פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 831/22
לפני:
כבוד השופטת י' וילנר
כבוד השופט א' שטיין
כבוד השופטת ר' רונן
העותרות:
1. קו לעובד
2. המוקד לפליטים ולמהגרים
נ ג ד
המשיבים:
1. ממשלת ישראל
2. היועץ המשפטי לממשלה
3. שרת הפנים
4. שר הבינוי והשיכון
5. שרת הכלכלה והתעשייה
6. הממונה על זכויות עובדים זרים
7. רשות האוכלוסין וההגירה
8. מתאמת המאבק לסחר בבני אדם משרד המשפטים
9. יילמזלר אינטרנשיונל חברה לבנייה בע"מ
10. איגוד החברות הסיניות בישראל
המבקשות להצטרף:
1. התאחדות תאגידי כח אדם זר בענף הבניין
2. הסתדרות העובדים הלאומית
עתירה למתן צו על-תנאי
תאריך הישיבה:
כ"ב בסיון התשפ"ב
(21.6.2022)
בשם העותרות:
עו"ד מיכל תג'ר; עו"ד אלעד כהנא
בשם המשיבים 8-1:
עו"ד ערין ספדי-עטליה; עו"ד נועה רוזנברג; עו"ד יצחק ברט
בשם המשיבה 9:
עו"ד נאוה צבאן
בשם המשיבה 10:
עו"ד אילן בומבך; עו"ד מירי בומבך
בשם המבקשת להצטרף 1:
עו"ד דורון טאובמן; עו"ד יעל גל; עו"ד יאיר דוד
בשם המבקשת להצטרף 2:
עו"ד בטי מצר-לוי
פסק-דין
השופט א' שטיין:
העתירה שלפנינו נסובה על תנאי העסקתם של עובדי בנייה אשר מגיעים לישראל במסגרת העסקתם על ידי חברות בנייה זרות מכוח החלטת ממשלה מס' 1321 מיום 24.3.2016 (להלן: החלטת ממשלה 1321). הסעדים המבוקשים בעתירה כוללים את ביטול החלטת ממשלה 1321 באופן שהחברות הזרות תוכלנה להעסיק מהגרי עבודה בענף הבניין (להלן: עובדים זרים) רק באמצעות תאגידי כוח-אדם ישראליים – אשר פועלים כחוק במסגרת רגולטורית – בדומה לקבלני בניין ישראליים.
לחלופין מבקשות העותרות, העמותות קו לעובד והמוקד לפליטים ולמהגרים, כי נחייב את המשיבים 8-1 (להלן: משיבי המדינה) כדלקמן: (1) לקבוע כי חברות הבנייה הזרות תוכלנה להעסיק עובדים זרים רק במסגרת הסכמים בילטרליים בדבר גיוס עובדים לענף הבניין, אשר ייחתמו בין מדינת ישראל למדינות מוצאם של העובדים; (2) להבטיח לעובדים זרים את זכויותיהם, ככל שניתן בהתאמה לזכויות העובדים בישראל, לרבות ניידוּת תעסוקתית בשטח המדינה, ובמסגרת זו לוודא שהחברות הזרות אינן פוגעות בניידוּת עובדיהן אשר מועסקים בישראל ובזכויותיהם האחרות של עובדים אלו על ידי החתמת העובדים על שטרות ובטוחות אחרות, או באמצעות גביית דמי תיווך; וכן (3) להקים צוות מיוחד אשר יפקח על פועלן של החברות הזרות בהיבט של זכויות העובדים.
חברות הבנייה הזרות אשר פועלות בישראל במסגרת החלטת ממשלה 1321, וכן החברה התורכית יילמזלר, אשר פועלת בארץ מכוח החלטת ממשלה מס' 597, שיפרו במידה ניכרת את היעילות והפריון בענף הבנייה בארץ – ומשיבי המדינה מדווחים לנו כי בהיבט הביצועי-כלכלי, ומבחינת הקטנת המחסור החריף ביחידות דיור בישראל, מדובר בהצלחה. ברם, לטענת העותרות, הצלחה זו גובה מחיר כבד מעובדי החברות הזרות שזכויותיהם הבסיסיות ביותר נרמסות תחת מכבש הניצול, לפני ואחרי הגעתם לעבודה בישראל. העותרות מפרטות וטוענות כי עובדים זרים – שרוב רובם באים מאוכלוסיות מוחלשות – מועסקים בתנאים-לא-תנאים וללא יכולת לעבור ממעביד למעביד בשל החתמתם על שטרי חוב ובטחונות אחרים בארץ מוצאם; וחלקם אף נאלצים לשלם דמי תיווך כדי להגיע לעבודה בישראל מתהום מצוקתם. תופעה זו זכתה לשם "עבדוּת מודרנית", ואותה, כמובן, חובה עלינו להוקיע ולמגר.
על רקע האשמות אלה, שלפחות בחלקן נמצאו מוצדקות, משיבי המדינה אינם חולקים על עצם הצורך להגן על עובדים זרים מפני ניצול קשה ופגיעה בזכויותיהם. באין מחויבות כאמור, דומני כי לא היינו מהססים להוציא מלפנינו צו-על-תנאי אשר מחייב את משיבי המדינה לבוא וליתן טעם כיצד ייתכן שזכויות העובדים נרמסות – חלקן בהסתר וחלקן בריש גלי – והרשויות אשר אמורות להגן על זכויות אלו אינן פועלות להגנתן.
ברם, כפי שמדווחים לנו משיבי המדינה, הממשלה פועלת להגנת זכויותיהם של עובדים זרים. היא הקימה צוותים בין-משרדיים אשר מגבשים תכניות למיגור "העבדוּת המודרנית" בענף הבנייה ובכלל; ובעת הזאת – כמו גם לפני הגשת העתירה – המדינה מפעילה אמצעי בקרה ופיקוח שונים אשר נועדו להגן על זכויותיהם של עובדים זרים. אמצעים אלה כוללים, בין היתר, את הקו החם של מרכז הפניות לעובדים זרים אשר פועל במסגרת רשות האוכלוסין וההגירה (להלן: רשות האוכלוסין); את פתיחתם והרחבתם של ערוצי הפנייה של עובדים זרים אל הממונה על זכויות עובדים זרים בעבודה בזרוע העבודה של משרד הכלכלה והתעשייה (להלן: זרוע העבודה): פניות כאמור ניתן כעת לבצע באמצעות טלפון ומגוון של אפליקציות דיגיטליות; את הטלת החובה על חברות הבנייה הזרות ליידע את עובדיהן על הקו החם ועל האפשרות להתלונן על פגיעה בזכויותיהם בפני רשות האוכלוסין וזרוע העבודה; את הבדיקות התקופתיות ואת הבדיקות היזומות מטעם רשות האוכלוסין וזרוע העבודה אשר בוחנות את תנאי העבודה ואת תנאי המגורים של עובדים זרים; את האכיפה היזומה של תנאי הבטיחות באתרי בנייה ברחבי המדינה, אשר מתבצעת על ידי זרוע העבודה ואשר כוללת הוצאת צווי בטיחות, צווי סגירה והטלת עיצומים כספיים; את אכיפת הכללים שאוסרים על קבלת בטחונות מעובדים, אשר מתבצעת על ידי זרוע העבודה; וכן את הסנקציה של נישול החברה הזרה ממיזמי הבנייה בישראל כתגובה להפרה נרחבת של זכויות העובדים, שהסמכות להפעילה מופקדת בידי משרד הבינוי והשיכון.
בנסיבות אלו, העתירה במתכונתה הנוכחית, כעתירת-רוחב כללית, מיצתה את עצמה.
באשר לסעדים של ביטול החלטת ממשלה 1321 בכללותה והטלת חובה על הממשלה לחתום על הסכמים בילטרליים עם מדינות אחרות, אשר נתבקשו בעתירה – ממילא אין בידינו להעניקם. לגבי עניינים כגון זה, המשנה לנשיא, המנוח מ' אֵלון, ז"ל, לימדנו כי –
"בשורה ארוכה של פסיקה שיצאה מלפני בית-משפט זה נקבע, כי הנושא של אופן ניהול מדיניות חוץ על-ידי הגורמים המוסמכים לכך הוא בלתי שפיט, אין הוא ניתן להיבדק על-פי קנה מידה משפטי, ובית-משפט זה לא יתערב בכגון אלה." (ראו: בג"ץ 4354/92 תנועת נאמני הר הבית וארץ ישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד מז(1) 37, 44 (1993)).
בהקשר זה, נזכור גם את דבריו של השופט י' זמיר בבג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש הממשלה, פ"ד נה(2) 455, 480-479 (2001):
"יש מקרים שבהם הסעד החלופי הוא תביעה בבית-משפט אחר או ערר לבית-דין מסוים, ויש מקרים שבהם הסעד החלופי הוא טיפול בעניין הנדון בממשלה או בכנסת, לפי מהות העניין. בעניינים כאלה גוף אחר נחשב ראוי ומתאים יותר מבית-המשפט לטיפול בעניין. יחסי החוץ של המדינה הם מאז ומתמיד דוגמה מובהקת לעניין כזה. כך, ככל הידוע, בכל בית-משפט ובכל מדינה".
כמו כן, אפנה לדבריה של השופטת ד' ביניש (כתוארה אז) בבג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 456, 497 (1999):
"בית-המשפט אינו נוטה להתערב בהחלטות הנוגעות להתוויית מדיניותה של הממשלה ולקביעת סדר העדיפויות הכלכלי והחברתי שלה, ואין הוא מורה לממשלה כיצד לנהוג בעניינים כגון אלה.";
וראו גם, מיני רבים: בג"ץ 1255/94 בזק, החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מט(3) 661, 689-688 (1995); בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר, פ"ד ס(3) 464, 489 (2005); בג"ץ 434/09 דוידוב נ' שר הבריאות, פסקה 41 (3.5.2009); בג"ץ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד(1) 49, 69 (1999). כמו כן בית משפט זה כבר קבע כי אין כל עילה להתערבות שיפוטית בהחלטת ממשלה 1321 (ראו: בג"ץ 2385/16 הסתדרות העובדים הלאומית נ' ממשלת ישראל (3.8.2016); וכן את דבריו של הנשיא מ' שמגר בבג"ץ 2926/90 בן-חיים נ' שר החקלאות, פ"ד מו(4) 622, 625 (1992): "כאשר מובא לפנינו נושא כללי וכוללני, יהיה חשוב ככל שיהיה, שאינו אלא הצגת המדיניות הכוללת הרצויה, הא ותו לא, אין אנו רואים את הנושא בתחומנו").
לזאת אוסיף את המובן מאליו: אין בידנו לשנות את חוקי ההגירה ולאפשר לעובדים זרים ניידוּת תעסוקתית בלתי מוגבלת בשטחה של מדינת ישראל – החלטה כזאת נתונה לשיקול דעתה של רשות האוכלוסין במסגרת סמכויותיה ובהתאם לנהלים הקבועים.
דין העתירה להידחות אפוא.
באשר לביקורת שיפוטית שעניינה פועלם של מוסדות המדינה לשם מניעת פגיעות קונקרטיות, כאלה או אחרות, בזכויות העובדים הזרים על ידי חברות הבנייה הזרות – שערינו היו ונשארו פתוחים, וזכויות העותרות ומיוצגיהן שמורות להם במלואן.
מטעמים אלה, נכון נעשה אם נדחה את העתירה ללא צו להוצאות, וכך אציע לחברותיי לעשות. הבקשה להצטרף שהונחה לפנינו, ובה עיינו לפני הדיון בעתירה, נדחית אף היא.
ש ו פ ט
השופטת ר' רונן:
אני מסכימה עם מסקנתו של חברי השופט א' שטיין לפיה העתירה מיצתה את עצמה לאור עמדת המדינה ביחס לפעולות שהיא מתכוונת לנקוט בהן לצורך מיגור ה"עבדות המודרנית" בענף הבנייה ובכלל.
באשר לעתירה להורות על ביטול החלטה 1321 – הרי אני מבקשת להוסיף כי נגד ההחלטה ויישומה הוגשו כבר בעבר שלוש עתירות לבית משפט זה (בג"ץ 2385/16 הסתדרות העובדים הלאומית נ' ממשלת ישראל; בג"ץ 4090/16 התאחדות בוני הארץ נ' ממשלת ישראל; ובג"ץ 5741/16 התאחדות תאגידי כוח אדם זר בענף הבניין נ' ממשלת ישראל). בפסק הדין מיום 3.8.2016 נמחקו העתירות. בית המשפט קבע כי אף שהנושא שהן מעלות אינו מבוטל "בסופו של יום החלטנו שלא להיעתר להן", וזאת בכפוף למספר הערות שהוספו באותו פסק דין. בנסיבות אלה אינני סבורה כי יש מקום לשוב ולדון בתוקף ההחלטה כטענה נפרדת, ודי בדיון – שנערך – ביישומה ובעמידתה של המדינה בתנאים ובהתחייבויות שהיא קיבלה על עצמה.
ש ו פ ט ת
השופטת י' וילנר:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' שטיין.
ניתן היום, כ"א בתמוז התשפ"ב (20.7.2022).
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
_________________________
22008310_F06.docx עב
מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il