בג"ץ 8250-09
טרם נותח

אסתר שוורץ נ. הממונה על תשלום הגמלאות

סוג הליך עתירה לבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ)

פסק הדין המלא

-
פסק-דין בתיק בג"ץ 8250/09 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8250/09 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט צ' זילברטל העותרים: 1. אסתר שוורץ 2. יצחק שוורץ נ ג ד המשיב: הממונה על תשלום הגמלאות המבקש להצטרף כ"ידיד בית המשפט": פורום המח"טים, המג"דים והטייסים במילואים עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י' בניסן התשע"ב (2.4.2012) בשם העותרים: עו"ד אייל נון בשם המשיב: עו"ד ליאורה וייס-בנסקי בשם המבקש להצטרף כ"ידיד בית המשפט": עו"ד אמיר עדיקא פסק-דין המשנָה לנשיא מ' נאור: 1. ביסוד ההליך שבפנינו עומדת שאלת פרשנותו של סעיף 19 לחוק תשלום קצבאות לחיילי מילואים ולבני משפחותיהם, התשס"ב-2002 (להלן: החוק או חוק הקצבאות). 2. העותרים הם הוריו של גלעד שוורץ ז"ל, שנפצע בשירות מילואים בשנת 1997 ונפטר כתוצאה מהפציעה ביום 29.4.2005. בין העותרים לבין המדינה התנהלו, ועדיין מתנהלים, הליכים משפטיים שונים הנוגעים לפציעתו של גלעד ז"ל. בין השאר יוזכר כי גלעד לא הוכר בחייו כנכה צה"ל, ורק לאחר מותו זכה להכרה כזו בעקבות הליך משפטי. 3. על הרקע לחקיקת חוק הקצבאות עמדתי בהרחבה ב-בג"ץ 2223/04 לוי נ' מדינת ישראל (טרם פורסם, 4.9.2006) (להלן: עניין לוי). חוק הקצבאות עוסק בעיגון זכויותיהם של חיילים שנפצעו במהלך או עקב שירות המילואים ושל שאריהם של חיילי מילואים כאלה. סעיף 19 שעניינו עומד במרכז העתירה קובע הוראות בעניין תחולת החוק. נוסחו של הסעיף כיום הוא כדלקמן: תחולה 19. חוק זה, [למעט סעיף 15(ב)], יחול, בכפוף להוראות סעיף 18, על חייל מילואים זכאי ושאיר זכאי, שהוכרו לפי הוראות חוק זה, לפי הענין, בשל נכות או פטירה, שאירעה ביום י"ג בטבת התשנ"ט (1 בינואר 1999) או לאחריו. המלים שבסוגריים המרובעים "למעט סעיף 15(ב)" לא הופיעו בנוסח המקורי של סעיף 19 לחוק, נוסח שעמד בתוקפו גם בעת הגשת העתירה. מלים אלה הן חלק מתיקון מס' 4 לחוק משנת 2011 (חוק תשלום קצבאות לחיילי מילואים ולבני משפחותיהם (תיקון מס' 4), התשע"ב-2011 (להלן: תיקון מס' 4)). על ענייננו של תיקון מס' 4 אעמוד בהמשך הדברים. 4. בעניין לוי עמדה במחלוקת שאלת חוקתיותו של סעיף 19 בנוסחו המקורי, ולא מצאנו פגיעה חוקתית בכך שהחוק חל רק מהמועד הקובע (1.1.1999) הכל כפי שבואר שם בהרחבה. המייחד את המקרה שלפנינו (ועולה ממה שהוצג לנו כי יש עוד מאות מקרים כאלה) הוא שהמנוח נפצע לפני ה-1.1.1999, אך נפטר אחרי מועד זה. השאלה השנויה במחלוקת היא האם במקרה כזה זכאים ההורים לקצבאות ולמענקים שעל פי החוק. 6. ההורים פנו לממונה על הגימלאות אך זה דחה את בקשתם מאחר שלגישתו, נוכח סעיף 19, חוק הקצבאות חל רק על חייל מילואים שנפגע לאחר המועד הקובע ולא די בכך שהפטירה הייתה אחרי המועד הקובע. בענייננו המנוח אומנם נפטר לאחר המועד הקובע אך פגיעתו התרחשה לפני המועד הקובע ולכן לשיטת הממונה החוק לא חל על השארים. ההורים הגישו ערעור על קביעת הממונה וועדת הערעור שעל פי החוק (ראו סעיף 10(ב) לחוק) קיבלה את הערעור וקבעה כי העותרים זכאים לתשלומים לפי חוק הקצבאות. הממונה ערער על החלטה זו ובית המשפט המחוזי בירושלים קיבל את הערעור (ראו ע"ש (מחוזי י-ם) 203/09 הממונה על תשלום הגמלאות בצה"ל נ' שוורץ (טרם פורסם, 29.7.2009) (השופטת מ' מזרחי)). בית המשפט המחוזי קבע, כטענת הממונה, כי העותרים אינם זכאים לקצבה. מאחר שנקבע בחקיקה הרלבנטית כי פסק הדין של בית המשפט המחוזי "הוא סופי ואינו ניתן לערעור" (ראו סעיף 49(ד) לחוק שירות הקבע בצבא-הגנה לישראל (גימלאות) [נוסח משולב], התשמ"ה-1985 יחד עם סעיף 10(ב) לחוק הקצבאות) נקטו העותרים בדרך של הגשת עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק. ההורים ביקשו בעתירתם להחזיר על כנה את החלטת ועדת הערעור. 7. המשיב טען בתגובתו לעתירה כי דין העתירה להידחות על הסף מאחר שבית המשפט הגבוה לצדק אינו יושב כערכאת ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, שהוא בגדר פסק דין סופי שאין עליו ערעור. כן טען המשיב כי לגוף העניין פרשנותו של בית המשפט המחוזי – נכונה היא. 8. מבלי לקבוע מסמרות לעניין היקף התערבותו של בית המשפט הגבוה לצדק בכגון דא, עמדתי היא כי לגוף העניין פרשנותו הנכונה של החוק היא שגם הפגיעה צריכה להיות אחרי המועד הקובע (1.1.1999) ואין די בכך שהפטירה היתה אחרי מועד זה. אכן, מקובל עליי כי לשונו של סעיף 19 לחוק יכולה לסבול את שני הפרושים שהוצגו לנו; נכון הוא גם כי בעניין לוי לא עמדה לפנינו במישרין השאלה העומדת להכרעה כאן. ואולם, במרכז הכובד של החוק המקורי עמד החייל כאשר שאריו של החייל זכאים היו לקצבאות מכוחו של החייל עצמו עם פטירתו. התוצאה המסתברת מעמדתם של העותרים היא שלפי החוק המקורי החייל שנפגע לא היה זכאי בחייו כיוון שנפגע לפני היום הקובע אך שאריו יכולים היו להיות זכאים עם מותו. תוצאה זו היא בעיני בגדר פרשנות בלתי סבירה להוראות החוק המקורי. אכן, אין בלשון החוק המקורי ובתכליתו כל תמיכה לעמדה לפיה יש להבחין בין החייל לבין שאריו. הדברים השתנו, כפי שיבואר, בתיקון שנערך בחוק אך באופן שאינו מביא למסקנה אליה חותרים העותרים אלא להיפוכה. על כן, מקובלת עליי טענת המשיב כי פרשנות תכליתית של החוק מובילה למסקנה כי המחוקק בנוסח המקורי של החוק רצה להעניק זכויות רק לחיילים שנפצעו אחרי המועד הקובע ולשאיריהם של חיילים כאלה. קו פרשת המים לפי החוק המקורי הוא ה-1.1.1999 הן לעניין הפגיעה והן לעניין הפטירה. המסקנה היא אפוא כי לפי הנוסח המקורי של החוק אין מקום להתערב בפרשנותו של בית המשפט המחוזי לפיה רק אם מועד הפגיעה הוא לאחר היום הקובע זכאית היתה המשפחה לקצבאות. 9. ואם היה עוד מקום לפרשנות אפשרית אחרת בעבר, הרי תיקונו של החוק לאחר הגשת העתירה סתם את הגולל על כך. כוונתי היא לתיקון מס' 4 לחוק המבהיר – על ידי השינוי שהנהיג – מה היתה כוונת המחוקק בחוק המקורי. תיקון מס' 4 הוסיף לחוק את סעיף 15(ב) וכך לשון סעיף 15 לאחר תיקון מס' 4: מענק הוני למקרה מוות 15. (א) נוסף על התשלומים לפי חוק זה, ישלם הממונה לבני משפחתו של חייל מילואים שנספה מענק הוני בהתאם לכללים ובשיעורים שיקבע שר הבטחון (בחוק זה – מענק הוני למקרה מוות). לענין זה, 'בן משפחה' – כל אחד מאלה: (1) בן זוג, כמשמעותו בסעיף 21(1) לחוק שירות הקבע; (2) הורה; (3) ילד, לרבות ילד חורג וילד מאומץ; (ב)(1) בסעיף קטן זה – 'בן משפחה' – בן זוג או הורה של חייל מילואים שנספה; 'המועד הקובע' – מועד פרסומו של חוק תשלום קצבאות לחיילי מילואים ולבני משפחותיהם (תיקון מס' 4), התשע"ב-2011; 'התקופה המזכה' – התקופה שמיום ה' באייר התש"ח (14 במאי 1948) עד יום י"ב בטבת התשנ"ט (31 בדצמבר 1998); (2) הותיר אחריו חייל מילואים שנספה, שמתקיים לגביו אחד מאלה, בן משפחה במועד פטירתו, ישלם הממונה לבן המשפחה של החייל, על פי בקשה בכתב שיגיש לממונה, מענק בסכום של 100,000 שקלים חדשים (בסעיף קטן זה – מענק הוני), בהתאם להוראות סעיף קטן זה: (א) הוא נספה בתקופה המזכה; (ב) הוא חייל מילואים נכה שנפגע בתקופה המזכה ונפטר לאחריה ... סעיף 15(ב) שהוסף כאמור בתיקון מס' 4 קובע הרחבה מסויימת של התחולה לגבי "התקופה המזכה" היא התקופה שבין הקמת המדינה לבין כניסת החוק המקורי לתוקפו. סעיף 15 לפני תיקון מס' 4 קבע כי לבן משפחה של חייל מילואים הזכאי לכך יינתן מענק הוני למקרה מוות. מענק זה, כפי שהבנו מהצדדים בעת הדיון על פה עומד כיום על כ- 300,000 ש"ח. נוכח סעיף 19 אין מחלוקת כי מי שנספה לפני יום 1.1.1999 לא היה זכאי על פי החוק המקורי למענק הוני זה. ואולם, עדיין נותרה גם כאן השאלה הפרשנית האם המענק ההוני יינתן רק לבן משפחה של חייל מילואים שנפגע לאחר יום 1.1.1999 וגם נפטר לאחר מועד זה או, כפי שיטת העותרים, הוא יכול להינתן גם לבן משפחה של חייל מילואים שאומנם נפגע לפני היום הקובע אך נפטר לאחר מכן. לדעתי נוכח לשונו ותכליתו של תיקון מס' 4 אין עוד ספק כי התיקון בא להוסיף לאוכלוסיית הזכאים שעל פי החוק המקורי. על פי התיקון גם בן משפחה של מי שנספה לפני יום 1.1.1999 יזכה למענק אך זאת רק בסכום מוגבל של 100,000 ש"ח. ומה באשר למי שנפגע לפני יום 1.1.1999 אך נפטר לאחר מועד זה (כפי המצב בענייננו)? על פי התיקון לחוק נוספו גם בני המשפחות של קבוצה זו אשר יזכו במענק של 100,000 ש"ח. מבחינת המחוקק כך אתה למד – מקרים אלו לא נכללו בחוק המקורי ולכן נעשה התיקון. ודוק: מאחר שמדובר באוכלוסייה שמבחינת המחוקק לא נכללה קודם לכן בחוק נערך במסגרת תיקון מס' 4 גם שינוי בסעיף 19 כאשר הוספו לו, כפי שצוטט, המלים "למעט סעיף 15(ב)". סעיף 19 קבע כזכור תחולה מיום 1.1.1999 וכפי שהובהר בדברי ההסבר לתיקון "מאחר שעל פי התיקון המוצע ישולמו מענקים גם לגבי חייל מילואים שנפגע לפני מועד התחולה, מוצע לתקן את סעיף 19 האמור ולהחריג ממנו את סעיף 15(ב) המוצע" (דברי הסבר להצעת חוק תשלום קצבאות לחיילי מילואים ולבני משפחותיהם (תיקון מס' 4) (מענק הוני למקרה מוות בשל נכות או פטירה שאירעה לפני מועד התחולה), התשע"ב-2011, ה"ח הממשלה 634, 167). 10. בדברי ההסבר לתיקון מס' 4 נאמרו דברים מפורשים באשר למה שעמד מאחורי התיקון: "... לאחר שניתנו פסקי הדין האמורים [בג"ץ 2223/04 לוי נ' מדינת ישראל (טרם פורסם, 4.9.2006) [שכבר הוזכר לעיל]; בג"ץ 6758/01 ליפשיץ נ' שר הביטחון, פ"ד נט(5) 258 (2005); דנג"ץ 1376/05 ארגון אלמנות ויתומי צה"ל נ' שר הבטחון (טרם פורסם, 11.1.2006)], הונחו על שולחן הכנסת כמה הצעות חוק שנועדו להרחיב את תחולתו של חוק הקצבאות, כך שיחול גם על חיילי מילואים שנספו לפני מועד התחולה. במקביל, התנהל משא ומתן בין נציגי ארגוני המשפחות השכולות לבין נציגי הממשלה, להשגת הסדר פשרה שיאזן בין העלויות התקציביות שייגזרו מהחלת החוק באופן רטרואקטיבי מלא לבין טענות הקיפוח של המשפחות השכולות [...]. בין הצדדים הוסכם כי יש להעניק למשפחות השכולות פיצוי מסוים, אך לא גובשה הסכמה באשר לפרטי הפיצוי שיינתן, והמשא ומתן נפסק. באמצע שנת 2010 חודש המשא ומתן בין נציגי הממשלה לבין נציגי ארגוני המשפחות השכולות. תוצרי המשא ומתן האמור עוגנו בתיקון המוצע, שבמסגרתו ייקבע פיצוי חלקי, מסוים, לבני משפחותיהם של חיילי מילואים שנספו במערכה ושחוק הקצבאות בנוסחו הקיים אינו חל לגביהם, קרי: חיילי מילואים שנפגעו לפני מועד התחולה. יצוין כי המשא ומתן נוהל בעניינם של בני משפחותיהם של חיילי מילואים שנספו לפני מועד התחולה. ואולם מאחר שהחוק המקורי אינו חל גם במקרים של חיילי מילואים שנפגעו לפני מועד התחולה ונפטרו לאחריו והוכרו, או שיוכרו בעתיד כחיילים שנספו במערכה, מוצע להסדיר את זכויותיהם של בני משפחות אותם חיילים באופן דומה לאלה של חיילי המילואים שנספו לפני מועד התחולה. במסגרת ההסדר המוצע, ישולם מענק חד פעמי, בסכום של 100,000 שקלים חדשים, לבן זוג או להורה של חייל מילואים שנספה [...]. [...] למען הסר ספק מובהר כי תיקון זה בא להקנות זכות למענק הוני למקרה מוות בלבד, לבני זוג והורים כמפורט בהצעת החוק, ואין בתיקון זה כדי להקנות זכויות אחרות לנכה או לבן משפחה של חייל מילואים שנספה, שנפגע לפני מועד התחולה." (שם, בעמ' 165-164) מדברי ההסבר עולה בעליל כי תיקון מס' 4 נועד לתת פתרון גם לשאירים של חיילים שנפגעו לפני המועד הקובע אך נפטרו אחריו. ההנחה הגלומה בתיקון היא ששארים כאלה לא היו זכאים לקצבאות קודם לתיקון דהיינו לפי החוק המקורי. בהתאם לתיקון זכאים גם בני משפחה של חייל מילואים שנפגע לפני ה-1.1.1999 אך נפטר לאחר תאריך זה למענק של 100,000 ש"ח. 11. אכן, התיקון מאוחר להליכים המשפטיים וההנחה הפרשנית של המחוקק בדבר משמעות החוק טרם תיקונו כפי שבאה לידי ביטוי בדברי ההסבר לתיקון אינה מחייבת את בית המשפט. ואולם, ההנחה הפרשנית של המחוקק אינה נעדרת חשיבות ויש ליתן לה משקל (ראו אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני - פרשנות החקיקה 54 (1993) (להלן: ברק פרשנות החקיקה)). הכלל בכגון דא הוא כי "חקיקה מאוחרת יש בה כדי להשפיע על פירושה של חקיקה מוקדמת [...] שינוי חוק ואף ביטולו הם בעלי משקל בפרשנות הוראות חוק שקדמו להם" (ע"א 7765/04 מנהל מיסוי מקרקעין רחובות נ' זכי דוגה ובניו בע"מ, פסקה 53 (טרם פורסם, 5.8.2010)). בספרו של ברק פרשנות החקיקה הוסף בהקשר זה: "חוק מאוחר עשוי לסייע לשופט בהבנת משמעותו של חוק קודם. חוק מוקדם עשוי לסייע לשופט בהבנת משמעותו של חוק מאוחר. אכן, חוק אינו עומד בבדידותו. החוק הוא חלק ממערכת החקיקה כולה, והוא מתפרש על רקע המערכת החקיקתית וההלכתית כולה. כאמור, חוק עשוי להשפיע על פירושו של חוק אחר. אין החוק החדש מפרש את החוק הישן. עם זאת, הוא מהווה נתון שיש בו כדי להשפיע על פירושו של החוק הקודם" (שם, בעמ' 53-52). ועוד נכתב שם כי: "חקיקה מאוחרת משפיעה על גיבוש תכלית החקיקה בחקיקה קודמת. במיוחד כך הוא הדבר, אם החקיקה המאוחרת הוסיפה או גרעה מהחקיקה הקודמת. אך גם בלא שינוי בחקיקה הקודמת, יש בעצם קיומה של החקיקה החדשה כדי להשפיע על תכליתה של החקיקה הישנה. תוצאה זו טבעית היא. חקיקה חדשה עשויה ליצור מציאות חדשה. מציאות זו מצידה עשויה להשפיע על הבחירה בין תכליות שונות – אנכיות או אופקיות – של החוק הישן" (שם, בעמ' 347). נוכח תיקון מס' 4 נראה שאין מנוס מן המסקנה כי להשקפת המחוקק לפני התיקון החוק העניק זכויות רק למי שנפגע אחרי המועד הקובע ולשאריו של מי שנפגע אחרי מועד זה. תיקון מס' 4 הרחיב את אוכלוסיית הזכאים גם למי שנפגע לפני כן. ואולם התיקון קבע, לגבי קבוצה זו, מענק מוגבל בלבד ולא את כל הזכויות הגלומות בחוק. אם היינו מקבלים את עמדת העותרים המשמעות הייתה כי תיקון שנועד להיטיב עם בני משפחה של מי שנפגעו לפני המועד הקובע דווקא פוגע בהם. זאת מאחר שלשיטת העותרים לפני התיקון בן משפחה של מי שנפגע לפני המועד הקובע אך נפטר לאחריו היה זכאי ממילא למענק על פי סעיף 15 לחוק (טרם תיקון מס' 4). מדובר כזכור במענק של כ- 300,000 ש"ח, אלא שעל פי התיקון בן משפחה כזה זכאי כיום רק למענק של 100,000 ש"ח. אילו היינו מאמצים את שיטת העותרים משמעותו של תיקון מס' 4 עבור אותם בני משפחה הייתה צמצום המענק. לדעתי יש להימנע מפרשנות שתוביל לכך כי תיקון שנועד להיטיב עם אותם בני משפחה יהפוך להם למעשה לרועץ (ראו והשוו דברי הנשיא ברק ב- ע"א 2622/01 מנהל מס שבח מקרקעין נ' לבנון, פ"ד נז(5) 309 (2002)). על כן מסקנתי היא כי החוק המקורי חל רק באותם מקרים שבהם מועד הפגיעה הוא לאחר היום הקובע. תיקון מס' 4 הרחיב קבוצה זו באופן מוגבל על ידי קביעת המענק המצומצם של 100,000 ש"ח המיועד גם לבן משפחה של מי שנפגע לפני היום הקובע ונפטר (בין לפני היום הקובע ובין אחריו). 12. הנה כי כן פרשנותו של בית המשפט המחוזי מקובלת עליי. על כן, גם בהנחה כי המקרה שלפנינו מתאים להתערבותו של בית המשפט הגבוה לצדק, איני רואה מנוס אלא לדחות את העתירה. לא ניתן להישאר אדישים לכאבם של ההורים שאיבדו את היקר להם מכל. עם זאת – נוכח פרשנות החוק – לא נוכל לסייע להם. העתירה נדחית. לא יהיה צו להוצאות. המשנָה לנשיא השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של המשנָה לנשיא מ' נאור. ניתן היום, ‏‏כ"א תמוז, תשע"ב (11.7.2012). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09082500_C16.doc עע מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il