בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
8382/96
בפני: כבוד
השופט ת' אור
כבוד
השופטת ד' דורנר
כבוד
השופט י' אנגלרד
העותר: המוסד
לביטוח לאומי
נ
ג ד
המשיבים: 1.
בית הדין הארצי לעבודה
2.
אבו עמרה אחמד
3.
אבו עמרה היגר
4.
אבו עמרה זינב
5.
אבו סעלוק מרים
6.
אבו עמרה מרה
7.
אבו עמרה סלאמה
8.
אבו עמרה עסם
9.
אבו עמרה עבד אלרחמן
10.
אבו עמרה עלי הליל
11.
אבו עמרה אסמעיל הליל
12.
אבו עמרה תמאם הליל
בקשה
למתן צו על תנאי וצו ביניים
בשם
העותר: עו"ד עירית אלטשולר
בשם
המשיב 1: עו"ד קובי אמסלם
בשם
המשיבים 12-2: עו"ד אבן ברי מחמוד
פסק-דין
השופט ת' אור:
1. עניינה של עתירה זו בשאלה, אם מי ששרת במשטרת
המנדט הבריטי או בן משפחתו, זכאים להענקה על פי תקנות ההענקות לחיילים ולבני
משפחותיהם, התש"ל1970- (להלן: התקנות).
התשתית הנורמטיבית
2. ביום 22.7.70 הוסף לסעיף 40 לחוק החיילים
המשוחררים (החזרה לעבודה), התש"ט1949- (להלן: החוק), סעיף קטן (ב1).
סעיף זה נקבע בחוק החיילים המשוחררים (החזרה לעבודה) (תיקון מספר 4),
התש"ל1970-, וזו לשונו:
"(ב1) (1) בסעיף
קטן זה, 'חייל' - מי שמשרת, או שירת, בצבא הגנה לישראל, במשטרה או בשירות בתי
הסוהר, ומי ששירת לפני יום ו' באייר תש"ח (15 במאי 1948) בשירות צבאי שעליו
הוכרז לפי סעיף 1(א)(2); סעיף 1(ג) לא יחול לעניין סעיף קטן זה.
(2) שר
העבודה, בהתייעצות עם שר האוצר ובאישור ועדת הכספים של הכנסת, רשאי להתקין תקנות
שתכליתן הענקות לחיילים או לבני משפחותיהם, או לסוג מסויים שבהם, בדרך, בתנאים
ובשיעורים שיקבע בהתחשב במצבם הכלכלי או המשפחתי.
(3) שר העבודה
יסמיך את המוסד לביטוח לאומי, או תאגיד אחר שאישרה לכך ועדת הכספים של הכנסת, לבצע
הענקות כאמור בפיסקה (2)".
3. שר הביטחון עשה שימוש בסמכות שהוענקה לו בסעיף
1(א)(2) לחוק, והכריז כי המונח שירות צבאי כולל גם ביצוע פעולה מאורגנת נגד
הכנופיות הערביות והצבאות הפולשים (י"פ תש"י, 1204), וכן שירות בארגון
ההגנה (י"פ תש"י, 196).
גם שר העבודה והרווחה עשה שימוש בסמכות הקבועה
לו בחוק, והתקין תקנות לפי הוראות סעיף 40(ב1)(2).
בתקנה 2 לתקנות אלה נקבעה הוראה מהותית, לפיה:
"חייל
או בן משפחה זכאים להענקה בעד ילדם השלישי ובעד כל ילד נוסף כל זמן שיש להם שני
ילדים בכירים מהם".
(ההענקה לפי תקנה זו, תקרא להלן: קיצבת
יוצאי צבא).
לעניין עתירה זו, חשובות גם שתי הגדרות,
המוצאות את ביטויין בתקנה 1 :
א. הגדרת "בן משפחה", הכוללת
גם "בן זוג, ילדים או הורים של חייל".
ב. הגדרת "ילד", שהיא:
"לרבות
-
(1) ילד
חורג או ילד מאומץ;
(2) נכדו, שכל פרנסתו
על החייל או על בן משפחתו;
(3) מי שאינו ילדו, אם הוכח
כי בתקופה של שנים עשר חודשים פרנסתו היתה על החייל או על בן המשפחה; ולמעט נערה
נשואה, ובלבד שהילד נמצא בישראל ולא מלאו לו שמונה עשרה שנה".
יצויין, שביום 9.1.94, במסגרת חוק ההסדרים
במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ד1994- (ס"ח 1445,
התשנ"ד, עמוד 42), נקבע בסעיף 10 כי בשנים 1994, 1995 ו1996- ילכו ויקטנו
קיצבאות יוצאי צבא, וכי החל משנת 1992 לא ישולמו יותר קיצבאות יוצאי צבא מכוח
החוק. במקביל, הוגדלו קיצבאות הילדים המשולמות מכוח סעיף 68 לחוק הביטוח הלאומי
(נוסח משולב), התשנ"ה1995-.
העובדות וההליכים
4. המשיבים 12-2 הינם ילדיהם של מי ששרתו כשוטרים
במשטרת המנדט. המשיבים 9-2 הם ילדיו של אבו עמרה עבדל עזיז, אשר שרת במשטרת המנדט
ארבע שנים, מתאריך 4.4.44 עד 15.5.48; והמשיבים 12-10 הנם ילדיו של אבו עמרה
אהליל, אשר שרת במשטרת המנדט עשר וחצי שנים, מתאריך 4.3.37 עד 4.10.47. השאלה
שבמחלוקת בין העותר (המוסד לביטוח לאומי) לבין המשיבים 12-2 היא, אם אבותיהם של
המשיבים עונים על הגדרת "חייל" שבסעיף 40(ב1)(1) לחוק. אם התשובה לכך
חיובית, הרי שהמשיבים זכאים לקיצבאות יוצאי צבא.
על מנת לפתור את המחלוקת, עלינו לקבוע אם מי
שהיה שוטר במשטרת המנדט נחשב ל"חייל" לפי מובנו בסעיף 40(ב1)(1) לחוק.
5. בשנת 1992, כעשרים ושתים שנים לאחר כניסתם
לתוקף של סעיף 40(ב1) והתקנות, הגישו המשיבים 12-2 תביעות למוסד לביטוח לאומי,
לקבלת קיצבאות יוצאי צבא עבור ילדיהם, בהסתמך על שירות אבותיהם במשטרת המנדט.
המוסד לביטוח לאומי דחה את תביעתם.
המשיבים הגישו תביעה לבית הדין לעבודה בבאר
שבע, בה טענו לזכותם לקבל קיצבאות כאמור. תביעתם נדחתה. על פסק דינו של בית הדין
לעבודה הוגש ערעור לבית הדין הארצי לעבודה, אשר קבל את ערעורם. בפסק דינו קבע בית
הדין הארצי, כי כל אחד מהמשיבים 12-2 הוא "בן משפחה" הזכאי לקצבאות
יוצאי צבא עבור ילדיו. על פי קביעתו, המשיבים הינם "ילדים" של
"חיילים", בהיות אבותיהם, אשר שירתו במשטרת המנדט, חיילים במובן סעיף
40(ב1)(1) לחוק.
כנגד פסק דין זה מכוונת עתירת העותר. לטענתו,
טעה בית הדין הארצי בפרשנותו את ההגדרה שבסעיף 40(ב1)(1), והגיע למסקנה שאין
לקבלה.
היועץ המשפטי לממשלה הודיע על החלטתו להתייצב
בהליך זה, והביע את דעתו, בהודעה מפורטת ומנומקת בכתב שהגיש לבית משפט זה, כי יש
לקבל את עמדת העותר.
ההכרעה
6. דעתי היא, שמי ששרת כשוטר במשטרת המנדט אינו
נמנה על אלה הנכללים בהגדרת "חייל" שבסעיף 40(ב1)(1) לחוק. מסקנה זו
מתיישבת עם לשון הגדרת "חייל" והיא מתבקשת מתכלית הוראת סעיף 40(ב1),
והתקנות שהותקנו על פיה.
7. מן הבחינה הלשונית ניתן לפרש את הסעיף בשתי
דרכים. בדרך האחת בחר בית הדין האיזורי, ובדרך השניה בית הדין הארצי. לפי הדרך
האחת, יש לפרש ברישא של הסעיף (קרי "מי שמשרת או שירת בצבא הגנה לישראל,
במשטרה או בשירות בתי הסוהר..."), את המילים "או שירת"
כחלות רק על מי ששירת בצה"ל, במשטרה או בשירות בתי הסוהר לאחר קום
המדינה; ובאשר למי ששירת לפני קום המדינה, יחול ההסדר הממצה הנקוב בסיפא של הסעיף.
הסדר זה (המצוי בסיפא), מתייחס לשירות צבאי בלבד, ולפיו יחשב לשירות צבאי רק שירות
שיוכרז עליו ככזה על ידי שר הביטחון, לפי סעיף 1(א)(2).
לפי דרך הפרשנות השניה, חלה הרישא של הסעיף על
מי ששירת בצה"ל, במשטרה או בשירות בתי הסוהר, אף אם היה זה לפני קום המדינה.
לפי דרך פרשנות זו, מוסיפה הסיפא על הרישא, בקובעה כי בכל הנוגע לשירות צבאי אחר
(כגון לגבי מי ששירת בארגון ההגנה למשל), נדרשת הכרזה של השר לפי סעיף 1(א)(2)
לחוק, על מנת שמי ששרת שירות כזה ייחשב לחייל.
8. בין שתי דרכי פרשנות אלה יש להעדיף, גם מבחינה
לשונית, את הפירוש הראשון. הטעם לכך הוא, שהרישא דנה בשלוש חלופות של שירות: צבא
הגנה לישראל, המשטרה ושירות בתי הסוהר. מבין שלוש אלה, ברי שצבא הגנה לישראל הינו
צבא אשר קם לאחר קום המדינה, ועל כן לא יתכן כי הכוונה היא לשירות צבאי שקדם
ל15.5.48-. גם התיבה "בית הסוהר", הכוללת את "ה" הידיעה,
מרמזת שהכוונה היא לא לשירות בבתי סוהר כלשהם, אלא דווקא לבתי הסוהר של המדינה,
דהיינו לשירות בתי הסוהר שהוקם לאחר קום המדינה. מכאן, שגם בהתייחסו למי ששירת
במשטרה, התכוון החוק לאלה אשר שרתו ומשרתים במשטרת ישראל, אשר גם היא הוקמה לאחר
קום המדינה.
אכן, עיון בנוסח הגדרת "חייל", מלמד
לכאורה על כוונה להפריד בין אלה המשרתים או ששירתו בשלושת הגופים הנזכרים ברישא של
ההגדרה לאחר מועד 15.5.48, לבין אלה ששירתו לפני 15.5.48. ואמנם, לגבי האחרונים,
תחול ההגדרה רק אם הוא נמנה על מי ששרת שירות צבאי, להבדיל משירות כשוטר או
סוהר, ורק אם אותו שירות הוכרז ככזה על ידי שר הביטחון.
9. בהבחנה זו, בין הרישא לסיפא, יש גם טעם ענייני
הקשור בתכליתו של החוק. מי שמשרתים או שרתו כחיילים בצה"ל או כשוטרים או
סוהרים מאז קום המדינה, נמנים על כוחות הביטחון וכוחות ההגנה, אשר יש טעם וצידוק
להכלילם בין אלה הזכאים להטבות של החוק והתקנות שהותקנו על פיו. אלה, משרתים את
המדינה במסגרת כוחות הביטחון, וזכאים להטבות. לא כן הדבר לגבי כל אלה ששרתו
כשוטרים או סוהרים טרם קום המדינה. מה הטעם או ההיגיון בכך, שמי שכהן כשוטר בתקופת
המנדט, ואולי אף לחם ופעל נגד הקמת המדינה, כמו רבים מהשוטרים הבריטים או השוטרים
הערבים (מבלי שהדברים מתייחסים, אף לא ברמז, לאבותיהם של המשיבים), יזכה להטבה
כחייל, ומדוע יש לחייב את קופת הציבור ליתן לו מענקים והטבות. המסקנה כי לכך
מתכוון החוק - קשה, ואף גובלת באבסורד.
10. אכן, תכלית החוק, כפי שניתן ללמוד גם
מההיסטוריה החקיקתית שלו, אינה תומכת בפירוש זה. אומר שר העבודה י' אלמוגי בעת
הדיון בכנסת, בקריאה הראשונה של הצעת חוק החיילים המשוחררים (החזרה לעבודה) (תיקון
מספר 4), תש"ל1970-:
"לפניכם
הצעת חוק החיילים המשוחררים (החזרה לעבודה). בדעתנו להוסיף לחוק שלושה סעיפים
הבאים למלא חובה חברתית, מוסרית וציבורית כלפי אותם החיילים, ראשי משפחות החיילים,
אשר שירתו או משרתים בצבא, בעד שירות זה שבו הם מבטיחים את קיומה של המדינה"
(ד"כ כרך 58 עמוד 2174).
ובהמשך, בעמוד 2175, הוא חוזר ומדגיש את החובה
המוסרית והחברתית לאלה אשר שירתו בהגנת המדינה.
כך הובנה תכלית החוק כשדן בו בית משפט זה
בבג"צ 252/77 בבג'אני נ' עירית תל אביב (פ"ד לב(1) 404). בית
המשפט מדגיש באותו עניין כי "חובתה של המדינה כלפי אלה שהגנו עליה בגופם היא
בין הנעלות והמקודשות".
11. תכלית החוק הינה, אם כן, להיטיב עם אלה אשר
סיכנו את נפשם למען הקמת המדינה והגנתה. מכאן, שהחוק לא נועד לגמול "חובה
חברתית, מוסרית וציבורית" לשוטרי משטרת המנדט וצאצאיהם. נחזור ונזכיר, כי
משטרה זו היתה קיימת בארץ ישראל עשרות שנים קודם לקוממיות המדינה, וכי נמנו עליה
רבים שאין להם זיקה כלשהי למדינת ישראל, וחלקם אף התנגד להקמתה, כמו השוטרים
האנגלים שפעלו נגד היישוב היהודי והנהגתו.
בנסיבות שלפנינו, הפרשנות המגשימה את תכלית
החוק היא זו המגבילה את תחולתו לקבוצה קטנה יותר של אנשים, ובכך מחילה אותו רק על
מי שהדעת נותנת כי המחוקק התכוון אליו. הפרשנות האחרת הינה פרשנות המביאה לתוצאה
שהדעת אינה סובלתה, "וכאשר פירוש פלוני מביא אותך למסקנה שאינה עומדת במבחן
ההיגיון, אות הוא בדרך כלל שטעית" (ע"פ 300/74 מדינת ישראל נ' ארזי,
פ"ד כט(1) 813, 819).
12. בנמקו את פסק דינו, על פיו שוטרים ששרתו במשטרת
המנדט הינם חיילים במובן החוק, אומר בית הדין הארצי לעבודה:
"האם
שירות במשטרה מתייחס אך ורק לשירות בה אחרי קום המדינה בלבד?
בפקודת
המשטרה (נוסח חדש), התשל"א1971-, מצויה ההגדרה ל'משטרת ישראל', כדלקמן:
'משטרת ישראל -
חיל המשטרה שהוקם לפי פקודה זו'.
המילים
'משטרת ישראל' באו לאור הוראת סעיף 15 לפקודת סדרי השלטון הומשפט בו נאמר: 'כל
מקום בו נאמר בחוק 'פלסטינה (א"י) יקרא מעתה ישראל', וסעיף 16 לפקודה האמורה
בו נאמר: 'נוסח חדש יכיל את כל השינויים הנובעים מהקמת המדינה ורשויותיה'.
שירות
במשטרה היה, בתקופת המנדט, מכוח פקודת המשטרה (כנוסחה לפני ה'נוסח החדש'). ומכאן,
שיש ליתן לדיבור 'שירת ... במשטרה' פירוש הכולל שירות בה בין בתקופת המדינה, ובין
לפני הקמתה".
על פי ההנמקה של בית הדין הארצי: מכיוון
שפקודת המשטרה (נוסח חדש), התשל"א1971-, הינה חלופתה של פקודת המשטרה אשר
היתה תקפה בתקופת המנדט; ומכיוון שפקודת המשטרה המנדטורית הושארה בתוקפה (בהסתמך
על הוראות על סעיף 11 לפקודת סדרי השלטון והמשפט) בשינויים הנובעים מתוך הקמת
המדינה ורשויותיה; והואיל והשינוי שבפקודה על פי סעיף 15 לפקודת סדרי השלטון
והמשפט היא שבכל מקום בו נאמר "פלסטינה (א"י)" יבוא
"ישראל"; המסקנה המתבקשת מאליה היא, שאף כשנזכרת "משטרה"
בהגדרת סעיף 40(ב1)(1), כוונתו של החוק היא למשטרת ישראל זו אשר הינה ממשיכתה של
משטרת המנדט. מכאן, על פי קביעת בית הדין הארצי, ששירות במשטרה כוונתו הן לשירות
במשטרה בתקופת המדינה והן לשירות במשטרה לפני הקמתה.
13. לא אוכל להסכים להנמקה זו. השאלה שבפנינו אינה
אם פקודת המשטרה חלה הן בתקופת המנדט והן לאחר קום המדינה. השאלה גם אינה אם
הוראות הפקודה אשר התייחסו בתקופת המנדט למשטרת פלסטינה א"י מתייחסות היום
למשטרת ישראל. השאלה הדורשת הכרעה היא, אם בהזכירו את המשטרה, משטרת ישראל, התכוון
החוק בהגדרה "חייל" גם למשטרת תקופת המנדט. ההכרעה בעניין זה צריכה
להימצא בדלת אמותיו של החוק, מתוך בחינה וקביעה מה היתה תכליתו. ובענייננו: האם
תכליתו של סעיף 40(ב1)(1) היתה לכלול בהגדרת "חייל" גם מי ששרת כשוטר
במשטרת המנדט.
כלל ידוע בפרשנות הוא, שלאותו מונח עשוי
להיות מובן שונה בחוקים שונים.
"כלל
יסודי הוא, שמושגים והוראות שבחוק יש לפרש לאור תכליתו ומטרתו של דבר החקיקה. כיוון
שכך, קורה לא פעם שמושג זהה פירושו שונה בחוק אחד מפירושו בחוק אחר, הכל בהתאם
למתבקש מתכליתו ומהכוונה הגלומה בו" (ע"פ 224/85 בית מרקחת אלבא
בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד לט(4) 798, 832, והאסמכתאות שם).
כפי שבקשתי להראות לעיל, על פי תכליתו של
החוק, שירות ב"משטרה" במסגרת הגדרת "חייל", כוונתו לשרות
במשטרת ישראל לאחר קום המדינה, ואין זה מתקבל על הדעת שכוונתו היא גם לשירות
במשטרה בתקופת המנדט.
14. המשיבים 12-2 טענו שתי טענות בעלות אופי מקדמי.
הטענה האחת היתה, שאין המקרה הנדון נופל במסגרת העניינים אשר בהם מוצדקת התערבות
בית המשפט הגבוה לצדק בהחלטות בית הדין הארצי לעבודה. דין הטענה להדחות. דעתי היא,
שעל פי המבחנים שנקבעו בבג"צ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה
(פ"ד מ(1) 673), יש מקום להתערבותו של בית משפט זה. על סמך כל המבואר לעיל,
מדובר בטעות משפטית מהותית והנושא שבמחלוקת הוא בעל חשיבות משפטית וציבורית רבה.
להחלטה בנושא הדיון שבפנינו יש השלכה על ציבור גדול. ראשית, לפי דברי בא כוח
המשיבים 12-2 בפנינו, תלוי מספר רב של תביעות בפני בית הדין האזורי לעבודה בבאר
שבע, אשר הוא עצמו הגיש בשם תובעים שונים. גם לפי האמור בעתירה, נמצאות מאות
תביעות על פי תקנות אלה בטיפולו של המוסד לביטוח לאומי, כאשר חלקן טרם הוגשו לבית
הדין לעבודה ומאתיים מהן כבר הוגשו. כמו כן, קיים פוטנציאל למספר רב של תובעים
נוספים. שנית, העלות הכספית המוערכת על ידי המוסד לביטוח לאומי, במקרה שפסק דינו
של בית הדין הארצי ישאר על כנו, היא בסדר גודל של עשרות רבות של מליוני שקלים (על
חשיבות נושא המחלוקת מבחינת מספרם של התובעים וערכה הכספי, ראו בג"צ 932/91 קרן
הגימלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה,
פ"ד מו(2) 430, 439).
בנסיבות אלה, אין ספק שעוסקים אנו בשאלה בעלת
חשיבות רבה והצדק מצדיק את התערבותו של בית משפט זה.
15. הטענה השניה היא שחל שיהוי בהגשת העתירה על ידי
העותר לבית משפט זה. גם טענה זו דינה להדחות. הזכאות לגימלאות ליוצאי הצבא התבטלה
בהדרגה, כמבואר לעיל בפיסקה 2. בשל נתון זה, סבר העותר שהלכת בית הדין הארצי
לעבודה יפה לשעתה. כמו כן, רק כעבור זמן התבררה לעותר ההשלכה הכספית של אותה הלכה,
קרי שמדובר במספר רב של תביעות צפויות, ובתשלומים בסכומים נכבדים ביותר בהם יהיה
על קופת הציבור לשאת. משהוברר הדבר, אמנם כעבור כתשעה חודשים, הוגשה עתירה זו. עוד
יש להוסיף, את הצהרת העותר בפנינו, לפיה שהמשיבים 12-2 לא ידרשו להחזיר את
הגימלאות שקיבלו לאחר ולאור פסק הדין בבית הדין הארצי. מכאן, שהאחור בהגשת העתירה
לא יפגע בהם, אלא נהפוך הוא - האיחור בהגשת העתירה גרם לכך שהמשיבים קיבלו סכומים
נוספים של גימלה, אשר לא היו זכאים לקבלה. בנסיבות אלה, ולאור חשיבותה הכללית של
השאלה שעתירה זו מעוררת, יש לדחות את טענת השיהוי.
16. התוצאה של כל האמור לעיל היא, שאנו עושים את
הצו על תנאי שהוצא בתיק זה למוחלט, במובן זה שפסק דינו של בית הדין הארצי מבוטל
בזה. כן אנו קובעים, שהחלטת העותר, אשר אושרה על ידי בית הדין האזורי לעבודה, על
פיה שירות במשטרת המנדט אינו מזכה את בני משפחות השוטרים בקיצבת יוצאי צבא לפי
החוק, תעמוד בעינה.
על פי הצהרת העותר, המשיבים 12-2 לא יהיו
חייבים להחזיר את סכומי קיצבאות יוצאי צבא אשר שולמו להם על יסוד החלטת בית הדין
הארצי לעבודה. יש להניח, שהעותר ינהג בדרך דומה עם אחרים אשר קיבלו קיצבאות יוצאי
צבא על יסוד פסק דינו של בית הדין הארצי, אם ישנם כאלה.
בנסיבות המקרה, אין צו להוצאות.
ש
ו פ ט
כבוד השופטת ד' דורנר:
אני מסכימה. ש
ו פ ט ת
כבוד השופט י' אנגלרד:
אני מסכים. ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ת' אור.
ניתן היום, כד' בכסלו התשנ"ח (23.12.97).
ש ו פ
ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
עכב/
96083820.E03