רכבת ישראל בע"מ נ. עיריית הרצליה

פסק-דין בתיק עע"ם 8286/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 8286/07 בר"ם 8183/08 בר"ם 8326/08 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט נ' הנדל המערערת בעע"ם 8286/07 המשיבה בבר"ם 8183/08 המבקשת בבר"ם 8326/08 רכבת ישראל בע"מ נ ג ד המשיבה בעע"ם 8286/07 המבקשת בבר"ם 8183/08 המשיבה בבר"ם 8326/08: עיריית הרצליה ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב מיום 4.7.07 בתיק עת"מ 2122/05 שניתן על ידי כבוד השופט א' קובו בקשות רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב מיום 24.8.08 בתיק עמ"נ 261/07 שניתן על ידי כבוד השופטת ר' רונן בשם המערערת בעע"ם 8286/07 המשיבה בבר"ם 8183/08 המבקשת בבר"ם 8326/08: עו"ד אריה חגי; עו"ד שרה גולדין בשם המשיבה בעע"ם 8286/07 המבקשת בבר"ם 8183/08 המשיבה בבר"ם 8326/08: עו"ד תמר איגרא פסק-דין השופט נ' הנדל: מבוא 1. השאלה המשפטית המשותפת לשלושת ההליכים נשוא פסק דין זה היא: הכיצד יש להגדיר את המונח "רחוב" לצורך הטלת חיובים עירוניים שונים על ידי עיריית הרצליה כלפי רכבת ישראל? (להלן: 'העירייה' ו'הרכבת') המתחרות על כתר הפרשנות הראויה הינה פקודת הפרשנות ופקודת העיריות. ברקע, שני פסקי דין שיצאו מלפני בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו. האחד – עת"מ 2122/05 מיום 13.6.2007 (כב' השופטת א' קובו, להלן: 'פסק הדין הראשון'). האחר - עמ"נ 261/07 מיום 24.8.2008 (כב' השופטת ר' רונן, להלן: 'פסק הדין השני'). נגד פסק הדין הראשון הוגש ערעור על ידי הרכבת (עע"ם 8286/07). בקשות רשות ערעור הדדיות הוגשו נגד פסק הדין השני על ידי הרכבת והעירייה (בר"ם 8326/08, בר"ם 8183/08). התיאור העובדתי הנדרש הוא כי באפריל שנת 2004 נפתחה לקהל הרחב תחנת רכבת חדשה בהרצליה. התחנה כוללת אולם כניסה המוביל למנהרה תת קרקעית, המחברת את אולם הכניסה לרציפים המשמשים להעלאת והורדת נוסעים. באמצעות הרציפים ניתן לגשת אל מסילות הברזל של הרכבת. במתחם התחנה נמצא גם חניון ללא תשלום המשרת את באי התחנה. אל החניון מובילים כבישי גישה בהם ניתן לנסוע בלא מפריע, ואין הכרח להשתמש בשירותי הרכבת על מנת לנסוע בהם. שני פסקי הדין שייצאו מלפני בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו עוסקים בשאלות דומות ועקרוניות, שעניינן הגדרות חוקי העזר העירוניים של עיריית הרצליה ופרשנותם האפשרית לצורך מתן פטור מתשלום היטלי פיתוח. אמנם, פסקי הדין נולדו באותו המקום ובמהלך אותה התקופה, אולם קיים ביניהם פער בגישת הפרשנות המשפטית. בקצירת האומר, פסק הדין הראשון פירש את המונח "רחוב" – המעניק פטור מחיוב בהיטלים עירוניים שונים – על פי האמור בסעיף 1 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] (להלן: 'פקודת הפרשנות'). פסק הדין השני בחר לפרש את המונח "רחוב" בהתאם לקבוע בסעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: 'פקודת העיריות'). 2. טרם נבקש לצלול לעובי קורתם של ההליכים, יש לתאר את הרקע הרלוונטי לשני פסקי הדין נושאי הערעורים כאן. א. עע"ם 8286/07 בהליך זה נדונו היטלי פיתוח שונים שהוטלו על הרכבת במהלך בניית התחנה. המדובר בהיטל הנחת צינור מים מכוח חוק עזר להרצליה (אספקת מים), התש"ן-1990; היטל תיעול מכוח חוק עזר להרצליה (תיעול), התשל"ז-1976; והיטל סלילת רחובות מכוח חוק עזר להרצליה (סלילת רחובות), התשל"ו-1976. חוקים אלה עוד יובאו להלן, אך כבר בשלב זה יש להדגיש כי על פי האמור בהם, היטלי הפיתוח האמורים אינם חלים על נכס המוגדר כרחוב. לאחר ששלחה העירייה לרכבת הודעות חיוב בגין הנחת צינור המים, עבודות התיעול וסלילת הרחובות, הגישה הרכבת עתירה מנהלית, במסגרתה טענה כי יש לראות בשטחים בגינם חויבה כ"רחוב" אשר על פי חוקי העזר של הרצליה, אין לחייבו בהיטלי פיתוח. שופטת בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו א' קובו קבעה בפסק הדין הראשון כי אין מקום להחיל על ההיטלים האמורים את הגדרת המונח רחוב הקבועה בסעיף 269 לפקודת העיריות, וכי ההגדרה הרלוונטית היא זו המופיעה בסעיף 1 לפקודת הפרשנות. לאור קביעה זו, הוחלט כי כל שטח התחנה, למעט כבישי הגישה אליה, אינו חוסה תחת הגדרת המונח רחוב, ועל כן חיובה של הרכבת בהיטלים האמורים הינו מוצדק. ב. בר"ם 8326/08, בר"ם 8183/08 עוד במסגרת בניית התחנה, הטילה העירייה על הרכבת היטל ביוב מכוח חוק העזר להרצליה (ביוב), תשל"ד-1975. חוק העזר קובע כי "נכס" המחויב בהיטל ביוב אינו כולל בחובו "רחוב". יובהר, כי חוק העזר לא ביאר את משמעות המונח "רחוב". ועדת הערר שדנה בערעורה של הרכבת כנגד היטל הביוב, קיבלה את עמדתה לפיה כל שטחי התחנה, לרבות מבנה התחנה, רציפים, משרדים וחצרות, ולמעט שטח החניון, הינם בגדר "רחוב" ולכן פטורים הם מתשלום ההיטל. השאלה שעמדה לפני בית המשפט לעניינים מינהליים בערעור העירייה על החלטת ועדת הערר, הייתה האם שטחי מסילת הברזל ותחנת הרכבת הינם בגדר "רחוב" הפטור מתשלום היטל הביוב. שופטת בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו ר' רונן קיבלה חלקית את ערעורה של העירייה על החלטת ועדת הערר, וקבעה בפסק הדין השני כי שטחי התחנה שהוזכרו בהחלטת ועדת הערר יהיו פטורים מתשלום ההיטל, פרט למבנה התחנה והמעבר התת קרקעי לרציפי הנוסעים. זאת עשתה תוך שהחילה על המונח "רחוב" את המשמעות שניתנה לו בסעיף 269 לפקודת העיריות, אשר תובא להלן וכוללת בחובה אף "מסילת ברזל" ו-"מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי נפרד ממנה". בהערת אגב העירה השופטת ר' רונן, כי גם לו הייתה מחילה על המונח רחוב את הפירוש הקבוע לו בסעיף 1 לפקודת הפרשנות, הייתה מגיעה לתוצאה זהה. נמצאנו למדים איפוא, כי בבואו ליישם חוקי עזר שונים של עיריית הרצליה, המכילים בתוכם את המונח "רחוב", הוציא מלפניו בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו שתי גישות יישומיות שונות לפירוש המונח. ברי כי הכרעות בנושאים זהים תוך יישום פרשנות שונה, יכול ותגררנה קביעות שונות וסותרות. הצורך לקבוע ידן של מי מההגדרות על העליונה – הוא עיקר דיוננו. עמדת הצדדים 3. לשיטת עיריית הרצליה, אין מקום לפנות לפרשנות המצויה בסעיף 269 לפקודת העיריות, אלא יש ליישם את הפרשנות שנקבעה בסעיף 1 לפקודת הפרשנות. זאת, בין היתר, בשל העובדה שבעת חקיקת חוקי העזר הנדונים כאן, סעיף 269 לפקודת העיריות לא היה קיים, ועל כן ברור כי העירייה לא התכוונה להפנות אליו. נטען, כי חוקי העזר אינם מפנים מפורשות לסעיף 269, אשר מתייחס רק למתן פטור מארנונה, ולכן דרך הפרשנות הנכונה היא ברירת המחדל המופיעה בסעיף 1 לפקודת הפרשנות. עוד טענה העירייה כי תחנת הרכבת אינה בבחינת "רחוב" הפתוח לציבור הרחב, אלא פתוחה היא רק למשתמשי הרכבת, אשר מחוייבים בתשלום כספי על מנת ליהנות משירותיה. הוסף, שבדברי ההסבר המתייחסים לסעיף 269 לפקודת העיריות, הביע המחוקק את דעתו כי ההגדרה הבסיסית של המונח רחוב הינה זו המופיעה בפקודת הפרשנות. לדעת העירייה, הנהנה העיקרי מתחנת הרכבת היא הרכבת עצמה, שכן היא גובה תשלום עבור שירותיה – ועל כן אין לראות בתחנת הרכבת משום רחוב. הרכבת טוענת כי השטחים שחוייבו בהיטלי הפיתוח בשני פסקי הדין מהווים "שטח מסילת ברזל", "שטח שלצד מסילת ברזל" ו"שטח המהווה מתקן לצורך מסילת ברזל או בקשר אליה". סעיף 269 לפקודת העיריות מגדיר מפורשות שטחים אלה כרחוב, ולפיכך אין לחייבה בתשלום היטלי פיתוח בגינם. נטען כי בפסק דינו של בית משפט זה בעע"ם 4612/06 עיריית לוד נ' רכבת ישראל בע"מ (24.7.2007), נקבע כי חלקי מקרקעין בהם מונחות מסילות ברזל המשמשות לתנועת רכבות נוסעים, ורצועות הקרקע הצמודות לאותם חלקים מהווים "רחוב", ולכן פטורה רכבת ישראל מתשלום היטלי פיתוח בגינם (להלן: "פסק דין עיריית לוד"). עוד נטען כי תחנת הרכבת מהווה דרך מעבר ציבורית, אשר אף אותה יש לראות כ"רחוב". בהמשך לכך נאמר כי מבנה התחנה מהווה חלק בלתי נפרד ממסילות הברזל, ולפי הסיפא שבסעיף 269 לפקודת העיריות – יש לראותו כרחוב. לגישת הרכבת, אף אם סעיף 269 הגדיר את המונח "רחוב" לצרכי ארנונה בלבד – הרי שתכלית מתן הפטור מתשלום ארנונה מתאימה גם למתן פטור מתשלום היטלי פיתוח. נטען, כי חוק העזר נחקק מכוח פקודת העיריות, וכאשר מדובר באותה "מאטריה", יש לפרש את חוק העזר באופן שלא יתנגש עם החקיקה על פיה חוקק. דיון 4. המחלוקת בין הצדדים ובין פסקי הדין נטועה בחמישה שטחים שונים: א. כביש הגישה לתחנה; ב. מסילת הברזל והשטחים הצמודים למסילה; ג. מבנה התחנה, לרבות מנהרת הולכי הרגל; ד. הרציפים; ה. החניון. עמדות הצדדים וקביעות פסקי הדין יוצגו על פי סדרם. טרם לכך, ראוי להדגיש את המסגרת הנורמטיבית, התחומה בין שלוש "תחנות" משפטיות. ב"תחנה" הראשונה שוכנים חוקי העזר של עיריית הרצליה. ב"תחנה" השנייה מצויים המתחרים לכתר הפרשנות שהוזכרו לעיל – סעיף 269 לפקודת העיריות וסעיף 1 לפקודת הפרשנות. ה"תחנה" השלישית הינה פסיקת בית המשפט, ובעיקר בית משפט זה. א. ראשית דבר, תוצג ה"תחנה" המשפטית הראשונה – היא חוקי העזר הרלוונטיים של עיריית הרצליה. חוקים אלה ידגימו את הצורך בהגדרת המונח "רחוב". בחוקי העזר המדוברים ניתן לעירייה שיקול הדעת להטיל היטל פיתוח על בעליו של "נכס" כהגדרתו בחוקי העזר. חוק העזר להרצליה (ביוב), תשל"ד-1975, קובע כי "בעל נכס" יהא חייב בהיטל כאמור, כאשר הגדרת "נכס" היא: "בנין או קרקע בתחום העירייה, למעט רחוב". חוק העזר להרצליה (תיעול), תשל"ז-1976 מגדיר נכס כ: "נכס - כל בניין או קרקע בתחום העירייה למעט רחוב". חוק העזר להרצליה (סלילת רחובות), תשל"ו-1976 משתמש בהגדרה מדוייקת יותר, אך רוח הדברים זהה: "נכס – כל בניין וכל קרקע, וכן חלק מבניין וכל חלק מקרקע המהווים יחידת רישום נפרדת בספרי המקרקעין, למעט רחוב הנמצא בתחום העירייה". חוק העזר להרצליה (אספקת מים), התש"ן-1990 מגדיר נכס כ: "נכס - בנין, קרקע תפוסה, אדמת בניין או אדמה חקלאית כמשמעותם בסעיף 269 לפקודת העיריות" חוק עזר אחרון זה אינו ממעט את ה"רחוב" מגדרי המונח "נכס", אך מפנה ישירות לסעיף 269 לפקודת העיריות. משמעות הוראה זו תידון להלן. כך או אחרת, חוקי העזר לא פירשו את המונח "רחוב". בהיעדר פרשנות למונח בחוקי העזר עצמם, ביססה כאמור השופטת א' קובו בפסק הדין הראשון את פרשנות המונח דרך יישומו של סעיף 1 לפקודת הפרשנות, בעוד שהכרעת השופטת ר' רונן בפסק הדין השני נשענה על סעיף 269 לפקודת העיריות. לצורך תחימת המחלוקת, יובאו הסעיפים האמורים, המהווים את ה"תחנה" המשפטית השניה, הפרשנית, כלשונם. ב. הגדרת המונח "רחוב" לפי סעיף 1 לפקודת הפרשנות הינה כדלקמן: ""רחוב" או "דרך" - לרבות כביש, שדרה סמטה, משעול לרוכבים או לרגלים, ככר, חצר, טיילת, מבוי, מפלש וכל מקום פתוח שהציבור משתמש בו או נוהג לעבור בו, או שהציבור נכנס אליו או רשאי להיכנס אליו;" בנבדל, סעיף 269 לפקודת העיריות מגדיר את המונח "רחוב" באופן הבא: ""רחוב" – לרבות כביש שהנסיעה בו כרוכה בתשלום אגרה, היטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן דרך כהגדרתה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שבה עובר הכביש, שטחי השיקום הנופי בכביש ובדרך שבה הוא עובר, וכל מיתקן בתחום הכביש והדרך, למעט בנין, הדרוש במישרין לגביית האגרה, ההיטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן מסילת ברזל כמשמעותה בסעיף 2 רישה ופסקאות (1) ו- (2) לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], תשל"ב- 1972, וכן מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי נפרד ממנה;" בשלב זה יש לעמוד על מספר נקודות חשובות. ראשית, המונח "רחוב" אינו כולל הגדרה בסיסית, אלא נוקט בלשון "לרבות" בשני דברי החקיקה. רוצה לומר כי המחוקק ביקש להרחיב את רשימת המונחים, מעבר למונח "רחוב" במשמעותו הטבעית והאסוציאטיבית. שנית, הגדרת המונח רחוב שבסעיף 269 לפקודת העיריות כוללת הגדרה ברורה של מסילת ברזל, כמו גם מתקנים לצורך או בקשר למסילת ברזל. הגדרה ספציפית זו לא קיימת בסעיף 1 לפקודת הפרשנות. שלישית, סעיף 269 לפקודת העיריות, המגדיר את המונח "נכסים", פותח בהבהרה כי הגדרה זו נועדה אך לפרקים 14 ו-15 לחוק - "ארנונה" ו-"גביית ארנונות". הגדרה זו לא חלה, על פניה, על חיובים אחרים. ג. ב"תחנה" המשפטית השלישית נמצאת כאמור - הפסיקה. בעניין מליסרון (ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 164 (1999)), הסתייגה המערערת שם מהארנונה שהטילה עליה עיריית קרית ביאליק בגין השטחים הציבוריים בקניון המצוי בבעלותה, אשר נמצא בתחומי העירייה. בהחלטתה לדחות את הערעור, קבעה השופטת ד' דורנר: "המחוקק מיעט מהגדרת 'נכסים' שבסעיף 269 לפקודת העיריות, שהמחזיקים בהם חייבים בתשלום ארנונה, נכסים שהם 'רחוב'. דומה שבכך בוטאה ההשקפה, שכאשר הנהנה מן הנכס ומן השירותים הניתנים לנכס הוא ציבור בלתי מסוים של פרטים – להבדילם מן המחזיקים בנכס – ראוי כי ציבור זה הוא שיישא בעלות השירותים שמספקת הרשות המקומית לנכס". ובהמשך: "מכאן, ש'רחוב' לצורך הגדרת נכסים בסעיף 269 לפקודת העיריות הוא נכס שהנהנה העיקרי מן השירותים הניתנים לו על-ידי הרשות המקומית הוא הציבור הרחב" (שם, בעמ' 166). בעניין "אגד" (ב"ש 28/90 "אגד" אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' עיריית דימונה ואח' פ"מ תשנ"ג(2) 309) קבע בית המשפט המחוזי בבאר-שבע מפי חברי השופט א' גרוניס (בתפקידו אז) כי: "אין די בכך ששטח מסוים פתוח לציבור על מנת שנאמר כי מדובר על "רחוב". מכירים אנו סוגים שונים של מקומות שהינם פתוחים לציבור, אך לא יעלה על הדעת לטעון לגביהם כי מהווים הם "רחוב". לדוגמא, גן או פארק ציבורי דומים לרחוב מבחינה זו שאף הם פתוחים לציבור, אך שונים הם ממנו מבחינת השימוש הנעשה בהם. הגורם המאפיין רחוב הוא השימוש בו כשטח למעבר של כלי רכב ואנשים ממקום אחד למקום אחר. אלמנט זה אמנם אינו מופיע בהגדרה הסטטוטורית של "רחוב", ברם, אין ניתן להתעלם ממנו, שכן הוא המייחד נכס כזה משטחים אחרים הפתוחים לציבור". הגדרות אלה מקדמות את הניסיון לפרש את המושג "רחוב", אך נדמה כי פסק הדין הרלוונטי ביותר לענייננו – גם אם בהגבלה מסויימת – הוא עניין עיריית לוד שהוזכר לעיל. הקושי בתיק דנא אינו רק בהגדרת המונח "רחוב", אלא בבחינת הקשר שבין הגדרת המונח לצרכי ארנונה לפי סעיף 269 לפקודת העיריות, לעומת חיובי היטלי פיתוח שהוטלו על הרכבת. במקרה שנדון בפסק דין עיריית לוד, חויבה הרכבת על ידי העירייה בתשלום בגין היטלי פיתוח שונים. אף בהליך האמור התנגדה הרכבת לתשלום ההיטלים, שכן לדידה לא היה מקום לראות בשטחים בגינם חוייבה כ"נכס" כהגדרתו בחוקי העזר של העירייה. בית המשפט אימץ את עמדת הרכבת ופסק כי אין לראות בחלקי המקרקעין בהם מצויות מסילות הברזל, וכן ברצועות הקרקע הצמודות להן, משום נכס המחוייב בהיטלי פיתוח, שכן חלקים אלה מהווים, הלכה למעשה, "רחוב" הפטור מתשלום ההיטלים האמורים. ברם, הסבך הפרשני נותר בעינו. הסיבה לכך היא שבית משפט זה הסתמך על הגדרת סעיף 269 לפקודת העיריות, בעיקר בשל העובדה שחוקי העזר של עיריית לוד הפנו מפורשות להגדרת "רחוב" כאמור בסעיף 269 לפקודת העיריות - הפניה שלא קיימת בענייננו. בית המשפט הדגיש שאינו קובע עמדה למקרה בו נוסחם של חוקי העזר היה שונה, ובשל כך אף הפנה לפסק הדין הראשון שניתן על ידי השופטת א' קובו. עם זאת, אומר השופט ע' פוגלמן בפסק דינו כי: "בצד האמור נעיר עוד, כי התכלית בבסיס מתן פטור לנכס שהוא בבחינת "רחוב" מתשלום ארנונה (עליה נעמוד בהמשך הדברים), נכונה ומתאימה גם למתן פטור מתשלום היטלי הפיתוח. גם בכך יש לתמוך בתוצאה אליה הגענו, לפיה הגדרת "רחוב" הפטור מארנונה, תשמש אותנו גם להגדרת "רחוב" הפטור מתשלום היטלי פיתוח". (שם, פסקה 11, וראו גם פסקה 13). הכרעה 5. העולה מן המקובץ, כי במחלוקת שנפלה בין הצדדים ובין פסקי הדין ישנם פנים לכאן ולכאן. על אף חשיבות סיווגו של נכס כ"רחוב", עד כדי זכייה בפטור, לא קיימת למונח הגדרה בחוקי העזר. קושי אחר עניינו "עיתוי" ההגדרה. מצד אחד, הרכבת רשאית לטעון כי יש לאמץ את ההגדרה הקבועה בסעיף 269 לפקודת העיריות, אשר כוללת כרחוב אף את מסילת הברזל. מהצד האחר, העירייה אוחזת בטיעון ההיסטורי, לפיו הכיצד ניתן לפרש מונח בחוק, על פי הגדרה שלא באה לעולם בעת שחוקק. אכן, החסר בהגדרה מאפשר דרכים שונות להשלמתו. חוק העזר העוסק באספקת מים ומפנה לסעיף 269 לפקודת העיריות, מדגים את הדילמה. יש טעם בטענת הרכבת כי עצם ההפניה של חוק העזר האמור לסעיף 269, מחזק את ההגיון באימוץ הגדרת ה"רחוב" הקבועה באותו סעיף גם לחוקי עזר אחרים של העירייה. לא ניתן להתעלם מהעובדה שהמושגים המוגדרים כ"נכס" בחוק העזר – בניין, קרקע תפוסה, אדמת בניין או אדמה חקלאית – כלולים מיניה וביה, או למצער - בעלי זיקה להגדרת המונח "נכסים" שבסעיף 269 לפקודת העיריות, על כל המשתמע מכך, לרבות החרגת המונח "רחוב". אולם, העירייה עשויה לטעון כי היא, בכובעה כמחוקק משנה, בחרה שלא לכלול הגדרה זו בחוקי העזר האחרים, ויש לכבד את בחירתה. על פי גישה כזו, אין לכפות את הרצוי, בהנחה שכך, על הדין המצוי. ניתן להגיע איפוא לתוצאות שונות, ועל השופט כפרשן להביע עמדה, תוך הנמקתה. למשל, ניתן לצדד בפסק הדין הראשון, הקובע כי אין להחיל את הפרשנות הקבועה בסעיף 269 לפקודת העיריות, משום שסעיף זה, אשר תוקן בשנת 1995, לא בא לעולם בעת חקיקת חוקי העזר הרלוונטיים. מהצד האחר, ניתן לטעון כי יישומו של סעיף 269 לפקודת העיריות מתאים יותר לאופיו של החיוב בהיטלי פיתוח. בבחירה שבין שתי אפשרויות אלה, דעתי נוטה לעמדת הרכבת. "נוטה", אך לא מאמצת באופן מלא. אבהיר. כאמור, חוקי העזר של עיריית הרצליה אינם מגדירים את המונח "רחוב" הזכאי לפטור מחיוב בהיטלי פיתוח. פקודת הפרשנות כוללת את התיבה "לרבות" ביחס לרחוב. במועד חקיקתם של חוקי העזר הרלוונטיים, לא הייתה קיימת ההגדרה "רחוב" המצויה בפקודת העיריות. עסקינן בתחנת רכבת שהינה נכס מורכב בעל מאפיינים יחודיים. אף לכך יש משקל. אגד נתונים זה מרחיב את שיקול הדעת הנתון לבית המשפט בבואו לפרש את הדיבור "רחוב" בחוקי העזר של עיריית הרצליה, בהקשרה של תחנת הרכבת. כמובן, השופט משמש פרשן ולא מחוקק. מצד אחד, לא ניתן לקבוע שהגדרת המונח "רחוב" לפי סעיף 269 לפקודת העיריות הינה בגדר הדין המחייב מבחינה פורמלית. מצד אחר, ניתן, על פי לקט הנתונים שהוצגו, להפנות להגדרת "רחוב" הקיימת בסעיף 269 לפקודת העיריות ככלי עזר. ניתן – אך אין חובה. זוהי ליבת השאלה הפרשנית הדורשת הכרעה. הייתי מציג שני נימוקים התומכים בפנייה להגדרה הקבועה בסעיף 269 לפקודת העיריות. 6. יודגש, כי המצב המשפטי מעניק שיקול דעת לבית המשפט להגיע לתוצאות שונות, וכי עסקינן ברכבת, על הייחוד שבה. מכאן הנימוק הראשון – שאינו עומד לבדו - הוא השאיפה לתחולת דין אחד ואחיד בין רשות לרשות. כדוגמת עיריית לוד, ישנן רשויות מקומיות אשר החיוב הנגבה על ידן בגין ארנונה ובגין היטלי פיתוח מתקיים מכוח הוראת חוק-עזר המאמצת במפורש את ההגדרה הקבועה בסעיף 269 לפקודת העיריות. הואיל וניתן להגיע לתוצאות שונות בנידון, אין זה ראוי כי תחנות רכבת, המשמשות לאותה המטרה, תחוייבנה או תהיינה פטורות מהיטלים שונים רק נוכח מיקומן בתחומי רשות מקומית זו או אחרת. הרכבת נוסעת על פני המדינה לאורכה ולרוחבה. היא מהווה פרוייקט לאומי אשר נועד להעניק שירותי תחבורה ביעילות, ואף אמור לקרב בין חלקיה השונים של הארץ. את השירותים האמורים מספקת הרכבת באמצעות תחנות הפרושות בכל חלקי הארץ. לעיתים, המרחק בין תחנה לתחנה הינו דקות נסיעה ספורות. על פני הדברים, מוטב שתחול אמת מידה אחידה בכגון דא. חיזוק מסויים לעמדה זו ניתן למצוא מקום בו שתי הפרשנויות של המונח "רחוב" – פקודת הפרשנות מכאן ופקודת העיריות מכאן - נוקטות בלשון "לרבות" ונעדרות הגדרה בסיסית למונח. הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח העובדה שחוקי העזר על פיהם מוטלים היטלי הפיתוח חוקקו מכוח פקודת העיריות. אמנם, וכאמור לעיל, פקודת העיריות הגדירה "רחוב" רק לעניין מתן פטור מארנונה, אולם לאור הצורך בהרמוניה חקיקתית כמתואר לעיל, אך טבעי הוא לדרוש עקביות בהגדרת המונח "רחוב". כאן, המדובר לא רק בשיוויון בין תחנה ותחנה, אלא אף לשיוויון בין הגדרת המונח "רחוב" לצרכי חיוב בארנונה הנגבית על ידי רשות מקומית, לבין הגדרת המונח "רחוב" לשם הטלת היטלי פיתוח. 7. הנימוק השני להעדפת הפרשנות הקבועה בסעיף 269 לפקודת העיריות עניינו תכלית החיוב בהיטלי פיתוח ומטרתו. המונח "רחוב" מופיע בחוקים רבים ומגוונים. למשל, בפקודת התעבורה. יריעת רשת הפרשנות הנפרשת בפקודת הפרשנות נועדה לכבוש תחומים רבים. לעומת הגדרה כללית זו, ההגדרה המופיעה בפקודת העיריות הינה בגדר הסדר ספציפי. בל נשכח, כאמור, כי חוקי עזר נחקקים מכוח פקודת העיריות (ראו סעיף 250 לפקודת העיריות). בנושא הנדון, הגדרת המונח רלוונטית ליחסים שבין העירייה לבין החייב בתשלום ההיטלים. בולטים שיקולים כלכליים כמו גם שיקולי צדק בהקשר האמור. לשם ההמחשה, חיובי ארנונה עומדים על הציר שבין הצורך של הרשות לכלכל את צעדיה – תרתי משמע – לטובת תושביה, לבין שימוש לא מידתי בכוח הגבייה. בראייה זו נדמה, כפי שנקבע בפסק דין עיריית לוד, שהתכלית בהגדרת המונח רחוב לצרכי גביית ארנונה, דומה מאוד לזו המונחת בהטלתם של היטלי פיתוח. לכן, לצד השאלה הפורמלית "רחוב מהו?", מתעוררות סוגיות נוספות בדבר גביית כספים הוגנת. ה"רחוב" – שטח פתוח הוא השייך לציבור ומאפשר לו לנוע ממקום למקום. הוא אכן משמש שטח מעבר. מרכיב ה"פתיחות" שבו אינו רק פורמאלי גרידא - קרי, הימצאותו של מקום תחת כיפת השמיים והעובדה כי רבים משתמשים בו או רשאים להשתמש בו. מאפיין בולט הינו, שעיקר ייעודו של ה"נכס" המתיימר להיות "רחוב" הוא פוטנציאל הניידות ממקום למקום, מבלי שהנכס יהווה ספיח של נכס אחר בעל זהות עצמאית. לדוגמא – שטחי מעבר בקניון, בגן ציבורי מתוחם או בבית המשפט מאפשרים לציבור לעבור ממקום למקום. עם זאת, על פני הדברים, לא נראה שיש להגדירם כרחוב, משום שהם מהווים חלק אינהרנטי, הלכה למעשה, מהקניון, מהגן המתוחם או מבית המשפט, בהתאמה. מבלי לקבוע רשימה סגורה, העניין ייבדק על פי דיני קניין; זכותו של מאן דהוא לפתוח או לסגור את הנכס המתיימר להיות רחוב; שליטה בנכס ואופיו. אין באמור רק כדי לסכם את ההלכות הקיימות או לקבוע מבחן חדש, אלא להדגיש את הקושי הקיים לעיתים בהגדרת "רחוב". תחנת רכבת, בשל מרכיביה הרבים (משרדים, קופת כרטיסים, מסילות ברזל ועוד) אינה ניתנת לסיווג בינארי של הכל או לא כלום – כולה רחוב או כולה אינה רחוב. ניתן כמובן, להציג הגדרות שונות, אך מוטב שהמחוקק יאמר את דבריו. קביעה בדיעבד, אף היא עשויה לשמש כלי פרשנות. מכאן, בבחירה שבין אימוץ הגדרת ה"רחוב" הכללית שבפקודת הפרשנות לבדה, לבין שימוש בסעיף 269 לפקודת העיריות ככלי עזר פרשני, נראה בבירור ששיקולי תכלית ומטרה במלאכת הפרשנות, תומכים יותר בפנייה להגדרה המצויה בפקודת העיריות. אף ניתן לומר כי הואיל ופקודת הפרשנות כוללת את המילה "לרבות", אין סתירה בשימוש משולב בינה ובין סעיף 269 לפקודת העיריות, המוסיפה בין היתר את מסילת הברזל למונח "רחוב". 8. בהמשך לעמדתי האמורה - לפיה יש להסתייע בהגדרת המונח "רחוב" הקבועה בסעיף 269 לפקודת העיריות, תוך התחשבות בהגדרת המונח כפי שהיא מופיעה בפקודת הפרשנות, והענקת המשקל הראוי לעמדת הפסיקה בנדון ולאמור לעיל – הגיעה עת לבחון את השטחים השונים של תחנת הרכבת, אשר נדונו בשני פסקי הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו. א. כביש הגישה לתחנה: שטח זה אינו מעורר קושי. שני פסקי הדין קבעו שהשטח מהווה "רחוב". הכביש משמש מעבר לכלי רכב. בפסק הדין הראשון נקבע כי השטח עונה על הגדרת המונח רחוב הקבועה בפקודת הפרשנות, ובפסק הדין השני צוין כי השטח מהווה רחוב גם לפי פקודת הפרשנות וגם לפי פקודת העיריות. תוצאה זו נראית לי ראויה, ועל כן אין תמה שאף לא הוגש ערעור על קביעה זו. ב. מסילת הברזל והשטחים הצמודים לה: פסק הדין הראשון קבע כי השטח האמור אינו מהווה רחוב מהטעם שאינו פתוח לציבור בכללותו. הודגש כי הרכבת היא המשתמשת במסילות, ורק ציבור מצומצם של רוכשי הכרטיסים עושה שימוש בשירותיה. הנאת הציבור מהמסילות היא משנית להנאה העיקרית של הרכבת. לעומת זאת, פסק הדין השני סיווג את המסילה והשטחים שלצידה כרחוב, על בסיס לשונו המפורשת של סעיף 269 לפקודת העיריות: ""רחוב" - ...וכן מסילת ברזל כמשמעותה בסעיף 2 רישה ופסקאות (1) ו- (2) לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], תשל"ב- 1972...". סעיף 2 בפקודת מסילות הברזל לעיל קורא כדלקמן: "2. מסילת ברזל האמורה בפקודה זו (להלן – מסילה), לרבות כל חלק ממנה שבבניה וכל הרחבה עתידה, ולרבות – (1) מקרקעין שבתוך גדרות או סימנים אחרים המציינים את גבול המקרקעין השייכים למסילה, ובאין גדרות או סימנים אחרים - המקרקעין שבתוך תחום של חמישה עשר מטרים מציר המסילה; ואם היתה המסילה על גבי סוללה או בתוך מחפורת או בתוך מנהרה - המקרקעין שבתוך תחום של חמישה מטרים לפחות משני צדי תחתית הסוללה או ראש המחפורת או המנהרה או שבתוך תחום של חמישה עשר מטרים מציר המסילה, הכל לפי המרוחק יותר; (2) קווי פסים, שלוחות והסתעפויות שמשתמשים בהם לצורך מסילה או בקשר אליה;". הגדרה זו ברורה ואף מכמתת את השטחים שלצידי המסילה, לצורך היותם "רחוב". דעתי היא שיש לאמץ את ההגדרה שבסעיף 269 לפקודת העיריות וליישם אותה על המקרה מכמה סיבות – מעבר לשיקולים הכלליים שצויינו לעיל. ראשית, פקודת הפרשנות אינה מתייחסת למסילות ברזל. זאת, בניגוד לסעיף 269 לפקודת העיריות. שנית, מסילת ברזל היא ה"רחוב" עליו נוסעת הרכבת. לנוכח אופיה הציבורי של הרכבת, יש לכך חשיבות רבה. נקודה מעניינת היא שסעיף 2(1) לפקודת מסילות הברזל שהובא לעיל, מכמת את השטחים הצמודים למסילה ומהווים חלק ממנה. מדובר בו על מספר חלופות שבין חמישה עד לחמישה עשר מטרים מציר המסילה – "הכל לפי המרוחק יותר". כמובן, בהתחשב בכך שהגדרת המונח רחוב בסעיף 269 לפקודת העיריות אינה חלה על המקרה באופן פורמאלי, ניתן להגיע לתוצאות סבירות אחרות – למשל, בין עשרה לעשרים מטרים, בהתאמה. כאן, השיקול בדבר ההרמוניה החקיקתית וקביעת תוצאה אחידה לגבי תחנות הרכבת בארץ אוחז בהגה. רוצה לומר, שאין סיבה שלא לקבל את ה"כימות" הקבוע בפקודת מסילות הברזל, ולדעתי, מוטב לנהוג כך. התוצאה היא שיש לבטל את החיוב שנקבע בפסק הדין הראשון לגבי השטח האמור, ולאמץ את הגישה שננקטה בפסק הדין השני, לפיה שטח זה מהווה רחוב וזכאי לפטור מהיטלי פיתוח. ג. מבנה התחנה לרבות מנהרת הולכי הרגל: נקבע בפסק הדין הראשון כי השטח האמור אינו מהווה רחוב, שכן הוא אינו מקום פתוח שהציבור משתמש בו. השימוש במבנה נועד רק לרוכשי הכרטיסים, ולשימושה הפרטי של הרכבת. מבנה התחנה לא נועד רק למעבר, אלא גם להמתנה, מכירת כרטיסים ומשרדיה של הרכבת. פסק הדין השני קבע שמבנה התחנה אינו מהווה רחוב על פי הגדרתו בסעיף 269 לפקודת העיריות. הרכבת טענה שיש לסווג את השטח האמור כ"רחוב" על פי לשון הסעיף לפיה יראו כרחוב "מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי נפרד ממנה". פרשנות רחבה כזו אינה מקובלת עלי. סיווג כלל המבנה – לרבות משרדים, קופת כרטיסים וחדרי שירותים - כ"מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה" הינו מרחיק לכת. בפסק הדין השני הדגיש בית המשפט כי המחוקק בחר שלא לכלול במסגרת ההגדרה שבסעיף 269 לפקודת העיריות את המונח "תחנות" הקבוע בסעיף-קטן (3) שבפקודת מסילות הברזל, על אף שכלל את האמור בסעיפים-קטנים (1) ו-(2) לפקודת מסילות הברזל. בדברי ההסבר לתיקון פקודת העיריות נאמר כי: "המונח רחוב שבפקודת העיריות כולל גם מסילות ברזל במשמעות המצומצמת שלהן לפי פקודת מסילות הברזל". יוצא כי תכליתו הסובייקטיבית והאובייקטיבית של החוק, כמו גם לשונו, תומכות בתוצאה אליה הגיעו המותבים בבית המשפט לעניינים מינהליים. ד. הרציפים: על פי פסק הדין הראשון, אין להגדיר שטח זה כרחוב. הטעם הוא כי "ניתן לראות במנהרה וברציפים משום המשך ישיר ומבונה של התחנה עצמה. למעשה ניתן לקבוע כי מהרגע שבו נכנס הפרט בשערי התחנה, הוא מצוי בשטחה של העותרת (הרכבת)" (סעיף 13 לפסק הדין הראשון). פסק הדין השני הגיע לתוצאה שונה, וזאת על פי הסיפא של סעיף 269 לפקודת העיריות: ""רחוב" - ...מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי נפרד ממנה". לדעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים בפסק הדין השני, ניתן לראות ברציפים כעונים על ההגדרה דלעיל. כן ניתן משקל להחלטת ועדת הערר, אשר קבעה כי הרציפים מהווים רחוב. החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים לאמץ את קביעת ועדת הערר כמצויה במתחם הסבירות, אינה דורשת התערבות. סבורני כי יש להעדיף גישה זו על פני הגישה שננקטה בפסק הדין הראשון. תוצאה זו הינה המשך ישיר – תרתי משמע - של הגדרת מסילת הברזל כ"רחוב". ודוק, על פי ההגדרה הקבועה בסעיף 269 לפקודת העיריות, מדובר רק במיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, עד כדי שהם מהווים חלק בלתי נפרד ממנה. ההגיון מדבר בעד עצמו. יודגש כי בפסק הדין השני נקבע כי "שטח הרציפים מהווה חלק קטן בלבד (פחות מ-10%) מכלל השטח שליד המסילות". בנסיבות אלה, לא מתעורר קושי גם ביישום ההגדרה. בהתאם, יש לבטל את קביעת פסק הדין הראשון בנדון. ה. החניון: הסוגיה לא התעוררה בדיון בפסק הדין השני. ועדת הערר קבעה כי שטח החניון אינו מהווה רחוב, ועל קביעה זו לא הוגש ערעור. נקבע בפסק הדין הראשון כי החניון אינו בגדר "רחוב". הודגש כי שטחי החניון הינם "שטחי אכסון" לרכבים, ולא נועדו לצורך מעבר ממקום למקום. נקבע כי הנהנית המרכזית מהחניון היא הרכבת, משום שהחניון משרת את קהל לקוחותיה. מנגד טוענת הרכבת, כי יש לראות בחניון רחוב שכן אף הוא מהווה "מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי נפרד ממנה", כקבוע בסיפא לסעיף 269 לפקודת העיריות (סעיף 12 לסיכומי הרכבת בהליך דנא). אם זהו הנימוק לסיווג החניון כרחוב – דינו להידחות. כאמור לעיל, יש לפרש את הסיפא בסעיף 269 בצמצום. ודאי אין מקום לקבוע כי החניון הינו מתקן לצורך מסילת הברזל או מהווה חלק בלתי נפרד ממנה. אודה שלטעמי, סוגיית החניון עשויה להיות מורכבת. ברם, כדי לבסס טיעון לפיו יהווה החניון "רחוב" מנימוקים אחרים הקשורים לאופיו של החניון, טיבו של הרחוב לפי סעיף 269 לפקודת העיריות ולפי פקודת הפרשנות ומאפייני המונח "רחוב" שהובאו לעיל, היה על הרכבת להניח תשתית עובדתית לגבי החניון, שלא הוצגה. להשלמת התמונה אפנה לאמור בעניין מליסרון לגבי חניון: "מנגד, השימוש שעושה הציבור הרחב באזור הציבורי, ובכלל זה באזורי החניה, הוא מוגבל, וכרוך לרוב בביקור בחנויות שבקניון. בעניין זה יש משקל אף ליכולתה של המערערת למנוע מן הציבור את המעבר באזור הציבורי על ידי סגירתו או גידורו" (שם, בעמ' 167). האמור מדגים את חשיבותה של הנחת תשתית עובדתית בנושא החניון – מה שאין כן כאן. בנסיבות אלה, לא הייתי מתערב בקביעת בית המשפט לעניינים מינהליים בפסק הדין הראשון, לפיה אין לראות בחניון כ"רחוב" לצורך מתן פטור מתשלום היטלי פיתוח. הכרעה זו מתבססת כאמור על התשתית העובדתית כפי שהוצגה במקרה דנא. אפשר שעל יסוד תשתית אחרת אף התוצאה תהא שונה. 9. סוף דבר. הייתי מציע לחבריי ליתן רשות ערעור, לדון בבקשות ההדדיות כבערעור מאוחד (בר"ם 8326/08, בר"ם 8183/08) ולדחות את הערעור לגופו. כמו כן, לדעתי יש לקבל את ערעור הרכבת על פסק הדין הראשון (עע"ם 8286/07) באופן חלקי, כך שהרכבת תזכה לפטור מתשלום היטלי הפיתוח בגין הרציפים ומסילת הברזל והשטחים הצמודים לה, כמפורט לעיל. בכפוף לכך, פסק הדין הראשון יעמוד בעינו. אחרון, הייתי מחייב את העירייה בתשלום הוצאותיה של הרכבת ושכר טרחת עורך דין בגין הערעור על פסק הדין הראשון, בסך 30,000 ₪. ש ו פ ט השופט א' גרוניס: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה לפסק דינו של חברי השופט נ' הנדל. גם בעייני אין מניעה להסתייע בהגדרת המונח "רחוב" שבסעיף 269 לפקודת העיריות לצורך פירוש חוקי העזר של הרצליה הרלוונטיים לענייננו, אף שמונח זה לא הוגדר בהם ואף שאין באותם חוקי עזר הפניה לאותה הגדרה (הגדרה זו באה לעולם בתיקון לפקודה משנת 1995 (תיקון מס' 58 תשנ"ו-1995) וראו גם התיקון משנת 2004 לאותה הגדרה (תיקון מס' 88 תשס"ד-2004)). זאת משום שהתכלית המונחת ביסוד פטור מארנונה לנכס שהוא בבחינת "רחוב", נכונה ומתאימה גם למתן פטור מתשלום היטלי הפיתוח (ראו לעניין זה דברי השופט ע' פוגלמן בעע"ם 4612/06 עיריית לוד נ' רכבת ישראל בע"מ (טרם פורסם, 24.7.2007)), וכבר נפסק כי "התהליך הפרשני של נורמה משפטית הינו תהליך מתחדש ודינאמי ולחוק ישן יש להעניק ככל הניתן, תוכן מודרני שיאפשר לו להשתלב במציאות החדשה ולקדם אותה" (ע"א 7034/99 פקיד שומה כפר סבא נ' דר, פ"ד נח(4) 913, 928 (2004). כן ראו אהרון ברק פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה (כרך שני, תשנ"ג) 264-267). דברים אלה יפים הם גם לתהליך הפרשני בענייננו. ש ו פט ת הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט נ' הנדל. ניתן היום, ח' באדר ב' תשע"א (14.3.11). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07082860_Z18.doc אמ