מדינת ישראל-מינהל מקרקעי ישראל נ. מאיר כהן

פסק-דין בתיק ע"א 8389/10 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 8389/10 לפני: כבוד המשנה לנשיא (בדימוס) א' ריבלין כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט נ' הנדל המערערת: מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ ג ד המשיבים: 1. מאיר כהן 2. חרות מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ (משיב פורמאלי) ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז מיום 21.9.2010 בתיק ה"פ 15472-11-08 שניתן על ידי כבוד השופט ע' גרוסקופף בשם המערערת: עו"ד דינה דומיניץ בשם המשיב 1: עו"ד רום נחמן פסק-דין השופט נ' הנדל: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז (כב' השופט ע' גרוסקופף) מיום 21.9.2010 בתיק ה"פ 15472-11-08. בית המשפט קמא קיבל את תביעת המשיב 1 (להלן: המשיב), והעניק לו סעד הצהרתי לפיו הוא זכאי לרכוש את המגרש שהוקצה לו על ידי מושב חרות – המשיב 2 - בתנאים שנהגו על פי החלטה מס' 737 של מינהל מקרקעי ישראל. המערערת (להלן: המינהל) טוענת כי שגה בית המשפט קמא בקובעו כי המשיב זכאי לקבל את המגרש על פי החלטה מס' 737. עיקרי העובדות 1. ברקע לאירועים הנידונים בתיק זה עומדת שורת החלטות של מועצת מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המועצה). ביום 13.10.1993 קיבלה המועצה את החלטה מס' 612, לפיה רשאים מושבים להמליץ למינהל על מועמדים לקבלת מגרשי מגורים חדשים ("רשימת המומלצים"), על פי שיקול דעת המושב ותוך מתן עדיפות לבני המקום. ביום 17.12.1995 ביטלה המועצה את החלטה 612, ותחתיה קיבלה את החלטה מס' 737. החלטה זו הרחיבה את שיקול הדעת של היישוב בבחירת המועמדים לקבלת המגרשים, וקבעה כי דמי החכירה יהיו בשיעור 66% משווי הקרקע. ביום 29.8.2002 בוטלה החלטה 737 של המועצה במסגרת בג"ץ שיח חדש (בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (2002)). תחתיה קיבלה המועצה את החלטה מס' 959, על פיה חוכרי המגרשים יהיו חייבים בתשלום דמי חכירה מלאים. בנוסף קבעה המועצה הוראות מעבר (החלטה 972 וספיחיה; להלן "הוראות המעבר"), במטרה להסדיר את מעמדם של אלו שכבר החלו בתהליכים לקבלת מגרשים בהסתמך על החלטה 737. החלטות המעבר קבעו כי החלטה 737 תוסיף לחול על מי שמילא אחר התנאים הקבועים בה, ובלבד שהבקשה לביצוע העסקה הוגשה עד ליום 8.8.2005, וכן שהעסקה כולה תושלם עד ליום 31.12.2006. 2. כעת נשוב לעובדות הצריכות לענייננו. הוריו של המשיב הם בעלי נחלה במושב חרות. בשנת 1991 החליט המושב להקים שכונת הרחבה שתיקרא "שכונת הבנים". במהלך שנת 1992 קיים המושב הליך של הרשמה בלתי-מחייבת לקבלת מגרשים בשכונת הבנים, הליך שבו השתתף המשיב. בתחילת שנת 1993 החל המושב בהליך הרשמה שני, רשמי, לפרויקט ההרחבה, שבו המשיב לא השתתף. בשנת 1994 נקלעו הוריו של המשיב לקשיים כלכליים, ונאלצו למכור את המשק החקלאי לצד שלישי. לטענת ההורים, הסכמת המושב לעסקה הותנתה בכך שהזכות למגרש בשכונת הבנים תועבר לקונים יחד עם רכישת המשק, ומטעם זה סרבו ההורים להעניק זכות זו לבנם. בעקבות זאת, לא נכלל המשיב ברשימת מומלצי הישוב שהוגשה למינהל מקרקעי ישראל ב-14.3.1995 במסגרת "רשימת המומלצים" לפי החלטה 612. בשנת 1997 פנה המשיב למושב בבקשה להקצות לו מגרש בשכונת הבנים, בתנאי החלטה 612. בקשתו לא נענתה, ובעקבות זאת הוא הגיש תביעה לבית המשפט המחוזי בתל אביב. תביעתו נדחתה על ידי בית המשפט ביום 25.4.2004 (ת"א (ת"א) 174/98 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל) (להלן: פסק הדין הראשון), אשר קבע כי המשיב איננו זכאי לקבל את הקרקע בתנאי החלטה 612. המשיב ערער לבית המשפט העליון, וההחלטה בעניינו ניתנה ביום 11.9.2007 (ע"א 5429/04 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל) (להלן: הערעור הראשון). ההחלטה התבססה על שינויים שחלו בעמדות הצדדים תוך כדי הדיונים: המושב הודיע כי הוא ממליץ על המשיב לקבלת מגרש בשכונת הבנים בתנאי החלטה 737; המנהל, מצידו, הודיע כי אין לו התנגדות להקצאת מגרש למשיב, אולם דרש שההקצאה תיעשה "לפי התנאים שישררו במינהל בעת ההקצאה גופה" (פס' 13 לערעור הראשון). בהינתן שינוי זה בעמדות הצדדים, קבע בית המשפט העליון כי המשיב איננו זכאי לקבל את המגרש בתנאי החלטה 612 (וזאת בהתאם לפסק הדין הראשון). בד בבד, בהתבסס על הסכמת הצדדים, הורה בית משפט זה כי המשיב יוכל לרכוש את המגרש "בתנאים המחייבים כיום" (פסקה 19 לערעור הראשון; ההדגשה במקור). בית המשפט לא הכריע האם המערער זכאי לקבל את הקרקע בתנאי החלטה 737 (והוראות המעבר שנקבעו לה), וקבע רק כי המערער רשאי לנקוט בהליך משפטי נוסף לבירור זכאותו לפי החלטה זו (פס' 18 לערעור הראשון). בעקבות הערעור הראשון, פנה המשיב ביום 8.10.2007 למינהל ודרש לרכוש את המגרש בתנאי החלטה 737. ביום 21.7.2008 הודיע המינהל כי הוא דוחה את הבקשה. בעקבות זאת הגיש המשיב המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי, ובה ביקש סעד הצהרתי לפיו הוא זכאי לרכוש את המגרש על פי תנאי החלטה 737. בדיון בפני בית המשפט המחוזי טען המשיב כי יש להקצות לו את המגרש בתנאי החלטה 737 משום שרכש את זכויותיו בקרקע עוד בשנת 1997 (עת פנה למושב בבקשה לקבל את המגרש). המינהל, לעומתו, סבור היה כי אין לקבל גישה זו: על מנת ליהנות מתנאי החלטה 737 צריכים להתקיים בעניינו של המשיב כל התנאים הפורמאליים הנזכרים בהחלטה זו, ובכלל זה עליו להעביר לידי המינהל את כל המסמכים המנויים בסעיף 4 להחלטה לפני המועד הקובע (8.8.2005). בעניינו של המבקש לא קיבל המינהל עד עצם היום הזה ולוּ אחד מן המסמכים האמורים בסעיף 4 להחלטה 737. עיקר פסק דינו של בית המשפט המחוזי 3. בית המשפט המחוזי, בפסק דינו, דחה את עמדת המינהל משלוש סיבות. ראשית, טיעוני המינהל מביאים למסקנה כי זכאותו של המשיב לא יכולה הייתה לקום במועד מתן פסק הדין בערעור הראשון, שכן זה ניתן ביום 11.9.2007, ואילו המועד הקובע להגשת המסמכים היה ביום 8.8.2005. אולם לוּ סבר בית המשפט העליון כדעת מינהל, שחובה על המשיב לעמוד בדרישות הפורמאליות ולהגיש את המסמכים עד למועד הקובע, הרי שלא היה כל טעם בהשארת הנושא בצריך עיון. שנית, עמדת המינהל, לפיה בכל זאת על המשיב לעמוד בתנאים הפורמאליים שקבועים בהחלטה 737 – היא עמדה נוקדנית, אשר מתעלמת מכך שההתדיינות המשפטית הממושכת מנעה מן המשיב להגיש את המסמכים כנדרש. כמו כן, הוראות המעבר נועדו להגן על הסתמכותם של מי שרכשו זכויות על פי החלטה 737, ובמקרה שלפנינו נוצרה הסתמכות לגיטימית וברת-הגנה של המשיב. שלישית, כיום אין מחלוקת על עצם זכותו של המשיב לקבל מגרש. במצב דברים זה יש לפעול ברוח דיני היושר האנגליים, לפיהם "יש לראות כאילו נעשה את אשר צריך היה להיעשות". ובנידון דידן, מאחר ולמשיב עומדת הזכות לקבל מגרש – אין לזקוף לחובתו את ההתדיינות הארוכה, ויש לאפשר לו לקבל את המגרש בתנאי החלטה 737. טענות הצדדים בערעור 4. המינהל טוען, בהתייחס לקביעתו הראשונה של בית המשפט קמא, כי החלטת בית המשפט בערעור הראשון כלל לא עסקה בהחלטה 737. הערעור התמקד בתחולת החלטה 612, בעוד שהטענה לגבי חלותה של החלטה 737 כלל לא הוזכרה על ידי המשיב בערעור הראשון, והועלתה על ידו לראשונה בדיון בעל פה בפני בית המשפט המחוזי בתיק דנא. באשר לשתי קביעותיו האחרות של בית המשפט, טוען המינהל כי הימשכות ההליכים איננה מקימה כשלעצמה זכות משפטית. מוסיף המינהל ומבהיר כי המשיב לא הראה ולו תחילת ראייה לקיומו של אינטרס הסתמכות לגיטימי על החלטה 737. המינהל מביא כחיזוק לעמדתו את קביעת בית המשפט בעניין טל (בג"ץ 9151/07 טל נ' מינהל מקרקעי ישראל (6.1.2010)), שם די היה בחסר של מסמך אחד כדי לשלול את החלת החלטה 737. מכאן מסיק המינהל כי דרישות החלטה 737 הן דרישות מהותיות, ובמיוחד הדרישה להמלצה על ידי המושב (שהיא תנאי סף בסיסי), ובכל אלו לא עמד המשיב. המשיב, בסיכומיו, מחרה מחזיק אחר קביעות בית המשפט קמא בעניינו. יצוין רק כי בסיכומיו הדגיש המשיב שכבר בשנת 2004, במהלך הדיונים בבית המשפט המחוזי וטרם המועד הקובע להגשת הבקשה לעסקה (8.8.2005), הסכים המושב להמליץ על המשיב לקבלת מגרש. כן הוסיף המשיב כי יש ליישם בעניינו את קביעת בית משפט זה בעניין כפר עזה (בג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה – אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל (10.5.2004)), לפיה כאשר התמשכות ההליכים היא באשמת המינהל - וזהו המצב, לשיטתו, בעניין שלפנינו - יש לסטות מן הפרשנות המצומצמת של הוראות המעבר להחלטה 737. המשיב מוסיף וטוען כי יש לחשב את ערך הקרקע על פי מחירי שנת 1997 בצמוד למדד (אשר עלה בכ-40%), ולא בצמוד לעליית ערך הקרקע (אשר עלה בכ-200%). דיון והכרעה 5. עיינו בסיכומי הצדדים ושמענו את טענותיהם בדיון. לאחר ששקלתי את הדברים אני סבור כי הצדק עם המינהל וכי נפלה שגגה בפסק דינו של בית משפט קמא. ראשית, מקובלת עלי פרשנות המינהל בנוגע למעמדה של החלטה 737 במסגרת הערעור הראשון. עולה בבירור שבית המשפט העליון הותיר בצריך עיון את שאלת זכותו של המשיב לחסות תחת כנפיה של החלטה 737, ונמנע – במכוון ובמוצהר – מלהביע עמדה לכאן או לכאן. בית המשפט הבהיר במסגרת הערעור הראשון כי הוא איננו מכריע כלל בסוגית הקשורות לתחולת החלטה 737 בעניינו של המשיב, לא במסכת העובדתית ולא בשאלות המשפטיות. בית המשפט העליון, במסגרת הערעור הראשון, לא ביקש לכבול את ידי הערכאות הבאות ולקבוע מסמרות בשאלת תחולתה של החלטה 737, ואין להסיק מן הערעור הראשון עמדה כלשהי של בית המשפט אודות תחולתה של החלטה זו. 6. שנית, בית המשפט המחוזי קבע, כאמור, כי הימשכות ההליכים בעניינו של המשיב, הסתמכותו על החלטה 737 ורוחם של דיני היושר האנגליים – כולם מצדיקים הגמשה של התנאים הפורמאליים אשר קבועים בהחלטה 737, תנאים שאין חולק כי המשיב לא עמד בהם כלשונם. אולם דעתי איננה כדעתו של בית המשפט קמא, מן הטעמים שאפרט להלן. מעיון בסיכומים שהגיש המשיב בערעור שלפנינו עולה כי הוא יכול היה להגיש למינהל את המסמכים הנדרשים במועד. כפי שכתב המשיב בסיכומי התשובה שהגיש, כבר בשנת 2004 – במהלך הדיונים בבית המשפט המחוזי, וטרם המועד הקובע להגשת הבקשה לעסקה (8.8.2005) - הסכים המושב להמליץ על המשיב לקבלת מגרש. משכך, יכול היה המשיב להגיש למינהל במועד את הבקשה לביצוע העסקה טרם התאריך הקובע, תוך צירוף הסכמתו של המושב (כפי שהוא עצמו כותב בסיכומיו, כאמור). יתירה מזאת, סעיף 4 להחלטה 737 קובע שורה של מסמכים אותם יש להגיש למינהל, על מנת להיכלל בתנאי החלטה זו: רשימת מועמדים מטעם המושב, יחד עם הודעה מטעם המושב כי המגרש פנוי, כמו גם תצהיר מועמד. גם אם נניח כי המשיב לא יכול היה להגיש את המסמכים הרלבנטיים מטעם המושב (הנחה שכאמור איננה עולה בקנה אחד עם מה שכתב הוא עצמו בסיכומיו), הרי שלא היה דבר שימנע ממנו להגיש את התצהיר. הדרישה לתצהיר איננה דרישה שרירותית, ותכליתה היא לוודא שלרוכש המגרש אין ולא יהיו כל טענות כלפי המינהל בקשר להוצאות הפיתוח ובקשר לפינוי המגרש ממחזיקים אחרים. יתר על כן, דעתי היא כי שגה בית המשפט קמא בקביעתו כי אין ללמוד גזירה שווה מעניין טל לענייננו. כאמור, בעניין טל קבע בית משפט זה כי די בחסרונו של מסמך אחד כדי לשלול את החלת החלטה 737 בעניינם של העותרים. בית המשפט קמא קבע כי אין ללמוד גזירה שווה מעניין טל לענייננו, וזאת משום ששם הבקשות להקצאת המגרשים הוגשו בסמוך מאוד למועד הקובע, ולא התנהלו הליכים משפטיים שעלולים היו לעכב את הגשת המסמכים. זאת בעוד שבענייננו הבקשה הוגשה למינהל כבר בשנת 1997, וחסרון המסמכים נובע מכך שהמשיב מנהל הליכים משפטיים. סבורני כי הגיונו של הנימוק איננו מחייב; אדרבה, מצבו של המשיב בענייננו נחות ממצבם של העותרים בעניין טל. כפי שציין המינהל בסיכומיו, בעוד שהעותרים בעניין טל הגישו את כל המסמכים למעט אחד, הרי שבענייננו המשיב לא הגיש למינהל ולו מסמך אחד. בנוסף, המשיב פנה למינהל בבקשה להחיל עליו את החלטה 737 רק לאחר המועד הקובע (ביום 8.7.2007). ולסיום, בעניין טל, אי-הגשת המסמך נבעה מעיכובים שמקורם בצד ג' (הסוכנות היהודית), ואילו בענייננו, כפי שהבהרתי לעיל, האחריות לאי-הגשת המסמכים רובצת כולה לפתחו של המשיב. לפיכך, מסקנתי היא כי ההלכה שנקבעה בעניין טל – לפיה אי-הגשת מסמכים כנדרש מונעת את החלת החלטה 737 - רלבנטית אף ביתר שאת לעניינו של המשיב. למעלה מן הדרוש אעיר כי המשיב, בסיכומיו, התבסס על ציטוט מתוך פסק הדין בעניין כפר עזה לחיזוק עמדתו. וזו לשון הציטוט: "יתכן שאי עמידתה של עסקה מסוימת במועדים הנקובים בהוראות המעבר להשלמתה, תהא תוצאה של עיכוב והתמשכות ההליכים מנימוקים התלויים במינהל עצמו. נסיבות כאלה תצדקנה, ולעיתים אף תחייבנה, בדיקה מחודשת של המשך תחולת הוראות המעבר על העסקה הנדונה, אף אם חלפו המועדים הנקובים בהוראות המעבר". לשיטתו של המשיב, ההליכים בעניינו התמשכו באשמת המינהל, ועל כן זה מחויב להאריך את תחולת הוראות המעבר בעניינו. אולם עיון מדוקדק בדברי בית המשפט בעניין כפר עזה מלמד כי האמור שם דווקא מרע את מעמדו של המשיב בענייננו. ראשית, בית המשפט בעניין כפר עזה ציין כי "ההתקדמות על ציר התכנון יכולה להוות אינדיקציה למידת ההסתמכות הלגיטימית של בעלי העניין על העסקה", בעוד שבענייננו לא חלה כל התקדמות שכזו (שכן העותר לא התקדם כלל בהגשת בקשותיו לפי החלטה 737), כך שאינטרס ההסתמכות של המשיב הוא מופחת. חשוב מכך, הוראות המעבר של המינהל נוקבות בשני מועדים: המועד הראשון - להגשת בקשה (8.8.2005), והמועד השני – לעניין השלמת העסקה (31.12.2006). הציטוט לעיל מעניין כפר עזה, אותו הביא המשיב, מתייחס לעיכובים שעלולים להתרחש באשמת המינהל לאחר המועד הראשון, כלומר: לאחר שהוגשה בקשה כדין. בית משפט זה קבע כי בהתקיים נסיבות אלו ייתכן שיש להאריך את משך הוראות המעבר. ברם בעניינו עסקינן בעיכובים שהתרחשו טרם המועד הראשון, כלומר: עוד לפני שהוגשה בקשה כדין. על מגיש הבקשה (במקרה דנן, המשיב) מוטלת אחריות מוגברת לעמידה במועד הראשון, וזאת במאובחן מן האמור בעניין כפר עזה, שם יש מקום רב יותר לשקול את הפגמים בפעולות המינהל שמנעו עמידה במועד השני. לפיכך, גם לוּ הייתי מקבל את טענת המשיב כי נפל פגם מסוים בפעולות המינהל (ואדגיש כי אינני דן ואינני מכריע כלל בנקודה זו), הרי שאין מקום להקיש מן האמור בעניין כפר עזה לענייננו. 7. שלישית, ולמעלה מן הדרוש, דעתי היא כי שגה בית המשפט המחוזי ביישום כללי היושר האנגליים בענייננו. בית המשפט המחוזי מצטט את אחד מכללי היסוד של דיני היושר שלפיו "יש לראות כאילו נעשה את אשר צריך היה להיעשות" (Equity regards as done what ought to be done). יהא הפירוש למידת היישום של כלל זה בשיטתנו אשר יהא – אין משמעותו יצירת מציאות משפטית לפיה כל מחדל או אי-מילוי דרישה של הרשות יימחל לפרט, באופן שתנאי בדבר הגשת מסמכים במועדים מסוימים יהפוך להמלצה לכל היותר. זאת ללא קשר למידת האיחור והסיבה לכך. בנידון דידן, בית המשפט המחוזי ציין כי כיום אין עוד מחלוקת על עצם זכותו של המשיב לקבל מגרש בשכונת הבנים, ומכיוון שכך - אין לזקוף לחובתו את ההתדיינות הארוכה, ויש לאפשר לו לקבל את המגרש בתנאי החלטה 737. דומני כי יישומו של הכלל האנגלי בענייננו הוא שגוי. זכותו של המשיב על המגרש מקורה בהחלטת בית המשפט בערעור הראשון. כפי שהבהיר בית המשפט בהחלטתו זו, זכותו של המשיב לרכוש חלקה בשכונת הבנים נובעת מהסכמת כל הצדדים המעורבים. אולם הצדדים לא הגיעו להסכמה בנוגע לתנאים שבהם יוכל המשיב לרכוש את המגרש, ובית המשפט - כפי שהדגשתי לעיל - השאיר שאלה זו פתוחה להתדיינות עתידית. אף ניתן לטעון כי המשיב איננו יכול לאחוז את המקל משני קצותיו: להסתמך מחד על הסכמת הצדדים – ובתוכם המינהל - כדי לבסס את זכותו על המגרש, ובאותה נשימה להתעלם מהצהרת המינהל שצורפה להסכמה ולפיה זכותו של המשיב איננה חוסה תחת כנפי החלטה 737. ובניסוח אחר, לא ניתן להסתמך מחד על פסק דינו של בית המשפט בערעור הראשון כדי לבסס את זכותו של המשיב על המגרש, ובאותה נשימה להתעלם מהצהרתו המפורשת של בית המשפט באותו פסק דין לפיה הוא נמנע מלהכריע בתחולתה של החלטה 737 במקרה דנא. לעניין זה יפים הדברים שכתב בית המשפט קמא, ושאליהם התייחסנו לעיל: לו סבר בית המשפט בערעור הראשון כי כלל היושר האנגלי חל כאן – לא היה מותיר בצריך עיון את שאלת תחולתה של החלטה 737 בענייננו. 8. עם כל ההבנה לשאיפתו של המשיב, לא יהיה זה נכון לסלול עבורו כביש עוקף לדרישות שחלות על אלו שרוצים ליהנות מהחלטות המינהל. אין לשכוח כי עסקינן במשפט הציבורי, ולשמירה על השוויון בין יחידים שונים יש חשיבות עצמאית. התוצאה לפיה המשיב יזכה במבוקשו, חרף אי-מילוי התנאים, פירושה – יצירת הפליה בין דומים. בראייה זו, יש להדגיש שהמשיב קיבל הזדמנות "נדיבה" מבחינת הזמן הנדרש ממנו כדי לזכות במגרש. משבחר להתעלם מתנאי הדרישה – אל לו לצפות כי לא יהיו לכך השלכות. 9. דעתי היא כי דין הערעור להתקבל, במובן זה שהמשיב 1 איננו זכאי לרכוש את המגרש בתנאים שנהגו על פי החלטה 737, וזאת מן הטעמים המפורטים לעיל. הייתי מציע לחברי לבטל את פסק דינו של בית המשפט המחוזי. תחת זאת, דין תביעת המשיב 1 להידחות. לנוכח הכרעה זו אין צורך להידרש לטענת המשיב 1, לפיה הסעד המבוקש צריך שיינתן במחירי 1997 צמודים למדד ולא לערך הקרקע. כן מוצע כי המשיב 1 יישא בהוצאות משפט ובשכר טרחת עו"ד של המערערת בשיעור של 35,000 ₪ בגין שני ההליכים. ש ו פ ט המשנה לנשיא (בדימוס) א' ריבלין: אני מסכים. ה מ ש נ ה ל נ ש י א (בדימוס) השופט א' רובינשטיין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל. ניתן היום, ח' תמוז התשע"ב (28.6.2012). המשנה - לנשיא (בדימוס) ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10083890_Z05.doc מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il