מפעלי נייר אמריקאים ישראליים בע"מ נ. מנהלת הארנונה של עיריית

פסק-דין בתיק בר"ם 8242/08 בבית המשפט העליון בר"ם 8242/08 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט י' דנציגר המבקשת: מפעלי נייר אמריקאים ישראליים בע"מ נ ג ד המשיבה: מנהלת הארנונה של עיריית חדרה בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מנהליים בחיפה ב-עמ"נ 207/08 מיום 12.8.2008 שניתן על ידי כבוד השופט רון שפירא בשם המבקשת: עו"ד שמואל בורסי; עו"ד רונית כהן כספי בשם המשיבה: עו"ד אליהו מלך פסק-דין השופטת מ' נאור: בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מנהליים בחיפה (השופט ר' שפירא) מיום 7.8.2008, לפיו נדחה ערעורה של המבקשת על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית חדרה מיום 28.11.2006 בעניין קביעת ארנונה כללית. העובדות וההליכים 1. המבקשת, חברה בע"מ שעיקר פעילותה בתחום של עיבוד וייצור נייר ומוצריו, מחזיקה בשטח של כ-270 דונם בתחומה של המשיבה הכולל מבנים וקרקע (להלן: המפעל). בשנים 2001 – 2005 קבעה המשיבה כי כל המבנים בשטח המפעל יסווגו לצרכי ארנונה בסיווג 402 "תעשיה וחרושת" המופיע בצווי הארנונה לשנים הרלבנטיות. שומת הארנונה בשנים אלו עמדה על סכום של כ-16 מיליון ש"ח לשנה. תחילת העניין בהשגות שהגישה המבקשת על שומת הארנונה לגבי השנים 2001 ו-2002 הנוגעות לסיווג המבנים והכבישים במפעל. השגות אלו נדחו על ידי המשיבה, והמבקשת הגישה עררים על הדחייה לועדת הערר שליד עיריית חדרה (להלן: הועדה). החלטת הועדה מיום 7.7.2003 (להלן: ההחלטה הראשונה) דחתה את שני העררים. טענות נגד סבירות הצו נדחו בהעדר סמכות של הועדה לדון בכך, וטענות בדבר אפליה ביחס לשנים עברו נדחו מהטעם שסמכות הועדה מוגבלת לדיון בעררים ספציפיים על פי הצווים של השנים הרלבנטיות. הועדה קבעה כי הסיווג 404 "מלאכה ותעשיה זעירה" שהוצע על ידי המבקשת אינו הולם את מהות המפעל ואת גודלו ויחטיא את מטרת צו הארנונה. כן נקבע כי אין מקום בנסיבותיה של המבקשת לרדת לפרטי כל מבנה ומבנה בשטחה, ועל כן הסיווג של השטח כולו כ"תעשיה וחרושת" כפי שקבעה המשיבה מוצדק. על החלטה זו הגישה המבקשת ערעור. 2. בית המשפט לענינים מינהליים בחיפה (השופטת ר' חפרי וינוגרדוב) קיבל את ערעורה של המבקשת (להלן: פסק הדין הראשון). נקבע כי החלטת הועדה אינה סבירה כיוון שנעדרות ממנה קביעות עובדתיות, הנמקה והתייחסות למבחנים שנקבעו בפסיקה בשאלת הסיווג. לפיכך הורה בית המשפט על החזרת הדיון בעניינה של המבקשת לועדה וקבע כי טרם ההחלטה האם יש לסווג את הנכסים בכללותם או כל מבנה בנפרד, על הועדה לקבוע ממצאים בדבר השימושים הנעשים בנכסים, גודל השטחים ומיקומם. כן ציין בית המשפט כי בפסיקה נקבעו מבחנים שונים להכרעה בשאלת הסיווג הכולל מול הסיווג הנפרד וכי על הועדה לבחון את עניינה של המבקשת לאורם. בין לבין הגישה המבקשת עררים על השגותיה שנדחו באותו עניין לגבי השנים 2005-2003 והעררים כולם נידונו במאוחד. 3. בעקבות פסק הדין הראשון ובהמלצת ועדת הערר, ערכו הצדדים סיור משותף והגיעו לרשימה מוסכמת ובה פירוט השימושים השונים ב-70 המבנים הנמצאים בשטח. על פי הרשימה שהוגשה לוועדה, ישנם במפעל מבנים בשטח של 3,976 מ"ר המשמשים כמשרדים; מבנים בשטח של 51,372 מ"ר המשמשים לייצור; מבנים בשטח של 50,671 מ"ר המשמשים לאחסנה; ומבנים בשטח של 7,767 מ"ר המשמשים לחיתוך ואריזת נייר טישו. בהחלטת הועדה מיום 10.12.2007 (להלן: ההחלטה השניה) נדחו העררים. הועדה קיבלה את הסכמת הצדדים בעניין השימושים במבנים, אך קבעה כי כל הנכסים משמשים למטרה העיקרית של המפעל, שהיא ייצור ואחסון נייר, ולכן אין מקום לפצל את החיוב לגבי הנכסים אלא יש לחייבם כמכלול. כן נקבע כי הסיווג "תעשיה וחרושת" שקבעה המשיבה הולם את תכלית הצו ואת גודלו של המפעל ופעילותו. טענה נוספת של המבקשת, לפיה יש לפטור אותה מתשלום ארנונה על כבישים בשטח של 57 דונם נדחתה אף היא ונקבע כי הפטור שניתן, על שטח של 30 דונם בלבד, הוא מוצדק. אף על החלטה זו הגישה המבקשת ערעור לבית המשפט לענינים מנהליים. 4. בפסק הדין נשוא הבקשה, שניתן בבית המשפט לענינים מנהליים בחיפה (השופט ר' שפירא) ביום 7.8.2008, נדחה ערעורה של המבקשת בכל הנוגע לשאלת הסיווג הנפרד של המבנים. בית המשפט קבע כי ההחלטה השנייה של הועדה סבירה וניתנה בהתאם להנחיות שניתנו בפסק הדין הראשון, דהיינו קביעת השימושים השונים במבנים והתייחסות למבחנים שנקבעו בפסיקה. נקבע כי מרשימת השימושים המוסכמת עולה שישנה זיקה בין המבנים השונים וכי השימוש הפרטני במבנים הכרחי למימוש התכלית העיקרית של הנכס – איסוף וייצור נייר. לכן נקבע כי החלטת הועדה לפיה אין להפריד בין הסיווגים של המבנים השונים, היא החלטה סבירה ואין להתערב בה. כן נקבע כי אין להתערב בהחלטת הועדה בעניין הכבישים שכן המחלוקת העיקרית היתה בשאלת השימוש הנעשה בכבישים והמבקשת לא הוכיחה את טענתה כי מדובר ב"רחוב" כהגדרתו בסעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש] התשנ"ד, 1994 הפתוח לשימוש הציבור ולכן פטור מארנונה. עם זאת, בית המשפט קבע כי החלטת הועדה בנוגע לכבישים לא נומקה כיאות ולכן החזיר את הדיון בעניין זה לועדה על מנת שתבהיר את נימוקיה ותקבע את התוצאה הסופית של חישוב הארנונה בנוגע לכבישים. בכפוף להבהרה זו בעניין הכבישים, דחה בית המשפט את הערעור על החלטת ועדת הערר. המבקשת חויבה בתשלום הוצאות למשיבה בסך 20,000 ש"ח בצירוף מע"מ. על פסק דינו זה של בית המשפט לענינים מנהליים הגישה המבקשת את בקשת רשות הערעור שבפני. בקשת רשות הערעור המבקשת טוענת כי פסק הדין נשוא הבקשה מעלה סוגיות שונות המצדיקות בנפרד ויחד מתן רשות ערעור. 5. טענה ראשונה של המבקשת היא כי פסק הדין נשוא הבקשה מרוקן מתוכן את פסק הדין הראשון, אשר לפי פרשנותה נקבע בו כי "אין להתייחס אל המתחם בכללותו". עוד טוענת המבקשת כי בית המשפט קמא שגה כאשר בחן את החלטת הועדה על פי מבחן הסבירות, בהתבסס על פסיקה העוסקת בשאלות תכנון ובניה. לטענתה, כיוון שמדובר בהליך ערעור על ערכאה שיפוטית, צריך היה בית המשפט לבחון לגופן את המסקנות המשפטיות שקבעה הועדה על סמך המסמכים שהוגשו לה. שלישית, טוענת המבקשת כי פסק הדין נשוא הבקשה מהווה סטייה מהלכה קיימת אשר יש לה השלכה רחבה על סיווגם לצרכי ארנונה של "כלל מפעלי התעשייה הכבדה עתירת השטח במדינת ישראל". לכך מוסיפה המבקשת כי בערכאות הדיוניות קיימות פרשנויות סותרות של בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793 (1992) (להלן: עניין דשנים), שבו נקבעה ההלכה בעניין זה, ועל כן נדרשת הכרעתו של בית משפט זה. 6. לגופו של עניין, טוענת המבקשת כי על פי המבחנים שנקבעו בפסיקה צריך היה לסווג את המפעל בסיווגים נפרדים, שכן המפעל הוא מתקן רב תכליתי שנעשים בו שימושים מגוונים הניתנים לאבחנה כפי שמעידה הרשימה המוסכמת. לטענתה יש לסווג בסיווג נפרד את מבני המשרדים, מבני המלאכה ומבני האחסנה. זאת במיוחד לאור העובדה שקיים בצו הארנונה סיווג נפרד ל"משרדים בתעשייה". המבקשת מדגישה את העובדה ששטח המבנים המשמש לאחסנה קרוב בגודלו לשטח המשמש לתעשייה, ומכאן כי אין לראות בשימושים שאינם תעשייה, כזניחים או טפלים למטרה העיקרית. כן היא טוענת כי החשש שהובע בפסיקה מפני סיווג פרטני מוגזם וריבוי התדיינויות בין נישומים לרשויות אינו מתעורר במקרה של מפעל עתיר שטח כשלה. לטענתה, דווקא הסיווג הכולל יוביל לריבוי התדיינויות כיוון שבכך נפגעת הוודאות שקיימת בסיווג על פי השימוש ונפתחת הדרך בפני הרשויות לקבוע חיוב ארנונה כולל לפי הסיווג העיקרי הגבוה. תשובת המשיבה והתגובה לתשובה 7. על פי החלטתי הגישה המשיבה תגובה לבקשה. בתגובתה טוענת המשיבה כי אין מקום ליתן רשות ערעור בבקשה מאחר שכל הסוגיות המועלות בבקשה נדונו והוכרעו זה מכבר בפסיקה. כן טוענת המשיבה כי בניגוד לעמדת המבקשת, הועדה ובית המשפט קמא יישמו כראוי את הלכת דשנים והיא מציינת את שני מבחני העזר שנקבעו בפסיקה: הזיקה בין תכליות המבנים השונים, והקשר בין שימוש ספציפי למימוש התכלית של המפעל, על פיהם קבע בית המשפט קמא כי החלטת הועדה מוצדקת. המשיבה מציינת כי גם אם טעה בית המשפט קמא ביישום ההלכה אין בכך כדי לבסס בקשה לרשות ערעור, והיא דוחה גם את טענת ההשלכה הרוחבית של פסק הדין, בציינה כי שאלת הסיווג היא שאלה של צו ספציפי ונישום ספציפי. לעניין התוצאה השונה בעניין דשנים, בו נקבעו סיווגים נפרדים, מציינת המשיבה את הנסיבות השונות: בעניין דשנים דובר ביחידות שטח ששימשו לפעילות שאינה חלק ממערך הייצור, בעוד במקרה שלפנינו כל תאי השטח מהווים חלק אינטגראלי ממערך הייצור. המשיבה דוחה את טענת המבקשת לפיה פסק הדין הראשון תמך בעמדת המבקשת בעניין הסיווג הנפרד. לטענתה כל שנקבע בפסק הדין הראשון היה כי על הועדה לקבוע ממצאים בדבר השימושים במבנים וליישם את מבחני הפסיקה בשאלת הסיווג, וכך עשתה הועדה. לכך מוסיפה המשיבה כי על פי סעיף 1.2.6 לצו הארנונה כולל שטח המבנה שאינו למגורים את "כל השטח שבידי המחזיק" לרבות מחסנים. על כן לאבחנת המבקשת בין מבני הייצור, מבני האחסנה והמבנים המשמשים לחיתוך ואריזת נייר טישו אין משמעות מעשית מבחינת החיוב. המשיבה טוענת כי סיווג המפעל כ"תעשייה וחרושת" מוצדק בשל שטחו הגדול של המפעל וכי סיווגו כ"מלאכה ותעשיה זעירה" כרצונה של המבקשת היה פוגע בתכלית החקיקה ומרוקן מתוכן את הסיווג "תעשייה וחרושת". המשיבה טוענת כי כל השימושים השונים הנעשים במפעל משרתים את הפעילות העיקרית שתכליתה ייצור נייר, וכי הפרדה בין השימושים השונים הינה מלאכותית שכן בחלק מהמקרים נמצאים שטחי אחסנה וייצור בתוך אותו המבנה. מטעמים אלו סבורה המשיבה כי בדין סווג המפעל כמכלול בסיווג "תעשייה וחרושת". לטענת המבקשת בעניין הפעלת סמכות בית המשפט קמא על פי עקרונות המשפט המנהלי, משיבה המשיבה כי עולה מפסק הדין שבית המשפט בחן את ההלכות המשפטיות החלות בעניין ועל פיהן החליט שאין מקום להתערב במסקנות הועדה. המשיבה מציינת עוד כי המבקשת מעלה כעת לראשונה את טענת הטעות בסיווג המשרדים תחת "תעשייה וחרושת" ולא תחת "משרדים בתעשייה" וכי צו הארנונה הרלבנטי כלל לא הוגש לבית המשפט קמא ועל כן אין בטעות זו כדי להצדיק מתן רשות ערעור. 8. בהתאם להחלטתי, הגישה המבקשת תגובה לטענת המשיבה בעניין המשרדים. בתגובה הצביעה המבקשת על מסמכים קודמים, בהם ההחלטה השנייה של ועדת הערר, הודעת הערר לשנת 2005, והודעת הערעור השנייה בהם מוזכרת טענת המבקשת כי יש לסווג מבנים מסוימים כ"משרדים". דיון והכרעה החלטנו לדון בבקשת רשות הערעור כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה. הערעור מתקבל בחלקו במובן זה שהדיון יוחזר לועדת הערר לבירור מחודש של סוגיית סיווג המשרדים שבשטח המפעל. שאר חלקי הערעור נדחים. 9. בטרם אגש לשאלת הסיווג כמכלול או בנפרד אומר כי טענותיה האחרות של המבקשת כשלעצמן לא היו מקימות רשות ערעור. אשר לטענה בדבר "ריקון מתוכן" של פסק הדין הראשון, פסק דין זה קבע רק זאת: כי על הועדה לקבוע ממצאים עובדתיים וליישם את מבחני הפסיקה בבואה לקבוע האם יש לסווג את המפעל כמכלול או בנפרד. הועדה פעלה בהתאם להנחיות פסק הדין ולכן רשאי היה בית המשפט בפסק הדין נשוא הבקשה לאשר את החלטת הועדה. אשר לטענה השנייה, צודקים המבקשים בטענתם כי בשבתו כערכאת ערעור על ועדת הערר, על בית המשפט לענינים מינהליים לבחון את החלטת הועדה לגופה, על פי סמכויותיה של ערכאת ערעור ולא על פי עילת הסבירות בלבד. עם זאת, מאחר שבית המשפט לענינים מינהליים בחן לגופם את הממצאים העובדתיים שקבעה הועדה וכן את המסקנות המשפטיות שקבעה הועדה על סמך ממצאים אלו, אינני סבורה כי עניין זה כשלעצמו מצדיק מתן רשות ערעור. 10. עתה אפנה לטענות לעניין ההלכה בדבר סיווג המפעל הספציפי. השאלה המשפטית שמעלה המבקשת, קרי מתי יסווג מתקן רב תכליתי כמכלול ומתי יסווגו נכסים מתוכו בנפרד נדונה זה מכבר בפסיקה של בית משפט זה. בעניין דשנים הנ"ל נקבע כי: "כאשר מדובר ב'מתקן רב-תכליתי' בעל שימושים מגוונים שניתן להפריד בין מתקניו השונים, ייעשה הסיווג לפי השימוש והתכלית של כל חלק בנפרד". מאוחר יותר נידונה בהרחבה השאלה מתי ייחשב נכס ל"מתקן רב תכליתי" ב-ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטין שותפות רשומה נ' עירית ראשון לציון (טרם פורסם, 9.2.2003) (להלן: עניין אחוזת ראשונים). וכך נאמר שם: "השאלה היא, אם כן, מתי נאמר כי ביחידות שטח סמוכות נעשה שימוש שונה בכל אחת מהן, המצדיק סיווג נפרד, ומתי נאמר שגם אם בכל אחת מיחידות אלה מתרחשת אמנם פעילות שונה, משולבות פעילויות אלה זו בזו ותכליתן אחת ועל כן אין מקום לפצלן לצורך הסיווג. לעניין זה הוצעו מספר מבחנים. מבחן אחד הוא, בחינת קיומה של זיקה בין תכליתה של יחידה אחת לבין תכליתה של יחידה סמוכה. אם קיימת זיקה כזו, נראה ב'מתקן הרב-תכליתי' נכס אחד ואילו בהעדר זיקה כזו, הרי שכל יחידה תסווג בנפרד... מבחן אחר הוא, האם השימוש בחלק ספציפי, הכרחי למהות הארגון העיקרי בנכס ולמימוש תכליתו...". על הלכה ברורה זו אוסיף רק את המובן מאליו, והוא כי תנאי מקדים לסיווג נפרד הוא שימצא בצו הרלבנטי סיווג מתאים לשימוש. 11. בבקשה שלפנינו סיכמה המבקשת את הרשימה המוסכמת של השימושים ככוללת ארבעה שימושים שונים: משרדים, ייצור, אחסנה, וחיתוך ואריזת נייר טישו. המבקשת לא הצביעה בבקשה באופן ברור על הסיווג הראוי לשיטתה, אך מעיון בהחלטות הקודמות נלמד כי המבקשת סבורה שיש לסווג את מבני הייצור תחת שני סיווגים שונים: "מלאכה ותעשייה זעירה" שתחתיו יסווגו המבנים המשמשים לאחסנה ולחיתוך ואריזת נייר טישו, ו"תעשייה וחרושת" תחתיו יסווגו יתר מבני הייצור. לגבי המשרדים טוענת המבקשת כי יש לסווגם תחת תת הסיווג 324 "משרדים בתעשייה" המצוי תחת הסיווג "משרדים, שירותים ומסחר". במסמכים הקודמים, קרי בעררים ובהודעת הערעור טענה רק לסיווגם כ"משרדים". 12. לגבי טענות המבקשת ביחס להפרדת המבנים לשני הסיווגים הראשונים, סבורה אני כי אין מקום להתערב בקביעת בית המשפט. מעיון ברשימת השימושים המוסכמת עולה כי במרבית המבנים במפעל נעשים שימושים שונים הקשורים לתהליך הייצור כגון: מיון וכבישת פסולת נייר, ייצור, חיתוך וגריסת נייר עיתון, אחסנה, מסגריה ועוד. נראה כי היחידות השונות מהוות כל אחת חוליה בתהליך הייצור שהוא עיקר פעילותו של המפעל. על הזיקה ההדוקה בין היחידות ניתן ללמוד מכך שבחלק מהמבנים נעשה שימוש כפול לייצור ואחסנה. לפיכך, ככל שהדבר קשור למבני הייצור, בצדק נקבע כי אין מקום להפריד בין המבנים השונים ויש לסווג את כולם על פי השימוש העיקרי שהוא "תעשייה וחרושת". 13. עם זאת, נראה כי סוגיית סיווג המשרדים לא התבררה די צורכה בועדת הערר ובבית המשפט לענינים מינהליים. תחת סעיף 4.2 לצו הארנונה שכותרתו "תעריפים לנכסים המשמשים ל'משרדים שירותים ומסחר' לכל מ"ר לשנה", מצוי תת סיווג 324 "מבנה ... בתעשייה". המבקשת הגישה לבית המשפט את צו הארנונה לשנת 2007 שאינו הצו הרלבנטי לעררים, אך עיון בצווים הרלבנטיים אשר לא צורפו לבקשה ופורסמו באתר האינטרנט של עיריית חדרה, מעלה כי בכולם קיים תת סיווג זהה. על פניו, ומבלי לקבוע מסמרות בדבר, נראה כי יש טעם בטענתה של המבקשת לפיה קיומו של סיווג כזה בצו הארנונה מצביע על כך שמחוקק הצו ראה לנכון ליצור סיווג נפרד למבנה המשמש כ- משרד בתעשייה. בתשובתה לבקשה ציינה המשיבה רק כי הטענה הועלתה לראשונה בבקשת רשות הערעור מבלי להתייחס לטענה לגופה. כאמור, נראה כי מבלי להצביע על תת הסיווג במדויק, המבקשת העלתה את טענת הטעות בסיווג בערכאות הקודמות. לפיכך אין מנוס מהשבת הדיון לועדת הערר, שם יטענו הצדדים לעניין סיווג המשרדים בלבד לאור קיומו של תת הסיווג האמור. ניתן יהיה לבחון שם, במידת הצורך, גם אם היה שינוי במשך השנים בצווים הרלבנטיים. 14. סוף דבר: הערעור מתקבל במובן זה שהדיון בשאלת סיווגם של מבני המשרדים בלבד יוחזר לועדת הערר. טענותיה האחרות של המבקשת נדחות והסיווג של כל השטח להוציא מבני המשרדים יוותר על כנו. לא יהיה צו להוצאות בערכאה זו. ש ו פ ט ת השופט א' גרוניס: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור. ניתן היום, א' באב, תשס"ט (22.7.2009). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08082420_C04.doc עע מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il