עיריית ראשון לציון נ. כוכי קרשינסקי

פסק-דין בתיק עע"ם 8366/08 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 8366/08 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ע' פוגלמן המערערת: עיריית ראשון לציון נ ג ד המשיבים: 1. כוכי קרשינסקי 2. בנק מסד בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופטת ש' גדות) שניתן ביום 7.8.2008 במסגרת תיק עת"מ 1386/07 תאריך הישיבה: ה' בשבט התש"ע (20.01.10) בשם המערערת: עו"ד אייל קוצ'ינסקי; עו"ד דליה סגל בשם המשיבה 1: עו"ד זוהר אופק; עו"ד אפרת חיים פסק-דין השופט ע' פוגלמן: בית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב-יפו (כב' השופטת ש' גדות) קיבל את עתירת המשיבה 1 (להלן: המשיבה), וקבע כי טרם הגיע המועד לחילוט הערבות הבנקאית שניתנה לטובת המערערת, לשם הבטחת מילוים של תנאים למתן היתר לשימוש חורג בבית מגורים. על הכרעתו זו נסב הערעור שלפנינו. רקע עובדתי 1. תחילתה של הפרשה בבקשה למתן היתר לשימוש חורג מהיתר, שהגישה המשיבה לועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון-לציון (להלן: הועדה המקומית). בבקשתה, עתרה המשיבה לקבל היתר להפעלת גן-ילדים ביחידת מגורים אחת בבית מגורים דו-משפחתי, לתקופה של חמש שנים (להלן: ההיתר). ביום 26.1.2005, החליטה ועדת המשנה לנושאי רישוי לאשר את הבקשה למתן היתר, וזאת בכפוף לעמידתה של המשיבה במספר תנאים, שאחד מהם הוא קבלת אישור רשויות הג"א לפטור מחובת התקנת מקלט בגן הילדים. בהמשך לכך, ביום 14.2.2006, מסרה המשיבה בידי המערערת ערבות בנקאית בסך 11,000 ש"ח (הערבות הוצאה על ידי המשיב 2 – בנק מסד בע"מ (להלן: הבנק)). הערבות – אשר במקור נקבע כי תישאר בתוקף עד ליום 14.2.2007 - נועדה להבטיח את מילוים של התנאים למתן ההיתר שנקבעו בהחלטת הועדה לנושאי רישוי מיום 26.1.2005. בהתאם להחלטה זו, הגישה המשיבה ביום 16.2.2006 בקשה לרשויות הג"א לקבלת פטור מחובת התקנת מקלט. בהחלטת מפקד מחוז מרכז בהג"א מיום 5.3.2006 נקבע כי הפטור המבוקש יוענק למשיבה, וזאת בכפוף לכך שיבוצעו שיפורי מיגון ביחידת הדיור, ותותקן שם "מערכת סינון בפועל". עוד הובהר בהחלטה, כי על המשיבה להזמין את מהנדס המחוז לצורך בחינת עמידתה בדרישות שנקבעו בהחלטה, וזאת עד ליום 31.1.2007. בשל חשיבותה של החלטה זו במכלול העובדתי, נביאה להלן כלשונה: "3. החלטת מפקד המחוז (...) א. לא לאשר פטור / לאשר פטור ב. הערות (כולל תנאי אישור הפטור) ע"ס ביצוע שיפורי המיגון והתקנת מ. סינון בפועל (ר' אישור הפקדת הערבות). יש להזמין את מהנדס המחוז לביקורת עד 31.01.07". ביום 8.8.2006, בעקבות החלטת הועדה המקומית, הוצא ההיתר לשימוש חורג וביום 20.2006 נמסר ההיתר לידי המשיבה. 2. ביום 3.1.2007 פנה מר שלומי סהר, מנהל אגף רישוי ופיקוח על הבנייה בעיריית ראשון-לציון (להלן: סהר), במכתב אל המשיבה. במכתב זה, התריע סהר בפני המשיבה כי תוקף הערבות שהפקידה להבטחת מילוים של התנאים שנקבעו למתן ההיתר עומד לפקוע, וכי אם לא יומצאו על-ידה כל האישורים שאותם התחייבה להמציא במועד קבלת ההיתר – עלול לפוג תוקפו של היתר זה. בסמוך לכך, פנתה המערערת אל הבנק בבקשה להאריך את תוקף הערבות, וביום 8.2.2007 נעתר הבנק לבקשתה, והודיע על הארכת תוקפה של הערבות עד ליום 14.8.2007. ביום 25.2.2007 פנה סהר בשנית אל המשיבה במכתב שבו ציין שוב כי התנאים למתן ההיתר טרם מולאו, וכי אי-נקיטת הצעדים המתאימים על-ידי המשיבה בתוך חמישה-עשר יום תוביל לביטול ההיתר ולחילוט הערבות על-ידי הועדה המקומית. ביום 13.3.2007 שלח סהר מכתב נוסף אל המשיבה, ובו עמד על התנאים למתן ההיתר שטרם קוימו, והם: קבלת אישור הג"א לפטור מחובת בנית מקלט ותיקון הליקויים שעלו מבדיקת משרד הבריאות שנערכה במקום העסק. אי-קיומם של תנאים אלו, כך הוסבר, מאלץ את הועדה המקומית לדרוש את חילוט הערבות שהמציאה המשיבה, ולדון באפשרות ביטול ההיתר שניתן לה. בהמשך, ובקנה אחד עם האמור במכתב האחרון, ביקשה המערערת מהבנק, ביום 20.3.2007, לחלט את סכום הערבות שהופקדה על-ידי המשיבה. בעקבות זאת, ביום 23.3.2007, פנתה המשיבה אל המערערת בבקשה להימנע מחילוט הערבות, תוך הארכת תוקפה. במכתבה, שהגיע לידי המשיבה ביום 26.3.2007, הודתה המשיבה כי היא טרם מילאה את התנאי למתן ההיתר שעניינו קבלת אישור הג"א לפטור מחובת בנית מקלט, אך מנגד טענה כי למיטב הבנתה, עליה להביא לקיומם של מכלול תנאי ההיתר עד לסוף חודש אוגוסט 2007 – מועד שטרם חלף. במכתב תשובה ששלח סהר אל המשיבה ביום 1.4.2007, הבהיר כי אין בידו להביא להארכת תוקף הערבות לאחר שכבר נשלחו למשיבה שלושה מכתבי התראה. העתירה ופסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים 3. ביום 5.4.2007 הגישה המשיבה את העתירה נושא ערעור זה, שבמסגרתה עתרה לקבל סעד הצהרתי המורה כי טרם הגיע המועד לחילוט הערבות שהפקידה. בד בבד עם הגשת העתירה הגישה המשיבה לבית המשפט לעניינים מנהליים בקשה לעיכוב ביצוע החילוט. ביום 10.4.2007 ניתן צו ארעי שעיכב את ביצוע חילוט הערבות. לאחר שניתן הצו, ביום 28.4.2007, הגישה המערערת לבנק הודעה על ביטול הבקשה לחילוט הערבות. בהמשך לכך, ביום 13.5.2007, ניתן צו ביניים המעכב את חילוט הערבות עד להכרעה בעתירה. במסגרת עתירתה, טענה המשיבה כי כל התנאים שנקבעו למתן ההיתר מולאו על-ידה, למעט התנאי שעניינו קבלת אישור הג"א לפטור מחובת בנית מקלט – וזאת מאחר שהבקשה לקבלת אישור זה עודנה נבדקת על-ידי רשויות הג"א. כן טענה כי המועד להוכחת עמידתה בתנאי זה טרם חלף. מסקנתה של המשיבה הייתה כי משטרם חלף המועד לקיום תנאי ההיתר, לא היה בסיס לדרישת המערערת להביא לחילוט הערבות. המערערת, מצידה, העלתה מספר טענות סף נגד העתירה, וכן הציגה טיעונים המצדיקים לגופם של דברים את חילוט הערבות. 4. בית המשפט לעניינים מנהליים (כב' השופטת ש' גדות) קיבל את עתירתה של המשיבה, וקבע כי במועד בו דרשה המערערת את חילוט הערבות, טרם הגיעה העת לחילוטה. בפסק דינו ציין בית המשפט כי לפי עמדתה של המערערת היה על העותרת לעמוד בתנאי שעניינו קבלת האישור מרשויות הג"א עד ליום 31.1.2007 – המועד הסופי שנקבע בהחלטת מפקד מחוז מרכז בהג"א להזמנת מהנדס המחוז; וכי משלא עמדה המשיבה ביעד זה עד למועד המדובר, ונוכח המועד הקרוב שנקבע לפקיעת תוקף הערבות (יום ה-14.2.2007), נאלצה המערערת להגיש את בקשת החילוט. עמדה זו לא הייתה מקובלת על בית המשפט, אשר קבע כי בקשתה של המערערת להאריך את תוקף הערבות היוותה מצידה "הסכמה מכללא להארכת המועד לביצוע התנאים והדרישות ע"י המשיבה" (פסקה 27 לפסק-דינה של השופטת ש' גדות). בהתאם לכך, פסק בית המשפט כי משנתקבלה בקשתה של המערערת להאריך את מועד תוקף הערבות עד ליום 14.8.2007, שוב לא היה באי-המצאת הפטור מחובת התקנת מקלט עד ליום 31.1.2007 כדי להוות בסיס לחילוט הערבות. במסגרת תגובתה לעתירה, טענה המערערת כי אף אם תתקבל עמדתה של המשיבה בעתירתה, שלפיה היה עליה להביא למימושם של תנאי הענקת ההיתר עד ליום 20.9.2007 (בחלוף שנה ממתן ההיתר), הרי שדינה של עתירתה להידחות. זאת מאחר שמועד זה חלף אף הוא מאז הגשת העתירה, וכי בינתיים החליטו רשויות הג"א לדחות את בקשת המשיבה לקבל פטור מחובת בנית מקלט (כעולה מהחלטת מפקד מחוז מרכז בהג"א מיום 26.7.2007). ואולם, בית המשפט לא ראה אף לקבל טענה זו, בציינו כי העתירה נסבה על השאלה האם רשאית הייתה המערערת לבקש את חילוט הערבות במועד בו נתבקש החילוט בפועל – שאלה שלא הושפעה מאירועים שהתרחשו לאחר מועד זה; וכי במועדים המדוברים – המאוחרים ליום 14.8.2007 - ממילא לא הייתה יותר הערבות בתוקף, ולפיכך לא ניתן היה לבקש את חילוטה. יצוין, לבסוף, כי טענות הסף השונות שהעלתה המערערת, נדחו אף הן על-ידי בית המשפט. טענות הצדדים בערעור 5. על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים הגישה המערערת את הערעור שלפנינו. בראשית ערעורה, מבקשת המערערת לפרט את שהתרחש לאחר הגשת העתירה, ועובר למתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי. כך, היא מציינת כי ביום 26.7.2007 ניתנה החלטתו של מפקד מחוז מרכז בהג"א, שבה נדחתה סופית בקשתה של המשיבה לקבל פטור מחובת בנית מקלט; וכי ביום 17.10.2007 התקבל אצל המערערת מכתבו של מיכאל זינגר, מהנדס מחוז המרכז בפיקוד העורף (להלן: זינגר), שבו מדווח זינגר כי בביקורת שנערכה ביום 9.10.2007 בגן הילדים שמפעילה המשיבה, התגלה כי דרישת רשויות הג"א להביא לשיפור המיגון בנכס לא מולאה, ומכאן שמקום העסק לא עומד בדרישות פיקוד העורף. המערערת טוענת כי שגה בית המשפט המחוזי כשקבע כי יש לראות בבקשתה להאריך את תוקף הערבות הבנקאית כהסכמה מכללא להארכת המועד למילוים של תנאי מתן ההיתר. בהקשר זה מבקשת המערערת להדגיש כי אין זהות בין מועד פקיעת תוקף הערבות לבין המועד לקיומם של תנאי ההיתר. עוד מבקשת המערערת להדגיש כי ההחלטה בדבר הארכת המועדים לקיום התנאים למתן היתר לשימוש חורג הינה בגדר סמכותה הבלעדית של הועדה המקומית, וכי ממילא לא היה בסמכותה של המערערת – המהווה אישיות משפטית נפרדת מזו של הועדה המקומית – להביא להארכת המועד למילוים של התנאים למתן היתר כאמור, על-ידי עשיית פעולה כזו או אחרת. לשיטת המערערת היה על המשיבה להביא למימושו של התנאי שעניינו קבלת פטור מחובת התקנת מקלט עד ליום 31.1.2007 – הוא המועד שנקבע על-ידי רשויות הג"א בהחלטתם המקורית. המערערת סבורה כי משחלף מועד זה, ומהנדס המחוז לא זומן על-ידי המשיבה לשם ווידוא עמידתה של המשיבה בדרישות הג"א (בהתאם להחלטת מפקד מחוז מרכז בהג"א מיום 5.3.2006), הייתה הראשונה רשאית להביא לחילוט הערבות, וכך ביקשה לעשות. לחילופין, טוענת המערערת, אף אם בדין קבע בית המשפט המחוזי כי היה על המשיבה להביא למימושם של תנאי ההיתר עד ליום 14.8.2007, וכי טרם מועד זה לא הייתה רשאית המערערת לבקש את חילוט הערבות הבנקאית, הרי שעתה – משחלף מועד זה וטרם באו התנאים שנקבעו לקבלת ההיתר לידי מימושם – שוב אין צידוק למנוע מן המערערת את חילוט הערבות. בהקשר זה, מבקשת המערערת להעמיד דברים על דיוקם, ולהבהיר שחרף האמור בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, לא פקע תוקפה של הערבות הבנקאית לאחר יום 14.8.2007, וזאת מאחר שהמערערת דאגה מאז להאריך את תוקף הערבות מעת לעת. לבסוף, טוענת המערערת כי מעיון בלשון כתב הערבות עולה כי הערבות שניתנה לטובתה הינה ערבות בנקאית אוטונומית, אשר לשם חילוטה אין צורך להוכיח כי התחולל אירוע מסוים הקשור בעסקת היסוד שבמסגרתה נמסרה, וכי די בעצם הדרישה להביא לחילוטה כדי לחייב את הבנק למסור למערערת את סכום הערבות שנקבע. לשם שלמות התמונה, יצוין כי המערערת אף משיגה על חלק מקביעותיו של בית המשפט המחוזי הנוגעות לדחיית טענות הסף שהעלתה. 6. המשיבה, מצידה, טוענת כי דין הערעור להידחות, תוך שהיא סומכת ידיה על האמור בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. בפתח דבריה, מבקשת המשיבה לטעון כי דבר קיומם של האירועים שהתרחשו לאחר הגשת העתירה, המוזכרים על-ידי המערערת בטיעוניה, מעוגן במסמכים שלא הוגשו לבית המשפט המחוזי במסגרת העתירה, ושאין מקום להציגם עתה, בשלב הערעור. לגופם של דברים, טוענת המשיבה כי אמנם בכתב הערבות נאמר שהערבות ניתנת "בקשר עם המצאת תכנית לצורך מתן היתר בניה... לשימוש חריג", ואולם אין ההיתר או החלטות הועדה שקדמו לנתינתו מפרטים מהם התנאים שלשם הבטחת קיומם ניתנה הערבות, וכפועל יוצא מכך – מהם התנאים לחילוט הערבות. משכך, טוענת המשיבה, לא ברור הבסיס לטענת המערערת שלפיה הערבות ניתנה, בין היתר, לשם הבטחת המצאתו של אישור רשויות הג"א לפטור מחובת התקנת מקלט. כן טוענת המשיבה, כי בקשת המערערת לבטל את דרישת החילוט (מיום 28.4.2007) מהווה הוכחה לכך שאף המערערת הייתה סבורה כי בקשת חילוט הערבות הייתה נעדרת צידוק. לחילופין, טוענת המשיבה, אף אם היה טעם בטענה שלפיה הערבות ניתנה לשם הבטחת קיומו של תנאי קבלת הפטור, הרי שמאחר שבפועל ניתן לה הפטור מחובת התקנת מקלט (וזאת כעולה מהחלטת מפקד מחוז מרכז בהג"א מיום 5.3.2006) – ברי כי אין עוד בסיס לחילוט הערבות על-ידי המערערת. עוד טוענת המשיבה, בהקשר זה, כי גם אם צודקת המערערת בטענתה שלמשיבה לא ניתן הפטור המדובר, הרי שעדיין לא היה מקום לחילוט הערבות המדוברת על-ידה, שכן בשום מסמך לא נקבע המועד שעד אליו היה על המשיבה לקיים התחייבויותיה. בעניין זה סומכת המשיבה ידיה על קביעתו של בית המשפט המחוזי, שלפיה בקשת המערערת להאריך את תוקפה של הערבות מהווה הסכמה מכללא מצידה לדחיית המועד המיועד לקיום תנאי ההיתר לפחות עד ליום 14.8.2007 – ומכאן שדרישתה לחילוט הערבות שקדמה למועד זה הייתה מוקדמת. לבסוף, טוענת המשיבה, כי למערערת – להבדיל מהועדה המקומית – לא הייתה מלכתחילה סמכות להתנות את מתן ההיתר בהמצאת ערבות בנקאית. דיון והכרעה 7. הצדדים לערעור חלוקים הן על מהותם של התנאים למתן ההיתר, הן על שאלת עמידתה של המשיבה בתנאים שנקבעו. ולא זו בלבד, אלא שלעמדת המשיבה, אף אם המענה לשאלה אחרונה זו הוא בשלילה – הרי שאין בכך כדי להצדיק את חילוט הערבות על-ידי המערערת. לבחינתם של נושאים אלה נפנה עתה. התנאים למתן ההיתר ושאלת עמידתה של המשיבה בתנאים אלו 8. המשיבה ביקשה להפעיל גן-ילדים בבית מגורים דו-משפחתי, תוך חריגה מן השימוש המותר בהיתר שמכוחו נבנה המבנה. עסקינן, אם כך, בבקשה למתן היתר לשימוש חורג מהיתר (ראו הסיפא להגדרת התיבה "שימוש חורג" בסעיף 1 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה)). לפי הוראת סעיף 146 לחוק התכנון והבנייה, מוסמכת הועדה המקומית לתכנון ולבניה להעניק היתר לשימוש חורג. במסגרת שיקול-דעתה עשויה היא לבחון כיצד השימוש החורג מתיישב עם אינטרסים תכנוניים שונים וכיצד הוא ישפיע על הסביבה שבה ייעשה שימוש זה (עע"ם 402/03 עמותת העצמאים באילת (לשכת המסחר) נ' ועדת ערר לתכנון ולבנייה, מחוז דרום, פ"ד נח(3) 199, 207 (2004)). כן רשאית הועדה להתנות את מתן ההיתר בתנאים (ראו אסף רנצלר שימוש חורג במקרקעין 431 (2009)). בענייננו, עיון בהחלטתה של ועדת המשנה לנושאי רישוי מיום 26.1.2005 (אשר פורסמה ביום 13.2.2005) מעלה בבירור כי הועדה התנתה את היעתרותה לבקשת ההיתר בתנאים שבכללם: "אישור הג"א לפטור מבניית מיקלט". תוקפו של ההיתר היה מותנה בקיומם של התנאים על-ידי המשיבה. זהו, בפרט, הדין באשר לתנאי שעניינו קבלת אישור הג"א לפטור מחובת התקנת מקלט – חובה שמקורה בדבר חקיקה ראשי (ראו סעיף 14 לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951; עיינו גם עת"מ 1919/03 (מחוזי ת"א) ריקי נ' הועדה לבניין ערים מרחב הדרים (לא פורסם, 30.5.2005)). 9. המשיבה לא עמדה בתנאי שעניינו קבלת אישור הג"א לפטור מחובת התקנת מקלט. היא אכן פנתה לרשויות הג"א בבקשה שיפטרוה מחובת התקנת מקלט, ומהחלטת מפקד מחוז מרכז בהג"א מיום 5.3.2006 עולה כי נערך ביקור ביחידת הדיור שבה מפעילה המשיבה את גן-הילדים. ואולם, אין בידי לקבל את טענת המשיבה שלפיה הפטור המדובר ניתן בידיה מבלי שנכללו בו כל תנאי או מגבלה. כפי שכבר הובהר, מעיון בהחלטה האמורה עולה בבירור כי כניסתו לתוקף של פטור זה הותנתה בתנאים שעניינם ביצועם של שיפורי מיגון והתקנת "מערכת סינון בפועל", וכן בביצוע ביקורת על-ידי מהנדס המחוז עד ליום 31.1.2007, לבחינת הוצאתן לפועל של דרישות אלה. המשיבה לא עמדה בדרישות המיגון שנקבעו על-ידי מפקד מחוז מרכז בהג"א, בהחלטתו מיום 5.3.2006, ובנושא זה לא התעוררה מחלוקת בין הצדדים. הכל מסכימים כי עד לעצם היום הזה (לא כל שכן במועד שנקבע בהחלטה) המשיבה לא ביצעה את עבודות המיגון שנדרשה לבצע בהחלטה זו, ואף לא הזמינה את מהנדס המחוז לאשר את דבר ביצוען של עבודות אלה. נעבור, אפוא, לבחון את ההשלכה של אי-עמידתה של המשיבה בתנאי זה. חילוט הערבות 10. במסגרת טיעונה החלופי, טוענת המשיבה כי אף אם ייקבע כי למעשה לא ניתן לה פטור מחובת התקנת מקלט, וכי ההיתר שנמסר בידיה הותנה בקבלתו של פטור זה, הרי שלא היה מקום להורות על חילוט הערבות שכן אין ההיתר או החלטות הועדה מפרטים מהם התנאים שלשם הבטחת קיומם הומצאה הערבות. מוסיפה המשיבה וטוענת כי גם אם יש ממש בטענה שלפיה הערבות ניתנה, בין היתר, להבטחת התנאי שעניינו העמידה בדרישות הג"א, עדיין אין הדבר מתיר את חילוט הערבות, מאחר שהמערערת לא נקבה בשום שלב במועד הסופי להוכחת עמידתה בתנאים אלה. בהקשר זה נסמכת המשיבה, כאמור, על קביעתו של בית המשפט המחוזי שלפיה הארכת תוקף הערבות על-ידי המערערת כמוה כהארכת המועד לביצוע התנאים. את טענותיה אלה של המשיבה – אין בידי לקבל. 11. כתב הערבות שנמסר לידי המערערת פותח בדברים אלה: "הננו ערבים בזה כלפיכם לתשלום כל סכום עד לסכום כולל של 11,000 ש"ח... המגיע או עשוי להגיע לכם מאת קרשינסקי כוכבה... בקשר עם המצאת תכנית לצורך מתן היתר בניה בגוש 6287 חלקה 95 לשימוש חריג תיק מס' 51200570" (ההדגשות במקור). המשיבה טוענת, כאמור, כי ממקרא כתב הערבות לא ניתן לעמוד על התנאים אשר הערבות באה להבטיח את ביצוע קיומם. התיבה "בקשר עם המצאת תכנית לצורך מתן היתר" – כך הטענה – אינה ברורה ואין להסיק ממנה כי הערבות באה להבטיח אף את מימושו של התנאי שעניינו קבלת פטור מבניית מקלט. מתקשה אני לקבל טענה זו, שמשמעותה כי כתב הערבות הוא בבחינת כלי ריק, אשר משולל כל נפקות ממשית. ואכן, לא כך הוא – פרשנותו של כתב ערבות, ככל חוזה, תבוצע "על-פי אומד-דעתם של הצדדים לו – על-פי לשונו, רוחו, הגיונו ותכליתו" (ע"א 3130/99 שובל הנדסה ובניין (1988) בע"מ נ' י.ש.מ.פ. חברה קבלנית לבנין בע"מ, פ"ד נח(3) 118, 134 (2004). ראו גם ע"א 255/89 פרדו נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(5) 641, 650 (1992); אברהם וינרוט ערבות בנקאית 57-56 (2007)). זהו הדין גם במקרה שלפנינו. גם אם בחינה לשונית צרה של התיבה המוזכרת לעיל לא תוליך אותנו לתשובה חד משמעית, הרי בחינתה על רקע תכליתו של כתב הערבות תבהיר את התמונה. בנסיבות המקרה, יקשה להטיל ספק בכך שתכליתה של הערבות הבנקאית היא להבטיח את עמידתה של המשיבה בתנאים שנקבעו למתן ההיתר (כפי שאלו מפורטים בהחלטת ועדת הרישוי מיום 26.1.2005), וביניהם אף התנאי שעניינו קבלת פטור מחובת התקנת מקלט. 12. משקבענו כי המשיבה לא עמדה בתנאי למתן ההיתר שעניינו המצאת פטור מחובת התקנת מקלט, ומשנחה דעתנו כי הערבות שהומצאה על-ידי המשיבה ניתנה, בין היתר, לצורך הבטחת קיומו של תנאי זה, לא נותר אלא לברר האם בדין ביקשה המערערת להביא לחילוטה של הערבות במועד בו ביקשה לעשות כן. המשיבה מבקשת, בעניין זה, להיתלות בקביעתו של בית המשפט המחוזי שלפיה היה באפשרותה להביא למימושם של תנאי מתן ההיתר עד ליום פקיעת תוקף הערבות, ומשהאריכה המערערת את תוקפה של הערבות, היווה הדבר הסכמה מכללא להארכת מועד קיום התנאים. מכאן עולה, לטענת המשיבה, כי ביום 28.3.2007 – היום בו פנתה המערערת לבנק בבקשה לחילוט הערבות – לא הייתה האחרונה רשאית עדיין להביא לחילוט הערבות, מאחר שתוקף הערבות הוארך, לבקשתה, עד ליום 14.8.2007. דעתי שונה. אין להלום קיומה של זהות מוחלטת בין המועד לביצועם של התנאים למתן ההיתר לבין מועד פקיעת תוקף הערבות. תוצאתה של השקפה זו הינה כי הערבות לעולם לא תהיה ניתנת לחילוט. זאת מאחר שלשיטה זו - בשלב שבו יחלוף המועד לביצוע התנאים, תפקע הערבות. להשקפתי, מדובר בשני מועדים שונים. המועד לביצוע התנאים נקבע על ידי הרשות המוסמכת בלא זיקה למועד פקיעתה של הערבות. זה האחרון נקבע למועד נפרד, מאוחר יותר, על מנת לאפשר לרשות לחלט את הערבות מקום בו לא יבוצע התנאי שאת קיומו נועדה הערבות להבטיח. 13. אחרי הדברים האלה, עומדת לפתחנו שאלה נוספת: האם הייתה רשאית המערערת לבקש את חילוט הערבות ביום 28.3.2007? על שאלה זו יש לענות, לטעמי, בחיוב. כפי שהוסבר לעיל, אחת הדרישות בהן הותנה מתן ההיתר הייתה המצאת אישור הג"א לפטור מחובת התקנת מקלט בגן-הילדים. עוד עמדנו על כך שהערבות ניתנה, בין היתר, לשם הבטחת מימושו של תנאי זה על-ידי המשיבה. המשיבה, מצידה, פנתה לרשויות הג"א לבחינת האפשרות לזכות בפטור המדובר. בהחלטת מפקד מחוז הג"א מיום 5.3.2006 נקבעו התנאים למתן הפטור (שהם, כאמור, שיפור המיגון והתקנת "מערכת סינון בפועל"), וכן נקבע כי על המשיבה להזמין את מהנדס המחוז לבחינת עמידתה בתנאים אלו עד ליום 31.1.2007. החלטה זו – שהובאה לעיל במלואה - ניתנה בשים לב לקיומה של הערבות שנועדה להבטיח את קיום תנאי ההיתר, לרבות התנאי בו עסקינן, כפי שעולה מלשונה. החלטה זו נמסרה למשיבה, ואין אלא להסיק כי המועד האחרון לביצוע דרישות המיגון שפורטו בהחלטה, כמו גם האפשרות שהערבות תחולט לצורך הבטחת ביצוען של דרישות אלו לאחר חלוף מועד זה - היו נהירים לה היטב. דא עקא, שהמשיבה לא דאגה למלא אחר הדרישות שנקבעו בהחלטה, ולא ראתה להזמין את מהנדס המחוז לביצוע הביקורת עד ליום 31.1.2007, כפי שנדרשה לעשות. כפי שפורט לעיל, עוד ביום 3.1.2007 – כחודש לפני פקיעת המועד שנקבע בהחלטת מפקד מחוז מרכז בהג"א לביצוע דרישות המיגון – שלח סהר למשיבה מכתב שבו התריע בפניה על אי-המצאת האישורים הנדרשים להוכחת מילוי התנאים שנקבעו למתן ההיתר, ועל התקרבות מועד פקיעתה של הערבות שהומצאה על-ידה. ואולם, דומה שלא היה בהודעה זו, כמו גם בהתראות נוספות שניתנו לה – כמבואר לעיל - כדי להביא את המשיבה לפעול לקיום תנאי מתן ההיתר. לפיכך, פנתה המערערת לבנק בבקשה לחילוט הערבות. המסקנה העולה מכל האמור הינה כי ביום 31.1.2007 חלף המועד האחרון שעד אליו היה על המשיבה לפעול למילוי דרישות רשויות הג"א לקבלת פטור מחובת התקנת מקלט – פטור שבו הותנה תוקף ההיתר שהוענק למשיבה. אי-עמידתה של המשיבה בדרישות אלה, עד לתאריך המדובר, היווה, הלכה למעשה, הפרה של תנאי מתן ההיתר ובסיס לחילוט הערבות. לפיכך, הייתה המערערת רשאית לבקש לחלט את הערבות נושא הדיון. 14. קודם לחתימת הדברים, אבקש להוסיף ולהעיר כלהלן. ראשית, אציין כי אין בידי לקבל את טענת המשיבה שלפיה בקשת המערערת לבטל את דרישת חילוט הערבות, אשר נשלחה לבנק ביום 28.4.2007, מהווה הודאה מצידה בדבר העדר הצידוק שבבקשת החילוט. המערערת שלחה את בקשת ביטול החילוט לאחר שהוגשה לבית המשפט לעניינים מנהליים העתירה המקורית, וניתן צו ארעי המונע את חילוט הערבות. בנסיבות אלה, בדין פעלה המערערת כשביקשה לעכב את חילוט הערבות, ואיני רואה לקבל את טענת המשיבה אשר מבקשת לעשות בבקשת הביטול קרדום לחפור בו. שנית, אבקש להעיר כי נוכח קביעתי שלפיה המערערת הייתה רשאית לבקש את חילוט הערבות במועד שבו נתבקש החילוט בפועל, לא ראיתי להידרש לפלוגתא שהתעוררה בין הצדדים באשר לניסיונה של המערערת להציג בפני בית המשפט תמונה עובדתית עדכנית בעניין קיומם של תנאי ההיתר, על-ידי הכללת מוצגים 12 ו-13 בתיק המוצגים. ואולם, אומר, בהקשר זה, כי מעמדת המשיבה לפנינו עולה בבירור – כפי שכבר הוזכר - כי אף היא אינה חולקת על כך שהתנאים למתן ההיתר לא הושלמו על-ידה עד עצם היום זה. ברי, אפוא, כי אין מדובר באיחור גרידא מצידה של המשיבה, ובמי שלא היה בידה לעמוד בלוח הזמנים שנקבע להשלמת התנאים שנקבעו; אלא במי שבחרה שלא לעמוד בתנאים שנקבעו. סמכויות האכיפה של הועדה המקומית במקרה מעין זה אינן מתמצות בבקשה לחילוט ערבות בלבד. מכל מקום, כיוון שנושא אחרון זה חורג מגדרו של הערעור לא נוסיף על כך במסגרת דיונית זו. לבסוף אציין כי לא ראיתי להידרש לטענת המשיבה בדבר חוסר הסמכות להתנות את ההיתר במתן ערבות בנקאית. כפי שמציינת המערערת, הטענה לא נטענה בעתירה או בסיכומי המשיבה. המערערת התנגדה להרחבת חזית בשלב שבו ביקשה המשיבה מבית משפט קמא להתיר לה לצרף לסיכומיה אסמכתא בהקשר אחרון זה, ובית משפט קמא אכן לא ראה להיזקק לטענה. בנסיבות אלה אף אני אינני רואה מקום להיזקק לראשונה לטענה שהועלתה בסיכומי המשיבה בערעור. סיכום 15. תוקפו של ההיתר לשימוש חורג שהוענק למשיבה הותנה בתנאים. לשם הבטחת מימושם של תנאים אלו המציאה המשיבה ערבות בנקאית לטובת המערערת. המשיבה לא עמדה באחד מהתנאים שנקבעו, ולפיכך ביקשה המערערת לחלט את הערבות שניתנה להבטחת התנאי שנקבע - ובדין ביקשה לעשות כן. נוכח הטעמים שלעיל, ואם תישמע דעתי - הערעור יתקבל, פסק הדין קמא יבוטל והעתירה תדחה. המשיבה תשלם למערערת שכ"ט עו"ד בסך 10,000 ש"ח. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופט א' רובינשטיין: מצטרף אני לחוות דעתו של חברי השופט פוגלמן. דומני שההבדל העיקרי בין הגישה שנקט בית המשפט קמא לבין הדרך בה הילך חברי, הוא נקודת המבט. בית המשפט קמא הביט אל התיק במשקפי הערבות, בחינת אין לו לדיין אלא מה שעיניו רואות, וזו במובן מסגרתי היתה העתירה שלפניו. ואולם, סברנו כי בגדרי המשפט המינהלי יש לראות זאת במבט הכולל את עצם קיומם של התנאים לשימוש החורג, כרכיב מהות עיקרי בנוסף לערבות. שימוש חורג כשמו כן הוא, ועל כן על תנאיו – לרבות הגבלתו בזמן – להתקיים ככל משפטם וחוקתם. במקרה דנא לא כל שכן, מקום שעסקינן בתנאי בטיחותי ובטחוני של התקנת מקלט בגן ילדים. הנושא בעינינו כרוך לבלי הפרד עם פרשת הערבות; ואנו למדים לצערנו גם, כי עד היום הזה לא קוימו התנאים. חברי סקר את מכלול הנושא בהקשר זה, וכאמור דעתי כדעתו. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, כ"ז בשבט התש"ע (11.2.2010). המשנה-לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08083660_M04.doc יצ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il