עו"ד סמיר זידאן נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 827/17 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 827/17 בג"ץ 1060/17 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט ע' גרוסקופף העותרים בבג"ץ 827/17: 1. עו"ד סמיר זידאן 2. סמיר ח'יר העותר בבג"ץ 1060/17: ג'בר חמוד – ראש המועצה המקומית סאג'ור נ ג ד המשיבים 5-1 בבג"ץ 827/17 ובבג"ץ 1060/17: 1. שר הפנים 2. שר השיכון 3. משרד האוצר 4. ממשלת ישראל 5. היועץ המשפטי לממשלה המשיבה 6 בבג"ץ 1060/17: מינהל התכנון – המועצה הארצית לתכנון ולבניה עתירות למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ז בכסלו התשע"ט (5.12.2018) בשם העותרים בבג"ץ 827/17 ובבג"ץ 1060/17: עו"ד זידאן סמיר בשם המשיבים בבג"ץ 827/17 ובבג"ץ 1060/17: עו"ד נטע אורן פסק-דין השופט ע' פוגלמן: בעתירות שלפנינו טוענים העותרים כי המשיבים אינם מבצעים החלטות ממשלה העוסקות, בין היתר, בתכנון ובנייה ביישובים הדרוזים והצ'רקסים ומתוות עקרונות לקידום אוכלוסיות אלה. העותרים מבקשים כי נורה למשיבים לקיים את החלטות הממשלה, וכן כי נורה על עיכוב ביצוע של צווי הריסה ביישובים אלה עד שיאושרו תכניות מתאר ותכניות מפורטות החלות בשטחם. הרקע הצריך לעניין 1. הואיל והעתירות שלפנינו ממוקדות בתחום התכנון והבנייה, שהוא רק נדבך אחד במכלול ההסדרים שיוצגו להלן, נתמקד בתחום זה בלבד. בחודש אוגוסט 2006 ניתן תוקף להחלטה 412 של הממשלה ה-31 "תכנית רב-שנתית (לשנים 2009-2006) לפיתוח ישובי המגזר הדרוזי והצ'רקסי" (31.8.2006) (להלן: החלטה 412). ההחלטה מכוונת לפעול למתן תנאים שווים והוגנים למגזר הדרוזי והצ'רקסי בתחום החברתי-כלכלי. זאת בדרך של אישור תוכנית רב שנתית לפיתוח יישובים דרוזים וצ'רקסיים בהיקף כספי של 447.6 מיליון ש"ח (להלן: תוכנית 2006–2009). תוכנית 2006–2009 גובשה במשרד ראש הממשלה בשיתוף עם נציגי הרשויות הדרוזיות והצ'רקסיות. בהחלטה נקבע, בין היתר, כי יוקצו 8.5 מיליון ש"ח לקידום תוכנית אב ותכניות מפורטות במגזר הדרוזי והצ'רקסי. בהמשך הוארכה תקופת הביצוע של התוכנית עד לשנת 2011 (החלטה 4209 של הממשלה ה-31 "הארכת תקופת ביצוע התכנית הרב-שנתית לפיתוח ישובי המגזר הדרוזי והצ'רקסי והתכנית הרב-שנתית לפיתוח ישובי המגזר הבדואי בצפון בהתאם להחלטות הממשלה מס. 412(ערב/1) ו413-(ערב2)" (6.11.2008)). 2. בהמשך להחלטות האמורות, בחודש פברואר 2011 ניתן תוקף להחלטה 2861 של הממשלה ה-32 "תכנית רב שנתית לפיתוח להעצמת ביישובים הדרוזים והצ'רקסים לשנת 2014-2011" (13.2.2011) (כך במקור, ע' פ'; להלן: החלטה 2861). בהחלטה נקבע כי הממשלה תפעיל תוכנית רב שנתית לפיתוח יישובים דרוזים וצ'רקסים בשנים 2011–2014 (להלן: תוכנית 2011–2014) בהיקף של 681 מליון ש"ח. בהקשר שבו עסקינן, קובעת ההחלטה, בין היתר, כי בתקופת התוכנית יקצה משרד הפנים 10 מיליון ש"ח לצורך הכנת תוכניות מתאר ליישובים הנכללים בתוכנית; ולמשרד הבינוי והשיכון יוקצו 10 מיליון ש"ח לצורך הכנתן של תוכניות מפורטות בקרקעות פרטיות ביישובים הנכללים בתוכנית, בשיתוף עם הרשויות הדרוזיות והצ'רקסיות. 3. להשלמת התמונה יוער כי בסמוך לאחר מכן הוגשה לבית משפט זה עתירה בשמם של כ-10,000 בתי אב מהעדה הדרוזית, שבגדרה התבקש להסדיר את ענייני התכנון והבניה ביישובים דרוזים (בג"ץ 3990/11 מעדי נ' ראש הממשלה (27.9.2011) (להלן: עניין מעדי)). בית משפט זה (מפי השופט (כתוארו אז) ח' מלצר, בהסכמת הנשיאה ד' ביניש ובהסכמתי) דחה את העתירה על הסף תוך שציין כי קבלת החלטה 2861 סמוך למועד הגשת העתירה מלמדת שעניינה של העדה הדרוזית נמצא על סדר היום של הממשלה, וכי היה על העותרים להמתין על מנת לאפשר לממשלה ליישם את מדיניותה. 4. בחודש דצמבר 2013 התקבלה החלטה 1051 של הממשלה ה-33 "תכנית רב שנתית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזים ברמת הגולן לשנים 2014 – 2017" (15.12.2013). ההחלטה נגעה לעניינם של ארבעת היישובים הדרוזים ברמת הגולן וכללה הוראות דומות לאלו של החלטה 2861. 5. עוד יוער כי העותר בבג"ץ 827/17 עתר לבית משפט זה, בין היתר, בכל הנוגע למצב התכנוני ביישוב בית ג'אן (בג"ץ 6637/13 זידאן נ' ראש ממשלת ישראל (3.4.2014)). בית משפט זה דחה את העתירה על הסף תוך שציין כי נעשים מהלכים לקידום תכנון מתארי המותאם לצרכי היישוב בית ג'אן. 6. בחודש דצמבר 2014 ניתן תוקף להחלטה 2332 של הממשלה ה-33 "תכנית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזים והצ'רקסים" (14.12.2014) (להלן: החלטה 2332). בפתח ההחלטה צוין כי הושלמה עבודת מטה לגיבוש תוכנית פיתוח שתמשיך את תוכנית 2011–2014, אך נוכח הבחירות הצפויות לכנסת ה-20, הובאו בשלב זה לאישורה של הממשלה רק מרכיבי התוכנית שנדרשו באופן מיידי לשנת 2015. בהמשך לכך התקבלה בחודש יוני 2015 החלטה 59 של הממשלה ה-34 "תכנית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזיים והצ'רקסיים לשנים 2016 – 2020" (7.6.2015) (להלן: החלטה 59). נקבע כי יישובים הנכללים בהחלטה יוגדרו לעניינה כיישובי עדיפות לאומית במסגרת הקבועה בהחלטה, וכי תופעל בהם תוכנית פיתוח רב שנתית לשנים 2016–2020. לענייננו נקבע בהחלטה, בין היתר, כי מינהל התכנון יממש תוכנית עבודה לקידום תכנון מתארי ביישובים שנכללו בתוכנית ויקצה לכך 10 מיליון ש"ח ממקורותיו; כי מינהל התכנון ומשרד הבינוי יקדמו, בשיתוף הרשויות המקומיות הרלוונטיות, תכנון מפורט בקרקע פרטית ביישובי התוכנית בתקציב כולל של 65 מיליון ש"ח בחלוקה שפורטה בהחלטה; וכי מינהל התכנון יעמיד ייעוץ לרשויות המקומיות הנכללות בתוכנית כדי לסייע להן לקדם את התכנון והבנייה שבאחריותן, בתקציב כולל של 6 מיליון ש"ח. יוער כי קידום התכנון המפורט בקרקע פרטית ביישובים אבו סנאן, ג'וליס ובית ג'אן הוטל על משרד הבינוי והשיכון בלבד. בהמשך לכך, התקבלה בחודש ינואר 2016 החלטה 959 של הממשלה ה-34 "תכנית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזיים והצ'רקסיים לשנים 2016 – 2019" (10.1.2016) שהורתה על קיצור מסגרת הזמנים למימוש החלטה 59 עד לשנת 2019. טענות הצדדים העותרים 7. העותרים בבג"ץ 827/17 טוענים כי המשיבים לא יישמו את החלטה 2861 עד שנת 2014 כנדרש מהם. כן נטען כי מאז שנות ה-90 לא אושרו ביישובים הנכללים בתוכנית 2011–2014 תכניות עדכניות, בין מתאריות בין מפורטות. לפיכך, כך נטען, יש לקבוע כי השיהוי בביצוע החלטה 2861 חורג ממתחם הסבירות, ומחייב לעכב את הליכי האכיפה של דיני התכנון ביישובים הנכללים בתוכנית 2011–2014. 8. לטענת העותר בבג"ץ 1060/17 (להלן: העותר), ראש המועצה המקומית סאג'ור ומי שכיהן כיושב ראש פורום ראשי הרשויות הדרוזיות והצ'רקסיות, המשיבים מתעכבים באופן בלתי סביר בביצוע החלטה 2861. בין היתר, טוען העותר כי עיכוב השלמתה של תוכנית 2011–2014 פוגע באינטרס ההסתמכות של תושבי היישובים הנכללים בה, ומפלה את המגזר הדרוזי ביחס למגזר היהודי. לשיטתו, החלטה 2232 לא ביטלה את החלטה 2861 ואת המועדים שנקבעו להשלמת תוכנית 2011–2014, ומכל מקום אף היא לא הושלמה במועדים הנדרשים. העותר הוסיף כי החלטה 59 והחלטה 959, הדוחות את ביצוע תוכנית 2011–2014, מלמדות אף הן על העיכוב הבלתי סביר בביצוע החלטה 2861. המשיבים 9. בתגובתם מיום 24.5.2017 הציגו המשיבים נתונים מפורטים המתייחסים לכל יישוב ויישוב, באשר ליישום החלטות הממשלה שצוינו לעיל. נעמוד על עיקרי הדברים. התכנון המתארי: צוין כי ב-5 מהיישובים הנכללים בתוכניות קיימות תוכניות מתאר עדכניות בתוקף; ב-7 מהיישובים מצויות התוכניות בהליכים סטטוטוריים; וב-9 מהיישובים נערכים הליכי תכנון בעניינן של תכניות עדכניות. התכנון המפורט שבאחריות מינהל התכנון: נמסר כי התכנון נעשה בשתי פעימות נפרדות, האחת בהתאם להחלטה 2332 והאחרת בהתאם להחלטה 959. בשתי הפעימות נמסרו לרשויות המקומיות הרלוונטיות מסמכי הסכמות המסדירים את אופן ביצוע עבודת המטה לבחירת המתחמים לתכנון ולקביעת התקציב הנדרש לפיתוחם. צוין כי בכל היישובים הרלוונטיים, למעט שלושה, מצוי התכנון לפי החלטה 2332 בשלבים מתקדמים או אחרונים. כן צוין כי ב-5 מהיישובים נבחר צוות תכנון ליישום החלטה 959, ב-4 מהיישובים מתקיים הליך לבחירת צוות תכנון, בשני יישובים ישנו עיכוב בבחירת צוות תכנון נוכח הליכים לגיבוש תחום הקו הכחול, ובשני יישובים נוספים טרם נחתם מסמך ההסכמות שנשלח לרשות המקומית. התכנון המפורט שבאחריות משרד הבינוי והשיכון: צוין כי קודמו שורה של תוכניות בהיקפים שונים ביישובים שבאחריות משרד הבינוי והשיכון. כך, ביישובים אבו סנאן ובית ג'אן נערך תכנון בהיקף של 860 דונמים ו-1600 דונמים (בהתאמה) הממתין להתקיימותם של תנאים בהתאם להחלטת ועדה מקומית; וביישוב ג'וליס נערך תכנון בהיקף של 165 דונמים, הופקדו בוועדה המחוזית תוכניות עבור שני מתחמים, ותוכניות עבור שני מתחמים נוספים ממתינות לבחירת חלופות לפני הפקדתן בוועדה המקומית. עוד ציינו המשיבים בתגובתם כי בכל הנוגע לאכיפת דיני התכנון והבנייה, מתקיימת הידברות בין מנהיגי העדה הדרוזית לבין המדינה. 10. על יסוד הנתונים המפורטים שפורטו בתגובתם, טענו המשיבים כי דין העתירה להידחות על הסף. ראשית, נטען כי העותרים לא הציגו בעתירותיהם תשתית עובדתית מלאה. זאת שכן בניגוד לנטען, התכנון המתארי והמפורט קודם משמעותית בעקבות החלטות הממשלה, ולמצער קודם רבות מאז שנות ה-90. שנית, צוין כי העותרים לא פירטו פניות שערכו לאורך השנים אל המשיבים, ולפיכך נטען כי דין העתירות להידחות בשל אי מיצוי הליכים. שלישית, נטען כי העתירות אינן מגלות עילה להתערבות בפעולות שנקטו ונוקטים המשיבים לביצוע החלטות הממשלה לפיתוח היישובים הדרוזים והצ'רקסיים. כך, משום שהנתונים שהוצגו לעיל מלמדים כי הליך התכנון מתקדם כראוי. הדיון בעתירות 11. ביום 31.1.2018 קיימנו דיון בעתירות. בסופו הורינו למשיבים להגיש הודעה מעדכנת המפרטת את ההתקדמות ביישום החלטות הממשלה בנושא העתירות מאז יום 24.5.2017. כן ביקשנו את התייחסות המשיבים למדיניות האכיפה של דיני התכנון והבנייה ביישובים הדרוזים והצ'רקסיים. 12. בהודעה מעדכנת מיום 3.7.2018 ציינו המשיבים כי מאז הגשת התגובה המקדמית נכנסה לתוקף תוכנית מתאר חדשה, ושתי תכניות נוספות הגיעו לתום ההליך הסטטוטורי בעניינן. נוסף על כך צוין כי לבקשתן, הרשויות המקומיות הן שמנהלות ומובילות את התכנון המפורט בליווי מינהל התכנון, וכי תוכניות נוספות, הן לפי החלטה 2332 הן לפי החלטה 959, הגיעו לשלבי תכנון מתקדמים. עוד נמסר כי אושרו תקציבים נוספים לתכנון המפורט שבאחריות משרד הבינוי והשיכון. כן צוין כי התקיימו פגישות משותפות בין היועץ המשפטי לממשלה וגורמים מטעמו לבין ראשי היישובים הדרוזים, בנושא מדיניות האכיפה ביישובים הדרוזים והצ'רקסים. המשיבים ציינו כי האכיפה במגזר הדרוזי נעשית במגמה לאפשר את מימוש התכנון ולמנוע בנייה בלתי חוקית שתסכל אותו, בתיאום בין גורמי התכנון והאכיפה. כן נמסר כי נציגי מינהל התכנון מקיימים פגישות תקופתיות עם ראשי היישובים הדרוזים בנוגע להתקדמות התכנון בכל יישוב. 13. ביום 4.12.2018, לקראת דיון נוסף בעתירות, הגישו המשיבים הודעה מעדכנת נוספת. צוין כי מאז יום 3.7.2018 אושרה תוכנית מתאר כוללנית ביישוב אחד; תוכנית מתארית נוספת הגיעה לשלב שלפני פרסום למתן תוקף; ו-4 תוכניות נוספות הגיעו לשלב שלפני הגשה למוסדות התכנון. אשר לתכנון המפורט שבאחריות מינהל התכנון, צוין כי בכל הנוגע ליישום החלטה 2332 מרבית היישובים מצויים בהליך תכנוני וסטטוטורי בשלבים שונים; וכי בכל הנוגע ליישום החלטה 959 נבחר צוות תכנון כמעט בכל היישובים הרלוונטיים, והתכנון המקומי מצוי בעיצומו. נוסף על האמור, נמסר כי אושרו תקציבים נוספים לתכנון המפורט שבאחריות משרד הבינוי והשיכון. המשיבים הוסיפו כי ביום 24.7.2018 התקיימה ישיבה בהשתתפות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, גורמים מטעם המשיבים, וראשי היישובים הדרוזים בישראל. צוין כי בישיבה הודגש הצורך בחיזוק שיתוף הפעולה באכיפת דיני התכנון והבנייה, כדי שלא יסוכל התכנון המתהווה. כן הוזכר כי האכיפה תתבצע בתיאום עם גורמי התכנון כדי לתמוך בתכנון העדכני לרווחת תושבי היישובים הדרוזים והצ'רקסים. דיון והכרעה 14. לאחר שקיימנו דיון שני בעתירה, ושקלנו את טענות הצדדים לפנינו, כמו גם את הטענות שהועלו בעתירות, בתגובות להן, בהודעות המעדכנות מטעם המדינה, ובצרופותיהן, באנו לכלל מסקנה כי בנקודת הזמן הנוכחית דין העתירות להידחות, כפי שיפורט להלן. 15. בית משפט זה עמד בפסיקתו לא אחת על הברית שכרתה העדה הדרוזית עם מדינת ישראל מראשיתה ועל אפיונה המיוחד של העדה הדרוזית בישראל, מבלי לפגוע בחובות המדינה כלפי כלל אזרחיה (ראו למשל, בג"ץ 4522/10 מנסור נ' ממשלת ישראל, פסקאות כ"ה-כ"ז (24.8.2011); בג"ץ 9611/00 בדר (מרעי) נ' מרעי, פ"ד נח(4) 256, 268 (2004)). אכן, "העדות הדרוזית והצ'רקסית הינן איבר מאבריה של החברה הישראלית" (בג"ץ 7178/08 פורום ראשי המועצות הדרוזיות והצ'רקסיות בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 6 (18.11.2009)). הן תרמו ותורמות רבות לחוסן הלאומי של מדינת ישראל, הן במישור הביטחוני הן במישור החברתי-תרבותי (עניין מעדי, פסקה 6). כאמור, בשורת ההחלטות שפורטו לעיל הכירה ממשלת ישראל בצורך לתת תנאים שווים והוגנים למגזר הדרוזי והצ'רקסי בתחום החברתי-כלכלי. העותרים אינם חולקים על כך, אלא טוענים כי המדינה טרם ביצעה את ההחלטות שהתקבלו בתחום התכנון והבנייה ומבקשים להורות לה לקיימן. 16. כידוע, על רשות מינהלית לבצע פעולות שבאחריותה תוך זמן סביר (ראו למשל עע"ם 1386/04 המועצה הארצית לתכנון ובנייה נ' עמותת נאות ראש העין, פסקה 31 והאסמכתאות שם (20.5.2008)). המהירות הראויה לביצוע פעולה שלטונית נקבעת בהתאם לנסיבות הפרטניות של כל מקרה (בג"ץ 7198/93 מיטראל בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד מח(2) 844, 853 (1994)). אכן, "בית המשפט חייב, כשהוא נדרש לעניין מסוים, לעקוב אחר ההפעלה של סמכות מינהלית בעין פקוחה, כדי למנוע הזנחה או התרשלות, אך לא בהכרח עם שעון עצר ביד" (שם). 17. אם עמדנו בפירוט על החלטות הממשלה השונות ועל הנתונים שמסרו המשיבים בדבר ביצוען, עשינו זאת על מנת להבהיר את היקף העשייה השלטונית בסוגיה שלפנינו. כפי שעולה מתגובת המשיבים ומההודעות שהגישו, המצב התכנוני הקיים ביישובים הנכללים בהחלטות הממשלה אינו כשהיה בעבר. שינוי זה מבטא התקדמות משמעותית והשתדלות כנה של גורמי הרשות המבצעת כולם לממש את החלטות הממשלה. אמנם, הליכי התכנון נמשכים עת ארוכה, ועוד תידרש כברת דרך לא מבוטלת להשלמתם. אין צורך להרחיב מילים על מורכבותם של הליכי התכנון ועל פרק הזמן שנדרש להשלמתם כפועל יוצא מכך. בהינתן היקף השינוי התכנוני המיועד, מצריך המהלך הכולל – בצד המשאבים שהושקעו – גם פרק זמן לא מבוטל. עמדת המשיבים בעתירות שלפנינו מראה כי בשנים האחרונות נעשים מאמצים רבים כדי לממש את החלטות הממשלה הלכה למעשה. בהינתן התשתית העובדתית שפורטה לעיל, אין בידנו לקבוע כי המשיבים אינם פועלים במהירות הראויה ליישום החלטות הממשלה. 18. העותרים ביקשו בנוסף כי נורה לעכב ביצוע של צווי הריסה ביישובים הנכללים בהחלטות הממשלה עד לאישור תכניות המתאר והתכניות המפורטות. צווי הריסה ניתנים על ידי בית משפט מוסמך במסגרת הליך פרטני שנועד לכך. אין מקום לכך שבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, יורה באופן גורף על עיכוב צווים שניתנו על ידי בתי משפט מוסמכים. למעלה מן הצורך נציין כי גם אם הייתה לפנינו השגה על צו קונקרטי, אין אנו ערכאת ערעור בנושא זה, ואין זה מסוג העניינים הנתונים לבית משפט זה (סעיף 15(ג)(3) לחוק-יסוד: השפיטה; בג"ץ 583/87 הלפרין נ' סגן נשיא בית המשפט המחוזי בירושלים, פ"ד מא(4) 683, 687 (1987)). מעבר לכך, לא מצאנו כי מדיניות האכיפה שעליה הצהירה באת כוח היועץ המשפטי לממשלה מגלה עילה להתערבות. כפי שציינה בהודעה מיום 3.8.2018, המדיניות היא צעד משלים לתכנון המצוי בהתהוות: "בנייה בניגוד לצרכי ציבור מתוכננים, או בניגוד לעקרונות התכניות המאושרות והמתהוות, מסכלת את רווחת הציבור ומימושו של תכנון מודרני". רשמנו לפנינו כי "לפני נקיטת הליכי אכיפה, גורמי האכיפה יתעדכנו מול מנהל התכנון לשם קבלת תמונת המצב התכנונית", וכי "במידת הצורך יתקיימו ישיבות תיאום בין גורמי התכנון והאכיפה". לא מצאנו עילה להתערב במדיניות זו, שגובשה לאחר הידברות עם ראשי היישובים הדרוזים בישראל, ונועדה לתמוך בתכנון המותווה לפי החלטות הממשלה. מדיניות האכיפה האמורה מבטיחה שהתכנון המתקדם – שהעותרים חפצים ביקרו – לא יסוכל. היא תגשים, לצד יתר פעולות הממשלה, את זכותם של בני העדות הדרוזית והצ'רקסית לחיות ביישובים שבהם מיושמת מדיניות תכנון מודרנית, הקשובה לצורך בשמירה על כלל האינטרסים של הקהילה שאותה היא משרתת – קצרי טווח וארוכי טווח כאחד (ראו למשל עע"ם 2273/03 אי התכלית שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פסקה 38 (7.12.2006)). יוער כי אין באמור כדי לשלול את האפשרות לנקוט הליך מתאים נגד פעולת אכיפה קונקרטית לפני בית המשפט המוסמך, במקרים שבהם ישנה עילה לכך. סוף דבר: בהיעדר עילה להתערבותנו, העתירות נדחות. בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופט ד' מינץ: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ע' גרוסקופף: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏י' בטבת התשע"ט (‏18.12.2018). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 17008270_M16.doc אב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, supreme.court.gov.il