פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א 8328/99
בפני: כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן
כבוד השופט י' אנגלרד
כבוד השופט א' א' לוי
המערערים: 1. ד"ר חיים קופלמן
2. הועדה המחוזית לתכנון ובניה
נגד
המשיב: יהודית דגני
ערעור על פסק-דינו של בית המשפט
המחוזי בחיפה מיום 26.10.99
בתיק עת"מ 100/99 שניתן על ידי
כבוד השופט ש' ברלינר
תאריך הישיבה: י"ט בתמוז תשס"א (10.7.01)
בשם המערערים 1-2: עו"ד ציון אילוז
בשם המשיב: עו"ד בר חק אליהו
פסק-דין
השופטת ט' שטרסברג-כהן:
1. בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד השופט ש' ברלינר), בו קיבל בית המשפט את עתירת המשיבה והורה על ביטול החלטתה של הועדה המחוזית. השאלה העומדת לדיון בערעור היא, האם מוסמכים מוסדות התכנון להתיר שימוש למגורים בבניין המצוי על קרקע שהוכרזה כקרקע חקלאית, בהעדרה של תכנית מתאר שחלה על הקרקע החקלאית.
תמצית העובדות והשתלשלות ההליכים
2. המשיבה ובני ביתה מתגוררים בבית הנמצא על חלקה שהוכרזה כקרקע חקלאית. בית זה אינו נשוא הערעור שלפנינו, אלא שלשם השלמת התמונה נציין, כי בית משפט זה קבע כי מאחר ובית זה נבנה עוד בטרם הוכרזה החלקה כחקלאית, הרי שאין בהכרזה המאוחרת כדי לחייב את המתגורר לפעול להתרת השימוש למגורים. ביחס לבניה נוספת מאוחרת לצו ההכרזה, קבע בית המשפט, כי יש להוציא היתרים כדין (רע"פ 5778/93 דגני נ' מדינת ישראל (לא פורסם)). המשיבה הגישה לועדה המקומית בקשה לקבלת היתר לשימוש חורג באחד המבנים הקיימים בחלקה ששימש לחקלאות, באופן שישמש כמקום מגורים לילדי המשפחה.
אין חולק, כי אין תכנית מתאר שחלה על החלקה נשוא דיוננו.
3. הועדה המקומית החליטה להמליץ בפני הועדה המחוזית לקבל את הבקשה למתן היתר לשימוש חורג למגורים תוך הגבלת השימוש החורג לתקופה של שלוש שנים. הועדה המחוזית לא קיבלה את המלצת הועדה המקומית והחליטה שלא להיעתר לבקשה. החלטת הועדה המחוזית נומקה בכך שהשימוש החורג מהווה סטיה ניכרת ובכך שמדיניות הועדה המחוזית היא להימנע מלהתיר שימוש למגורים באזור חקלאי מבלי שבוצע הליך ראוי של הגשת תכנית שתעשה מתוך ראיה תכנונית כוללת של האזור כולו. הועדה המחוזית עמדה על כך ששימוש חורג למגורים נושא אופי של קביעות ולא של ארעיות כמתבקש מהיתר לשימוש חורג וכי מתן ההיתר המבוקש ייצור תקדים לא רצוי שלא יעלה בקנה אחד עם המגמות התכנוניות המתפתחות באזור. על החלטה זו הגישה המשיבה עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. בית המשפט קיבל את העתירה והורה על ביטול החלטתה של הועדה המחוזית. בית המשפט קבע, כי אין לראות בשימוש המבוקש, שימוש חורג המהווה סטיה ניכרת מתכנית, באשר על החלקה לא חלה שום תכנית. לפיכך, קבע, כי הועדה המחוזית שגתה בכך שסברה כי אין ביכולתה לאשר את השינוי. על פסק הדין הוגש הערעור שלפנינו.
דיון
סוגיית מתן היתר כפי זה המבוקש בענייננו, ניתנת לבדיקה בשני מישורים: האחד, היתר לשימוש חורג; השני, היתר לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית. אתייחס לשני אלה כסדרם.
שימוש חורג
4. סעיף 146 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965- (להלן: החוק) קובע, כי "הועדה המקומית רשאית להתיר שימוש חורג". המונח "שימוש חורג" מוגדר בסעיף 1 לחוק הקובע: "'שימוש חורג', בקרקע או בבנין - השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין או לפי היתר על פי כל חוק הדן בתכנון ובבניה" [ההדגשות שלי - ט.ש.כ.]. עינינו הרואות, כי האפשרות להעניק היתר לשימוש חורג, מותנת בקיומה של תכנית או של היתר. בענייננו לא קיימת תכנית, ואשר להיתר, לא התלבנה בערכאה הראשונה השאלה אם היה קיים היתר מקורי לשימוש במבנה החקלאי ככזה ואם היה קיים היתר כזה, מכוח מה הוצא. בכל מקרה, על-פי סעיף 145(ב) לחוק לא תיתן רשות רישוי היתר אלא אם כן השימוש שבעדו מבוקש ההיתר מתאים לתכנית, והרי כאמור, לא קיימת תכנית החלה על הקרקע הנדונה. משלא קיימת תכנית ולא קיים היתר על-פי תכנית, לא ניתן לתת היתר לשימוש חורג.
5. אעיר, כי כאשר קיימת תכנית החלה על הקרקע החקלאית, "לא יינתנו הקלה או היתר לשימוש חורג אם יש בכך סטיה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע או הבנין" (סעיף 151(א) לחוק). בית המשפט המחוזי קבע, בניגוד לקביעת הועדה המחוזית, כי לא ניתן לקבוע שקיימת סטיה ניכרת מתכנית, באשר לא קיימת תכנית. משכך, קבע הוא, כי אין מניעה לתת היתר לשימוש חורג. בכך שגה בית המשפט. גם במצב בו מדובר בשימוש חורג שאינו מהווה סטיה ניכרת, לא ניתן לתת היתר לשימוש חורג כאשר לא קיימת תכנית.
העולה מן האמור היא, כי מוסדות התכנון אינם רשאים להתיר שימוש חורג כאשר אין תכנית שחלה על הקרקע או הבנין שלגביהם מתבקש ההיתר לשימוש חורג.
6. להשלמת התמונה אעיר, כי לשם אישור תכנית החלה על קרקע חקלאית נדרש שהתכנית תאושר על-ידי הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: הולק"ח) או שהתכנית תהיה תכנית מפורטת המקיימת את כל ההוראות של תכנית מתאר שאושרה על-ידי הולק"ח (סעיף 6 לתוספת הראשונה, אליה מפנה סעיף 156(א) לחוק הקובע לאמור: "לא ישתמש אדם בקרקע חקלאית אלא בהתאם לאמור בתוספת הראשונה"). שימוש חורג מתכנית החלה על קרקע חקלאית, טעון אישור הולק"ח ואישור הועדה המחוזית (סעיף 7(ג) לתוספת הראשונה). לא הוכנה על-ידי מוסדות התכנון, תכנית שתחול על הקרקע החקלאית נשוא דיוננו ולפיכך לא נדרשה כלל מעורבותה של הולק"ח, שלאישורה נזקקים רק משקיימת תכנית (ראו: בג"ץ 2601/90 אג'בריה ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה, מנשה אלונה ואח', פ"ד מה(3) 113, 115 מול האות ו'). זאת ועוד, משדחתה הועדה המחוזית את הבקשה למתן היתר לשימוש חורג, ממילא לא נדרשה מעורבותה של הולק"ח לצורך מתן אישור.
היתר לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית
8. האם ניתן להעניק "היתר לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית" כאמור בסעיף 7(א) לתוספת הראשונה ללא קיומה של תכנית? תשובתי על כך היא שלילית.
ההיתר שנתבקש בענייננו הוא היתר למגורים במבנה חקלאי המצוי על קרקע חקלאית. היתר כזה עשוי לבוא בגדרו של "היתר לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית" כמשמעותה בסעיף 7(ב) לתוספת הראשונה. אלא, שמהוראות התוספת הראשונה עולה, כי תנאי למתן היתר כזה הוא קיומה של תכנית החלה על הקרקע החקלאית. במה דברים אמורים? מהוראות התוספת הראשונה עולה, כי היתר לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית יכול להינתן על-ידי מוסד תכנון באחת משתי אפשרויות. האחת, כאשר ההיתר הינו בהתאם לתכנית שאושרה על-ידי הולק"ח (אלא אם כן נקבע על-ידי ועדת משנה כי התכנית אינה דורשת אישור הולק"ח); השניה, כאשר ההיתר איננו בהתאם לתכנית שאושרה על-ידי הולק"ח, שאז לא יינתן היתר אלא באישור הולק"ח (ראו: סעיפים 6, 7(א) ו9- לתוספת הראשונה; וכן, ש' רויטל דיני התכנון והבניה (כרך ראשון, 1996) 499). לפי שתי האפשרויות הללו, תנאי למתן ההיתר הוא קיומה של תכנית החלה על הקרקע החקלאית. במקרה שלפנינו, לא חלה על הקרקע החקלאית תכנית כלשהי. בהעדר תכנית, אין מוסד תכנון יכול להעניק היתר לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית.
סוף דבר, בהעדר תכנית, אין מוסדות התכנון מוסמכים ליתן היתר לשימוש חורג וגם לא היתר לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית.
10. אשר על כן, אנו מקבלים את הערעור ומורים כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי יתבטל באופן שהחלטת הועדה המחוזית שלא לאשר את השימוש החורג תעמוד בעינה.
המשיבה תשלם למערערים הוצאות בסך 7,500 ש"ח.
ש ו פ ט ת
השופט י' אנגלרד:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט א' א' לוי:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק-דינה של כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן.
ניתן היום, כ"ד בתמוז תשס"א (15.7.01).
ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט
_________________
העתק מתאים למקור 99083280.J02
נוסח זה כפוף לשינויי עריכה טרם פרסומו
בקובץ פסקי הדין של בית המשפט העליון בישראל.
שמריהו כהן - מזכיר ראשי
בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444