עע"מ 8299/01
טרם נותח
ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים המהנדסים והאקדמאי נ. רשות ש
סוג הליך
ערעור עתירה מינהלית (עע"מ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק בג"ץ 8299/01
בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
8299/01
בפני:
כבוד השופטת ד' ביניש
כבוד השופט א' ריבלין
כבוד השופטת א' חיות
העותרים:
1. ועד
העובדים של ההנדסאים, הטכנאים המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה
2. אבי ניסנבוים
נ ג ד
המשיבים:
1. רשות שדות
התעופה בישראל
2. שר התחבורה
3. ממשלת ישראל
עתירה למתן צו על-תנאי
תאריך הישיבה:
ג' באדר התשס"ד (25.2.2004)
בשם העותרים:
עו"ד רענן הר-זהב, עו"ד יחיאל שמיר
בשם המשיבים:
עו"ד מלכיאל בלס
פסק-דין
השופטת ד' ביניש:
במרכזה של העתירה שלפנינו (המתוקנת
בשלישית) עומדת החלטת מועצת רשות שדות התעופה (להלן: הרשות),
שאושרה בהחלטת הממשלה מס' 472 מיום 6.7.03, שעניינה נוהל איוש משרות בכירות ברשות
(להלן יקראו שתי ההחלטות יחד: החלטת הממשלה). העותר 1 -
ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים ברשות - והעותר 2 - יושב
ראש הועד (להלן: העותרים) - מבקשים כי נורה על בטלות החלטת
הממשלה האמורה בטענה כי ההחלטה ניתנה בחוסר סמכות ואף לוקה בחוסר סבירות. נוכח
מעמדה הציבורי של רשות שדות התעופה, השאלה המרכזית העומדת להכרעתנו במקרה דנן היא
מהי מידת ההתאמה הנדרשת בין סדרי קבלת העובדים ברשות לבין סדרי קבלת העובדים
הנוהגים בשירות המדינה; וביתר פירוט, מהו היחס בין הסעיפים הדנים במינויים בחוק
רשות שדות התעופה, תשל"ז-1977 (להלן: חוק הרשות) לבין הסעיפים
המקבילים בחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959 (להלן: חוק
המינויים).
תשתית נורמטיבית ועובדתית
1. המשיבה 1, רשות שדות התעופה, הינה תאגיד סטטוטורי,
אשר הוקם מכוח חוק רשות שדות התעופה, תשל"ז-1977. הרשות פועלת באמצעות מועצת
הרשות, מנהל הרשות ועובדיה (סעיף 2 לחוק הרשות). דרכי מינויים של המנכ"ל, מנהלי
שדות התעופה ויתר עובדי הרשות מוסדרים בפרק ג' לחוק הרשות. סעיף 22 בפרק זה עוסק
במינוי מנכ"ל הרשות ומנהלי שדות התעופה וקובע מנגנון מינוי בו נוטלים חלק
מועצת הרשות, שר התחבורה והממשלה:
"מנהל כללי ומנהלי שדות תעופה
22. (א) המועצה באישור הממשלה, תמנה על פי
הצעת שר התחבורה שניתנה לאחר התייעצות עם המועצה מנהל כללי לרשות (להלן — מנהל
הרשות); המועצה באישור הממשלה, תקבע את משכורתו ותנאי עבודתו של מנהל הרשות.
(ב) המועצה תמנה,
באישור שר התחבורה ולאחר שהובאה לפניה המלצת מנהל הרשות, את מנהלי שדות התעופה
של הרשות.
(ג) הודעה על
מינוי מנהל הרשות ומנהלי שדות התעופה של הרשות תפורסם ברשומות".
לעניין מינויים של יתר עובדי הרשות, לעומת זאת, נקבע
בסעיף 25 לאותו חוק:
"קבלת עובדים ותנאי עבודתם
25. (א) סדרי קבלת העובדים
לשירות הרשות ומינוייהם יהיו מותאמים לאלה של עובדי המדינה, בשינויים שתקבע
הרשות באישור הממשלה.
(ב) תנאי
עבודתם של עובדי הרשות ושכרם ייקבעו בהסכם בין הרשות ובין ארגון העובדים המייצג
את המספר הגדול ביותר של עובדי הרשות ובאישור הממשלה.
(ג) המועצה
רשאית, באישור שרי התחבורה והאוצר ולאחר שהביאה
זאת לידיעת ועדת הכלכלה של הכנסת, לקבוע משרות או סוגים של משרות שעליהן לא תחול
הוראת סעיף קטן (ב)".
סעיף 25(א) הנ"ל מורה, אפוא, כי
אופן מינויים של עובדי הרשות יהיה מותאם לדרך בה ממונים עובדי המדינה, בשינויים שתקבע
הרשות באישור הממשלה.
דרכי מינויים של עובדי המדינה מוסדרות,
כידוע, בחוק שירות המדינה (מינויים). סעיף 19 לחוק זה קובע את דרך המלך למינויים
של עובדי מדינה - בחירת המועמד הראוי בדרך של מכרז:
"מכרז
19. לא יתמנה אדם עובד
המדינה אלא לאחר שנציב השירות הכריז על המשרה בפומבי, על פי בקשת המנהל הכללי או
מי שהוסמך לכך על ידיו, בין שנתפנתה המשרה ובין שהיא עשויה להתפנות".
יחד עם זאת, קובע סעיף 21 לאותו חוק, כי
הממשלה רשאית לפטור מחובת המכרז משרות או סוגי משרות מסוימים, בהתקיים הליך שעיקרו
בחינת המשרה לגביה מתבקש הפטור על-ידי ועדת השירות (אשר הרכבה ודרכי מינויה קבועים
בסעיף 7 לאותו חוק):
"פטור ממכרז
21. הממשלה רשאית על פי
הצעת ועדת השירות ובהודעה שתפורסם ברשומות, לקבוע משרות וסוגים של משרות שעליהם
לא תחול, בתנאים שתקבע, חובת המכרז האמורה בסעיף 19, והסעיף 11 לא יחול על הצעת
ועדת השירות; וועדת השירות רשאית, בין בדרך כלל ובין במקרה מסויים, להתיר,
בתנאים שתקבע, או ללא תנאי, מינוי למשרה בלי שהוכרז עליה כאמור, אם המועמד עובר
לשירות המדינה לפי חוק זה עקב אחת מאלה:
(1) העברת משרתו או
יחידתו של המועמד ממוסד מוכר כמשמעותו בסעיף 61 לחוק שירות המדינה (גימלאות),
תשט"ו-1955 – לשירות המדינה;
(2) העברת משרתו או
יחידתו של המועמד מארגון ציבורי כמשמעותו בפרק החמישי לחוק שירות המדינה
(גימלאות), תשט"ו-1955 – לשירות המדינה, אם על העברת המועמד חל הסכם כללי
או מיוחד לפי סעיף 62א לאותו חוק;
(3) העברה ממשרה בשירות
המדינה שחוק זה אינו חל עליו".
אין חולק כי חוק המינויים אינו חל ישירות
על רשות שדות התעופה, שכן חוק המינויים חל על שירות המדינה בלבד, ותאגידים
סטטוטוריים כמו רשות שדות התעופה אינם חלק משירות המדינה (ראו והשוו: בג"ץ
2671/98 שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה,
פ"ד נב(3) 630, 647 (להלן: בג"ץ 2671/98 שדולת הנשים)).
יחד עם זאת, סעיף 25(א) לחוק הרשות קובע, כאמור, כי "סדרי קבלת העובדים
לשירות הרשות ומינוייהם יהיו מותאמים לאלה של עובדי המדינה, בשינויים שתקבע הרשות
באישור הממשלה", וכפי שיובהר להלן, עיקר המחלוקת במקרה דנן הינה בשאלה באיזו
מידה מחיל סעיף זה את כללי חוק המינויים על מינוי העובדים ברשות ובאיזו מידה מותיר
הוא לרשות ולממשלה סמכות לשנות מכללים אלה.
השתלשלות ההליכים
2. ראשיתה של פרשה זו בעתירה שהוגשה באוקטובר
2001 בעניין הליכי איוש המשרות ברשות שדות התעופה (להלן: העתירה הראשונה).
מאז, עברה העתירה גלגולים לא מעטים, עד שנתגבשה במתכונתה הנוכחית, כפי שיפורט
להלן.
בעתירתם הראשונה הצביעו העותרים על קיומן
של כ- 35 משרות בכירות ברשות שדות התעופה הפטורות מחובת מכרז. העותרים קבלו על
ריבוי המשרות הפטורות ממכרז וטענו כי הדבר עומד בניגוד לסעיף 25 לחוק הרשות הקובע,
כאמור, כי איוש משרות ברשות יתבצע כנהוג בשירות הציבורי, קרי בדרך של מכרז כאמור
בסעיף 19 לחוק המינויים. כן טענו הם כי מצב זה גרם לריבוי מינויים פוליטיים ברשות
שדות התעופה. בעת הגשת העתירה הראשונה, עמדה בתוקפה החלטת ועדת השרים לענייני שכר
מיום 29.1.78, אשר קבעה פטור מוחלט מחובת המכרז ביחס לשישה סוגים של משרות ברשות:
סגני מנהל הרשות, סגני מנהלי שדות התעופה, ראשי אגפים, מנהלי פרויקטים, עוזרים
ויועצים למנכ"ל הרשות וקציני ביטחון. החלטה זו קיבלה תוקף של החלטת ממשלה
ביום 12.2.78. בעתירתם טענו העותרים כנגד תוקפה של החלטת ועדת השרים וסבירותה וכן
עמדו על החשיבות שבקיום מכרז פומבי לאיוש משרות בכירות ברשות.
בעקבות הגשת עתירה זו, ניתן ביום
25.10.01 צו ארעי, האוסר על הרשות לבצע כל פעולה שיש בה כדי לשנות את מערך המשרות
הקיים.
3. לאחר הגשת העתירה ונוכח האמור בה, שקדו
המשיבים על גיבוש נוהל לאיוש משרות בכירות במעמד סמנכ"ל, אשר יהיה בו,
לשיטתם, כדי לייתר את העתירה. בתמצית קבע הנוהל החדש כי מנכ"ל הרשות ימנה
ועדה לאיתור מועמדים, אשר תורכב מנציג ציבור, סמנכ"ל למנהל וארגון
וסמנכ"ל נוסף ברשות. ועדה זו תגבש את רשימת המועמדים הסופיים שתובא לעיונו של
מנכ"ל הרשות, אשר יבחר מתוכה את המועמד המועדף עליו לאיוש התפקיד. החלטה זו
של המנכ"ל תובא לאישור ועדת ארגון ותפעול של המועצה, לאישור המועצה ובמקרה
הצורך אף לאישורו של השר. בעקבות הנוהל החדש, ביקשו העותרים לתקן עתירתם כך שזו
תתייחס גם לתוכנו. בעתירתם המתוקנת מיום 20.3.02 (להלן: העתירה השנייה),
העלו העותרים מספר טענות נגד הנוהל החדש ומכל מקום טענו כי מאחר ונוהל זה לא קיבל
את אישור הממשלה כנדרש על-פי סעיף 25 לחוק הרשות, אין הוא תקף.
4. בעקבות הדיון שנערך בעתירה בפני בית משפט
זה ביום 10.7.02 ובהמלצת בית המשפט, הודיע בא-כוח המשיבים כי הממשלה תבחן מחדש את החלטת
ועדת השרים משנת 1978, וזאת נוכח הזמן הרב שחלף מאז התקבלה. כן נקבע כי במסגרת
הבחינה מחדש תיבדק השאלה אם יש מקום למתן פטור ממכרז ברשות ואם כן, לאלו משרות.
לפיכך, נדחה המשך הטיפול בעתירה ואף צומצם צו הביניים באופן שלא יחול על מינויים
לשלוש משרות (מנהל נתב"ג, סמנכ"ל למנהל וארגון וסמנכ"ל למסופי גבול),
אשר המשיבים הצהירו לגביהן כי חיוני לבצעם מאחר ועיכוב איושן גורם נזקים של ממש לרשות.
איוש שלוש משרות אלו, כך נקבע, יבוצע בהתאם לנוהל החדש שקבעה הרשות. יצוין כי
בהמשך (בהחלטה מיום 25.2.04), צומצם צו הביניים פעם נוספת על מנת לאפשר למשיבים
למנות בהליך מתאים סמנכ"ל מבצעים ומנהל חטיבת ביטחון.
5. ביום 1.7.03, בעקבות המלצת בית המשפט והודעת
המשיבים האמורה, הציעה מועצת הרשות נוהל חדש, ונוהל זה אושר במסגרת החלטת הממשלה
מס' 472 מיום 6.7.03, היא ההחלטה המשמשת נושא לעתירה המתוקנת שלפנינו. לשם
הבהירות, נביא את החלטת הממשלה כלשונה:
"472. נוהל איוש משרות בכירות ברשות שדות התעופה
מ ח ל י ט י ם:
לאשר את החלטת מועצת רשות שדות התעופה (להלן: "הרשות") מיום
1 ביולי 2003, בהתאם לסעיף 25(א) לחוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977,
כדלקמן:
1) א. המשרות המפורטות להלן תאוישנה בדרך של מכרז;
(1) משרות במעמד מנהלי חטיבות
וממונים;
(2) משרות במעמד ראש אגף;
(3) מנהלי שדות תעופה;
(4) מנהלי מסופי מעבר יבשתיים;
(5) משרות היועץ המשפטי והמבקר.
ב. בשונה מהמקובל
בשירות המדינה, הרכב ועדת המכרזים, הפנימית והחיצונית, שתדון באיוש המשרות האמורות
לעיל, יהיה כדלקמן:
מנהל הרשות – יו"ר.
סמנכ"ל למינהל
וארגון – חבר.
נציג ציבור – חבר.
2) א. משרות במעמד משנה
או סגן למנהל הכללי, בהיקף שלא יעלה על 15 משרות, בתחומים המפורטים להלן או
בתחומים אחרים או נוספים לפי שיקול דעתה של הרשות, תאוישנה בדרך של מעין מכרז,
באמצעות ועדת איתור:
(1) מנהל נמל התעופה בן גוריון
(2) סמנכ"ל לכלכלה וכספים
(3) סמנכ"ל למסחר
(4) סמנכ"ל לתכנון
(5) סמנכ"ל למנהל וארגון
(6) סמנכ"ל למבצעים
(7) סמנכ"ל ליחסים
בינלאומיים ודובר
(8) סמנכ"ל להנדסה
(9) סמנכ"ל למסופי מעבר
יבשתיים
(10) סמנכ"ל לשדות תעופה
פנים ארציים.
ב. ועדת האיתור תפעל
בהתאם לעקרונות הכלליים למנגנון של ועדה לאיתור מועמדים שנקבעו בהחלטת הממשלה מס.
2541 מיום 29.9.2002 בכפוף לשינויים הבאים:
(1) ועדת האיתור תמנה חמישה
חברים, מהם שני חברי הנהלה בכירים מקרב עובדי רשות שדות התעופה, כשאחד מהם ישמש
כיו"ר הועדה, ושלושה חברים נוספים אשר אינם עובדי הרשות. קביעת החברים
הנוספים תיעשה על-ידי מנהל הרשות לגבי כל משרה בנפרד, בהתאם לאופי המשרה ולכישורים
הנדרשים מהמועמדים.
(2) ועדת האיתור תיבחן את איוש
המשרה על-ידי עובדים מבין עובדי הרשות, ואם תמצא לנכון, תיבחן גם מועמדים מחוץ
לרשות.
(3) ועדת האיתור תגיש את
המלצותיה למנהל הרשות. מנהל הרשות יביא את המלצתו הכתובה והמנומקת לאישור ועדת
ארגון ותפעול של המועצה ולאישור המועצה, תוך שיפרט את הליך הבחירה. היה איוש המשרה
מחייב את אישור השר, תועבר החלטת המועצה לאישור השר.
ג. העברה ממשרה למשרה
בין המשרות הפטורות ממכרז כאמור בסעיף 2(א) פטורה ממכרז בכפוף לתנאים הבאים:
(1) העובד שיתמנה למשרה יעמוד
בדרישות המשרה הנקובות בספר תיאורי התפקיד של הרשות.
(2) ועדת איתור תמליץ
למנכ"ל על התאמתו של העובד לתפקיד."
החלטה זו כוללת אפוא שני נדבכים עיקריים.
חלקה
הראשון של ההחלטה קובע, בתמצית, כי המשרות המפורטות בסעיף 1)א תאוישנה
בדרך של מכרז, כאשר בשונה מהמקובל בשירות המדינה, הרכב ועדת המכרזים יהא:
מנהל הרשות, סמנכ"ל למינהל וארגון ונציג ציבור. חלקה השני של
ההחלטה קובע, בתמצית, כי משרות במעמד משנה למנכ"ל או סמנכ"ל,
בהיקף של עד 15 משרות, בתחומים המפורטים בסעיף 2)א או בתחומים אחרים או נוספים לפי
שיקול דעת הרשות, תאוישנה באמצעות ועדת איתור. ועדת האיתור תגיש את המלצותיה למנהל
הרשות, אשר יביא את המלצתו לאישור ועדת ארגון ותפעול של המועצה ולאישור המועצה
(ובמקרים בהם איוש המשרה מחייב את אישור השר, תועבר החלטת המועצה לאישור השר).
נוכח שינויים אלה, הגישו העותרים עתירה
מתוקנת שלישית, שבעקבותיה יצא מלפני בית משפט זה צו-על-תנאי. זוהי העתירה העומדת
להכרעתנו כעת.
טענות הצדדים
6. בעתירתם הנוכחית תוקפים העותרים את החלטתה
החדשה של הממשלה על שני נדבכיה. ראשית תוקפים העותרים את חלקה השני של ההחלטה -
לפיה משרות במעמד משנה למנכ"ל או סמנכ"ל לא תאוישנה על-ידי מכרז, כי אם
באמצעות ועדת איתור. העותרים טוענים כי החלטה זו מעניקה פטור נרחב מדי מחובת מכרז
ברשות, וזאת לטענתם, בהעדר סמכות ובהעדר טעם ענייני לכך. טענתם המרכזית של העותרים
הינה כי סעיף 25(א) לחוק הרשות אינו מסמיך את הרשות ואת הממשלה ליתן פטור ממכרז.
לטענתם, לכל היותר הוסמכה הממשלה להתאים, ללא שינוי
מהותי, את הליך קבלת עובדי הרשות – עקב המבנה השונה של רשות שדות התעופה כתאגיד סטטוטורי
– להסדר הנוהג בשירות המדינה. לטענת העותרים, פטור ממכרז יכול להינתן אך ורק בהתאם
להוראות סעיף 21 לחוק המינויים ובענייננו לא התקיימו תנאי סעיף זה למתן פטור
ממכרז.
בנוסף תוקפים העותרים את חלקה הראשון של
ההחלטה, לעניין הרכב ועדת המכרזים שנקבע בסעיף 1)ב להחלטה. העותרים קובלים כנגד
העדרו של נציג עובדים בוועדה וכנגד קיומו של רוב מוחלט להנהלה בהרכב הוועדה.
לטענתם, בכך משנה החלטת הממשלה באופן מהותי את הליכי בחירת העובדים מהמקובל בשירות
המדינה, וזאת, לטענתם, ללא כל הצדקה או טעם ענייני. בשולי טענותיהם כנגד החלטת
הממשלה, קובלים העותרים על כך שההחלטה איננה מתייחסת כלל לאופן מינוי מנכ"ל
הרשות. לטענתם, במצב הנוכחי יכול שר התחבורה למנות לתפקיד כל אדם, ללא שיידרש
לעמוד בתנאי כשירות מינימאליים ומבלי שנקבעו קריטריונים לאיוש התפקיד.
מנגד טוענים המשיבים, כי החלטת הממשלה
החדשה מעוגנת היטב בסמכות שהוענקה לממשלה בסעיף 25(א) הנ"ל ואף
עולה בקנה אחד עם תכליתו של סעיף זה. המשיבים דוחים את פרשנותם המצמצמת של העותרים
לסעיף זה וטוענים כי הסעיף מעניק סמכות לרשות באישור הממשלה לקבוע הרכב שונה לועדת
המכרזים לעומת ההרכב המקובל בשירות המדינה ואף ליתן פטור ממכרז. המשיבים טוענים כי
סעיף
25(א) לחוק הרשות נועד לקבוע דרך מיוחדת לפטור ממכרז ברשות, בשונה
מהדרך הקבועה לפטור ממכרז בשירות המדינה על-פי סעיף 21 לחוק
המינויים. לטענתם, סעיף 25(א) הנ"ל הוא
חוק מיוחד לעומת סעיף 21 לחוק המינויים והוא אף חוק מאוחר לו, ולפיכך הוא החוק החל
במקרה דנן.
בנוסף טוענים המשיבים כי החלטת הממשלה
הינה סבירה לגופה. לטענתם, ההחלטה קובעת הליך פומבי וראוי שמבטיח שוויון הזדמנויות
ובחירת המועמד המתאים ביותר. כן טוענים הם כי החלטה זו, המאפשרת לכל עובד ברשות
שדות התעופה להגיש מועמדות לכל משרה, שומרת על חופש העיסוק של העובדים. בנוסף
טוענים המשיבים כי ההחלטה מאזנת כראוי בין רצונו של ועד העובדים להיות מעורב באיוש
משרות ברשות בכל הדרגים, מהדרגים הנמוכים ביותר ועד לדרגי ההנהלה הבכירה, ובין
האינטרס של ההנהלה לצמצם את כוחו הרב של ועד העובדים על-ידי קביעת שכבת הנהלה בכירה
ברשות, שבאיושה לא יהיה מעורב ועד העובדים. לבסוף, טוענים המשיבים כי החלטת הממשלה
משפרת לאין ערוך את המצב לעומת המצב שקדם לעתירה לפיו כל המשרות במעמד סמנכ"לים
ובמעמד ממונים ומנהלי חטיבות היו מאוישות ללא הליך בחירה כלשהו. לפיכך טוענים הם
כי אין מקום להתערב בהחלטת הממשלה. ואכן ראוי לציין כי החלטת הממשלה נתקבלה
לאחר הדיון בעתירה המקורית, וניכר בה כי נעשה מאמץ לשנות מהמצב הקודם ששרר מאז
החלטת ועדת השרים לענייני שכר משנת 1978. בהחלטה הנדונה צומצמו במידה ניכרת מספר
המשרות הפטורות ממכרזים; עם זאת, על-פי עמדת המשיבים, הבסיס המשפטי להחלטה המתוקנת
מאפשר עדיין פטור נרחב ממכרז ללא קיום הליכים מיוחדים לקביעת הפטור. עיקר המחלוקת
נטושה, אפוא, על פרשנותו של העיגון המשפטי להחלטה.
דיון
7. החלטת הממשלה נושא העתירה המתוקנת שלפנינו
התקבלה - כפי שאף מצוין בה במפורש - מכוח סעיף 25(א) לחוק רשות שדות התעופה.
ואמנם, השאלה העומדת במרכז המחלוקת בין הצדדים לעתירה זו הינה שאלת פרשנותו של
סעיף 25(א) הנ"ל. השאלה הינה מהי מידת ההתאמה הנדרשת, על-פי הסעיף האמור, בין
סדרי קבלת העובדים ברשות לבין סדרי קבלת העובדים הנוהגים בשירות המדינה; או, לשון
אחר, מהו היקף הסמכות שמעניק סעיף 25(א) הנ"ל לרשות ולממשלה לסטות מסדרי קבלת
העובדים הנוהגים בשירות המדינה.
על מנת להשיב על שאלה זו נעמוד תחילה על
פרשנות הסעיף על-פי לשונו ולאחר מכן על פרשנותו של הסעיף על-פי תכליותיו. נוכח
פרשנות זו נבחן את החלטת הממשלה על חלקיה השונים.
סעיף 25(א) לחוק הרשות - פרשנות לשונית
8. סעיף 25 לחוק הרשות מורה כאמור:
"25. (א) סדרי קבלת העובדים לשירות הרשות ומינוייהם יהיו מותאמים לאלה של עובדי המדינה, בשינויים שתקבע הרשות באישור
הממשלה". [ההדגשות אינן במקור, ד.ב.]
העותרים טוענים כי על-פי לשונו, מעניק
סעיף 25(א) הנ"ל לרשות, באישור הממשלה, הסמכה מוגבלת לבצע התאמות הנוגעות
לסדרי קבלת העובדים לרשות. מדובר, לטענתם, בהתאמות של סדרי קבלת העובדים הנדרשות
עקב המבנה השונה של רשות שדות התעופה כתאגיד סטטוטורי. הכוונה היא, לטענתם,
בהתאמות שאין בהן שינוי מההסדר המהותי הקבוע בחוק המינויים. לפיכך טוענים הם כי
ההסמכה לבצע התאמות בסדרי קבלת העובדים אינה כוללת הסמכה למתן פטור ממכרז שלא
באופן הקבוע בחוק המינויים ואינה כוללת הסמכה ליצור נהלים חדשים הסוטים מנהלי חוק
המינויים. העותרים מבקשים לבסס את פרשנותם זו על המילים "סדרי קבלת
העובדים לשירות הרשות...יהיו מותאמים לאלה
של עובדי המדינה", כאמור ברישא של סעיף 25(א). בנוסף טוענים הם שעל מנת לסטות
מן ההסדר בדבר חובת מכרז נדרשת הסמכה מפורשת בחוק ואילו סעיף 25(א) הנ"ל אינו
נוקט בלשון מפורשת כאמור.
המשיבים, מצדם, טוענים כי מלשונו של
הסעיף עולה אמנם כי הכלל הוא שמינוי עובדים ברשות צריך להיעשות בהתאמה לסדרי
המינויים בשירות המדינה, קרי: בהתאם לכללים בחוק המינויים, לרבות חובת המכרז
הקבועה בסעיף 19 לאותו חוק. יחד עם זאת, טוענים המשיבים, כי סעיף 25(א) מעניק
לרשות באישור הממשלה סמכות לחרוג מכלל זה, לרבות קביעת פטור ממכרז שלא על-פי סעיף
21 לחוק המינויים. המשיבים מבססים את פרשנותם זו על המלה "בשינויים"
שבסיפא של סעיף 25(א) הנ"ל. לטענתם, המילה "בשינויים" הינה רחבה
יותר מהמלה "התאמות" ולטענתם אילו רצה המחוקק להגביל את הרשות והממשלה
בהיקף השינויים שהן יהיו מוסמכות לקבוע, יכול היה להשתמש במונח המוצע על-ידי
העותרים. לטענתם, משבחר המחוקק במילה "בשינויים", המסקנה הינה שהרשות
והממשלה אינן חייבות להחיל את חוק המינויים תוך ביצוע התאמות בלבד, אלא מוסמכות הן
להורות על שינויים לעומת חוק המינויים.
9. אין חולק כי מלשונו של סעיף 25(א)
הנ"ל עולה כי מינוי עובדים ברשות שדות התעופה צריך להיעשות בהתאם לכללים בחוק
המינויים, לרבות חובת המכרז הקבועה בסעיף 19 לאותו חוק. מסקנה זו מתבקשת מן הרישא
של הסעיף: "סדרי קבלת העובדים לשירות הרשות ומינוייהם יהיו מותאמים לאלה
של עובדי המדינה" (וכן ראו והשוו: בג"ץ 2671/98 שדולת הנשים
הנ"ל, בע' 637, 648-647).
יחד עם זאת, סעיף 25(א) הנ"ל, על-פי
נוסחו, אינו מחיל על קבלת העובדים ברשות את חוק המינויים כלשונו וככתבו וללא כל
סייג, אלא מותיר בידי הרשות והממשלה סמכות לקבוע באילו "שינויים" יחולו
כללי חוק המינויים על קבלת העובדים ברשות. מסקנה זו מתבקשת מן הסיפא של הסעיף:
"בשינויים שתקבע הרשות באישור הממשלה". מסקנה זו מתחזקת גם
מהשוואת נוסחו של סעיף זה עם ניסוחם של סעיפים מקבילים בחוקים המכוננים תאגידים
סטטוטוריים אחרים. העיון בחוקים המכוננים תאגידים סטטוטוריים אחרים מלמד כי בחלק
מן החוקים הללו הסתפק המחוקק בקביעת העיקרון הכללי לפיו סדרי קבלתם לעבודה של
עובדי התאגיד יהיו כשל עובדי המדינה, ללא כל סייג מפורש (כך למשל, קובע סעיף 10(א)
לחוק ניירות ערך, תשכ"ח-1968 כי "...קבלתם של עובדי הרשות, מינוים, תנאי
עבודתם, שכרם וגימלאותיהם יהיו כשל עובדי המדינה"). בחוקים אחרים המכוננים
תאגידים סטטוטוריים נקבע כי מינויים של עובדי התאגיד יהיה לפי הכללים הקבועים
למינוי עובדי מדינה "בשינויים המחויבים" (כך למשל בסעיף 20(ב) לחוק
הרשות לשיקום האסיר, התשמ"ג-1983: "...מינוי עובדי הרשות יהיה לפי
הכללים הקבועים למינוי עובדי המדינה, בשינויים המחוייבים לפי הענין"; ובסעיף
22(ב) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995: "מינוים של עובדי המוסד
לפי סעיף זה יהיה לפי הכללים הקבועים למינוי
עובדי המדינה, בשינויים שהענין מחייבם..."). לעומת זאת, בתאגידים סטטוטוריים
אחרים נקבע ניסוח דומה או אף זהה לניסוחו של סעיף 25(א) הנדון, לפיו מינויים של
עובדי התאגיד יהיה בהתאם לכללים הקבועים למינוי עובדי מדינה בשינויים שיקבעו
הגופים שהחוק מסמיך לכך. כך למשל קובע סעיף 18(א) לחוק רשות הנמלים,
תשכ"א-1961 כי "סדרי קבלת עובדים לשירות הרשות ומינוייהם יהיו מותאמים
לאלה של עובדי המדינה, בשינויים שתקבע הרשות באישור הממשלה"; ואילו בסעיף
18(א) לחוק שירות התעסוקה, תשי"ט-1959 נקבע כי "מינוים של עובדי שירות
התעסוקה ... יהיה לפי הכללים הקבועים למינוי עובדי המדינה, בשינויים שתחליט עליהם
מינהלת השירות, באישור שר העבודה והרווחה ושר האוצר" (וראו גם סעיף 44 לחוק
מועצת הצמחים (ייצור ושיווק), תשל"ג-1973; סעיף 21(ב) לחוק רשות העתיקות,
התשמ"ט-1989). המסקנה היא, אם כן, כי סעיף 25(א) לחוק הרשות ביקש לקבוע כי
מינוי עובדים ברשות ייעשה בהתאם לכללים בחוק המינויים, אך הותיר סמכות בידי הרשות,
באישור הממשלה, לקבוע או להחליט באילו "שינויים" יחולו כללי חוק
המינויים. השאלה היא, אפוא, מהו היקף "השינויים" שמוסמכת הרשות (באישור
הממשלה) לקבוע.
מקובלת עלינו טענת המשיבים כי העובדה
שהמחוקק בחר במילה "שינויים" (להבדיל מ"התאמות" או
"תיאומים"), מלמדת לכאורה על סמכות רחבה יותר מאשר קביעת התאמות טכניות
גרידא (והשוו לסעיף 11(א) לחוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, תשכ"ה-1965:
"חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט- 1959, וחוק שירות המדינה (משמעת),
תשכ"ג- 1963, יחולו על מינויים של עובדי הרשות בתיאומים ובשינויים שייקבעו בתקנות"; וכן לסעיף 44 לחוק מועצת
הצמחים (ייצור ושיווק), תשל"ג-1973: "הנוהל בעניני קבלת עובדים, תקן, שכר,
גמלאות ותנאי עבודה אחרים של עובדי המועצה יהיו כשל עובדי המדינה, בתיאומים ובשינויים שתקבע המועצה באישור השרים"). אף כי קשה
להעריך אם ההבדלים בין הניסוחים של החוקים המתייחסים לתאגידים סטטוטוריים שונים הם
בעלי משמעות ואם נקבעו בכוונת מכוון, מוכנים אנו להניח כי המילה
"שינויים" מלמדת לכאורה על אפשרות סטייה רחבה יותר מאשר המלה
"התאמות". "התאמה" היא בדרך כלל השארת המהות תוך עריכת הקבלה
או יחס מתאים בין הדבר המקורי לדבר המותאם; ואילו "שינוי" הוא החלפה של
הדבר האחד באחר וסטייה מהמקור (המילה "התאמה" מוגדרת במילון ספיר
כ"יצירת יחס מתאים לתכונות הדרושות" או כ"הקבלה... הבאה לידי
תיאום"; בעוד ש"שינוי" מוגדר באותו מילון כ"גרימה או היווצרות
של הבדל בדבר (לעומת מצבו הקודם), חילוף, תמורה"). יחד עם
זאת, ברי כי היקף "השינויים" שהוסמכו הרשות והממשלה לקבוע הוא מוגבל.
מסקנה זו מתבקשת מנוסח הסעיף, שכן אין להעלות על הדעת פרשנות לפיה הסיפא של סעיף
25(א) הנ"ל מסמיך את הרשות והממשלה לקבוע "שינויים" אשר ירוקנו מכל
תוכן את הרישא של הסעיף, שקובע, כזכור, את הכלל לפיו קבלתם של עובדי השירות יהיו
בהתאם לכללי חוק המינויים. קריאת הרישא והסיפא של סעיף 25(א) הנ"ל יחדיו
מביאה, אפוא, למסקנה כי הסעיף מסמיך את הרשות והממשלה להחיל את כללי חוק המינויים
ביחס לקבלת עובדים ברשות בשינויים מסוימים, אך הוא אינו מסמיך אותן לקבוע שינויים
אשר ירוקנו מתוכן את חובתן להחיל את הוראותיו של חוק המינויים. לפיכך נראה, כי
סעיף 25(א) הנ"ל מסמיך את הרשות והממשלה לקבוע "שינויים" אשר
חורגים מגדר התאמות טכניות גרידא, אך אינם מגיעים כדי שינויים אשר ירוקנו מתוכן את
הוראותיו המהותיות של חוק המינויים או יסכלו את תכליותיו. כל "שינוי"
שמצוי בתווך שבין קצוות אלו, יכולה לשון הסעיף לסבול.
הנה כי כן, הפרשנות הלשונית של סעיף
25(א) לחוק הרשות מספקת לנו ראשית תשובה לשאלת סמכותן של הרשות והממשלה לסטות
מכללי חוק המינויים. אולם, בפרשנותו הלשונית של הסעיף אין להסתפק וכדי להיטיב
ולהגדיר את היקף סמכותן האמורה של הרשות והממשלה על-פי סעיף 25(א) הנ"ל עלינו
להידרש לתכליותיו של הסעיף.
סעיף 25(א) לחוק הרשות - פרשנות תכליתית
10. על תכליתו של סעיף 25(א) לחוק הרשות ניתן
ללמוד בראש ובראשונה מדברי ההסבר להצעת חוק רשות שדות התעופה, תשל"ז-1977,
ה"ח 171, 175:
"המתכונת לקבלת עובדים תישאר המתכונת המקובלת בשירות המדינה,
היינו, שיטת התקנים והמכרזים, אם כי הביצוע של הוראות אלה לא יהיה עוד בידי רשות
מרכזית במדינה – היא נציבות שירות המדינה – אלא בידי אורגנים שתקים הרשות בתוך
עצמה (סעיף 25)".
עינינו הרואות, אם כן, כי תכליתו העיקרית
של סעיף 25(א) הנ"ל הינה לקבוע כי קבלת העובדים ברשות תיעשה על-פי המתכונת
המקובלת בשירות המדינה. ואם לא די בכך, מוסיפים ומבהירים דברי ההסבר כי
הכוונה היא לקבלת עובדים בשיטת התקנים והמכרזים. מהם, אפוא,
"השינויים" עליהם סח לנו סעיף 25(א) סיפא? על כך משיבים דברי ההסבר כי
מדובר בשינויים הנוגעים ל"ביצוע של הוראות
אלה".
על מנת להבהיר את הדברים, נזכיר כי חוק
רשות שדות התעופה הוציא את ניהולם והפעלתם של שדות התעופה בישראל מידי משרד
התחבורה והעבירם לידי תאגיד סטטוטורי שהקים - רשות שדות התעופה. אחד ממאפייניו של
התאגיד הסטטוטורי הינו כי מדובר בגוף נפרד מן המדינה, העומד ברשות עצמו, ועובדה זו
באה לידי ביטוי, בין היתר, בכך שהוא מעסיק עובדים שהם עובדי התאגיד ולא עובדי
מדינה (י' זמיר הסמכות המנהלית (תשנ"ו, כרך א') 386 (להלן: זמיר הסמכות
המנהלית)). תכליתו של סעיף 25(א) הנ"ל, אם כן, הינה להסדיר
את קבלתם של עובדי הרשות בעקבות שינוי זה. בראש ובראשונה מבקש הסעיף להבטיח כי חרף
הקמתה של רשות שדות התעופה כגוף חיצוני לשירות המדינה, המתכונת לקבלת עובדי הרשות
"תישאר המתכונת המקובלת בשירות המדינה, היינו, שיטת התקנים
והמכרזים". יחד עם זאת, מכיר הסעיף בכך שאחד השינויים הנובעים מן הניתוק
משירות המדינה הינו כי הביצוע של הוראות אלה לא יהיה עוד בידי נציבות
שירות המדינה, אלא בידי אורגנים שתקים הרשות בתוך עצמה.
11. תכלית זו עולה בקנה אחד אף עם תכליתו
הכללית של חוק רשות שדות התעופה ועם התכלית של הקמת תאגידים סטטוטוריים מסוגה
בדרך כלל. חוק הרשות העביר כאמור את ניהולם והפעלתם של שדות התעופה מידי משרד
התחבורה לידי רשות שדות התעופה, אשר הוקמה כתאגיד סטטוטורי. במהלך זה ביקש המחוקק
להגשים שתי תכליות. התכלית הראשונה שעמדה ביסודו של מהלך זה הייתה התייעלות. אכן,
תכלית זו באה לידי ביטוי מפורש בדברי ההסבר של הצעת החוק (שם, בע'
174):
"השיקול העיקרי לתפעול ולניהול שדות תעופה במסגרת גוף
סטטוטורי... היה ריכוז הנושא של ניהול ופיתוח שדות תעופה בידי גורם אחד במגמה
להבטיח, בין היתר, יעילות מרבית בוויסות משאבי כוח אדם וציוד, יעילות מינהלית
ותיאום טוב יותר, מסגרת גיוס, הכשרה והדרכה משותפת לכוח האדם, יעילות כלכלית
ואפשרות לגיוס הון על בסיס עסקי במסגרת גוף משפטי עצמאי...".
שיקול זה בא לידי ביטוי גם בהוראות החוק. כך
למשל נקבע בסעיף 5(ג) לחוק הרשות:
" תפקידי הרשות
5. ...
(ג) במלאה את תפקידיה
ובמתן שירותים לפי סעיף זה תונחה הרשות בעקרונות קידום התובלה האוירית ופיתוחה,
יעילות תפעול שדות התעופה של הרשות והשגת הרמה הנאותה של בטיחות הטיסה
ושמירתה".
לכך מוסיף וקובע סעיף 7
לחוק כי קו מנחה לפעולת הרשות יהיה לנהל את כלל שדותיה (ועד כמה שניתן, כל שדה
תעופה משדותיה) על יסוד חישובים כלכליים וכמפעל הנושא את עצמו (וראו: בג"ץ
436/81 ט.וו.א. נ' שר התחבורה, פ"ד לו(1) 750, 753).
לצדה של תכלית זו עמדה לנגד עיני המחוקק
תכלית נוספת בהקמתה של רשות שדות התעופה כתאגיד סטטוטורי, והיא שהרשות לא תהא גוף
פרטי ועצמאי לחלוטין, אלא תפעל כגוף ממלכתי ומפוקח. תכלית זו באה אף היא לידי
ביטוי מפורש בדברי ההסבר של הצעת החוק (שם, בע' 174):
"מזרוע של משרד ממשלתי גרידא, יהפוך נמל התעופה בן-גוריון ועמו
שדות התעופה האחרים של הרשות למפעל משקי ראשון במעלה, כשהקו המנחה את כל פעולותיו
הוא ניהולו כמפעל כלכלי הנושא את עצמו. עם זאת, לא תהא הרשות עצמאית לחלוטין או
לכל דבר, אלא תהא גוף ממלכתי כדוגמת רשות הנמלים, רשות השידור וגופים כיוצא באלה
שבהם מובטחת השפעתה של המדינה והפיקוח על פעילותה".
על תכלית זו של התייעלות, תוך כדי הבטחה
שהגוף שיוקם יהיה גוף מפוקח, אשר יתנהל על-פי סדרי עבודה תקינים, עמד גם חבר הכנסת
יגאל הורביץ, יושב ראש ועדת הכלכלה, בהצגתו את החוק בפני מליאת הכנסת (ד"כ 79
(תשל"ז) 2037, 2037 - 2038):
"הועדה שוכנעה בנחיצות הקמתה של רשות שדות תעופה משיקולים
כלכליים ומשקיים. לדעתנו יש לעשות כל מאמץ כדי לנתק גופים ויחידות כלכליים מתלות
ישירה בתקציב הממשלה ולנסות לאפשר להם להתנהל כעסקים כלכליים הנושאים את עצמם...
עם זאת הכניסה הוועדה מספר תיקונים בהצעת החוק כדי להדק את הפיקוח
הפארלאמנטארי על אותה רשות... הוועדה אף הכניסה שינויים בסעיפים אחרים הבאים
להקפיד על סדרי עבודה תקינים של המועצה".
ואכן, תכלית זו, המבקשת להבטיח שהגוף
שיוקם יהיה גוף ממלכתי ומפוקח, המתנהל על-פי עקרונות מנהל תקין, באה לידי ביטוי
במספר הוראות בחוק הרשות. כך למשל בסעיף 4 לחוק, אשר קובע כי הרשות הינה גוף מבוקר
הכפוף לביקורת מבקר המדינה; בסעיף 47(א) הקובע כי הרשות תעמוד לפיקוחו הכללי של שר
התחבורה; וכן בסעיפים נוספים המכפיפים פעילויות שונות של הרשות לפיקוח השר או
הממשלה או לפיקוח פרלמנטרי (ראו: זמיר הסמכות המנהלית הנ"ל,
בע' 404-402). יתרה מזאת, בעצם הקמתה של הרשות כתאגיד סטטוטורי הבטיח המחוקק כי
הרשות תהא כפופה לביקורת שיפוטית מלאה ותתנהל על-פי כל כללי המינהל הציבורי, שכן
כגוף הממלא תפקיד ציבורי על-פי דין, כל תאגיד סטטוטורי כפוף לביקורת של בג"ץ
ולדיני המנהל הציבורי (שם, בע' 402-401). כפי שמציינת פרופ'
ברק-ארז:
"התאגידים הסטטוטוריים הם גופים שהוקמו בחוק. על-כן, אף-על-פי
שהם מובחנים מן המדינה ומהווים גופים בעלי אישיות משפטית עצמאית, יש לראות בהם
רשויות מינהליות לכל דבר ועניין. ככאלה, תחולת המשפט הציבורי עליהם היא
מושכלת-יסוד, ולא שאלה לדיון... התאגידים הסטטוטוריים אינם מעוררים את הדילמה של
תחולת המשפט הציבורי; תחולתו נובעת ממהותם כרשויות מינהליות".
(ד' ברק-ארז "תאגידים ציבוריים" עיוני משפט יט (תשנ"ה) 273, 281
(להלן: ברק-ארז
"תאגידים ציבוריים")).
אכן, תכלית כפולה זו, העומדת ביסוד הקמתה
של רשות שדות התעופה, הינה התכלית העומדת ביסוד ההחלטה להקים רבים מן התאגידים
הסטטוטוריים. מחד גיסא, מבקש המחוקק להעביר פעילות מסוימת מידי המדינה לידי תאגיד
עצמאי, אשר אינו מהווה חלק מן המדינה, על מנת להשיג יעילות וגמישות, וזאת בעיקר
כאשר מדובר בפעילות עסקית כגון מתן שירותים שיש להם אופי עסקי או מעין עסקי. מאידך
גיסא, מוצא המחוקק לנכון להקים את הגוף כתאגיד סטטוטורי (להבדיל מחברה ממשלתית
למשל) כאשר קיים צורך להכפיף את הגוף לפיקוח ולהכוונה של הממשלה וכאשר "האופי
הציבורי של התפקיד מחייב את הגוף לפעול, לא רק על יסוד שיקולים עסקיים, אלא גם
לקחת בחשבון, באופן מקביל, שיקולים של טובת הציבור" (זמיר הסמכות
המנהלית הנ"ל, בע' 397-396; וראו גם שם, בע'
385-384). יתרה מזאת, כאשר קיימת התנגשות בין שיקולים עסקיים לבין חובתו של התאגיד
הסטטוטורי למלא את תפקידו הציבורי כנאמן הציבור, גוברת חובתו הציבורית. כפי
שמציינת המועצה לתאגידים ציבוריים (דו"ח המועצה לתאגידים ציבוריים
(2003) 10, 12):
"תאגיד ציבורי ממלא תפקיד ציבורי, כלומר, הוא פועל לקידום
אינטרסים ציבוריים, ולצורך זה מופקדות בידיו סמכויות שלטוניות מסויימות. כפועל
יוצא ממילוי תפקידו הציבורי משמש התאגיד הציבורי כנאמן הציבור בביצוע תפקידו,
וחלות עליו חובות מתחום המשפט הציבורי. אחד המאפיינים החשובים של התאגידים
הציבוריים הנגזר מכך הוא, שהם אינם אמורים לפעול לשם השאת רווחיהם, וכי הרווח אינו
קנה המידה למידת הצלחתו של התאגיד, אלא השגת המטרות שנקבעו לו בחוק שהקים אותו.
...
...כל התאגידים הציבוריים ממלאים תפקידים בעלי אופי ציבורי, ופועלים
למען אינטרס הציבור, שלא למטרת השאת רווחים. בכך הם דומים למשרדי הממשלה, ושונים
מן החברות הממשלתיות, אשר ככלל, עוסקות בפעילות עסקית".
דברים אלה יפים אף לעניינה של רשות שדות
התעופה, אשר תפקידיה אינם מתמצים במתן שירותים בעלי אופי עסקי, אלא אף בתפקידים
בעלי אופי ציבורי-שלטוני מובהק, כגון קידום התובלה האווירית ופיתוחה, שמירה על
הרמה הנאותה של בטיחות הטיסה ואבטחתם של שדות התעופה (סעיפים 5(ג) ו- 5(א)(3) לחוק
הרשות; וראו גם סעיף 31(א) וכן סעיפים 30-27 לחוק). וכפי שמציין ד"ר עומר דקל
בספרו בהקשר דומה - תחולתו של חוק חובת מכרזים, תשנ"ב-1992 (שאינו חל על קבלת
עובד לעבודה) על תאגידים סטטוטוריים:
"...רוב רובם של התאגידים הסטטוטוריים מהווים זרוע מנהלית לכל
דבר ועניין. גופים אלה ממלאים תפקידים ציבוריים בעלי מאפיינים שלטוניים, ושואבים
את תקציבם מהקופה הציבורית. הטלת חובת מכרז קשיחה על התקשרויותיהם של גופים אלה
הינה מתבקשת ואינה מעוררת כל קושי. כך הדבר לגבי תאגידים סטטוטוריים כגון... רשות
שדות התעופה... - כולן גופים המאופיינים בפעילות שלטונית מובהקת ובהיקף התקשרויות
משמעותי".
(ע' דקל מכרזים
(תשס"ד, כרך א) 206-205).
אכן, על רשות שדות התעופה להתנהל על יסוד חישובים
כלכליים וכמפעל הנושא את עצמו, אולם, תכלית זו כפופה לחובתה לפעול כנאמן הציבור.
12. חובתה של רשות שדות התעופה לפעול כנאמן
הציבור באה לידי ביטוי גם כאשר ממנה היא את עובדיה. אכן, "רשות ציבורית,
הממנה עובד בשירות הציבור, פועלת כנאמן הציבור, וכלל גדול בידינו, שנאמנות זו צריך
שתופעל בהגינות, ביושר, ללא שיקולים זרים ולטובת הציבור, שמכוחו ולמענו מסורה
סמכות המינוי בידי הרשות הממנה" (המשנה לנשיא אלון בבג"ץ
4566/90 דקל נ' שר האוצר, פ"ד מה(1) 28, 33 (להלן: פרשת דקל);
וראו גם למשל: בג"ץ 6673/01 התנועה למען איכות השלטון נ' שר התחבורה,
פ"ד נו(1) 799, 805- 807 (להלן: בג"ץ 6673/01 התנועה למען איכות
השלטון); בג"ץ 2671/98 שדולת הנשים הנ"ל,
בע' 651; בג"ץ 932/99 התנועה למען איכות השלטון נ' יושב-ראש
הוועדה לבדיקת מינויים, פ"ד נג(3) 769, 787 (להלן: בג"ץ 932/99 התנועה
למען איכות השלטון)). כפי שיובהר להלן, מבין האמצעים הקיימים, הדרך המקובלת
כדרך הטובה ביותר להבטיח שקבלתם של עובדים אכן תעשה בהגינות וביושר, ללא שיקולים
זרים ולטובת הציבור, הנה שיטת המכרז (ולפיכך אף המליצה המועצה לתאגידים ציבוריים
להחיל את חובת המכרז לקבלת עובדים על כל התאגידים הסטטוטוריים. ראו: דו"ח
המועצה לתאגידים ציבוריים (2003) 48-47).
הנה כי כן, תכליתו של סעיף 25(א) לחוק
הרשות משתלבת בתוך תכליתו הכללית של החוק. הסעיף מבקש, כאמור, להבטיח כי חרף הקמתה
של הרשות כגוף סטטוטורי חיצוני לשירות המדינה, המתכונת לקבלת עובדי הרשות תישאר
המתכונת המקובלת בשירות המדינה, ואף מבטיח כי סמכותה של הרשות לסטות ממתכונת זו
תהא כפופה לפיקוח הממשלה. סעיף 25(א) לחוק קובע אם כן כי הכלל הוא שסדרי קבלתם של
עובדי הרשות יהיו מותאמים לקבלת עובדים בשירות המדינה, היינו, על-פי הכלל הרחב של
קבלת עובדים באמצעות מכרז; בכך מבטיח הסעיף שקבלת עובדי הרשות תעשה על-פי עקרונות
מנהל תקין המקובלים בשירות המדינה. סעיף 25(א) הנ"ל מהווה, אפוא, אחד
מהסעיפים שנועדו לקדם את התכלית הכללית של החוק, המבקשת להבטיח שהרשות תהיה גוף
ממלכתי ומפוקח, הפועל כנאמן הציבור ומתנהל על-פי עקרונות מנהל תקין. אולם, תכליתו
הספציפית של סעיף 25(א) אינה משתלבת רק עם תכלית זו של החוק, אלא עולה בקנה אחד אף
עם תכליתו הראשונה - התייעלות. כפי שיובהר להלן, אחת מתכליותיו של המכרז היא
להבטיח שהרשות תקבל את העובדים הטובים והמוכשרים ביותר לתפקיד, ותכלית זו מתיישבת
כמובן גם עם תכלית ההתייעלות של החוק. אכן, על מנת לעמוד על מלוא תכליותיו של סעיף
25(א), המבקש לשמר את שיטת המכרז כשיטת קבלת עובדי הרשות, יש לבחון את מטרותיו של
המכרז והיעדים שנועד הוא להגשים (והשוו: בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים
הכללית החדשה נ' מדינת ישראל, פ"ד נב(5) 111, 124 (להלן: פרשת הסתדרות
העובדים החדשה): "את
הוראת סעיף 19 [לחוק המינויים] יש לקרוא גם על רקע חשיבותו של המכרז באופן כללי
ועל היעדים שאותם נועד הוא להשיג").
13. ניתן להצביע על שלוש מטרות עיקריות העומדות
ביסוד שיטת המכרז לשם קבלת עובדים. ראשית, "מטרתו
של המכרז להבטיח, כי הטובים והמוכשרים שבין המועמדים האפשריים יתקבלו לעבודה"
(בג"ץ 703/87 קראון נ' נציב שירות המדינה, פ"ד
מה(2) 512, 522 (להלן: פרשת קראון)). מטרה זו,
להבטיח את בחירת הטובים ביותר לכל משרה, תתרום להעלאת רמתו המקצועית של התאגיד,
להעלאת רמת השירות לציבור ולשיפור תפקודו. לפיכך, עולה מטרה זו בקנה אחד אף עם
תכלית ההתייעלות שעמדה ביסוד הקמתה של רשות שדות התעופה.
מטרתו השנייה של
המכרז הינה שמירה על שוויון ההזדמנויות בבחירת עובדים ומינויים. המכרז נועד לתת
הזדמנות שווה לכל המעוניין לזכות במשרה ובכך משרת הוא את עקרון השוויון (בג"ץ
1086/94 צוקר נ' עירית תל-אביב-יפו, פ"ד
מט(1) 139, 145 (להלן: פרשת צוקר); וראו גם:
אלישבע ברק "ייחודם של דיני מכרזים לקבלה לעבודה" שנתון משפט העבודה ו
(תשנ"ו) 145, 163). על חשיבותו של עקרון השוויון אין צורך להכביר מלים
ולענייננו די אם נביא מדבריו של בית משפט זה בבג"ץ 2671/98 שדולת
הנשים הנ"ל, מפי השופט חשין:
"עיקרון מן הראשונים במלכות – משכמו ומעלה גבוה מכל שאר עקרונות
- הוא עקרון השוויון... עקרון השוויון עולה ומחלחל בכל צמח מצמחי המשפט, מהווה הוא
חלק בלתי נפרד מן המערך הגֶנטי של כל כללי-המשפט כולם. כך הוא בכל אתר ואתר
במשפט וכך הוא בדין המכרזים, שעקרון השוויון ואיסור ההפליה ראשונים הם בין עקרונות".
(שם, בע'
653-652; וראו האסמכתאות המופיעות שם).
מטרתו השלישית של
המכרז הינה להבטיח קבלת עובדים ללא שרירות ותוך ניתוק הליך הבחירה משיקולים בלתי
ענייניים ומהקשרים פוליטיים (פרשת הסתדרות העובדים החדשה
הנ"ל, בע' 124; פרשת קראון הנ"ל,
בע' 522). על מטרה אחרונה זו עמד כבר ראש הממשלה
דאז, דוד בן-גוריון, בהליך חקיקתו של חוק המינויים: "החוק...
בא להבטיח שקבלת עובדים במדינה לא תיעשה מתוך משוא פנים מפלגתי, אלא לפי הכשרה
אישית, במסגרת התקן או המישבץ" (ד"כ 25 (תשי"ט) 347). דברים אלה
מצטרפים לדבריו של ראש הממשלה בן-גוריון במסגרת הניסיון הראשון
לחוקק את הצעת חוק שירות המדינה, תשי"ג-1953 (ד"כ 14 (תשי"ג) 1423,
1424):
"לשם הבטחת הדבר הראשון - קבלת עובדים ללא משוא-פנים וללא זיקה
פוליטית אלא לפי הכשרה - קובע החוק, כי עובד מדינה יתקבל רק לאחר הכרזה פומבית ועל
יסוד של בחינה אישית, לפי סדר שייקבע על-ידי ועדת-השירות... לא השרים יתנו כתב
מינוי לעובד המדינה, אלא ועדת-השירות, לאחר ההכרזה ולאחר הבחינה".
אף על חשיבותה של מטרה זו - מניעת
מינויים של עובדים משיקולים זרים ובשל זיקה פוליטית - עמד כבר בית משפט זה לא פעם,
ויפים לעניין זה דבריה של השופטת שטרסברג-כהן בפרשת הסתדרות
העובדים החדשה הנ"ל,
בע' 123:
"ניתן לסכם פרק זה, תוך ציון המאפיינים ההופכים את המינוי
הפוליטי לבלתי ראוי בכל מובן אפשרי. המינוי הפוליטי מהווה הפרת אמון של הרשות
המבצעת כרשות ציבורית, כלפי הציבור; הוא עלול לפגוע באמון הציבור בשירות הציבורי;
הוא פוגע בעקרון השוויון; הוא פוגע ברמה המקצועית של עובדי הציבור שאינם נדרשים
להוכיח, במסגרת מכרז, את היותם הטובים ביותר; הוא עלול להביא לתופעה שבה הקשרים
קודמים לכישורים, והפוליטיקה במובן הצר הופכת לגורם המרכזי למינוי; הוא עלול להביא
לניפוח המערכת על-מנת לקלוט 'מיודעים', ולגרום ליצירת תפקידים חדשים שלא לצורך ולקידום
מהיר של מי שרוצים ביקרו; הוא עלול להסיט את שיקולי הרשות משיקולים ענייניים; הוא
מביא לניגוד עניינים ולחשש לשקילת שיקולים זרים על-ידי העדפת מפלגה או עניין מפלגתי
על אינטרס ציבורי; הוא עלול להביא להשחתת המוסר הציבורי; הוא עלול לגרום לתחלופה
בשירות הציבורי כל אימת שמתחלף הדרג הפוליטי, ולגרום על-ידי כך לחוסר יציבות ולחוסר
מקצועיות; הוא עלול לפגוע בסדרי מינהל תקין ובטוהר המידות; הוא עלול לפגוע במורל
העובדים בשירות הציבורי, להשפיע על איכותו של השירות ולפגוע בדימויו. על-ידי כל אלה, פוגע המינוי
הפוליטי בעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית, של תפיסתנו הערכית את מהותו של השירות
הציבורי ושל האמנה החברתית שהיא בסיס הווייתנו כחברה מתוקנת".
(וראו גם: פרשת דקל
הנ"ל; י' זמיר "מינויים פוליטיים" משפטים כ (תש"ן)
19). נראה כי למטרה זו חשיבות מיוחדת בענייננו, משום שכפי שמלמדים דו"חותיו
של מבקר המדינה, תאגידים סטטוטוריים, לרבות רשות שדות התעופה, היוו בעבר כר פורה
למינויים פוליטיים ובלתי תקינים (וראו למשל: מבקר המדינה דו"ח שנתי 39
(1989) 642-627; מבקר המדינה דו"ח שנתי 41 (1990)
615-595; מבקר המדינה דו"ח שנתי 44 (1993)
933-919; מבקר המדינה דו"ח שנתי 48 (1998)
918-871; זמיר הסמכות המנהלית הנ"ל, בע' 393).
14. הנה כי כן, שיטת המכרז לקבלת עובדים נועדה
להגשים מטרות כבדות משקל והדעה הרווחת היא כי המכרז, אם נערך הוא כראוי, הוא אמנם
האמצעי שנמצא עד כה כאמצעי המתאים להגשמתן של מטרות אלה. כלשונו של השופט חשין:
"מכרז, באשר הוא – אם נערך הוא כהילכתו ביושר – בכוחו להביא עמו
את מרב המיטב: כל העונה על תנאי המכרז יכול להציג את מועמדותו, ולסופם של הליכים
ייבחר הטוב מבין המועמדים. דרך המכרז תביא אל השירות הציבורי את הטובים ביותר ולא
את הקרובים ביותר... אכן, דרך המכרז לא צלחה לבטל ולהאביד את הפלייתה של האישה
לרעה... ואולם, הכול יסכימו כי דרך המכרז היא הדרך הטובה ביותר שנמצאה עד-כה – אם תרצו: הדרך שהיא
הרע במיעוטו – לעשות את מרב המיטב ואת מיעוט המרע".
(בג"ץ
2671/98 שדולת הנשים הנ"ל, בע' 651).
על יעילותה של שיטת המכרז להביא למינויו
של האדם המתאים ביותר לתפקיד, על-פי כישוריו ולא על-פי השתייכותו המפלגתית, עמד
פרופ' יצחק זמיר במאמרו "אתיקה בפוליטיקה" משפטים יז
(תשמ"ח) 250, 277:
"שיטת מינויים זאת הצליחה במידה רבה לעצב את דמותו של שירות
המדינה כשירות א-פוליטי בדומה למתכונת של שירות המדינה בבריטניה. אמנם, הנסיונות
להרחיב את הרשת של המינויים הפוליטיים בשירות-המדינה לא פסקו וייתכן
שלאחרונה אף נעשו רבים ובולטים יותר; אך שיטת המכרזים הצליחה בכל-זאת
למנוע פוליטיזציה רחבת-ממדים של השירות".
לתיאור זה הסכימה גם המשנה לנשיא
(בדימוס) ומבקרת המדינה לשעבר, מרים בן-פורת, תוך שהיא מוסיפה:
"אכן, בדו"חות מבקר המדינה מופיעות דוגמאות למכביר גם
לשימוש לא נכון בהליך המכרז, ובעקיפת עצם הצורך בעריכתו. אולם סביר לחשוב שדרך
המכרז היא אמצעי חשוב לצמצום תופעות של מינויים פסולים, כולל מטעמים
פוליטיים".
(מ' בן-פורת
"מינויים פוליטיים (בעיות נקודתיות)" ספר שמגר (א'
ברק עורך, חלק א', תשס"ג) 91, 96 (להלן: בן-פורת
"מינויים פוליטיים")).
15. ודוק, אין משמעות הדבר כי כל משרה בשירות
הציבורי צריכה להתקבל באמצעות מכרז. קיימות בשירות המדינה משרות שעל-פי טיבן
ומהותן אינן מתאימות לשיטת מינוי זו, ולשם כך ניתן למנות למשרות אלו גם תוך פטור
ממכרז. אולם, בשל חשיבותן של המטרות העומדות ביסודו של המכרז וחשיבותם של העקרונות
אותם נועד הוא להגשים, יש לפרש את הסמכות לקבוע חריגים לחובת המכרז בצמצום ולהקפיד
כי פטור ממכרז יקבע בהליך הולם ורק כאשר קיימת הצדקה עניינית לכך. כך למשל נקבע
בפרשת צוקר הנ"ל, בע' 146-145 מפי השופט זמיר:
"...בכך משרת [המכרז] את עקרון השוויון. עיקרון בסיסי זה מנחה את
בית המשפט. בית המשפט שואף לפרש כל חוק באופן שישרת את עקרון השוויון. אכן, כמו
עקרונות אחרים, גם עקרון השוויון כפוף לחריגים הנובעים ממהות העניין או מנסיבות
המקרה... אולם אין
לפרש את הסמכות לקבוע חריגים [לחובת המכרז], או את החריגים עצמם, באופן רחב,
שיכרסם בעקרון השוויון מעבר לראוי" (ההדגשות הוספו).
כך גם קבע בית משפט זה בפרשת הסתדרות
העובדים החדשה הנ"ל -
בין היתר, נוכח חשיבותו של המכרז כאמצעי למינוי עובדי המדינה והיעדים שנועד הוא
להגשים - כי סעיף 23 לחוק המינויים אינו מקנה לממשלה סמכות לפטור
משרות מחובת המכרז, תוך עקיפת סעיף 21 לחוק (שם, בע'
130-124). ובצדק ציינה גם המשנה לנשיא (בדימוס) בן-פורת כי
"חשוב שבית המשפט העליון, בבואו לפרש דין הנוגע למינויים
בשרות הציבורי, יבחר בפירוש המשרת את המטרה של צמצום המינויים הפוליטיים"
(בן-פורת "מינויים פוליטיים" הנ"ל, בע' 91; וכן ראו והשוו: י' זמיר
"מינויים פוליטיים בביקורת שיפוטית" משפטים כא
(תשנ"א) 145). לפיכך יש לפרש בצמצום אף את סמכותה של הרשות, באישור
הממשלה, לקבוע "שינויים" בהחלתם של כללי חוק המינויים
(ובראשם הכלל המחייב קבלת עובדים באמצעות מכרז) על רשות שדות התעופה.
היחס בין סעיף 25(א) לחוק הרשות לבין סעיפים 19 ו- 21
לחוק המינויים
16. המסקנה העולה, אפוא, מלשונו של סעיף
25(א) לחוק הרשות, מתכליתו הספציפית ואף מתכליתו הכללית, הינה
כי הסעיף קובע כי חרף הקמתה של הרשות כגוף חיצוני לשירות המדינה, מינוי
עובדים ברשות ייעשה בהתאם לכללים הקבועים בחוק המינויים, והכלל הקובע לעניין זה
הוא כי קבלת העובדים תהא בשיטת המכרז. הסעיף הותיר אמנם סמכות מסוימת בידי הרשות,
באישור הממשלה, לקבוע באילו "שינויים" יחולו כללי חוק המינויים, אך
מדובר בשינויים הנוגעים לביצוע של כללים אלה, המתחייבים מקיומו של
התאגיד מחוץ למסגרת של שירות המדינה, ואשר אינם מגיעים כדי שינויים אשר ירוקנו
מתוכן את הוראותיו המהותיות של חוק המינויים או יסכלו את תכליותיו.
מהו, אפוא, היחס בין סעיף 25(א) לחוק
הרשות לבין סעיפים 19 ו- 21 לחוק המינויים? סעיף 19 לחוק המינויים, הקובע את הכלל
המחייב קבלת עובדים באמצעות מכרז, הינו הכלל החשוב והמהותי ביותר בחוק זה. "הוראת
סעיף 19 לחוק המינויים, המחייבת קבלת עובדים לשירות המדינה באמצעות מכרז, היא גולת
הכותרת של החוק, המגלמת את תכליתו המרכזית" (פרשת הסתדרות העובדים החדשה
הנ"ל, בע' 124). לפיכך, אין ספק שסעיף 25(א) לחוק הרשות ביקש להחיל את הכלל
הקבוע בסעיף 19 הנ"ל על רשות שדות התעופה, ועל כך, למעשה, אין מחלוקת בין
הצדדים. אשר להיקף השינויים שמוסמכת הרשות (באישור הממשלה) לקבוע לעניין החלתו של
סעיף זה, הרי שנוכח המטרות אותן נועד המכרז להגשים ונוכח לשונו ותכליותיו של סעיף
25(א) לחוק הרשות, יש לפרש סמכות זו בצמצום. ברי, אפוא, כי אין הרשות והממשלה
מוסמכות לקבוע שינויים אשר ירוקנו את עצם חובת המכרז מתוכן או אשר יסכלו את
תכליותיו של המכרז. סמכותן מוגבלת לקביעת שינויים הנוגעים לאופן ביצועו של המכרז
ברשות שדות התעופה (כגון שינויים מסוימים בהרכב ועדת המכרז או בהליכי המכרז), ואף
שינויים אלה מוגבלים רק לשינויים אשר לא יפגעו בתכליתו של המכרז.
17. שאלה קשה יותר הינה מהו היחס בין סעיף
25(א) לחוק הרשות לבין סעיף 21 לחוק המינויים. סעיף 21 לחוק המינויים עוסק בסמכותה
של הממשלה לקבוע משרות וסוגים של משרות שעליהם לא תחול חובת המכרז האמורה בסעיף 19
לאותו חוק, וקובע את התנאים לסמכות זו. העותרים טוענים, כאמור, שסעיף 25(א) לחוק
הרשות מחיל גם את סעיף 21 לחוק המינויים על רשות שדות התעופה; ואילו המשיבים
טוענים כי סעיף 25(א) לחוק הרשות מהווה מקור עצמאי המסמיך את הרשות, באישור
הממשלה, לקבוע משרות וסוגים של משרות הפטורים ממכרז וכי סעיף 21 לחוק המינויים
אינו חל על הרשות. במחלוקת זו, הדין הוא עם העותרים. הוראת
סעיף 21 לחוק המינויים הינה מהוראותיו החשובות והמהותיות של חוק המינויים. אכן:
"המנגנון שבסעיף 21 הקובע כי פטור ממכרז על-ידי הממשלה יהיה
על-פי הצעת ועדת השירות מאזן בין הצורך ליתן בידי הממשלה כלי מתאים להגשים את
מדיניותה על-ידי מינויים ללא מכרז, לבין הצורך להימנע ממינויים
פוליטיים או ממינויים בלתי ראויים אחרים. הוא מבטיח כי משרה תיווסף לרשימה בשל
שיקולי המשרה ולא בשל שיקולי המועמד למשרה. הוא יוצר מערכת איזונים ובלמים ראויים,
השומרים על כללי מינהל תקין".
(פרשת הסתדרות
העובדים החדשה הנ"ל,
בע' 129).
סעיף 21 לחוק המינויים נועד להבטיח כי
מתן פטור מחובת המכרז האמורה בסעיף 19 יעשה רק בתנאים ובסייגים הקבועים בו. וכבר
נפסק כי "בהוראות חוק אלה נתן המחוקק ביטוי לעמדתו העקרונית בדבר דרך המכרז
כדרך המלך למינויים לשירות הציבורי (סעיף 19) מחד גיסא, והסדיר – תוך בלימה ואיזון
– את הדרך לחריגה מן המכרז (סעיף 21) מאידך גיסא" (שם, בע'
126). סעיף 21 לחוק המינויים משלים, אם כן, את סעיף 19 לאותו חוק. מדובר בשני
סעיפים ההולכים יחדיו יד ביד ואין זה מתקבל על הדעת להחיל את האחד ללא האחר. יתרה
מזאת, ניתן לומר כי סעיף 21 לחוק המינויים, הקובע את התנאים והסייגים לחריגה מחובת
המכרז, הינו מעין "סעיף שריון מהותי" או מעין "פסקת הגבלה"
לחובת המכרז הקבועה בסעיף 19. החלתו של סעיף 25(א) לחוק הרשות ללא סעיף 21 לחוק
המינויים תאפשר את עקיפתו של סעיף 19 וריקונו מתוכן. אין, אפוא, ספק שסעיף 25(א)
לחוק הרשות ביקש להחיל על רשות שדות התעופה הן את סעיף 19 והן את סעיף 21 לחוק
המינויים. זאת ועוד, פרשנותם של המשיבים, לפיה סעיף 25(א) לחוק הרשות נועד להוות
מקור עצמאי המסמיך את הרשות והממשלה לקבוע משרות וסוגים של משרות הפטורים ממכרז,
אינה מתיישבת עם לשונו של סעיף זה ועם תכליותיו, עליהן עמדנו בהרחבה לעיל. אכן,
המסקנה המתבקשת מלשונו של סעיף 25(א) לחוק הרשות, מהקשרו, מתכליותיו המיוחדות של
הסעיף ומתכליותיו הכלליות של החוק, כמו גם מחשיבותו של המכרז כאמצעי למינוי עובדים
בשירות הציבורי, הינה כי סעיף 25(א) לחוק הרשות אינו מקנה סמכות להעניק פטור מקיום
חובת המכרז, תוך עקיפת הוראות סעיפים 19 ו- 21 לחוק המינויים, אלא בהתאמה אליהם
(ראו והשוו: פרשת הסתדרות העובדים החדשה
הנ"ל, בע' 130-129).
18. בבואנו לבחון את אופן החלתו של סעיף 21
לחוק המינויים על רשות שדות התעופה, הרי כפי שיובהר להלן, כאן אמור היה לבוא לידי
ביטוי סעיף 25(א) סיפא לחוק הרשות לעניין השינויים בהם יחולו כללי חוק המינויים.
סעיף 21 לחוק המינויים מונה שלושה תנאים לקביעת משרות שעליהן לא תחול חובת המכרז,
כפי שמבהירה השופטת שטרסברג-כהן בפרשת הסתדרות העובדים החדשה
הנ"ל, בע' 126:
"סעיף זה מאפשר לממשלה לקבוע משרות שעליהן לא תחול חובת המכרז
האמורה בסעיף 19. אולם, רשות זו אינה בלתי מסויגת. עליה לעשות כן על-פי הצעת ועדת
השירות; עליה לפרסם זאת ברשומות ועליה לקבוע תנאים למשרות שתקבע. רק בהתקיים כל אלה,
תהיינה המשרות פטורות ממכרז. סייגים אלו לא הוספו בכדי; הם משמשים מחסום בפני
קביעת משרות פטורות ממכרז באופן אקראי ושרירותי" (ההדגשות במקור).
התנאי המרכזי במנגנון הקבוע בסעיף 21
לחוק המינויים, ואשר נועד להבטיח את מימוש תכליתו של סעיף זה, הינו התנאי המחייב
המלצתה של ועדת השירות. ועדת השירות הינה גוף מייעץ בלתי-תלוי בהרכבו, בעל אופי
מקצועי בתחום קבלת כוח האדם לשירות (ראו סעיף 7 לחוק המינויים). הדרישה להמלצה של
ועדת השירות נועדה להבטיח הליך בחינה שיטתי, מקצועי ואובייקטיבי, עובר לקבלת החלטת
הממשלה, באשר להימצאותם של טעמים ענייניים לפטור מחובת המכרז לגבי כל משרה ומשרה
בנפרד:
"ועדת השירות הממליצה בפני הממשלה – לפי אותו סעיף – לפטור משרות
מסוימות ממכרז, תפעל לפי קריטריונים ברורים, תשקול את התאמת המשרה להיות פטורה
ממכרז, את ההצדקה לסטייה מעקרון המכרז ואת הטעמים להוספת אותה משרה
לתוספת, ללא קשר למועמד פרטני כלשהו. רק כך תובטח ענייניות, רצינות, אובייקטיביות
וממלכתיות ויימנע מצב של יריית החץ וסימון המטרה לאחר מכן; בחירת המועמד המועדף
פוליטית ושרטוט מעגל המשרה לאחר בחירתו".
(פרשת הסתדרות
העובדים החדשה הנ"ל,
בע' 129).
הקושי המתעורר בהחלתו של סעיף 21 לחוק
המינויים על רשות שדות התעופה הינו בשאלה מיהו הגוף המוסמך להציע לרשות ולממשלה
לקבוע משרות פטורות ממכרז ברשות. האם ועדת השירות הינה הגוף המוסמך לכך גם כאן,
חרף העובדה שרשות שדות התעופה אינה חלק משירות המדינה? כפי שציינו לעיל, באמצעות
סעיף 25(א) לחוק הרשות ביקש המחוקק להבטיח כי חרף הקמתה של רשות שדות התעופה כגוף
חיצוני לשירות המדינה, המתכונת לקבלת עובדי הרשות תישאר המתכונת המקובלת בשירות
המדינה (לרבות החלתם של סעיפים 19 ו- 21 לחוק המינויים על הרשות); ויחד עם זאת, הכיר
המחוקק בכך שאחד השינויים הנובעים מן הניתוק משירות המדינה הינו כי הביצוע של
הוראות אלה לא יהיה עוד בידי נציבות שירות המדינה (וראו דברי ההסבר להצעת חוק רשות
שדות התעופה, אשר הובאו לעיל בפסקה 10). נראה, אפוא, כי על-פי כוונתו המקורית של
המחוקק, ביישומו של סעיף 21 לחוק המינויים על הרשות, אמור היה למלא את מקומה של
ועדת השירות אורגן מקביל לועדה זו שיהיה דומה לה בהרכבו ובתפקידו, ואשר יוקם מחוץ
לשירות המדינה. כך תוגשם הן התכלית של ניתוק הרשות משירות המדינה והן התכלית של
שמירה על המתכונת המקובלת בשירות המדינה ועל שיטת המכרז לשם קבלת עובדי הרשות.
דא עקא, שמעולם לא הוקם גוף מייעץ
בלתי-תלוי אשר יציע לממשלה משרות פטורות ממכרז ברשות שדות התעופה כפי שעושה ועדת
השירות בשירות המדינה. גוף כזה אינו קיים במסגרת רשות שדות התעופה ואין בנמצא גם
גוף חיצוני אשר ימלא פונקציה זו עבור תאגידים סטטוטוריים (והשוו למשל לוועדה
לבדיקת מינויים שהוקמה עבור החברות הממשלתיות מכוח סעיף 18ב לחוק החברות
הממשלתיות, תשל"ה-1975 (להלן: חוק החברות הממשלתיות), אשר הינה
ועדה קבועה וחיצונית לחברות עצמן). העיון בחקיקה הנוגעת לתאגידים סטטוטוריים אחרים
מלמד שבחלק מתאגידים אלו הוקמה מעין "ועדת שירות פנימית", אשר תמלא את
מקומה של ועדת השירות (ראו למשל: תקנה 2(4) לתקנות הבינוי והפינוי של אזורי שיקום
(תנאי עבודתם של עובדים), תשכ"ז-1967, אשר התקבלה מכוח סעיף 11 לחוק
בינוי ופינוי של אזורי שיקום, תשכ"ה-1965; תקנה 1(1)
לתקנות המועצה להשכלה גבוהה (תיאומים בעניין קבלת עובדים ומינוייהם),
תשל"ו-1975, אשר התקבלה מכוח סעיף 3ג לחוק המועצה להשכלה גבוהה,
תשי"ח-1958); ואילו במספר תאגידים סטטוטוריים אחרים הוסמכו אורגנים קיימים
בתוך התאגיד למלא את מקומה של ועדת השירות (ראו למשל: תקנה 1(1) לתקנות רשות
השידור (תיאומים בעניין קבלת עובדים ומינוייהם), תשכ"ה-1965, אשר התקבלה מכוח
סעיף 24 לחוק רשות השידור, תשכ"ה-1965; תקנה 1(1) לתקנות להסדר ההימורים
בספורט (קבלת עובדים למועצה ותנאי עבודתם), תשל"ד-1973, אשר התקבלה מכוח סעיף
6 לחוק להסדר ההימורים בספורט, תשכ"ז-1967). בתאגידים אלו נעשה הדבר בתקנות
בעקבות הסמכה בחוק המקים את התאגיד. לעומת זאת, בתאגידים סטטוטוריים אחרים, לרבות
ברשות שדות התעופה, לא נמצא הסדר דומה בעניין הקמת גוף מקביל לועדת השירות אשר
יציע משרות פטורות ממכרז, וכאמור, אף לא הוקם גוף חיצוני אשר ימלא פונקציה זו עבור
כל התאגידים הסטטוטוריים.
19. אכן, נראה כי תחום התאגידים הסטטוטוריים,
שלא כמו תחומי החברות הממשלתיות מחד או שירות המדינה מאידך, אינו מוסדר עד תומו
בחקיקה הקיימת, לרבות הצורך להקים גוף מקביל לועדת השירות, אשר יטפל בסוגיית
המינויים וקביעת פטור ממכרז בתאגידים הסטטוטוריים בכלל וברשות שדות התעופה בפרט.
על אף שכאמור בחלק מן התאגידים הסטטוטוריים קיימים הסדרים ספציפיים שונים בסוגיה
זו, מן הראוי שהמחוקק יתן דעתו לעניין ויגבש פתרון מערכתי כולל עבור כל התאגידים
הסטטוטוריים. אמנם, עשרות התאגידים הסטטוטוריים שהוקמו במשך השנים בישראל אינם
עשויים מקשה אחת וייתכן שההבדלים בין התאגידים הללו עשויים להצדיק התייחסות משפטית
שונה בהקשרים מסוימים (כגון בשאלת תחולתן של זכויות האדם החוקתיות על תאגידים אלו.
ראו: בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל (טרם
פורסם) בפסקה 41). אולם, חרף השוני בין התאגידים הסטטוטוריים, יש לכולם מאפייני
יסוד משותפים, לרבות העובדה שכולם ממלאים תפקיד ציבורי אותו חייבים הם למלא כנאמן
הציבור ובהתאם לעקרונות וכללי המשפט הציבורי (וראו: זמיר הסמכות המנהלית
הנ"ל, בע' 385-383; דו"ח המועצה לתאגידים ציבוריים
(2003) 10- 13). יתרה מזאת, נראה כי רבים מההבדלים הקיימים בין ההסדרים החקיקתיים
של התאגידים הסטטוטוריים השונים אינם נובעים מהבדלים מהותיים בין התאגידים ואינם
משקפים מדיניות כלשהי, אלא הם תולדה של סיבות היסטוריות או "הזנחה
חקיקתית", כלשונה של פרופ' ברק-ארז (ברק-ארז "תאגידים ציבוריים"
הנ"ל, בע' 282-281 בה"ש 31). על הצורך בהשלמת הסדרתו של תחום התאגידים
הסטטוטוריים וגיבוש הסדר כולל עבור כל התאגידים הסטטוטוריים, לרבות בסוגיית קבלת
עובדים לתאגידים אלו, עמדה גם המועצה לתאגידים ציבוריים. מועצה זו (אשר הוקמה בשנת
1992 על ידי שר המשפטים ופעלה תחילה בראשות פרופ' יצחק זמיר ולאחר מכן בראשות
פרופ' צבי זוסמן) קבעה בדין וחשבון המסכם שלה משנת 2003 כך:
"במצב הקיים, כל תאגיד ציבורי פועל לפי הסדרים הקבועים בחוק
המקים אותו. החוקים-המקימים השונים קובעים הסדרים שונים, כאשר במרבית המקרים קשה
לעמוד על הנימוקים להבדלים בין ההסדרים השונים. מוצע, אפוא, לחוקק חוק מסגרת, חוק
התאגידים הציבוריים (בדומה לחוק החברות הממשלתיות), שיקבע את ההסדרים, שראוי להחיל
על כלל התאגידים הציבוריים...
המלצה מרכזית נוספת של המועצה לתאגידים היא, שיש להקים רשות תאגידים
ציבוריים... בדומה לרשות החברות הממשלתיות".
(דו"ח
המועצה לתאגידים ציבוריים (2003) 22).
המועצה לתאגידים ציבוריים מצאה כי הסוגיה
של העסקת עובדים על ידי התאגידים הסטטוטוריים היא מן התחומים בהם אין הצדקה
להבדלים הקיימים כיום בהסדרים השונים בחוקים המקימים של תאגידים אלו. לפיכך המליצה
מועצה זו להחיל על עובדי התאגידים הסטטוטוריים באופן כולל את כללי ההעסקה הנהוגים
בשירות המדינה ולקבוע כי ככלל קבלתו של אדם לעבודה בכל התאגידים הסטטוטוריים תעשה
בדרך של מכרז פומבי. כן הציעה המועצה לקבוע הסדר כולל לגבי סוגי המשרות שלא תהיה
חובה לערוך מכרז לצורך איושן ומקרים בהם ניתן יהיה לפטור את התאגיד מהעסקת עובד
במכרז. בנוסף הציעה המועצה כי איוש המשרה שלא בדרך של מכרז יהיה טעון במקרים אלו
אישור רשות התאגידים הציבוריים (שם, בע' 24, 48-47). אכן, מקובלת
עלינו הגישה לפיה במסגרת גיבוש הפתרון הכולל בסוגיה, מן הראוי כי תפקידה של ועדת
השירות בהליך קביעת המשרות הפטורות ממכרז בתאגידים סטטוטוריים לא יוטל על גוף
פנימי בכל אחד מהתאגידים, אלא על גוף חיצוני אשר יוקם עבור כל התאגידים הסטטוטוריים
ואשר יהא בעל הרכב מקצועי ובלתי תלוי, אשר יוכל למלא בצורה המיטבית את התפקיד
שייעד סעיף 21 לחוק המינויים לועדת השירות.
20. מהי, אפוא, המסקנה המתבקשת מן העובדה שאין
בנמצא גוף אשר יציע לממשלה משרות פטורות ממכרז ברשות שדות התעופה כפי שעושה ועדת
השירות בשירות המדינה? הפתרון ההולם הינו, כאמור, הקמת גוף מקצועי ובלתי תלוי,
חיצוני לשרות המדינה ומקביל בתפקידיו, בסמכויותיו ובהרכבו לועדת השירות. מן הראוי
כי גוף זה יהיה חיצוני גם לרשות שדות התעופה ויוקם כחלק מהסדר כולל עבור כל
התאגידים הסטטוטוריים. אולם, מהו הדין עד שיוקם גוף כאמור?
מסקנה אפשרית אחת ממצב משפטי זה הינה כי
בהעדר גוף מוסמך להציע משרות פטורות ממכרז, הרי שעד שלא יוקם גוף כזה, תהא רשות
שדות התעופה מנועה מלסטות מהחובה המעוגנת בסעיף 19 לחוק המנויים ולקבוע משרות או
סוגי משרות פטורות ממכרז. מסקנה זו נראית לנו מרחיקת לכת. חרף חשיבותו של המכרז
כאמצעי לקבלת עובדים וחשיבותן של המטרות אותן נועד המכרז להגשים, הכיר המחוקק
בצורך לאפשר למדינה, בתנאים ובסייגים מסוימים, את הגמישות לקבוע משרות פטורות
ממכרז, ולפיכך, חוקק הוא, כאמור, את סעיף 21 לחוק המינויים. אין זה מתקבל על הדעת
לשלול מרשות שדות התעופה את הגמישות שהעניק המחוקק למדינה. יתרה מזאת, סעיף 25(א)
לחוק הרשות, לא ביקש להחיל על הרשות רק את סעיף 19 לחוק המנויים, הקובע את חובת
המכרז, אלא גם את סעיף 21 לאותו חוק, המתווה את הדרך לקבוע פטור מחובה זו. לפיכך,
תכליתו של סעיף 25(א) לחוק הרשות מחייבת אף היא להעניק לרשות את האפשרות לקבוע
משרות פטורות ממכרז.
מצד שני, ברי כי פרשנות לפיה עד שלא יוקם
גוף כאמור, תהיינה הרשות והממשלה פטורות מן החובה לקבל, עובר להחלטתן לפטור משרה
מחובת המכרז, את עמדתו של גוף מייעץ בלתי-תלוי, אשר יקיים הליך בחינה שיטתי,
מקצועי ואובייקטיבי באשר להימצאותם של טעמים ענייניים לקבוע פטור ממכרז, אינה
מתקבלת על הדעת. אין לאפשר קביעת פטור ממכרז ברשות או בכל תאגיד סטטוטורי אחר, אלא
על פי קריטריונים ברורים, הנוגעים בין היתר לסוג המשרה ולמידת התאמתה להיות פטורה
ממכרז, והמביאים בחשבון את מידת הפגיעה בעקרון הכללי שנועד להבטיח מינויים עניינים
ולא פוליטיים. לשם כך נדרש גוף מקצועי ובלתי תלוי כמו ועדת השירות. כפי שציינו
לעיל, התנאי המחייב המלצתה של ועדת השירות הינו התנאי המרכזי במנגנון הקבוע בסעיף
21 לחוק המינויים. פרשנות הפוטרת את הממשלה והרשות מתנאי זה מרוקנת, אפוא, את סעיף
21 לחוק המינויים מתוכנו. מריקון סעיף 21 לחוק המינויים מתוכנו קצרה, כאמור, הדרך
לעקיפתה מכל וכל של חובת המכרז הקבועה בסעיף 19 לחוק המנויים. פרשנות כזו תסכל,
אפוא, את תכליותיו של סעיף 25(א) לחוק הרשות, כפי שהובהר בהרחבה לעיל, ולפיכך
פתרון זה אינו יכול לעמוד.
נראה אפוא כי הפתרון המתאים לתקופת
הביניים עד להקמתו של גוף חיצוני מקביל לועדת השירות אשר ישמש את כל התאגידים
הציבוריים, הינה הקמתה של ועדת שירות פנימית בתוך רשות שדות התעופה, אשר תהא גוף
מקביל לועדת השירות, בעל הרכב מקצועי ובלתי תלוי ככל הניתן. כמו כן, איננו שוללים
על הסף את האפשרות שועדת השירות של שירות המדינה תוסמך בתקופת הביניים למלא את
תפקידה על פי סעיף 21 לחוק המינויים גם ביחס לרשות שדות התעופה (חרף ניתוקה של
רשות שדות התעופה משירות המדינה). בהקשר זה נציין עוד כי הצעתם של המשיבים, לפיה
מועצת הרשות תמלא את מקומה של ועדת השירות בהליך קביעת הפטור ממכרז ברשות שדות
התעופה, אינה יכולה להתקבל. ראשית, מפני שמועצת הרשות מעולם לא הוסמכה לכך בדין (בניגוד
לאורגנים שהוסמכו לכך בתאגידים סטטוטוריים אחרים); ושנית, מפני שהמועצה אינה הגוף
ההולם לכך. מועצת הרשות אינה גוף בלתי-תלוי המקביל בתפקידיו, בסמכויותיו ובהרכבו
לועדת השירות. המועצה מאוישת אמנם על-ידי שבעה נציגי ציבור ושבעה עובדי מדינה;
אולם, אין להתעלם מכך שחברי המועצה מתמנים על-ידי שר התחבורה, ובכך נוצר חשש
לניגוד עניינים מובנה בכל הנוגע לסדרי מינוי עובדים למשרות בכירות, כאשר אלו
נבחרים או מאושרים על-ידי השר או מנכ"ל הרשות הממונה גם הוא על-ידי השר
באישור המועצה. סעיף 21 לחוק המינויים יוצר מערכת מיוחדת שנועדה לשמור על כללי
מינהל תקין, ושינוי כה מהותי במנגנון הקבוע בסעיף 21 - החלפת ועדת השירות במועצת
הרשות - עלול לסכל את יכולתו של מנגנון זה להגשים את תכלית הסעיף.
21. משעמדנו על פרשנותו של סעיף 25(א) לחוק
הרשות על-פי לשונו ותכליותיו ועל היחס בין סעיף זה לבין סעיפים 19 ו- 21 לחוק
המינויים, נבחן את החלטת הממשלה נשוא העתירה המתוקנת שלפנינו. החלטת הממשלה מורכבת
כאמור משני חלקים עיקריים. סעיף 1 להחלטה מפרט משרות אשר תאוישנה בדרך של מכרז
וקובע כי בשונה מהמקובל בשירות המדינה, הרכב ועדת המכרזים יהא: מנהל הרשות,
סמנכ"ל למינהל וארגון ונציג ציבור. סעיף 2 להחלטה קובע, בתמצית, כי משרות
במעמד משנה למנכ"ל או סמנכ"ל, בהיקף של עד 15 משרות, בתחומים המפורטים
בסעיף 2)א או בתחומים אחרים או נוספים לפי שיקול דעת הרשות, תהינה פטורות ממכרז
ותאוישנה באמצעות ועדת איתור. נבחן תחילה את ההחלטה לפטור מחובת המכרז את המשרות
במעמד משנה למנכ"ל או סמנכ"ל, ולאחר מכן את ההחלטה בדבר הרכב ועדת
המכרזים ביחס למשרות המפורטות בסעיף 1 להחלטה.
פטור ממכרז למשרות במעמד משנה או סגן למנכ"ל (סעיף
2 להחלטת הממשלה)
22. העותרים טוענים כאמור כי החלטה זו המעניקה
פטור מחובת מכרז ברשות למשרות במעמד משנה או סגן למנכ"ל, התקבלה בהעדר סמכות
וכן מעלים הם טענות נגד סבירותה. כפי שראינו לעיל, הן סעיף 19 והן סעיף 21 לחוק
המינויים חלים על רשות שדות התעופה בהתאמה באמצעות סעיף 25(א) לחוק הרשות. לפיכך,
החלטה הקובעת פטור מחובת מכרז ברשות צריכה להתקבל על-פי התנאים הקבועים בסעיף 21
לחוק המינויים. במקרה דנן, המשיבים - אשר סברו כי סעיף 25(א) לחוק הרשות מהווה
מקור סמכות עצמאי למתן פטור ממכרז למשרות ברשות - לא עמדו בתנאי סעיף 21 לחוק
המינויים. ההחלטה לפטור 15 משרות במעמד משנה או סגן למנכ"ל מחובת המכרז
התקבלה על-ידי מועצת הרשות ואושרה על-ידי הממשלה, מבלי שועדת השירות (או גורם
אובייקטיבי ובלתי תלוי מקביל) בחנה את נחיצותה. מדובר, אפוא, בפגם יסודי בהליך,
היורד לשורשו ואף מטעם זה בלבד דין החלטת הממשלה לפטור את 15 המשרות האמורות מחובת
המכרז להתבטל. משכך, איננו נדרשים לבחון את סבירותה של החלטה זו לגופה.
יחד עם זאת, נעיר עוד כי ההחלטה לפטור
מחובת המכרז "משרות במעמד משנה או סגן למנהל הכללי, בהיקף שלא יעלה על 15
משרות, בתחומים המפורטים [ומפורטים אך 10 תחומים – ד.ב.] או בתחומים אחרים או
נוספים לפי שיקול דעתה של הרשות" מעוררת קושי רב אף לגופה. זאת
בעיקר בהתחשב בעובדה שההחלטה מקנה פטור ממכרז בהיקף של עד 15 משרות במעמד משנה או
סגן למנכ"ל, בעוד שכיום מאוישות אך 7 משרות כאמור. ההחלטה משריינת אפוא עוד
מאגר של משרות במעמד בכיר, אותן ניתן יהיה לאייש בעתיד ללא מכרז, מבלי לדעת את
מיהות המשרות ואת תפקידן ברשות, מעבר להיותן במעמד משנה למנכ"ל או סגנו,
ומבלי לדעת מהי העילה למתן פטור למשרות אלה. יתרה מזאת, החלטה זו מקנה שיקול דעת
נרחב לרשות שדות התעופה למנות ללא מכרז בעלי תפקידים למשרות בכירות מבלי שההחלטה
תובא לאישור הממשלה ומבלי שגורם בלתי-תלוי יבחן בצורה אובייקטיבית ושיטתית אם
קיימת הצדקה למתן פטור עבור כל משרה ומשרה. ואמנם, קשה להשתחרר מן הרושם כי שריון
15 משרות במעמד סמנכ"ל או משנה למנכ"ל, לרבות משרות חדשות שכלל אינן
מאוישות במועד קבלת החלטת הממשלה, מבלי לנקוב בשמן המדויק, מהווה יצירת תפקידים חדשים
לא בהכרח על-פי צורך, באופן המעורר חשש ליצירת כר נוח למינויים שאינם ראויים. ברי,
אפוא, שהחלטה זו אינה עולה בקנה אחד לא עם תנאיו של סעיף 21 לחוק המינויים ולא עם
תכליתו, ולפיכך, אף אינה מתיישבת עם תכליתו של סעיף 25(א) לחוק הרשות. החלטה זו
שקיבלה הרשות באישור הממשלה מלמדת על החשיבות שבהחלת סעיף 21 לחוק המינויים על
רשות שדות התעופה ובעיקר על החשיבות שבסיוג סמכותה של הרשות לקבוע פטור מחובת
המכרז על דרך של קבלת המלצתה של ועדה מסוג ועדת השירות (או של גוף אובייקטיבי
ובלתי תלוי מקביל שיוקם), אשר תבחן אם קיימת הצדקה למתן פטור ממכרז עבור כל משרה
ומשרה.
הרכב ועדת המכרזים על-פי סעיף 1 להחלטת הממשלה
23. כפי שראינו לעיל, סעיף 25(א) לחוק הרשות
מעניק לרשות ולממשלה סמכות מוגבלת לקבוע שינויים הנוגעים לאופן ביצועו של המכרז
ברשות שדות התעופה. במסגרת סמכות זו מוסמכות הרשות והממשלה לקבוע אף שינויים
מסוימים בהרכב ועדת המכרזים לעומת שירות המדינה. אולם, שינויים אלה מוגבלים רק
לשינויים בלתי מהותיים אשר לא יפגעו בתכליותיו של המכרז כאמצעי למינוי עובדים. על
רקע זה נבחן את טענות העותרים נגד הרכב ועדת המכרזים שנקבע בסעיף 1 להחלטת הממשלה
(מנהל הרשות, סמנכ"ל למינהל וארגון ונציג ציבור), אשר קובלים נגד קיומו של
רוב מוחלט להנהלה בהרכב הוועדה ונגד העדרו של נציג עובדים מהוועדה.
רוב להנהלת הרשות בהרכב הוועדה
24. הרכבה של ועדת הבוחנים במסגרת מכרז פומבי
בשירות המדינה קבוע בסעיף 36 לכללי שירות המדינה (מינויים) (מכרזים, בחינות
ומבחנים), תשכ"א-1961 (להלן: כללי המינויים):
"ועדת הבוחנים
36. (א) בחינה בעל-פה, כאמור
בסעיפים 10 ו-31, תיערך על ידי ועדת בוחנים אשר נציב השירות ימנה את חבריה.
(ב) ועדת בוחנים תהיה של שלושה
חברים, בהרכב המפורט להלן:
(1) יושב-ראש הועדה יהיה נציב
השירות או נציגו;
(2) חבר אחד יהיה נציג של
המשרד הנוגע בדבר;
(3) חבר אחד יהיה מי שאינו
עובד המדינה.
(ב1) נציב השירות או מי שהסמיך
לכך, רשאי לקבוע, לאור הנסיבות במקרה מסויים, כי ועדת הבוחנים תהיה של ארבעה
חברים, בהרכב המפורט להלן:
(1) יושב ראש הועדה יהיה נציב
השירות או נציגו;
(2) חבר אחד יהיה נציג המשרד
הנוגע בדבר;
(3) חבר אחד יהיה עובד המדינה
שאינו מועסק במשרד הנוגע בדבר;
(4) חבר אחד יהיה מי שאינו
עובד המדינה.
היו דעות חברי ועדת הבוחנים
שקולות - תכריע דעתו של היושב ראש.
(ג) נציב השירות או מי שהסמיך
לכך רשאי לקבוע, לאור הנסיבות במקרה מסויים, כי ועדת הבוחנים תהיה של חמישה
חברים, בהרכב המפורט להלן:
(1) יושב-ראש הועדה יהיה נציג
השירות או נציגו. ההוראה הכלולה בסעיף 37 לא תחול על יושב ראש ועדה הממלא תפקיד
מנהל מחלקה, יחידה או מכון;
(2) חבר אחד יהיה נציג המשרד
הנוגע בדבר;
(3) חבר אחד יהיה עובד המדינה
שאינו מועסק במשרד הנוגע בדבר;
(4) שני חברים יהיו מי שאינם
עובדי המדינה.
...
[סעיפים 36(ד) ו-36(ה) קובעים
את הרכבן של ועדות בוחנים למשרה שצמודה לה דרגה של דירוג הרופאים ולמשרות פיקוח
והדרכה שצמודה להן דרגה של דירוג עובדי הוראה]".
והרכבן של ועדות הבוחנים במסגרת מכרז פנימי בשירות
המדינה קבוע בתקשי"ר (ראו סעיפים 11.457-11.454 לתקשי"ר).
המשותף להרכבן של ועדות הבוחנים בשירות
המדינה הן במכרז החיצוני והן במכרז הפנימי הוא שהמשרד הנוגע בדבר אמנם מיוצג
בוועדה, אך נציגי המשרד אינם מהווים רוב בוועדה. כמו כן, יושב ראשן של ועדות
הבוחנים בשירות המדינה (למעט בועדת בוחנים משרדית) אינו נציג המשרד, כי אם נציב
השירות או נציגו. יתרה מזאת, המאפיין הבולט בהרכבן של כל ועדות הבוחנים בשירות
המדינה הוא האיזון הפנימי בקרבן, אשר אינו מקנה רוב לאף אחד מהגורמים המיוצגים
בהן. אדרבא, העיון בחקיקה העוסקת במינוי עובדים לגופים ציבוריים שונים, מלמד כי
המאפיין המשותף לועדות הבוחנים בגופים אלו הוא מתן ייצוג מאוזן למספר גורמים, מבלי
שלאף אחד מן הגורמים הללו יהיה רוב מובטח בהרכב הוועדה (ראו למשל: סעיף 30 לכללי
שירות המדינה (מינויים) (בחינות ומבחנים וסדריהם) (משרד מבקר המדינה) תשכ"ב-1962;
סעיף 2 לכללי שירות המדינה (מינויים) (בחינות מבחנים וסדריהם) (עובדי הכנסת)
תשכ"ד-1963; סעיף 2 לכללי שירות המדינה (מינויים) (בחינות מבחנים וסדריהם)
(עובדי לשכת נשיא המדינה) תשכ"ד-1964; סעיפים 28-15 ו- 72-60 לצו המועצות
המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), תשל"ז-1977).
25. על רקע האמור לעיל יש לבחון את הוראת סעיף
1)ב להחלטת הממשלה, הקובעת כי בשונה מהמקובל בשירות המדינה, בהרכב ועדת המכרזים
הפנימית והחיצונית יהיו חברים מנהל הרשות (שיהיה גם יו"ר הוועדה),
סמנכ"ל למינהל וארגון ונציג ציבור. בהרכב זה להנהלת הרשות רוב מוחלט בוועדה.
כפי שראינו, הרכב זה מהווה סטייה בולטת מכללי המכרז הקבועים בשירות המדינה, וכפי
שיובהר להלן, מדובר בסטייה מהותית, אשר עלולה להשפיע על יכולתה של ועדת המכרזים
להגשים את התכליות העומדות ביסודו של המכרז כאמצעי לקבלת עובדים.
המטרה העיקרית של השימוש בוועדות מכרזים
ככלי לבחירת עובדים בשירות הציבורי הינה להביא למינויו של המועמד בעל הנתונים
הטובים ביותר ולהבטיח את הגשמת התכליות העומדות ביסודו של המכרז כאמצעי לקבלת
עובדים. הנחת העבודה הינה כי קיים יתרון בהפקדת ההחלטה בידי קבוצת אנשים על פני
הפקדתה בידי גורם מחליט יחיד. זאת הן משום שלקבוצת אנשים יהיה ידע וניסיון מצטבר
גדול ומגוון יותר מאשר מחליט יחיד, והן משום שביזור כוח ההכרעה בוועדת המכרזים בין
מספר חברים המייצגים גורמים שונים מהווה אמצעי להבטיח הליך בחירה תקין. אכן, מגוון
של בוחנים, אשר תרים אחר פנים שונים במועמד המובא בפניהם, מקטינים את החשש מפני
השפעות זרות ושיקולים שאינם רלוונטיים ומגדילים את יכולת הערכת המועמד (וראו:
"ועדות מכרזים למשרות בשירות המדינה" הנחיות היועץ
המשפטי לממשלה 1.1504 (1.5.71), כפי שעודכנו ב- 3.7.02). החלטת הממשלה,
המעניקה למנכ"ל ולסמנכ"ל הכפוף לו שליטה בוועדת המכרזים, פוגעת באיזון
הפנימי של הוועדה ובביזור כוח ההכרעה בה. החלטה זו אינה עולה בקנה אחד עם התכליות
של השימוש בוועדות מכרזים ככלי לבחירת עובדים בשירות הציבורי. עיינו בטענות
המשיבים, אך לא מצאנו בהן טעם שיצדיק הענקת רוב להנהלת הרשות בוועדת המכרזים, תוך
סטייה כה בולטת מהעקרונות החלים על וועדות מכרזים בשירות המדינה. המסקנה היא אפוא,
כי בקביעת הרכבה של ועדת המכרזים תוך הבטחת רוב מוחלט להנהלת הרשות, חורגת ההחלטה
מגדר השינויים המותרים לרשות לצורך התאמה בהחלתם של כללי המינויים של שירות המדינה
על הרשות. לפיכך, דינה של הוראת סעיף 1 להחלטת הממשלה להתבטל אף היא. השאלה כיצד
ייקבע האיזון בהרכבה של ועדת המכרזים, או ועדה מקבילה אחרת שהיא דמויית ועדת
מכרזים, אינה עניין הנתון להכרעתנו ובלבד שלא יהיה בה רוב מכריע להנהלת הרשות.
העדרו של נציג עובדים מהרכב הוועדה
26. שיתופו של נציג העובדים מקובל, כפי שראינו,
בועדות הבוחנים במסגרת המכרז הפנימי בשירות המדינה (סעיפים 11.457-11.456 לתקשי"ר).
תופעה זו מקובלת גם בחלק מוועדות הבוחנים של גופים אחרים (ראו: סעיפים 28-15 ו-
72-60 לצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), תשל"ז-1977 והשוו:
סעיפים 23-22 לתקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים) תש"ם-1979). נראה כי
שיתופם של נציגי עובדים בועדות מכרזים ובוחנים הינו תולדה של מערכת יחסי העבודה
והסכמי עבודה. אולם, נראה עם זאת כי שיתופו של נציג העובדים אינו מהווה כלל נוקשה
בכל ועדות הבוחנים בשירות המדינה, ועל כל פנים, אינו מעוגן בחוק המנויים או בכללי
המינויים. על-פי כללי המינויים, ועדת הבוחנים הסטנדרטית במסגרת המכרז הפומבי
בשירות המדינה אינה כוללת נציג עובדים (סעיף 36(ב) לכללי המינויים); ולמעשה, גם
ועדות הבוחנים המורחבות המנויות בסעיפים הקטנים 36(ב1) ו- 36(ג) אינן כוללות נציג
של ועד העובדים, כי אם עובד מדינה שאינו מועסק במשרד הנוגע בדבר. לפיכך, קשה לומר
כי מדובר במקרה דנן בסטייה בולטת ומהותית מכללי המינויים הקבועים בשירות המדינה.
שיתוף העובדים בגופי התאגיד אשר מקבלים החלטות בעלות השלכות נרחבות כלפיהם עשוי
לשרת תכליות חשובות (ראו למשל: ג' דוידוב "נציגות עובדים במועצות מנהלים:
מודל מוצע" ספר מנחם גולדברג (תשס"ב) 251). אולם, לא שוכנעו
מטיעוני העותרים כי הגשמתן של המטרות העומדות ביסוד המכרז מחייבת בהכרח שיתופם של
נציגי העובדים בועדת המכרזים, או כי ביזור הכוח במסגרת ועדת המכרזים, תכלית עליה
עמדנו לעיל, צריך להתבצע דווקא על-ידי מינוי נציג עובדים לוועדה. ועדת המכרזים
איננה מתווה מדיניות ואין בהחלטותיה כדי להשפיע ישירות על התנהלות התאגיד בכלל ועל
זכויות העובדים ותנאי עבודתם בפרט. תפקידה מוגבל לבחירת המועמד המתאים ביותר לאיוש
המשרה במנותק משיקולים זרים. משכך, חשיבות ייצוגו של כל סקטור במקום העבודה בועדת
המכרזים הינה פחותה ותלויה בקביעת מערכת יחסי העבודה המוסדרים בין העובדים להנהלה,
ואילו אובייקטיביות הוועדה (המושגת, בין היתר, באמצעות האיזון הפנימי בין נציגי
הגורמים המרכיבים אותה) ומקצועיותה הן המשמעותיות בבחינת סבירות הרכבה. על כן,
נראה כי מהיבט זה של שיתוף נציג העובדים בהרכב ועדת המכרזים לא נפל פגם בהחלטת
הממשלה, אשר במציאות המורכבת של רשות שדות התעופה לא ראתה להכליל את ארגוני
העובדים בין חברי ועדת המכרזים.
מינוי מנכ"ל הרשות
27. בשולי טענותיהם כנגד החלטת הממשלה, קובלים
העותרים, כאמור, על כך שההחלטה איננה מתייחסת כלל לאופן מינוי מנכ"ל הרשות.
לטענתם, במצב הנוכחי יכול שר התחבורה למנות לתפקיד כל אדם, ללא שיידרש לעמוד בתנאי
כשירות מינימאליים ומבלי שנקבעו קריטריונים לאיוש התפקיד. דינה של טענה זו
להידחות. החלטת הממשלה נשוא העתירה המתוקנת התקבלה כזכור מכוח סעיף 25(א) לחוק הרשות.
סעיף זה עוסק בקבלתם של עובדי הרשות, אלא שלעניין מינויו של מנכ"ל הרשות קבע
המחוקק הסדר מיוחד כאמור בסעיף 22(א) לחוק הרשות:
"22. (א) המועצה באישור הממשלה, תמנה על פי הצעת שר התחבורה
שניתנה לאחר התייעצות עם המועצה מנהל כללי לרשות...".
הסדר זה קובע, אפוא, פרוצדורה מיוחדת
למינוי מנכ"ל הרשות. אולם, אין באמור כדי להביא למסקנה ממנה חוששים העותרים,
לפיה יכול שר התחבורה למנות לתפקיד כל אדם, ללא שיידרש לעמוד בתנאי כשירות
מינימאליים ומבלי שנקבעו קריטריונים לאיוש התפקיד. כפי שציינו לעיל, על רשות שדות
התעופה לפעול כנאמן הציבור וחובה זו באה לידי ביטוי גם בהליך מינויו של מנכ"ל
הרשות. כך גם חייבים שר התחבורה והממשלה להפעיל את סמכותם לפי סעיף 22(א) לחוק
הרשות בנאמנות. יפים לעניין זה דברי השופט חשין בבג"ץ
2671/98 שדולת הנשים הנ"ל, בע' 651:
"מינויו של סמנכ"ל במוסד לביטוח לאומי הינו מעשה מתחום
המשפט הציבורי, וככל מעשה בתחום הציבורי כפוף אף מעשה המינוי לנורמות הכלליות
המקובלות עלינו במשפט הציבורי (והעושות את המשפט הציבורי). בעשותה בתחום המשפט
הציבורי פועלת הרשות הממנה כנאמן הציבור; ומה נאמן אין לו משֶל עצמו ולא-כלום, כן היא הרשות
הממנה שאף היא אין לה משל עצמה ולא-כלום. ואילו כנאמן עליה לעשות כדרכו של נאמן:
ביושר ובהגינות, בלא שתשקול שיקולים זרים, בסבירות, בשוויון, ללא הפליה... הטוב
ביותר יזכה והפחות טובים ימתינו לזמנם-שלהם. כך, למשל, שיקולי קירבה מפלגתית אסור לה
לרשות לשוקלם לזכותו של מועמד... יש שיקולי כשירות פורמאליים – כגון השכלה מסוימת
– אך גם אם נתמלאו בו במועמד פלוני דרישות מוקדמות אלו של השכלה, גם-אז רשאי הוא הגוף הממנה
להוסיף ולשקול שיקולים ענייניים נוספים, לחובה ולזכות... בעלי סמכות למנות או
לבחור חייבים אפוא לפעול ביושר ובהגינות, בלא לשקול שיקולים זרים, בסבירות,
בשוויון וללא הפליה".
(וראו גם למשל: בג"ץ 6673/01 התנועה למען איכות השלטון הנ"ל, בע' 810-805;
בג"ץ 932/99
התנועה למען איכות השלטון הנ"ל, בע' 787)
יתרה מזאת, כל מינוי של מנכ"ל
בתאגיד ציבורי שנערך בידי שר או בהמלצתו, כפוף להוראות העוסקות בדרכי מינויים של
מנכ"לים בחברות הממשלתית, בשינויים המחויבים (ראו: סעיף 60א(א) לחוק החברות
הממשלתיות). הוראות אלה מסייעות אף הן בהגדרת תנאי הכשירות של המנכ"ל ובהגבלת
סמכות מינויו (ראו למשל: סעיפים 37(ג) ו – (ד), 16א, 17 ו- 18ג לאותו חוק). על כן,
לא מצאנו פסול בכך שהחלטת הממשלה שעניינה מינוי יתר עובדי הרשות אינה מתייחסת
למינוי מנכ"ל הרשות.
סיכום
28. על יסוד כל האמור, דין החלטת הממשלה, על
שני נדבכיה, להתבטל. יחד עם זאת, על מנת שלא לפגוע בתפקודה של רשות שדות התעופה
וכן כדי לא לפגוע בתפקודם ובזכויותיהם של נושאי התפקידים ברשות, אנו רואים לקבוע
כי תוצאתה של בטלות זו אינה מוחלטת אלא יחסית, כפי שיפורט להלן.
על המשיבים יהיה לגבש כללים חדשים לעניין
מינוי העובדים ברשות שדות התעופה מכאן ולהבא, בהתאמה לכללים המעוגנים בחוק
המינויים ובראשם הכלל המחייב קבלת עובדים באמצעות מכרז והכללים הקבועים בחוק
המינויים ביחס למתן פטור מחובת המכרז. כאמור, הרשות והממשלה רשאיות לקבוע פטור
ממכרז למשרות מסוימות ברשות שדות התעופה מכוח סעיף 25(א) לחוק הרשות, אך עליהן
לעשות זאת על-פי תנאי סעיף 21 לחוק המנויים, לרבות התנאי הדורש את מעורבותה של
ועדת השירות בהליך הפטור, וזאת בשינויים המחוייבים שיתבטאו במינוי גוף אובייקטיבי
ובלתי תלוי מקביל שיוקם לשם כך. כפי שראינו, אין כיום בנמצא גוף אשר יציע לממשלה
משרות פטורות ממכרז ברשות שדות התעופה כפי שעושה ועדת השירות בשירות המדינה.
הפתרון ההולם הינו הקמת גוף מקצועי מתאים, חיצוני לשרות המדינה ומקביל בתפקידיו,
בסמכויותיו ובהרכבו לועדת השירות. מן הראוי כי גוף זה יהיה חיצוני גם לרשות שדות
התעופה ויוקם כחלק מהסדר כולל עבור כל התאגידים הסטטוטוריים. אולם, בתקופת
הביניים, עד להקמתו של גוף חיצוני מקביל לועדת השירות אשר ישמש את כל התאגידים
הציבוריים, רשאית הממשלה להקים ועדת שירות פנימית בתוך רשות שדות התעופה, אשר תהא
גוף מקביל באופיו לועדת השירות, בעל הרכב מקצועי ובלתי תלוי ככל הניתן. כמו כן,
איננו שוללים את האפשרות שועדת השירות תוסמך בתקופת הביניים למלא את תפקידה על פי
סעיף 21 לחוק המינויים גם ביחס לרשות שדות התעופה. עד שיאומץ אחד הפתרונות הללו -
קרי, הקמת גוף מקביל לועדת השירות עבור כל התאגידים הסטטוטוריים, הקמת ועדת שירות
פנימית, או הסמכת ועדת השירות לפעול גם ביחס לרשות - לא ניתן יהיה לקבוע משרות
פטורות ממכרז ברשות שדות התעופה. יתרה מזאת, הפטורים מחובת המכרז שנקבעו למשרות
ברשות על פי החלטת הממשלה נשוא עתירה זו או על פי החלטות קודמות, אשר לא עמדו
בתנאי סעיף 21 לחוק המינויים, בטלים. על מנת שלא לשבש את תפקודה התקין של רשות
שדות התעופה אנו רואים לקבוע, כאמור, כי בטלות זו תהיה יחסית במובן זה שכל העובדים
שמונו עד היום ללא מכרז על פי הפטורים שניתנו בעבר יישארו בתפקידם. אולם, מכאן
ולהבא איושן של המשרות שסעיף 25(א) לחוק הרשות חל עליהן יהא באמצעות מכרז, וזאת עד
שייקבעו פטורים חדשים בהתאם לסעיף 21 לחוק המינויים.
הרשות והממשלה רשאיות אף לקבוע מכוח סעיף
25(א) לחוק הרשות שינויים באופן ביצועו של המכרז ובהרכב ועדת המכרזים ברשות שדות
התעופה ביחס לשירות המדינה, אולם שינויים אלה מוגבלים רק לשינויים אשר לא יפגעו
בתכליותיו של המכרז כאמצעי למינוי עובדים. כך, בין היתר, במסגרת סמכותן של הרשות
והממשלה לקבוע שינויים מסוימים בהרכב ועדת המכרזים לעומת שירות המדינה, עליהן לשמר
את העיקרון הקיים בהרכבן של כל ועדות הבוחנים בשירות המדינה, מבלי להעניק רוב
מובטח לאף אחד מהגורמים המיוצגים בהן. יחד עם זאת, נראה כי חובה זו אינה מחייבת את
השגתו של האיזון הפנימי האמור בהרכב הוועדה על-ידי הוספת נציג עובדים דווקא להרכב
הוועדה, ובשאלה זו איננו מכריעים. במקרה דנן אנו קובעים כי דינה של הוראת סעיף 1
להחלטת הממשלה להתבטל בשל הרכבה הבלתי מאוזן של ועדת המכרזים לטובת הנהלת הרשות, ואילו
את שאלת שיתופו של נציג העובדים בוועדה אנו משאירים לשיקול דעת הרשות והממשלה.
הרכב ועדות המכרזים הקיים יעמוד בתוקפו למשך שנה נוספת מיום מתן פסק דין זה וזאת
כדי לאפשר לרשות להמשיך ולמנות עובדים ולהיערך לשינוי הרכב ועדות המכרזים.
אשר על כן, העתירה מתקבלת והצו על תנאי
יהיה למוחלט, הכל כאמור בפסקה 28 לעיל ובכפוף להוראות המעבר הקבועות בה. המשיבים
ישלמו לעותרים שכר טרחת עורך דין בסך 40,000 ש"ח.
ש ו פ ט ת
השופט א' ריבלין:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופטת א' חיות:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופטת
ד' ביניש.
ניתן היום, י"א באלול התשס"ה
(15.9.2005).
ש ו פ ט ת ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 01082990_N29.doc/צש
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il