללת בתוכה גם את האפשרות להורות על הארכת ההתליה לתקופות קצרות יותר והארכתה מעת לעת עד לסיום בירור ההליך המשמעתי בעניינו של הרופא (ראו והשוו לעמדתי בבג"ץ 6301/18 פוזננסקי-כץ נ' שרת המשפטים, (27.12.2018), באותו עניין בדעת מיעוט בשים לב לטעמים המיוחדים להקשר שנדון באותו פסק דין). משניתנה למנכ"ל הסמכות להאריך את התליית הרישיון עד לתום ההליך המשמעתי, הסמכות כוללת גם אפשרות לנקוט בתקופות קצרות יותר. 44. הדברים אמורים בשים לב לתכליתו של ההסדר הקבוע בסעיף ליצירת מנגנון זמני וגמיש שנועד לאזן בין הרצון להגן על האינטרס הציבורי אף טרם תם הטיפול המשמעתי, ובין השמירה על זכויותיו של הרופא (ראו: רע"א 2755/19, בפסקה 10; עניין חורי, בפסקאות 3-2 לפסק דינה של הנשיאה חיות. כן ראו את דברי ההסבר להצעת חוק לתיקון פקודת הרופאים [נוסח חדש], התשמ"ד-1984, ה"ח התשמ"ד 143, בעמ' 146). במובן זה, אני סבורה כי פרשנותו של המערער, לפיה מרגע שהורה המנכ"ל על הארכת תקופת ההתליה אין הוא רשאי עוד להאריכה פעם נוספת, אינה מתיישבת עם תכלית החוק ואף נעדרת אחיזה ממשית בנוסחו. מסקנה זו עולה בקנה אחד אף עם הסדרים סטטוטוריים דומים ביחס להגבלת עיסוק, אשר נועדו גם כן להקנות אפשרות לנקוט בצעדי ביניים מידתיים, וזאת עד לסיום הטיפול במישור המשמעתי או הפלילי. כך למשל, לנציב שירות המדינה סמכות להשעות עובד עד לתום ההליך המשמעתי או הפלילי בעניינו, ולצד זאת עליו לשוב ולשקול את החלטתו האמורה מידי תקופה, כקבוע בסעיף 47 לחוק שירות המדינה (משמעת). הגם שלא ניתן ללמוד מכך במישרין, ראוי לציין כי אף דברי חקיקה חדשים יחסית מקנים לוועדות המשמעת הפועלות מכוחם סמכות להורות על התלייה עד לתום ההליכים, או עד למועד מוקדם יותר, כנדרש בנסיבות עניין (ראו למשל: סעיף 56כא לפקודת הרוקחים; סעיף 40 לחוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות; סעיף 37 לחוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים). 45. לקראת סיום, ראוי לשוב ולציין את החשיבות הנודעת להחלטתם של המשיבים להידרש להסדרה נוספת של עניינים מסוימים, כמפורט בתגובתם, בין היתר, בשים לב להערותיו של בית המשפט המחוזי. על כן, מוצע כי פסק דין זה יועבר לעיונו של היועץ המשפטי לממשלה. 46. סוף דבר: הערעור נדחה. בנסיבות העניין, המערער יישא בהוצאות המשיבים בסך 8,000 שקלים. ניתן היום, ד' באדר התשפ"א (‏16.2.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 20084320_A05.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1