אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנה על הסביבה נ. הוועדה הארצית

פסק-דין בתיק בג"ץ 8425/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8425/04 בג"ץ 8470/04 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט א' רובינשטיין העותרת בבג"ץ 8425/04: אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנה על הסביבה העותרים בבג"ץ 8470/04: 1. משה קזולה 2. רינתיה-מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית נ ג ד המשיבים בבג"ץ 8425/04: 1. הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות 2. משרד התחבורה-מחלקת עבודות ציבוריות 3. מע"צ – החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ המשיבות בבג"ץ 8470/04: 1. הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות 2. מע"צ – החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ עתירות למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריכי הישיבות: כ"ד בתשרי התשס"ו כ"ח בניסן התשס"ו כ' בשבט התשס"ח (27.10.2005) (26.04.2006) (27.01.2008) בשם העותרת בבג"ץ 8425/04: עו"ד אלי בן ארי בשם העותרים בבג"ץ 8470/04: בעצמם בשם המשיבים 2-1 בבג"ץ 8425/04 והמשיבה 1 בבג"ץ 8470/04: עו"ד ענר הלמן בשם המשיבה 3 בבג"ץ 8425/04 ובשם המשיבה 2 בבג"ץ 8470/04: עו"ד טלי ענבר; עו"ד דוד כחלון פסק-דין הנשיאה ד' ביניש: בפנינו שתי עתירות המכוונות נגד החלטת המשיבה 1 בבג"ץ 8425/04 (להלן: הוועדה לתשתיות לאומיות או הות"ל) מיום 14.6.04 לאשר את תכנית תת"ל 3/3 (להלן: התכנית) שעניינה הוא בחלק המזרחי של כביש 461 שאמור להיסלל צפונית-מזרחית למושב בני עטרות בין כביש 40 לכביש 6 (הוא כביש חוצה ישראל). העותרת בבג"ץ 8425/04 (להלן: אט"ד) היא עמותה שנוסדה במטרה לקדם את ההגנה על איכות הסביבה בישראל. העותרים בבג"ץ 8470/04 (להלן: עותרי רינתיה) הם מושב רינתיה, הממוקם סמוך לתוואי הכביש נשוא העתירות שלפנינו ומר משה קזולה, תושב המושב, שעל-פי הנטען ביתו מרוחק כ-370 מטר מתוואי הכביש. רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים 1. כביש 461 הוא אחד ממספר כבישי רוחב (היינו כבישים ממערב למזרח) האמורים להתחבר לכביש 6. כיום משמש כביש 461 דרך אזורית המחברת בין כביש 40 (צומת הטייסים) ממזרח לכביש 4 ומחלף מסובים במערב. עניינן של העתירות שלפנינו הוא בהארכת כביש 461 מזרחה כך שיתחבר לכביש 6. הקטע המזרחי של כביש 461, שאורכו המתוכנן הוא כ-5.75 ק"מ אמור, על-פי התכנית נשוא העתירות, להיסלל בין מחלף הטייסים שבכביש 40 לבין מחלף גבעת כוח שבכביש 6. השלמת סלילתו של הקטע המזרחי המתואר אמורה להשלים את הפיכתו של כביש 461 לאחד מכבישי הרוחב של כביש 6 בד בבד עם הפיכתו לדרך פרברית מהירה וחיבורו לכביש 20 (נתיבי איילון), כך שיחבר בסוף המהלך בין כביש 6 למרכז גוש דן. ההליך התכנוני לסלילת הקטע המזרחי של כביש 461 החל במועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: המועצה הארצית) בשנת 1994 במסגרת שינוי מס' 27 לתמא/3 שהיא תכנית המתאר הארצית לדרכים (עניינו של שינוי זה הוא בהתווית דרכים חדשות באזור נמל התעופה בן-גוריון). ביום 6.12.94 העבירה המועצה הארצית, לאחר שהוצגו בפניה המלצות ועדת העורכים המקצועית וועדת ההיגוי הרחבה של תמא/3, את שינוי מס' 27 לתמא/3 להערות הוועדות המחוזיות בהתאם לסעיף 52 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). במהלך השנים שחלפו מאז, ולאחר שהתקבלו הערות הוועדות המחוזיות, בחנו מוסדות תכנון שונים – במספר לא מועט של דיונים שאין צורך לפרטם - תוואים אפשריים שונים לקטע המזרחי של כביש 461. בפני מוסדות תכנון אלה, שכללו את המועצה הארצית, את הועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים, את ועדת ההיגוי של תמא/3, את ועדת העורכים של תמא/3 ואת הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (הולקחש"פ), הוצגו עמדות הגורמים השונים – ובהם המועצה האזורית חבל מודיעין, נציגי היישובים, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה במחוז המרכז והמשיבה 2 בבג"ץ 8425/04 (להלן: מע"צ) – לגבי החלופות השונות. שתי החלופות העיקריות שנבחנו (ובגדרן חלופות משנה שונות) היו האחת – סלילת הקטע המזרחי של כביש 461 מצפון למושב בני עטרות (להלן: החלופה הצפונית) והאחרת – סלילת קטע הכביש מדרום למושב בני עטרות (להלן: החלופה הדרומית). החלופה הצפונית היא החלופה שנתמכה על ידי משרד התחבורה ומע"צ. הנימוקים העיקריים שהוצגו להעדפת החלופה הצפונית היו הסכנה הבטיחותית שבקרבת החלופה הדרומית לקצה המסלול של נתב"ג, התנגדות משרד הביטחון לחלופה הדרומית ש"גוזלת" שטחים מבסיס צבאי, היותה של החלופה הדרומית ארוכה ומפותלת יותר מהחלופה הצפונית, בעיות ניקוז בחלופה הדרומית, תפיסת שטחים חקלאיים רבים יותר בחלופה הדרומית ופגיעה רבה יותר במבנים קיימים. ביום 24.10.01, לאחר שהתקיים בוועדת ההיגוי של תמא/3 דיון בחלופות השונות שהוצעו החליטה ועדת ההיגוי להמליץ בפני המועצה הארצית על אימוץ החלופה הצפונית. ביום 5.2.02 קיימה המועצה הארצית דיון מפורט שבו נבחנו החלופות התכנוניות השונות להתווית הקטע המזרחי של כביש 461. בדיון נשמעו הן עמדת מע"צ, שתמכה כאמור בחלופה הצפונית והן עמדת המתנגדים לחלופה זו. המתנגדים לחלופה הצפונית טענו שבחירה בחלופה הדרומית תאפשר לשמור על רצף של שטחים פתוחים וכן להיצמד לתשתיות קיימות באזור שאינו פתוח. כן נשמעו עמדות נציגי היישובים באזור שביקשו לבטל לחלוטין את קטע הכביש הנדון ולחלופין לבחור בחלופה הדרומית. בתום הדיון החליטה המועצה הארצית לאמץ את המלצת ועדת ההיגוי ולבחור בחלופה הצפונית. יו"ר המועצה הארצית הוסמך להעביר את התכנית לאישור הממשלה לאחר קבלת החלטת הולקחש"פ. 2. לאחר קיום ההליכים התכנוניים שתוארו לעיל ובטרם נתקבלה החלטת הולקחש"פ פנה מנכ"ל מע"צ ביום 14.10.02 לראש הממשלה, שר האוצר ושר הפנים בבקשה שהללו יכריזו על כביש 461 כפרויקט בעל חשיבות לאומית בהתאם לסמכות הנתונה להם מכוח סעיף 1 לחוק התכנון והבניה. בחודש אוקטובר 2002 אמנם ניתנה ההכרזה המבוקשת. ביום 9.12.02 קיימה הוועדה לתשתיות לאומיות דיון בתכנית לכביש 461, שבסיומו הוחלט להנחות את מגיש התכנית ואת מתכננת הות"ל לקדם את תכנון הכביש לפי התוואי שאושר על ידי המועצה הארצית (היינו, לפי החלופה הצפונית). כן החליטה הות"ל לפרסם ברבים את הכנת התכנית ואת תחום התכנית בהתאם להוראות סעיפים 77 ו-76ג(1) לחוק התכנון והבניה. בהמשך להחלטה זו התקיימו הליכים תכנוניים שונים בפני הוועדה לתשתיות לאומיות, שמתוכם נפרט להלן את הרלוונטיים לענייננו. ביום 8.4.03 העביר היועץ הסביבתי של הות"ל ליזמי התכנית הנחיות לעריכת תסקיר השפעה על הסביבה. ביום 4.12.03 הוגש התסקיר, שכלל ניתוח של ההשלכות הסביבתיות של ההתוויה שנבחרה לסלילת הכביש, לבדיקת היועץ הסביבתי של הות"ל. ביום 4.1.04 הוגשו לות"ל חוות הדעת של היועץ הסביבתי ושל היועץ התכנוני של הות"ל. חוות הדעת נגעו, בין היתר, בשאלת האמצעים השונים שניתן לנקוט לשם צמצום מירבי של פגיעת הכביש בסביבה ובתושבי היישובים הסמוכים. ביום 12.1.04 קיימה הות"ל דיון נוסף בתכנית, שבו נדונו, בין היתר, ממצאי תסקיר ההשפעה על הסביבה והשלכותיה הסביבתיות הצפויות של התכנית. בעקבות הדיון שנערך מצאה הות"ל כי התכנית בשלה לקידום סטטוטורי והחליטה להעביר את התכנית להשגות הציבור ולהערות הוועדות המחוזיות בהתאם לסעיף 76ג(6) לחוק התכנון והבניה. כן מונה חוקר לפי סעיף 107א לחוק התכנון והבניה לשמיעת הערות והשגות לתכנית. השגות העותרים ביחס לתכנית - ובהן טענות בדבר חוסר סמכות הות"ל לדון בתכנית ובדבר פגמים בתסקיר ההשפעה על הסביבה - נשמעו בפני החוקר ביום 6.6.04, וביום 9.6.04 הגיש החוקר את המלצותיו לוועדה ובגדרן המליץ לדחות את השגות העותרים. ביום 14.6.04 דנה ועדת המשנה להערות הוועדות המחוזיות והשגות הציבור של הוועדה לתשתיות לאומיות בהשגות השונות לתכנית (ובהן השגות העותרים בעתירות שלפנינו) ובהמלצות החוקר ביחס להשגות אלה והחליטה לדחות את השגות העותרים. בו ביום החליטה מליאת הוועדה לתשתיות לאומיות לאמץ את החלטת ועדת המשנה ולהעביר את התכנית לממשלה במספר תיקונים. ביום 27.6.04 אושרה התכנית על ידי ועדת השרים לענייני פנים ושירותים. החלטה זו קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 15.7.04. 3. שתי העתירות שלפנינו, שבהן מבקשים העותרים להורות על ביטול התכנית לסלילת הקטע המזרחי של כביש 461, הוגשו ביום 14.9.04. ביום 27.10.05 ניתן צו-על-תנאי בשתי העתירות (ובעתירה נוספת בעניין שנמחקה מאוחר יותר). דיון בהתנגדות לצו-על-תנאי נערך בפנינו ביום 26.4.06. לאחר שנשמעו טענות בעלי הדין, ובעקבות המלצתנו, הסכימו הצדדים להידבר ביניהם בנוגע לשאלות המעשיות המטרידות את העותרים. אולם, כפי שנמסר לנו בדיון שהתקיים ביום 27.1.08, הידברות זו הניבה תוצאות חלקיות בלבד, ולפיכך מתחייבת הכרעה בעתירות שלפנינו. טענות הצדדים 4. אט"ד תוקפת את ההחלטה לאשר את התכנית נשוא העתירה בשני ראשים. ראש אחד מכוון לסמכותה של הוועדה לתשתיות לאומיות לדון בתכנית. ראש אחר מכוון לתוכן תסקיר ההשפעה על הסביבה שהוכן במסגרת הליכי אישור התכנית. באשר לסוגית הסמכות טוענת אט"ד כי הוועדה לתשתיות לאומיות לא הייתה מוסמכת לדון בתכנית נוכח הוראת המעבר הקבועה בסעיף 19 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002), התשס"ב-2002 (להלן: חוק ההסדרים); לפי הוראת המעבר הנזכרת לא יחולו הוראות חוק ההסדרים העוסקות בתשתיות לאומיות על "תשתיות לאומיות שהוחלט להפקיד תכנית לגביהן או להעביר תכנית לגביהן להערות הועדות המחוזיות, לפני תחילתו של חוק זה". לשיטת אט"ד כיוון ששינוי מס' 27 לתמא/3, המתייחס כזכור לקטע הכביש בו עוסקת התכנית נשוא העתירות, הועבר להערות הוועדות המחוזיות לפני תחילתו של חוק ההסדרים, לא הייתה הות"ל מוסמכת לדון בתכנית נשוא העתירות. בהקשר זה טוענת אט"ד כי העברתה של תכנית מתאר ארצית להערות הוועדות המחוזיות מצביעה על השלב המתקדם אליו הגיעה התכנית, וכי סעיף 19 לחוק ההסדרים נועד למנוע מיזמי פרויקטים "לתמרן" בין מוסדות תכנון שונים ו"לאיים" על מוסדות התכנון הרגילים כי אם התכנית לא תקודם באופן שנוח לאותם יזמים, הם יפנו למסלול האלטרנטיבי של הוועדה לתשתיות לאומיות. בהקשר זה טוענת אט"ד כי במסגרת הליכי התכנון, שקדמו להעברת הטיפול בקטע המזרחי של כביש 461 לוועדה לתשתיות לאומיות, סירבה הולקחש"פ (שאישורה לשינוי מס' 27 לתמא/3 נדרש בהתאם להחלטת המועצה הארצית מיום 5.2.02) לאשר את החלופה הצפונית. אשר לתסקיר ההשפעה על הסביבה, שהוכן במסגרת הליכי אישור התכנית, טוענת אט"ד כי התשתית העובדתית שהונחה בפני הות"ל על-פי התסקיר הינה תשתית עובדתית חסרה. בהקשר זה טוענת אט"ד כי הוועדה לתשתיות לאומיות הינה גוף תכנון עצמאי שחובה עליו להפעיל שיקול דעת עצמאי, ולכן היה על הות"ל לבחון חלופות ביצוע אפשריות שונות להעברת התנועה, אליה מתייחסת התכנית, ולבחון את עלותה של כל חלופה מבחינת הפגיעה בסביבה. אולם, כך טוענת אט"ד, התסקיר שהוכן במקרה דנן התייחס לתוואי מסוים של הכביש שהוכתב לעורכי התסקיר כאילוץ וכהנחת מוצא (החלופה הצפונית), ובכך מנעה הות"ל לחלוטין את בדיקתה של החלופה הדרומית שפגיעתה בסביבה מועטה יותר. בהקשר זה מציינת אט"ד כי האזור בו אמור לעבור קטע הכביש נשוא העתירה מתאפיין בנוף חקלאי מובהק וגבעות נמוכות, וכי עיקר חשיבותו הנופית של השטח הוא ברציפות הנופית, שאינה נקטעת כיום על ידי בינוי או פיתוח אחר. כן מדגישה אט"ד את רגישותו ההידרולוגית של האזור ואת הפגיעה שעלולה להיגרם לקידוחים של מי שתייה כתוצאה מסלילת הכביש בחלופה שנבחרה. בנוסף טוענת אט"ד כי במסגרת התסקיר שהוגש לוועדה לא נבדקו העלויות החיצוניות של ביצוע כל אחת מהחלופות לסלילת הכביש, ובכלל זה עלות הפגיעה בשטח הפתוח, ובנסיבות אלה הות"ל יכלה לשקול רק את עלויות ביצוע העבודה שהוצגו בפניה. עותרי רינתיה, שהגיעו להסדר עם מע"צ בנוגע לחלק מהסוגיות שהטרידו אותם, מצטרפים לטענות אט"ד באשר להעדר סמכות הוועדה לתשתיות לאומיות לדון בתכנית, וטוענים כי לא היה מקום לסמן מראש דווקא את החלופה הצפונית כחלופה הראויה לסלילת הכביש. כן טוען מר קזולה שאין צורך תחבורתי בסלילת קטע הכביש נשוא העתירה כל עוד לא יושלם התכנון מחדש של מלוא התוואי של כביש 461, ועל כן יש לדחות סלילת קטע הכביש האמור עד להשלמת התכנון של כל הכביש. בנוסף מעלים עותרי רינתיה טענות בדבר חוסר סבירות ההחלטה שלא לשקע את קטע הכביש העובר בתחום המושב, וטוענים כי קיבלו התחייבות ממע"צ לעניין זה. סוגיה נוספת שהתעוררה בעתירת עותרי רינתיה היא הרעש שייגרם במושב כתוצאה מסלילת הכביש, אולם מהודעת מע"צ מיום 15.10.06 עולה כי הושגה הסכמה בין הצדדים בעניין זה. 5. בתשובותיהן לעתירות מדגישות המשיבות את חשיבותו הרבה של כביש 461 ככביש רוחב, המיועד לחבר בין כביש 6 במזרח לבין מרכז גוש דן במערב. כן מציינות המשיבות כי מוסדות התכנון השונים דנו במשך שנים ארוכות בכביש 461, בחנו את החלופות השונות שהוצעו לסלילת הכביש, וגיבשו עמדה ברורה בדבר עדיפותה של החלופה הצפונית, שבאה לידי ביטוי בהחלטת המועצה הארצית מיום 5.2.02 לאמץ את החלופה הצפונית (בהקשר זה טוענות המשיבות כי בניגוד לטענת אט"ד הולקחש"פ טרם גיבשה החלטה ביחס לחלופה המועדפת עליה במועד בו עבר הטיפול בכביש לוועדה לתשתיות לאומיות). בתגובה לטענות העותרים בדבר העדר סמכותה של הוועדה לתשתיות לאומיות לדון בכביש 461 טוענות המשיבות כי יש לפרש את הוראת המעבר בסעיף 19 לחוק ההסדרים, כך שהתשתיות שבהן הוועדה לתשתיות לאומיות אינה מוסמכת לדון הן רק אותן תשתיות, שלגביהן ישנה תכנית מתאר ארצית שהועברה להערות הוועדות המחוזיות הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, ולכן מצויה כבר ברמת פירוט זהה לתכניות המונחות בפני הוועדה לתשתיות לאומיות; שכן במצבים אלה עלול להיווצר "כפל דיונים" באותה תכנית תשתית לאומית ביותר ממוסד תכנון אחד. לעומת זאת, כך טוענות המשיבות, אין מניעה שהוועדה לתשתיות לאומיות תדון בתכניות שנוגעות לתשתיות לאומיות, שקיימת לגביהן תכנית מתאר ארצית שהועברה להערות הוועדות המחוזיות, אך היא אינה כוללת הוראות של תכנית מפורטת. בהקשר זה טוענות המשיבות כי תכליתו של תיקון מס' 60 לחוק התכנון והבניה (שנתקבל במסגרת חוק ההסדרים), שבגדרו נקבעה הקמתה של הוועדה לתשתיות לאומיות והוגדרו סמכויותיה, הייתה לייעל את הליכי התכנון בנוגע לפרויקטים בעלי חשיבות לאומית - לרבות דרכים - תוך מזעור הפגיעה שלהם באינטרסים אחרים. לטענת המשיבות, אימוץ פרשנות העותרים - לפיה נוכח הוראת סעיף 19 לחוק ההסדרים מנועה הוועדה לתשתיות לאומיות מלדון בכל תכנית המתייחסת לתשתית לאומית, שכבר כלולה בתכנית מיתאר ארצית שהועברה להערות הוועדות המחוזיות, אף אם זו אינה כוללת הוראות של תכנית מפורטת – יביא, למעשה, לאיון סמכויותיה של הוועדה לתשתיות לאומיות ויסכל את תכליתו של תיקון מס' 60 לחוק התכנון והבניה. בכל הנוגע לטענות אט"ד באשר לתסקיר ההשפעה על הסביבה, שהוגש לוועדה לתשתיות לאומיות במסגרת הליכי אישור התכנית, טוענות המשיבות כי לא נפל פגם כלשהו בתסקיר, שכן הות"ל רשאית הייתה לאמץ את החלטתה של המועצה הארצית לבחור בחלופה הצפונית, מבלי שתסקיר השפעה על הסביבה יבחן את חלופות ה"מאקרו" השונות לסלילת הקטע המזרחי של כביש 461. בהקשר זה טוענות המשיבות כי אין הכרח לקבל תסקיר השפעה על הסביבה קודם לקבלת החלטה של מוסד תכנון על תוואי עקרוני של כביש, וכי הבחירה בין חלופות "מאקרו" שונות לסלילת תוואי של כביש נעשית על בסיס שיקולים רחבים בהרבה מהשיקולים הסביבתיים. תפקידו העיקרי של תסקיר השפעה על הסביבה, כך ממשיכות המשיבות וטוענות, הוא לשמש ככלי לשיפור ההיבט הסביבתי בשלב התכנון המפורט ברמת ה"מיקרו", וזהו לטענתן השימוש שנעשה בתסקיר שהוכן במקרה דנן בהתאם להנחיות היועץ הסביבתי של הות"ל. עוד טוענות המשיבות, כי בניגוד לטענת אט"ד לא היה צורך לשערך את עלויות הפגיעה בשטחים פתוחים במסגרת התסקיר, שכן הוועדה לתשתיות לאומיות, כמו מוסדות התכנון שדנו בכביש 461 לפניה, הייתה מודעת לכך שלחלופה הדרומית יש יתרון מבחינה סביבתית, אולם החליטה ליתן משקל ממשי ליתרונותיה של החלופה הצפונית ולחסרונותיה של החלופה הדרומית. במענה לטענותיהם הפרטניות של עותרי רינתיה טוענות המשיבות כי אין ביסוס לטענות העותרים בדבר התחייבות לשיקוע קטע הכביש שעובר בתחום המושב, וכי מטעמי ניקוז אין לשקע את הכביש. בתשובתן לטענת מר קזולה כי יש לעכב את סלילת הקטע המזרחי של כביש 461 עד להשלמת התכנון של כל הכביש טוענות המשיבות כי הקטע המערבי של הכביש מעוגן כבר בתמא/3, וכי יש חשיבות לסלילת הקטע המזרחי כיום. דיון פרשנות סעיף 19 לחוק ההסדרים 6. השאלה העיקרית בה אנו נדרשים להכריע במסגרת העתירות שלפנינו הינה האם הוועדה לתשתיות לאומיות הייתה מוסמכת לאשר את התכנית לסלילת קטע הכביש נשוא העתירות. התשובה לשאלה תלויה בפרשנות של הוראת המעבר הקבועה בסעיף 19 לחוק ההסדרים, בה נקבע בזו הלשון: "הוראת מעבר 19. הוראות פרק זה לא יחולו על תשתיות לאומיות שהוחלט להפקיד תכנית לגביהן או להעביר תכנית לגביהן להערות הועדות המחוזיות, לפני תחילתו של חוק זה". בבואנו לפרש את הוראת סעיף 19 לחוק ההסדרים שומה עלינו להידרש הן ללשון הסעיף והן לתכליתו. לשון הסעיף היא שקובעת את גבולות פרשנותו האפשרית. יפים לעניין זה דבריו של הנשיא א' ברק: "כל פרשן חייב להתחשב במגבלות הלשון. המשמעות המשפטית של הלשון, אשר נועדה להגשים את התכלית המונחת ביסודה, חייבת להתיישב עם אחת המשמעויות הלשוניות של הטקסט. אמת, המרכיב הלשוני אינו תנאי מספיק לפרשנות, אך הוא תנאי הכרחי לה." (ראו ע"א 3622/96 חכם נ' קופת חולים "מכבי", פ"ד נב(2) 638, 647-646 (1998)). כידוע, בהתאם לכללי פרשנות החקיקה שהותוו במשפטנו נקודת המוצא לפרשנות החוק היא במשמעויות הלשוניות האפשריות של דבר החקיקה, אף כי לא בהכרח ולא תמיד תהא זו גם התחנה הסופית של הפרשנות. לפיכך נקבע כי "מבין המשמעויות הלשוניות שדיבור שבחוק סובל, יש לבחור באותה המשמעות, המגשימה את תכלית החקיקה" (בג"ץ 267/88 רשת כוללי האידרא, עמותה נ' בית המשפט לעניינים מקומיים, פ"ד מג(3) 728, 736 (1989)). על תכליתה של הוראת חוק ניתן ללמוד הן מלשונה והן מההקשרים הפנימי והחיצוני של אותה הוראה. בכל הנוגע להקשר הפנימי של הוראת חוק פלונית ניתן לפנות, בין היתר, לכותרת הוראת החוק, למיקומה בחוק ולמבנה הכללי של החוק בהתחשב ביתר ההוראות הכלולות בו. באשר להקשר החיצוני הכרוך בפרשנות הוראת חוק מסוימת רשאי הפרשן לפנות גם למקורות שהם מחוץ לאותה הוראה, ובהם ההיסטוריה החקיקתית של דבר החקיקה הרלוונטי ואף הערכים, עקרונות היסוד וזכויות האדם העומדים בבסיס שיטתנו המשפטית (ראו דנ"פ 9384/01 אל נסאסרה נ' לשכת עורכי הדין בישראל, הוועד המרכזי, פ"ד נט(4) 637, 659 (2004)). 7. החלק הרלוונטי לענייננו מתוך הוראת סעיף 19 לחוק ההסדרים הוא הסיפא של הסעיף, שמתייחס להעברת תכנית להערות הוועדות המחוזיות. למותר לציין שאין חולק כי הסיפא של סעיף 19 מתייחס לתכניות מתאר ארציות, שהן התכניות המועברות להערות הוועדות המחוזיות בהתאם לסעיף 52 לחוק התכנון והבניה, בעוד שהרישא של סעיף 19 לחוק ההסדרים עוסק בתכניות מתאר שאינן תכניות מתאר ארציות, שהן התכניות שלגביהן מתקיים לפי סעיף 85 לחוק התכנון והבניה שלב ההפקדה. כזכור, לטענת העותרים סעיף 19 לחוק ההסדרים מכוון לכל תכנית מתאר ארצית שהועברה להערות הוועדות המחוזיות ללא קשר לרמת הפירוט של אותה תכנית, ועל כן לשיטת העותרים די בכך שתכנית מתאר ארצית לגבי תשתית לאומית מסוימת הועברה להערות הוועדות המחוזיות כדי לשלול את סמכות הוועדה לתשתיות לאומיות לדון באותה תשתית. המשיבות, לעומת זאת, טוענות כי סמכותה של הוועדה לתשתיות לאומיות נשללת רק בנסיבות בהן תכנית המתאר הארצית, שהועברה להערות הוועדות המחוזיות, כוללת הוראות של תכנית מפורטת המתייחסות לאותה תשתית. אנו נדרשים, אפוא, להכריע האם המונח "תכנית" בסיפא של סעיף 19 מתייחס לכל תכנית מתאר ארצית מעצם העברתה להערות הוועדות המחוזיות, או רק לתכנית מתאר ארצית במתכונת של תכנית מפורטת. 8. עיון בהוראת סעיף 19 לחוק ההסדרים מעלה כי פרשנותן של המשיבות אינה מעוגנת בלשון הסעיף. בהגדירו את התשתיות שהוועדה לתשתיות לאומיות אינה מוסמכת לדון בהן, אין סעיף 19 יוצר הבחנה כלשהי בין תשתיות שקיימת לגביהן תכנית מתאר ארצית שהועברה להערות הוועדות המחוזיות, הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, לבין תשתיות שקיימת לגביהן תכנית מתאר ארצית שהועברה להערות הוועדות המחוזיות אך אינה כוללת הוראות של תכנית מפורטת. על-פי לשונו של סעיף 19 לחוק ההסדרים קו הגבול להגדרת היקף סמכותה של הוועדה לתשתיות לאומיות נקבע מכח עצם העברתה של תכנית מתאר ארצית לגבי תשתית לאומית פלונית להערות הוועדות המחוזיות. משמעותה של הפרשנות המוצעת על ידי המשיבות היא קריאה לתוך סעיף 19 של הבחנה שאינה מצויה בלשונו באופן המרחיב את היקף התכניות, שבהן הוועדה לתשתיות לאומיות מוסמכת לדון. קשה לראות הצדקה לכך שבית משפט זה ינהג באופן המתואר וייתן פרשנות מאולצת להוראות סעיף 19 לחוק ההסדרים, שאינה עולה בקנה אחד עם לשונו של הסעיף. הנה כי כן, הממשלה היא שיזמה את חוק ההסדרים, שבמסגרתו הוקמה הוועדה לתשתיות לאומיות ובו נקבעו סמכויותיה, וככל הנראה לא צפה מנסח ההצעה את הקושי שיתעורר כתוצאה מהעדר הבחנה בין תכניות מתאר ארציות הכוללות הוראות של תכנית מפורטת לבין תכניות מתאר ארציות שאינן כוללות הוראות ברמת פירוט זו (לעניין חוקתיות ההוראות שנקבעו בחוק ההסדרים בנוגע לוועדה לתשתיות לאומיות ראו בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503 (2004) (להלן: עניין אדם טבע ודין)). בשולי הדברים אציין, כי הקושי הפרשני עימו נאלצות המשיבות להתמודד עתה בפרשה שלפנינו הינו דוגמה מובהקת לבעייתיות הטמונה בהליך החקיקה המואץ של חוק ההסדרים, שאינו מאפשר בדיקה קפדנית ומעמיקה של הוראות החוק השונות וההשלכות שעלולות לנבוע מהן (ראו לעניין זה בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14 (2004)). מכל מקום, משעה שהמדינה בחרה להקים גוף תכנוני בעל סמכויות נרחבות ביותר, כדוגמת הוועדה לתשתיות לאומיות, במסגרת ההליך החקיקתי המואץ והבעייתי המאפיין את חוק ההסדרים, אין לה להלין אלא על עצמה, משהתברר בדיעבד כי הוראת החוק הקובעת את היקף סמכויותיו של אותו גוף נוסחה באופן שמביא לתוצאה, שלטענת המדינה אינה רצויה. סיכומו של דבר, לפרשנותן המוצעת של המשיבות להוראת סעיף 19 לחוק ההסדרים, המבוססת על הטענה כי כוונת המחוקק הייתה שהוראת המעבר תחול רק ביחס לתכניות מתאר ארציות הכוללות הוראות של תכנית מפורטת, אין עיגון מינימאלי בלשון הסעיף; ומכאן שדינה להידחות. זאת ועוד, אף אם כוונת מציעי התיקון לחוק התכנון הבנייה, שבו נקבעה הקמתה של הוועדה לתשתיות לאומיות, הייתה להרחיב את היקף התשתיות בהן מוסמכת הוועדה לתשתיות לאומיות לדון, הרי הם לא השכילו לעשות כן במלוא ההיקף. מכל מקום, כפי שנראה להלן, פרשנותן המוצעת של המשיבות לא רק שאינה מתיישבת עם לשון סעיף 19 לחוק ההסדרים, אלא היא אף אינה עולה בקנה אחד עם תכליות הסעיף. 9. המשיבות טוענות, כזכור, כי תכליתה של הוראת המעבר היא למנוע את יצירתו של כפל דיונים כתוצאה מטיפול בתכנית לתשתית לאומית מסוימת על ידי שני מוסדות תכנון שונים. מאחר שתכנית לתשתית לאומית מוגדרת בסעיף 76ב(א) לחוק התכנון והבניה כ"תכנית מתאר ארצית, הכוללת הוראות של תכנית מפורטת", הרי כפל הדיונים הנזכר עלול להיווצר, כך ממשיכות המשיבות וטוענות, רק ביחס לתכניות מתאר ארציות שכוללות הוראות של תכנית מפורטת ולא ביחס לתכניות מתאר ארציות בעלות רמת פירוט כללית, כדוגמת התכנית שנדונה במקרה שלפנינו (שינוי מס' 27 לתמא/3). טענות אלה של המשיבות אינן משכנעות. אמנם, מוכנים אנו לקבל את טענת המשיבות כי אחת מהתכליות המרכזיות של הוראת המעבר הינה למנוע כפל דיונים בתשתית לאומית מסוימת בפני שני מוסדות תכנון שונים. אולם, אם זוהי אכן תכליתה של הוראת המעבר הרי דווקא פרשנות העותרים, לפיה הוועדה לתשתיות לאומיות אינה מוסמכת לדון בתשתיות שיש לגביהן תכנית מתאר ארצית כלשהי שהועברה להערות הוועדות המחוזיות, היא המגשימה תכלית זו. בהקשר זה יש לזכור, כי אף אם הוועדה לתשתיות לאומיות נדרשת במסגרת סמכויותיה לדון בהוראותיהן המפורטות של התכניות השונות המובאות בפניה, הרי כגוף תכנון עצמאי, שפועל במקביל למדרג ה"רגיל" של גופי התכנון, מוטלת עליה החובה לבחון - בטרם היא ניגשת לקביעת ההוראות המפורטות שייכללו בתכנית לתשתית לאומית פלונית שנדונה בפניה - אף את העקרונות התכנוניים הכלליים העומדים בבסיס אותה תכנית; כפי שנדרשת לעשות גם המועצה הארצית כאשר היא דנה בתכניות מתאר ארציות, לרבות תכניות מתאר ארציות שכוללות הוראות של תכנית מפורטת (לעניין סמכותה של המועצה הארצית לדון בתכניות מתאר ארציות הכוללות הוראות של תכנית מפורטת ראו בג"ץ 594/89 מועצה אזורית ערבה תיכונה נ' המועצה הארצית לתיכנון ולבנייה, פ"ד מד(1) 558 (1990)). לפיכך, ברי כי ההבחנה בין תכניות מתאר הכוללות הוראות של תכנית מפורטת לתכניות מתאר ארציות שאינן כוללות הוראות מעין אלה אינה רלוונטית בכל הנוגע להגשמת התכלית של מניעת כפל דיונים. אף אם הוועדה לתשתיות לאומיות הייתה מוסמכת לדון בתכנית לתשתית לאומית, שקיימת לגביה תכנית מתאר ארצית בעלת הוראות כלליות בלבד שכבר הועברה להערות הוועדות המחוזיות (כפי שטוענות המשיבות), הרי היה נוצר כפל דיונים; שכן ממילא היה על הוועדה לתשתיות לאומיות לבחון אף את העקרונות התכנוניים הכלליים שבסיס אותה תכנית, גם אם אלה נדונו קודם לכן על ידי המועצה הארצית. זאת, משום שבהתאם לכללי המשפט המנהלי - ובהיותה של הוועדה לתשתיות לאומיות גוף קולגיאלי המורכב מנציגים המייצגים אינטרסים שונים – נדרשת הות"ל להפעיל שיקול דעת עצמאי ומקצועי ביחס להחלטות המתקבלות על ידה (ראו: בג"ץ 5848/99 פריצקי, ח"כ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נד(3) 5, 39-38 (2000) (יצוין, כי דעת הרוב בבג"ץ 5848/99 הנ"ל נהפכה בדנג"ץ 5361/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(5) 145 (2005), אך לא לעניין זה); עע"ם 3286/02 ועדת ערר לעניין קרקע חקלאית ושטחים פתוחים נ' חברת דור אנרגיה (1988) בע"מ, פ"ד נח(1) 502, 514 (2003); בג"צ 10110/03 אבו ריא נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה – הולנת"ע (לא פורסם, 21.7.04)). לא למותר לציין עוד, כי הוועדה לתשתיות לאומיות - כמו כל גוף תכנוני אחר המוסמך לאשר תכניות מתאר – רשאית, כמובן, להחליט שאינה מאשרת תכנית לתשתית לאומית מסוימת המובאת לאישורה (ראו סעיף 76ג(6)(א) לחוק התכנון והבניה). כך למשל, בפרשה שלפנינו אין חולק כי אם אכן הוועדה לתשתיות לאומיות הייתה מוסמכת לדון בתכנית לגבי קטע הכביש נשוא העתירות, כפי שטוענות המשיבות, היא הייתה רשאית גם לקבוע כי יש לבחור בחלופה הדרומית לסלילת קטע הכביש נשוא העתירות ולא בחלופה הצפונית שנבחרה על ידי המועצה הארצית (המשיבות עצמן בתשובותיהן לעתירות מציינות בהקשר זה כי הוועדה לתשתיות לאומיות הכריעה בין חלופות ה"מאקרו" השונות לסלילת הכביש). לפיכך, המסקנה המתבקשת היא כי פרשנותם של העותרים להוראת המעבר, לפיה הוועדה לתשתיות לאומיות אינה מוסמכת בשלב הנוכחי לדון בשום תשתית לאומית, שהייתה תלויה ועומדת לגביה במועד תחילתו של חוק ההסדרים תכנית מתאר ארצית שהועברה להערות הוועדות המחוזיות ושהליכי האישור שלה טרם הסתיימו באותו מועד, מגשימה טוב יותר מפרשנות המשיבות את תכלית מניעת כפל הדיונים, שהיא לשיטת המשיבות עצמן תכלית מרכזית של הוראת המעבר. 10. תכלית נוספת של הוראת סעיף 19 לחוק ההסדרים נלמדת מעצם היותה הוראת מעבר באשר למעמדן של תכניות מתאר העוסקות בתשתיות לאומיות, שהיו מצויות בעיצומם של הליכי התכנון במועד בו נחקק חוק ההסדרים. תכליתה של הוראת המעבר ככזו היא לקבוע את תחולתו בזמן של ההסדר המשפטי החדש וליתן מענה לקושי שעלול להיווצר כתוצאה משינוי המצב המשפטי ביחס לזכויות מוקנות, נסיבות קיימות או הליכים תלויים ועומדים במועד כניסתו לתוקף של ההסדר המשפטי החדש (ראו למשל בג"ץ 7052/03 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים, פיסקה 123 לפסק דינו של המישנה לנשיא מ' חשין (טרם פורסם, 14.5.06)). כך, במקרה שלפנינו אכן נועדה הוראת המעבר הקבועה בסעיף 19 לחוק ההסדרים למנוע מצב שבו יאוינו ההליכים התכנוניים שהתקיימו במוסדות התכנון ה"רגילים" לגבי תשתיות לאומיות כאלה או אחרות. לפיכך נקבע, כי תשתיות שהגיעו במועד תחילתו של חוק ההסדרים לשלב התכנוני המתקדם שנקבע בסעיף 19 לחוק (העברה להערות הוועדות המחוזיות ביחס לתכנית מתאר ארצית, או לשלב ההפקדה ביחס לתכניות מתאר שאינן תכניות מתאר ארציות) הוצאו מגדר סמכותה של הוועדה לתשתיות לאומיות. הוראת המעבר שנקבעה מלמדת, אפוא, כי המחוקק ביקש ליצור איזון בין התכלית של ייעול וזירוז הליכי התכנון ביחס לתשתיות לאומיות, שעומדת ביסוד עצם הקמתה של הוועדה לתשתיות לאומיות, לבין הרצון למנוע את "עקיפת" מוסדות התכנון הרגילים על ידי הוועדה לתשתיות לאומיות, כאשר תכנית מתאר, שנדונה כבר על ידי מוסדות התכנון ה"רגילים", הגיעה לשלב תכנוני מתקדם יחסית. איזון זה הוא איזון ראוי שכן הוא מונע מצב שבו יתייתרו ההליכים התכנוניים שנוהלו בגוף תכנון כזה או אחר שהשקיע זמן ומשאבים אחרים בבחינת התכנית שלפניו, גיבש עמדה מסוימת (אם כי לא סופית) ביחס לאותה תכנית, והעביר את התכנית להתייחסותם של גורמים אחרים – בין אם מדובר בהליך ההתנגדויות שבא בעקבות ההפקדה ובין אם מדובר בהעברה להערות הוועדות המחוזיות. מקובלת עלינו גם טענת אט"ד כי יש בהוראת המעבר כדי למנוע מצב שבו יזמי תכנית מסוימת, שהגיעה לשלב תכנוני מתקדם, שאינם שבעי רצון מאופן הטיפול בתכנית שיזמו במסגרת מוסדות התכנון ה"רגילים", יוכלו לתמרן בין מוסדות התכנון ולהעביר את התכנית לטיפול הוועדה לתשתיות לאומיות. 11. מצאנו, אפוא, כי פרשנות העותרים להוראת המעבר המצויה בסעיף 19 לחוק ההסדרים, לפיה די בכך שתכנית מתאר ארצית מכל סוג שהוא הועברה להערות הוועדות המחוזיות כדי לשלול את סמכותה של הוועדה לתשתיות לאומיות בתשתיות בהן עוסקת אותה תכנית מתאר ארצית, עולה בקנה אחד הן עם לשון הוראת המעבר והן עם תכליתה. זאת ועוד, לא מצאנו יסוד לטענת המשיבות כי אם תתקבל פרשנות העותרים להוראת המעבר תהיה הוועדה לתשתיות לאומיות מנועה מלדון בכל תכנית שבאה לפרט תשתית לאומית שכבר כלולה בתכנית מתאר ארצית כללית (שהועברה, כמובן, במסגרת הליכי אישורה להערות הוועדות המחוזיות), וכי פרשנות העותרים תביא לריקון הוועדה לתשתיות לאומיות מסמכויותיה ולסיכול כוונת המחוקק. ההגבלה שנקבעה בסעיף 19 לחוק ההסדרים על סמכות הוועדה לתשתיות לאומיות חלה אך ורק על תכנית מתאר ארצית (כללית או בעלות הוראות של תכנית מפורטת), שהועברה להערות הוועדות המחוזיות ושהליכי התכנון שלה היו עדיין תלויים ועומדים במועד תחילתו של חוק ההסדרים. ביחס לתכנית מתאר ארצית כזו מתקיימות תכליותיה של הוראת המעבר, שהן מניעת איון הליכי התכנון שהחלו במוסדות התכנון ה"רגילים", מניעת תמרון של יזמי התכנית בין מוסדות התכנון ומניעת כפל דיונים באותה תכנית בפני מוסדות תכנון שונים. יצוין כי להוראת המעבר - בהיותה הוראת מעבר - אין כל רלוונטיות ביחס לתכנית מתאר ארצית שהליכי התכנון לגביה הסתיימו במועד כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים, ושהייתה באותו מועד בעלת מעמד של תכנית תקפה ומאושרת אך יש כוונה לשנותה; זאת, גם אם בהתאם לסעיף 52 לחוק התכנון והבניה הועברה אותה תכנית מתארת ארצית במסגרת הליכי אישורה להערות הוועדות המחוזיות. על-פי סעיף 76ג(2) לחוק התכנון והבניה תכנית מתאר ארצית מעין זו איננה חסינה מפני שינוי על ידי תכנית לתשתית לאומית; ולעניין זה שינוי משמעו גם קביעת הוראות מפורטות בתכנית לתשתית לאומית שנועדו "ליישם" הוראות כלליות יותר לגבי אותה תשתית לאומית הקבועות בתכנית מתאר ארצית "רגילה". היינו, כשם שניתן לשנות תכנית מתאר ארצית על ידי תכנית מתאר ארצית אחרת המאוחרת לה, כך ניתן לשנות תכנית מתאר ארצית גם על ידי תכנית לתשתית לאומית המאוחרת לה, בתנאי שזו התקבלה בהליכים הקבועים לשם כך בחוק התכנון והבניה. הוראת המעבר בסעיף 19 לחוק ההסדרים נועדה, אפוא, לשלול מהוועדה לתשתיות לאומיות את הסמכות לטפל בתשתית לאומית שהייתה קיימת לגביה תכנית מתאר ארצית, שטרם אושרה במועד כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים, אך הגיעה לשלב של העברה להערות הוועדות המחוזיות; משום שתכנית כזו נמצאת עדיין בעיצומו של ההליך התכנוני. עם זאת, ניתן לקבוע כי הוראת המעבר לא נועדה לשלול מהוועדה לתשתיות לאומיות את הסמכות לטפל בתשתית לאומית שקיימת לגביה תכנית מתאר ארצית מאושרת. פרשנות כזו אכן הייתה מביאה לתוצאה האבסורדית של ריקון מרבית סמכויותיה של הוועדה לתשתיות לאומיות ואין היא מתחייבת מלשונו של סעיף 19 לחוק ההסדרים או מתכליתו. ניתן, אפוא, לסכם ולקבוע כי העולה מהוראת המעבר שסעיף 19 על כל חלקיה הוא כי תכנית מתאר לגבי תשתית לאומית, שהופקדה או שהועברה להערות הוועדות המחוזיות ושבמועד תחילתו של חוק ההסדרים ההליך התכנוני לגביה טרם הסתיים, היא תכנית שעל המוסד התכנוני שהחל לדון בה לסיים את ההליך. לפיכך, מתבקשת המסקנה כי על-פי הפרשנות הראויה לסעיף 19 לחוק ההסדרים הוועדה לתשתיות לאומיות אינה מוסמכת לדון בתשתית לאומית מסוימת, שבמועד כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים הייתה תלויה ועומדת לגביה תכנית מתאר ארצית מכל סוג שהוא, שכבר הועברה להערות הוועדות המחוזיות. לעומת זאת, אין מניעה שהוועדה לתשתיות לאומיות תדון בתשתית לאומית מסוימת, אם במועד תחילתו של חוק ההסדרים הייתה קיימת לגבי אותה תשתית תכנית מתאר ארצית מאושרת (ובלבד שאין לגבי אותה תשתית תכנית מתאר מדרג נמוך יותר שכבר הופקדה באותו מועד אך טרם אושרה). 12. במקרה שלפנינו אין חולק כי במועד כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים הייתה תלויה ועומדת לגבי הקטע המזרחי של כביש 461 תכנית מתאר ארצית שהועברה להערות הוועדות המחוזיות אך טרם אושרה (שינוי מס' 27 לתמא/3). לפיכך, בהתאם לסעיף 19 לחוק ההסדרים, כפי שפורש על ידינו, מכיוון שהתכנית נשוא הדיון הועברה להערות הוועדות המחוזיות נותרה הסמכות לדון בקטע הכביש האמור במסגרת המסלול התכנוני הרגיל והיה על הוועדה לתשתיות לאומיות להימנע מלדון בתכנית. מנגד יש לזכור כי במסגרת עבודתה של הוועדה לתשתיות לאומיות התקיים הליך התכנון המפורט של קטע הכביש נשוא העתירות והוא אף הסתיים למעשה. במסגרתו של הליך זה, שהקדים את השלב הסופי של המסלול התכנוני ה"רגיל", הוכן תסקיר השפעה על הסביבה, נשמעו השגותיהם של המתנגדים לתכנית ובסופו של דבר נתקבל אישור הממשלה לתכנית. בנוסף חשוב לציין, כי כפי שנמסר לנו בדיון שהתקיים בפנינו ביום 27.1.08, מע"צ אף החלה בביצוע פעולות ממשיות (ובכלל זה הפקעות והליכי מכרז) לקראת סלילת הכביש בהתאם לתכנית שאושרה. בנסיבות אלה נראה כי הכרזה על בטלות מוחלטת של כל ההליכים, שהתקיימו עד כה בפני הוועדה לתשתיות לאומיות ביחס לקטע הכביש נשוא העתירות, תביא לבזבוז משאבים בלתי מבוטל ולפגיעה קשה באינטרס הציבורי. זאת ועוד, בהתאם לפרשנות שאומצה על ידינו להוראת המעבר הייתה הוועדה לתשתיות לאומיות מוסמכת לדון בתכנית לגבי קטע הכביש נשוא העתירות, אילו ההליך התכנוני ה"רגיל" לגבי קטע כביש זה היה מסתיים בתכנית מתאר ארצית מאושרת. בהקשר זה יש לזכור כי משהחליטה המועצה הארצית ביום 5.2.02 לאמץ את המלצתה של ועדת ההיגוי ולבחור בחלופה הצפונית לסלילת הקטע המזרחי של כביש 461, כל שנותר במסגרת הליכי התכנון ה"רגילים" הוא לקבל את אישור הולקחש"פ ואישור הממשלה לשינוי מס' 27 לתמא/3. רק בשלב מאוחר זה נקטע הליך התכנון הרגיל, ובטרם נתקבל אישור הולקחש"פ הועבר הטיפול בסלילת הקטע המזרחי של כביש 461 לוועדה לתשתיות לאומיות. לפיכך מצאנו כי נוכח הוראת המעבר הקבועה בסעיף 19 לחוק ההסדרים היה על התכנית לגבי כביש 461 להמשיך ולהידון במסלול התכנוני ה"רגיל" והתכנית יכולה הייתה להיות מועברת לות"ל לשם דיון בתכנית במתכונת המפורטת, ככל שדיון כזה נדרש, לאחר תום ההליכים הרגילים. לא היה, אפוא, מקום להעביר את הטיפול בכביש לוועדה לתשתיות לאומיות בשלב התכנוני בו הדבר נעשה. 13. בנסיבות אלה, ואף בשים לב לפרשנות הראויה של סעיף 19 לחוק ההסדרים, איננו רואים לנכון להורות על בטלות של כל ההליך התכנוני שהתקיים עד כה בפני הוועדה לתשתיות לאומיות. כידוע, על-פי דוקטרינת הבטלות היחסית (או "התוצאה היחסית") שאומצה במשפטנו המנהלי יש להבחין בין עצם ההפרה של הכללים המורים לרשות המינהלית כיצד לפעול לבין תוצאות הפרתם של כללים אלה והסעדים שיינתנו בגין באותה הפרה (ראו למשל: רע"פ 2060/97 וילנצ'יק נ' הפסיכיאטר המחוזי - תל אביב, פ"ד נב(1) 697, 720-719 (1998); 2758/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' עיריית ירושלים, פ"ד נח(4) 289, 309-307 (2004)). דוקטרינת הבטלות היחסית, שניתן לעשות בה שימוש גם כאשר הפגם שנפל בהחלטת הרשות הוא פגם בסמכות, נועדה לאפשר לבית המשפט להגיע לתוצאה העושה צדק יחסי עם כל הגורמים העלולים להיות מושפעים מההכרעה השיפוטית (לרבות הצדדים להליך המשפטי הקונקרטי, צדדים שלישיים והציבור בכללותו); כל זאת תוך מתן משקל הולם לאי החוקיות שבמעשה הרשות המינהלית (ראו בג"ץ 2758/01 הנ"ל בעמ' 309; בג"ץ 10455/02 אמיר נ' לשכת עורכי הדין, פ"ד נז(2) 729, 739-738 (2003)). במקרה דנן הגענו למסקנה כי יש להחזיר את הדיון בקטע הכביש נשוא העתירות למסלול התכנוני ה"רגיל" במסגרת שינוי מס' 27 לתמא/3 לשם השלמת ההליך התכנוני. אם יאושר הקטע המזרחי של כביש 461 במסלול תכנוני זה תקום מחדש, כעולה מפרשנותנו לסעיף 19 לחוק ההסדרים, סמכותה של הוועדה לתשתיות לאומיות לדון בקטע הכביש הנזכר. בנסיבות אלה מן הראוי להתייחס להחלטותיה של הוועדה לתשתיות עד כה לגבי התכנית נשוא העתירות כמושעות. החלטות אלה יותלו עד לקבלת אישור הולקחש"פ ואישור הממשלה לשינוי מס' 27 לתמא/3, כפי שנקבע בהחלטת המועצה הארצית מיום 5.2.02. כל עוד לא יאושר קטע הכביש נשוא העתירות במסלול התכנוני האמור, אין מנוס מהתייחסות להחלטות הוועדה לתשתיות לאומיות בנוגע לתכנית נשוא העתירות כהחלטות שלא ניתן לתת להן תוקף, כיוון שהתקבלו על ידי גוף שעל-פי חוק לא היה מוסמך באותו שלב לעשות כן. לפיכך, על מע"צ להימנע מלהמשיך ולפעול לביצוע התכנית נשוא העתירות, עד שיאושר שינוי מס' 27 לתמא/3 במסלול התכנוני שנקבע בהחלטת המועצה הארצית מיום 5.2.02. תוצאה זו מאזנת לדעתנו בצורה המיטבית בין כל השיקולים הנוגעים בדבר - ובהם ההקפדה על כך שרשויות מינהליות לא תחרוגנה מסמכויותיהן, תכליותיה של הוראת המעבר הקבועה בסעיף 19 לחוק ההסדרים והצורך לצמצם את הפגיעה באינטרס הציבור הכרוכה בתוצאה של בטלות מוחלטת של ההליך התכנוני שהתקיים עד כה. תסקיר ההשפעה על הסביבה 14. סוגיה נוספת בה אנו נדרשים לדון בעקבות החלטתנו שלא להורות על בטלות מלאה של ההליכים שהתקיימו עד כה בפני הוועדה לתשתיות לאומיות היא שאלת התשתית העובדתית שניצבה בפני הוועדה לתשתיות לאומיות, כאשר החליטה לאשר את התכנית נשוא העתירות; ובפרט שאלת החלופות שנבחנו בתסקיר ההשפעה על הסביבה שהוכן במסגרת הליכי אישור התכנית. טענת אט"ד בתמצית הינה כי בתסקיר ההשפעה על הסביבה שהוגש לוועדה לתשתיות לאומיות נפל פגם, משום שנבחנו בגדרו רק ההשלכות הסביבתיות הכרוכות בבחירה בחלופה הצפונית לסלילת קטע הכביש נשוא העתירות, ולא נבחנה בו האפשרות לבחור בחלופה הדרומית, שפגיעתה בסביבה היא מצומצמת יותר. המשיבות טוענות, לעומת זאת, כי אין צורך בתסקיר השפעה על הסביבה לשם בחירה של מוסד תכנון בין חלופות תכנוניות עקרוניות (חלופות "מאקרו"), כדוגמת הבחירה בין החלופה הצפונית לחלופה הדרומית במקרה דנן; שכן התסקיר נועד לצורך בחינת חלופות נקודתיות (חלופות "מיקרו") ליישומה של בחירה עקרונית מסוימת ברמת התכנון המפורט, תוך צמצום הפגיעה בסביבה הכרוכה באותה בחירה. 15. במקרה שלפנינו אין חולק כי בהנחיות להכנת תסקיר ההשפעה על הסביבה, שהעביר היועץ הסביבתי של הוועדה לתשתיות לאומיות ליזמי התכנית ביום 8.4.03, לא נדרשו יזמי התכנית לבחון את השלכותיה הסביבתיות של החלופה הדרומית, אלא רק את השלכותיה של החלופה הצפונית (לרבות חלופות משנה שונות במסגרתה). זאת, בעקבות החלטת הות"ל מיום 9.12.02 לאמץ את החלופה הצפונית, שאושרה כבר קודם לכן על ידי המועצה הארצית. טענות אט"ד בהקשר זה מופנות, למעשה, כנגד ההנחיות שניתנו ליזמי התכנית, שהן מנוגדות לטענתה לתפקידו של התסקיר כאמצעי לבחון את מכלול האפשרויות הקיימות למניעת השפעה שלילית על הסביבה. תסקיר השפעה על הסביבה מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה בזו הלשון: "מסמך הסוקר את הקשר שבין תכנית מוצעת לבין הסביבה שבה היא מיועדת להתבצע, לרבות הערכות לגבי השפעות צפויות או חזויות של התכנית על אותה סביבה ופירוט האמצעים הדרושים למניעה או לצמצום השפעות שליליות, כפי שייקבע בתקנות". התסקיר נועד בעיקרו להביא בפני מוסד התכנון שדן בתכנית מתאר מסוימת מידע בדבר השפעתה הצפויה של אותה תכנית על סביבתה (ראו: בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 457-456 (1996)). לתסקיר ישנה חשיבות רבה במסגרת ההליך התכנוני, שכן הוא מעמיד בפני מוסד התכנון הרלוונטי תשתית עובדתית מפורטת באשר להשפעותיה הסביבתיות של התכנית הנדונה על ידו, וכך מאפשר למוסד התכנון שדן בתכנית לקבל החלטה נבונה ומושכלת יותר (ראו: בג"ץ 2920/94 הנ"ל, בעמ' 461; עניין אדם טבע ודין, בעמ' 521-520; עע"ם 9654/06 החברה להגנת הטבע נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פיסקה 8 לפסק הדין (טרם פורסם, 5.5.08); ד' פיש דיני איכות הסביבה בישראל (2002), 433-432). עם זאת, ועל אף חשיבותם של השיקולים הסביבתיים במסגרת ההליך התכנוני, לא כל תכנית מתאר מחייבת את הכנתו של תסקיר בנוגע להשפעותיה הסביבתיות (ראו תקנות 2 ו-3 לתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס"ג-2003 (להלן: תקנות התסקירים); כן ראו ביחס לתכניות לתשתית לאומית, סעיף 76ג(5) לחוק התכנון והבניה). זאת ועוד, אף אם ישנה חובה להכין תסקיר השפעה על הסביבה ביחס לתכנית מתאר זו או אחרת, הרי תוכן התסקיר ומידת הפירוט שלו תלויים באופי התכנית הרלוונטית, ובכלל זה ב"סוג התכנית, רמתה, היקפה ופירוטה" (ראו תקנות 7(ב) ו-8(ב) לתקנות התסקירים. כן השוו, בג"ץ 5598/00 עיריית הרצליה נ' רשות שדות התעופה בישראל, פ"ד נז(3) 883, 907 (2003)). תקנות התסקירים מקנות, אפוא, למוסד התכנון, שדן בתכנית בה נדרשת הכנתו של תסקיר השפעה על הסביבה, שיקול דעת באשר להנחיות שיש ליתן למגיש התכנית בנוגע לתוכן התסקיר, לרבות בכל הנוגע לצורך בבחינת השפעותיהן הסביבתיות של חלופות אפשריות לתכנית הקונקרטית הניצבת בפני מוסד התכנון. שיקול הדעת של מוסד התכנון בנוגע להנחיות הניתנות על ידו לביצוע התסקיר צריך, כמובן, להיות מופעל בהתאם לכללי המשפט המנהלי, ואין לשלול את האפשרות כי יהיו מצבים בהם החלטה של מוסד התכנון שלא להנחות את מגיש התכנית לבחון במסגרת תסקיר ההשפעה על הסביבה חלופות לתכנית המוצעת – בהתאם לתקנה 8(ב)(2) לתקנות התסקירים – תחרוג ממתחם הסבירות. בהקשר זה אנו סבורים כי אין לקבוע כלל גורף, כפי שמבקשות המשיבות, לפיו תסקיר השפעה על הסביבה נועד רק לשם בחירה בין חלופות תכנוניות נקודתיות (חלופות "מיקרו" בלשונן של המשיבות) ועל כן בחירה בין חלופות תכנוניות עקרוניות (חלופות "מאקרו" בלשונן של המשיבות) אינה מחייבת בהכרח את הכנתו של תסקיר. 16. אין לקבוע, אפוא, רשימה סגורה של הנסיבות בהן יהיה זה בלתי סביר מבחינתו של מוסד התכנון, שלא להנחות את מגיש התכנית לבחון חלופות "מאקרו" שונות במסגרת תסקיר השפעה על הסביבה, והדבר תלוי בנסיבותיו הקונקרטיות של המקרה (ראו: עע"ם 9654/06 הנ"ל, פסקאות 20-19). אולם, נראה כי לעניין זה מן הראוי להתחשב, בין היתר, במידת ההשפעה הלכאורית על הסביבה הצפויה כתוצאה מהתכנית המוצעת, במידת ה"ערכיות" הסביבתית של המיקום בו אמורה להתבצע התכנית, בקיומן בפועל של אפשרויות חלופיות ישימות לתכנית המוצעת (לרבות האפשרות שלא לבצע את התכנית כלל) ובמידת חוסר הוודאות הקיימת באשר למידת השפעתן על הסביבה של החלופות התכנוניות השונות. כך למשל, נראה כי במסגרת תכנית להקמת פרויקט רחב ממדים, שעצם השפעתו הניכרת על הסביבה ברורה מאליה, כגון תחנת כוח, שדה תעופה או אתר לסילוק פסולת, יהיה זה בלתי סביר שלא להנחות את מגיש התכנית לבחון במסגרת התסקיר חלופות "מאקרו" שונות לתכנית המוצעת. כמו כן, ייתכנו מצבים שבהם לשתיים (או יותר) מחלופות ה"מאקרו" המוצעות לביצוע פרויקט מסוים תהיה לכאורה השפעה סביבתית ניכרת. בנסיבות מעין אלה נראה שכדי שתעמוד בפני מוסד התכנון תשתית עובדתית הולמת, שבעזרתה הוא יוכל לבחור באופן מושכל באחת מהחלופות, מן הראוי יהיה להנחות את מגיש התכנית לבחון במסגרת תסקיר ההשפעה על הסביבה את ההשפעות הסביבתיות של כל אחת מן החלופות. 17. בפרשה שלפנינו אין חולק כי פגיעתה בסביבה של החלופה הצפונית לסלילת הקטע המזרחי של כביש 461 הינה חמורה יותר מפגיעתה של החלופה הדרומית. מן החומר שבפנינו עולה כי שיקול זה נלקח בחשבון על ידי מוסדות התכנון השונים שדנו באריכות בקטע הכביש הנזכר במהלך השנים. עמדותיהם של הגורמים השונים הנוגעים לעניין הוצגו בפני מוסדות התכנון, וכנגד השיקול הסביבתי עמדו במקרה דנן שיקולים אחרים ובהם שיקולי בטיחות, ישימות ותחבורה, שאף הם שיקולים רלוונטיים לעניין הבחירה בין החלופות. בנסיבות אלה איננו סבורים כי התשתית העובדתית, שעמדה בפני הוועדה לתשתיות לאומיות בעת שזו החליטה לאמץ את החלופה הצפונית לסלילת קטע הכביש נשוא העתירות, הייתה תשתית עובדתית חסרה או כי הוועדה לתשתיות לאומיות פעלה בחוסר סבירות קיצוני כאשר לא הנחתה את מגישי התכנית נשוא העתירות לבחון במסגרת התסקיר גם את החלופה הדרומית. לפיכך, לא מצאנו כי נפל פגם בתסקיר ההשפעה על הסביבה שהוגש לוועדה לתשתיות לאומיות, שיש בו כשלעצמו כדי להביא לבטלות התכנית נשוא העתירות. כמו כן, לא מצאנו כי נפל פגם בכך שלא בוצע שערוך כמותי של עלויות הפגיעה בשטחים הפתוחים כתוצאה מהתכנית נשוא העתירות. עניין זה הוא עניין של מומחיות מקצועית מובהקת. בית משפט זה אינו נוטה, כידוע, להתערב בשיקול דעתם המקצועי של מומחי הרשות בעניינים כגון אלה אלא בנסיבות חריגות ויוצאות דופן, שאינן מתקיימות במקרה דנן. מטעמים דומים איננו רואים לנכון לקבל את טענות עותרי רינתיה בנוגע לשיקוע קטע כביש העובר בתחום המושב ולהעדר הצורך התחבורתי בסלילת קטע הכביש נשוא העתירות בטרם יושלם תכנון מלא של כל כביש 461. סיכום 18. מצאנו, אפוא, כי הוועדה לתשתיות לאומיות חרגה מסמכותה, כפי שנקבעה בהוראת המעבר בסעיף 19 לחוק ההסדרים, כאשר דנה בתכנית נשוא העתירות והחליטה לאשר אותה התכנית נשוא העתירות בטרם הסתיימו הליכי התכנון של שינוי מס' 27 לתמא/3 במסלול ה"רגיל". עם זאת, הגענו למסקנה כי לגופם של הליכי התכנון לא נפל בהם פגם. בנסיבות אלה יחזור הדיון בנוגע לכביש 461 למסלול התכנוני ה"רגיל" בהמשך להחלטה של המועצה הארצית מיום 5.2.02, כמוסבר בפיסקה 13 לעיל. משכך, כל עוד לא יתקבל אישור הולקחש"פ והממשלה לשינוי מס' 27 לתמא/3 אין להמשיך בביצוע פעולות לפי התכנית נשוא העתירות. אולם, אם תאושר בסופו של דבר התכנית בנוגע לקטע הכביש נשוא העתירות במסלול התכנוני ה"רגיל" במסגרת שינוי מס' 27 לתמא/3, ניתן יהיה לראות את החלטות הוועדה לתשתיות לאומיות בנוגע לתכנית נשוא העתירות כתקפות. הוועדה לתשתיות לאומיות ומע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ ישאו כל אחת בשכר טרחת עורך-דין בסך 15,000 ש"ח לטובת אט"ד, ובהוצאות משפט בסך 4,000 ש"ח לטובת עותרי רינתיה, שלא היו מיוצגים על-ידי עורך-דין. ה נ ש י א ה השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: א. מסכים אני לפסק דינה של חברתי הנשיאה, אך אבקש להוסיף הערות קצרות. ב. ראשית, על הועדה לתשתיות לאומיות. ועדה זו קמה כמענה לטענות – שהיו במידה רבה מוצדקות – בדבר קצב איטי של הליכי תכנון ובניה, וכעולה מדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים שבמסגרתה הובאה (הצעות חוק תשס"ד, 16, 77) נועדה לייעול הליכים ולמניעת עיכובים. הועדה היא איפוא מילדיו של חוק ההסדרים, שלגביו הביע בית משפט זה את דעתו (ראו חוות דעתה של הנשיאה בתיק זה, וכן הנאמר על-ידיה ועל-ידי בבג"צ 4927/06 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח' (לא פורסם), ורוב דברים אך למותר. אותה ביקורת שנמתחה על חוק ההסדרים משליכה לדעתי על פרשנות החקיקה הכרוכה בו, ולמצער, פירוש מצמצם של הסמכויות ודרכי הפעולה, כך שלא תיפגע תכליתו המרכזית של חוק התכנון והבניה. מה שאירע בנידון דידן מזכיר את דברי חכמים (בבלי ערובין נ"ג, ב'), מפי התנא ר' יהושע בן חנניה: "תינוק מאי היא? פעם אחת הייתי מהלך בדרך, וראיתי תינוק יושב על פרשת דרכים. ואמרתי לו: באיזה דרך נלך לעיר? אמר לי: זו קצרה וארוכה וזו ארוכה וקצרה. והלכתי בקצרה וארוכה, כיון שהגעתי לעיר מצאתי שמקיפין אותה גנות ופרדיסין, חזרתי לאחורי. אמרתי לו: בני, הלא אמרת לי קצרה? – אמר לי: ולא אמרתי לך ארוכה! – נשקתיו על ראשו, ואמרתי לו: אשריכם ישראל שכולכם חכמים גדולים אתם, מגדולכם ועד קטנכם". ואידך זיל גמור. ג. ולבסוף, מלה באשר לתסקיר ההשפעה על הסביבה. כשלעצמי, אף שאני מצטרף לתוצאה בתיק זה מנימוקי חברתי, אבקש לומר לעניין שיקולי מוסד התכנון בהזמנת תסקיר, כי "כל המרבה הרי זה משובח". המציאות הנדל"נית והשפעותיהם ולחציהם של גורמי שוק שנושאי הסביבה אינם בראש דאגתם, והשטחים המצומצמים של ארצנו בעיקר במרכז, מצדיקים מבט רחב בהזמנת התסקירים; והדברים נאמרים צופים פני עתיד. ראו לעניין נושאי איכות הסביבה בעידן דנא עע"מ 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי נ' מדינת ישראל – משרד הבטחון (לא פורסם). ד. כאמור, מצטרף אני לפסק דינה של חברתי. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה ד' ביניש. ניתן היום, ה' בתמוז התשס"ח (08.07.2008). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04084250_N18.doc שי מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il