פסק-דין בתיק בג"ץ 8231/03
בבית המשפט
העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
8231/03
בפני:
כבוד המשנה לנשיא (בדימ') ת' אור
כבוד השופט א' א' לוי
כבוד השופט ס' ג'ובראן
העותרות:
1. בדרך יריחו
- תדלוק ושרותי דרך בע"מ
2. כפר אדומים אגודה שיתופית להתיישבות
קהילתית בע"מ
נ ג ד
המשיבות:
1. מועצת התכנון העליונה - המינהל האזרחי
לאזור יהודה ושומרון
2. מצפה יריחו, אגודה שיתופית להתיישבות
קהילתית בע"מ
3. דלק - חברת הדלק הישראלית בע"מ
4. הוועדה המיוחדת לתכנון ובנייה מטה בנימין
עתירה למתן צו על-תנאי
תאריך הישיבה:
ט"ו בחשון תשס"ד
(10.11.2003)
בשם העותרות:
עו"ד חגי סיטון, עו"ד דורית רודד-פילו
בשם המשיבה 1:
עו"ד ערן אטינגר
בשם המשיבה 2:
מר נדב אמיתון, מזכיר הישוב
בשם המשיבה 3:
בשם המשיבה 4:
עו"ד יואל מזור
עו"ד י' דגני
פסק-דין
השופט א' א' לוי:
מבוא
1. עניינה של עתירה זו, היא בהתנגדותן של
העותרות, חברה אשר מפעילה תחנת תדלוק בכניסה ליישוב כפר אדומים (להלן:"התחנה
הקיימת") וכן היישוב עצמו, להקמת תחנת תדלוק מתחרה במרחק של כארבעה
קילומטרים, בכניסה ליישוב מצפה יריחו. בעתירה נטען, כי הקמת התחנה המתחרה נוגדת את
הוראותיה של תכנית מתאר אזורית, המחייבת מרחק מזערי של 15 קילומטרים בין תחנות תדלוק
הנמצאות באותו צד של הדרך. הצדדים חלוקים בשאלה אם בהיתר אשר ניתן להקמתה של התחנה
המתחרה, הקפידו רשויות התכנון לקיים תנאי זה.
הרקע
לעתירה
2. מכוח הסכם שנחתם בתאריך 14.4.1996 בין
כפר אדומים, אגודה שיתופית להתיישבות קהילתית בע"מ (להלן: "עותרת
2") לחברת בית אחד בע"מ, הוקמה תחנת תדלוק בכניסה לכפר אדומים, אותה
אמורה עותרת 1 להפעיל במשך 10 שנים, כאשר בסיומן עתידות הזכויות בתחנה לעבור
לעותרת 2. באזור נשוא ההסכם חלה תכנית מתאר מפורטת מס' 227/11, אשר הוכנה במטרה
לאפשר את הקמתה של תחנת תדלוק ושרותי דרך באותו מקום. בהתאם לדין החל באזור, אושרה
התכנית על ידי מועצת התכנון העליונה מטעם המנהל האזרחי ביהודה ושומרון (להלן:
"משיבה 1"), וביום 17.5.1998 העניקה הוועדה המיוחדת לתכנון ולבניה מטה
בנימין (להלן: "משיבה 4") היתר בניה לעותרות.
3. בתאריך 9.5.2002 פורסמה בעיתונות הודעה על
הפקדתה של תכנית מפורטת 228/3/2, לפיה תוקם תחנת תדלוק ושירותי דרך בכניסה לישוב
מצפה יריחו, ובמרחק של כארבעה קילומטרים מתחנתן של העותרות. בעקבות כך, הגישה
עותרת 1 למשיבה 1 התנגדות להקמתה של התחנה החדשה, וטענה כי התכנית המפורטת 228/3/2
נוגדת תכנית מתאר אזורית חלקית לתחנות תדלוק מס' 53 (להלן: "תמ"א
53"), ובעיקר את סעיף 27(א) של התכנית שזו לשונו:
"27. מרחקים מזעריים בין שתי תחנות בדרך ראשית
(א) היתה תחנת תדלוק קיימת בצידי דרך ראשית או היתה הקמתה כאמור
מאושרת בתכנית (להלן – התחנה הקיימת), ניתן לאשר בתכנית מפורטת
(1) הקמתה של תחנת תדלוק נוספת (להלן – תחנה נוספת) באותו צד
של הדרך ובלבד שהמרחק בין שתי התחנות לא יפחת מ-15 קילומטרים;
(2) לעניין מדידת המרחק מתחנה
קיימת לצרכי האמור בפסקה (1), לא יראו כתחנה קיימת, תחנה בצידי דרך המסתעפת מהדרך
הראשית, אם המרחק שבין התחנה הקיימת לדרך הראשית גדול מקו הבנין של הדרך הראשית.
תנאי נוסף יהיה שהקמת התחנה לא תחייב פתיחת דרך נוספת אל הדרך הראשית".
העותרות טענו, כי תחנת התדלוק אותה הן מפעילות, היא
בבחינת "תחנה קיימת" כהגדרתה בסעיף 27(א) של תמ"א 53, ועל כן לא
ניתן להקים תחנה נוספת תוך חריגה מהתנאי אשר נקבע באותו סעיף, היינו במרחק הקטן
מ-15 ק"מ.
4. בפני ועדת המשנה להתנגדויות של משיבה 1,
התקיימו שני דיונים בהשגותיהן של העותרות. בראשון, אשר התקיים ביום 17.2.2003,
הוחלט לקבל חוות דעת מהמפקח על התעבורה וכן מלשכת התכנון. הדיון השני התקיים לאחר
קבלתן של חוות הדעת, ובסופו נדחתה התנגדותן של העותרות. הוועדה קבעה בהחלטתה, כי
תחנת התדלוק כפר אדומים אינה עונה להגדרה של "תחנה קיימת" במובנה של
תמ"א 53, ולפיכך אין להיזקק למרחק המזערי המתחייב מהתכנית, ובלשון סעיף 7
להחלטה:
"על פי תכנית התכנון המתייחסת לתחנת תידלוק זו [תחנת התדלוק כפר
אדומים], המרחק שבין התחנה לדרך הראשית גדול מקו הבניין של הדרך הראשית. עוד
נציין, כי תחנה זו היא תחנת תידלוק פנימית וכי אין התחברות ישירה בינה לבין הדרך
הראשית. מכאן עולה כי תחנת [כך במקור] זו מקיימת את שני התנאים הקבועים בסעיף
27(א)(2) לתמ"א 53, ולכן, לא חלה ביחס אליה המגבלה של מרחק מינימלי של 15
קילומטר בין שתי תחנות תידלוק בצידי דרך ראשית" (סעיף 7 להחלטה).
בעקבות החלטה זו הגישו העותרות את העתירה
הנוכחית המופנית כנגד משיבה 1, וכן נגד מצפה יריחו, אגודה שיתופית להתיישבות
קהילתית בע"מ (להלן: "משיבה 2"), וחברת דלק, היא החברה אשר עתידה
להפעיל את תחנת התדלוק שבמחלוקת (להלן: "משיבה 3"). משהתעוררו שאלות בדבר
חוקיותו של היתר הבניה מכוחו הוקמה התחנה בכפר אדומים, צורפה כמשיבה גם מי שהעניקה
את ההיתר, הועדה המיוחדת לתכנון ולבניה מטה בנימין (להלן: "משיבה 4").
טענות העותרות
5. העותרות משיגות על החלטתה של משיבה 1 שלא
לראות בתחנת התדלוק כפר אדומים כ"תחנה קיימת" לעניין סעיף 27(א)
לתמ"א 53. ראשית, נטען, כי תחנת התדלוק כפר אדומים הוקמה בתוך קו הבניין של
הדרך הראשית, כפי שעולה מהיתר הבניה שמכוחו נבנתה וכן ממיקומה בשטח. שנית, התחנה
אינה ממוקמת בדרך המסתעפת מהכביש הראשי, אלא בתחום הכביש הראשי עצמו. כך עולה,
לטענתה, מתנאי השטח: היא נמצאת מטרים ספורים משפת הכביש הראשי, והתחנה משרתת את
הנוסעים בכביש הראשי. בנוסף, מצביעות העותרות על שינוי שחל בעמדתה של משיבה 1, אשר
תחילה היתה בדעה כי תחנת התדלוק כפר אדומים הינה תחנה ציבורית, אשר נועדה לשרת כלי
רכב הנעים בכביש הראשי, בעוד שהתחנה המתוכננת במצפה יריחו אושרה כתחנה פנימית.
אולם לאחר הדיון הראשון שינתה משיבה 1 את דעתה וקבעה כי התחנה בכפר אדומים הינה
פנימית, ואילו התחנה במצפה יריחו אושרה כתחנה ציבורית.
לאור זאת נטען, כי אישור התכנית המפורטת
228/3/2 נוגד את הוראותיה של תמ"א 53, ומסכל את תכליתם של התנאים אשר נקבעו
בה לעניין מיקומן של התחנות. תנאים אלה נועדו למנוע מצב של סמיכות יתר בין שתי
תחנות תדלוק, ואי-הקפדה בקיומם עלולה לפגוע בפרנסתם של מפעילי התחנות, ולגרוע
מיכולתם להעניק שירות הולם לנוסעים (השוו סעיף 2(1) של תמ"א 53). העותרות מבקשות
איפוא, כי נורה למשיבים להימנע מהפעלתה של תחנת התדלוק במצפה יריחו (אשר כבר
נבנתה), ולחילופין, לקבוע כי תחנה זו תופעל כתחנת תדלוק פנימית בלבד.
עמדת
המשיבות
6. משיבה 1 אינה חולקת על כך שתחנת התדלוק
בכפר אדומים הוקמה על פי ההיתר. עם זאת, היא סבורה כי בהיתר זה נפל פגם, באשר הוא
התיר להקים את התחנה תוך חריגה לתחום קו הבניין של הדרך הראשית, וזאת בניגוד
להוראתה של תכנית מתאר מפורטת 227/11, מכוחה ניתן ההיתר לעותרות. על פי תכנית זו,
הקמתה של תחנת התדלוק של העותרות היתה אפשרית רק מעבר לקו הבניין של הדרך הראשית,
היינו, 70 מטר מציר הדרך. משיבה 1 הוסיפה וטענה, כי לצורך ההתייחסות לתנאיו של
סעיף 27 לתכנית המתאר, הדגש אינו על הבנייה בשטח ולא על הבנייה שהותרה בהיתר, אלא
על הוראותיה של התכנית המפורטת מס' 227/11 על פיה הוקמה התחנה בכפר אדומים. מכאן
השקפתה של משיבה 1, כי אין לגלות פגם בהחלטה להעניק את ההיתר להקמתה של התחנה
הנוספת על ידי משיבות 2 ו-3.
כאן המקום להוסיף, כי לעניין ההיתר שניתן
להקמתה של התחנה בכפר אדומים, טענו העותרות, כי לא דבק בו רבב כלשהו של אי-חוקיות.
לעניין זה הן הפנו לתכנית מתאר אזורית חלקית לדרכים מס' 50 (להלן: "תמ"א
50"), ובעיקר לסעיפים 4 ו-14 של התכנית, מהם ביקשו ללמוד כי מכוחה ניתן היה
להקים את תחנת התדלוק שלהם גם בתחום קו הבניין של הדרך הראשית. את ההסבר הזה דוחה
משיבה 1 מכל וכל, ובהמשך אחזור לכך.
7. משיבה
4 מצטרפת לעמדתה של משיבה 1, לפיה תחנת התדלוק כפר אדומים הינה תחנה פנימית, וככזו
היא אינה "תחנה קיימת" לעניין סעיף 27(א)(2) לתמ"א 53. להשקפתה,
מתקיימים בעניינה של תחנת התדלוק של העותרות שני התנאים אשר נקבעו בסעיף 27(א)(2),
לאמור, המרחק שבין התחנה לדרך הראשית גדול מקו הבניין של הדרך הראשית; התחנה
ממוקמת בצדי דרך המסתעפת מן הדרך הראשית; כמו כן התקיים התנאי הנוסף שבסעיף
27(א)(2) לעניין תחנת התדלוק של משיבה 2, היינו, שהיא לא תחייב את פתיחתה של דרך
נוספת אל הדרך הראשית. עם זאת, טוענת משיבה 4, כי ההיתר שניתן על ידה למשיבה 2
הוצא כדין, הואיל ולא היתה מניעה להתיר את הקמתן של משאבות התחנה והגג שמעליהן,
ואותם בלבד, מחוץ לקו הבניין של התחנה ובתחום קו הבניין של הדרך הראשית. עם זאת
הוסיפה משיבה 4 וטענה, כי אין בכך כדי להפוך את תחנת העותרות ל"תחנה
קיימת" לעניין סעיף 27 לתמ"א 53, הואיל והתכנית המפורטת 227/11 אפשרה את
הקמתה של התחנה עצמה מחוץ לגבולות קו הבניין של הדרך הראשית בלבד.
דיון
8. את השקפתן לפיה לא נפל פגם כלשהו בהיתר
שניתן להקמתה של תחנת התדלוק בכפר אדומים, ביססו העותרות על הוראותיה של תמ"א
50. תכנית זו נועדה לקבוע מערכת של דרכים קיימות ומוצעות ביהודה ושומרון, ובסעיף
ההגדרות עוסקת התכנית במה שכונה כ"רצועה מתוכננת", היינו, "רצועת
קרקע המיועדת לדרך בכללה, כולל מבנה הכביש, השוליים, האי המפריד, המדרונות ותעלת
הניקוז וכן כל קרקע המיועדת לצמתים ומחלפים". סעיף 1 בחלק ג' של התכנית מגדיר
את רוחבה של הרצועה המתוכננת, ובנסיבותיו של המקרה הנוכחי בו מדובר ב"דרך
מקומית ראשית", רוחב הרצועה הוא 40 מ'. כאמור, הפנו העותרות לסעיף 4 בחלק ג'
של התכנית המורה כך:
"בשטח שבין קו הבנין ובין גבול הרצועה המתוכננת לא תותר בניה פרט
למבנה שרות. מתן היתר למבנה שרות בשטח זה יהיה טעון אישורה של מועצת תכנון עליונה
או ועדה שמונתה לכך".
"מבנה שרות" הוגדר בסעיף 14 של תמ"א
50 כ"מבנה המיועד לשרת את הנוסעים בדרך, לרבות תחנת תדלוק...", ומכאן
טענת העותרות, כי רשויות התכנון היו רשאיות להתיר את בנייתה של התחנה הקיימת, אף
מעבר לקו הבניין של תכנית 227/11 ובתחום קו הבניין של הדרך הראשית, ועל כן ההיתר
אשר ניתן להן אינו נגוע באי-חוקיות כלשהי.
את הטענה הזו אין בידי לקבל. תמ"א
50 היא תכנית כללית אשר נועדה (על פי הגדרתה) "לתאר בצורה כוללת את המערכת
הפיסית הקיימת והרצויה (המוצעת) של הדרכים ביהודה ושומרון תוך ציון תוואי הדרכים,
סיווגן ואופן השתלבותן במערכת אחת", וכן "לכוון ולהורות את התכנון
והפיתוח ברמה האזורית והמקומית לחוק תכנון ערים...". תחנות תדלוק נמצאות
מטבען בצידי דרכים, ועל כן נכון היה לתת עליהן את הדעת גם בתכנית המתאר לדרכים.
אולם בתכנית כללית מסוג זה לא ניתן היה לעסוק בסוגיות ייחודיות של תחנות תדלוק,
כמו קביעת מיקומן, תכנונן והפעלתן, סוגיות אשר יש להן השלכות לעניין טיב השירות
שהן מספקות לצרכנים, מחד, ומניעת מפגעים תחבורתיים וסביבתיים, מאידך. בכל אלה
עוסקת תכנית מתאר מיוחדת, היא תמ"א 53, אשר מעמדה ההיררכי שווה ערך לזה של
תמ"א 50. מכאן גם ברורה עדיפות הוראותיה של תמ"א 53 בכל הנוגע לעתירה
זו, ובמיוחד זו הכלולה בסעיף 15(א) של התכנית, לאמור: "לא תאושר הקמתה של
תחנת תדלוק אלא על פי תכנית מפורטת המייעדת, בין שאר הוראותיה, את המקום לתחנת
תדלוק". ואכן, עובר להקמתה של תחנת התדלוק בכניסה לכפר אדומים, אושרה התכנית
המפורטת מס' 227/11, אותה יזמה הוועדה המקומית מטה בנימין. מטרתה של התכנית היתה
אחת: "שינוי יעוד הקרקע משטח חקלאי לאזור מסחר ושרותי דרך ותחנת תדלוק כולל
הרחבת דרכים קיימות, וקביעת הנחיות ומגבלות בנייה" (ראו סעיף ט' לתקנון).
תכנית מפורטת זו היא תכנית נקודתית, אשר לא נועדה לתת מענה לצרכים אחרים זולת
הקמתה של תחנת התדלוק של העותרות, ומכאן גם ברור, שהיא מהווה ביטוי נאמן למטרות
יוזמיה, ולו ביקשו אלה האחרונים לבצע בינוי גם בתחום קו הבניין של הדרך הראשית,
תוך הסתמכות על תמ"א 50, מותר להניח כי היו נותנים לכך ביטוי, אם לא בתקנון
התכנית המפורטת אזי לפחות בתשריט שלה, וביטוי כזה נעדר מהתוכנית.
עיון בתקנונה של התכנית המפורטת מגלה, כי
היא כוללת "טבלת זכויות ומגבלות בנייה", ובה מוגדר השטח המיועד לבינוי
לצורך "מסחר ושרותי דרך ותחנת תדלוק" בשתי דרכים: באחת, על ידי ציון קוו
הבניין ביחס לגבולות המגרש (קדמי – 20 מ', צדדי – 12 מ', ואחורי – 12 מ'), ובאחרת,
על ידי הפנייה לתשריט. עיון בזה האחרון מלמד, כי גבולו הקדמי של האזור המשלב בתוכו
את כלל שרותי הדרך והמסחר המתוכננים, נמצא במרחק 50 מ' מצירה של הדרך
הראשית. אולם באותו תשריט גם מוגדר קו הבניין של אזור הבינוי עצמו, וזה נמצא
בנסיגה נוספת של 20 מ' מגבול המגרש הקדמי, ובסך הכול נמצא קו הבניין של השטח
המיועד להקמת התחנה במרחק של 70 מטרים מצירה של הדרך הראשית, מרחק הזהה לקו הבניין
של אותה דרך. מכאן, שגם על פי התשריט המסקנה המתחייבת היא כי יוזמיה של התכנית
המפורטת 227/11 לא התכוונו כלל לחרוג מקו הבניין של הדרך, ונראה כי ההפניה המצויה בתגובתן
של העותרות לטיעוני המשיבים, לתמ"א 50, הנו בבחינת אלתור אשר נועד לחלצם
מהמצוקה אליה נקלעו עקב הפגם אשר התגלה בהיתר שניתן להן.
לא נעלמה מעיני השקפתה של משיבה 4 כפי
שזו מצאה ביטוי בתגובתה לעתירה, ולפיה "ניתן היה להתיר הקמת משאבות התדלוק
וגג המשאבות (ואותם בלבד) מחוץ לקו הבניין של התחנה" (ראו סעיף 20 לתגובתה).
אולם משיבה 4 לא טרחה לנמק את השקפתה זו, ועל כן לא נהיר לי מהיכן שאבה את הסמכות
לה היא טוענת, ובכלל, היא גם לא טרחה להסביר מה הטעם לאותה אבחנה שהיא עושה בין
משאבות התדלוק, שלדעתה ניתן להקים בתוך קו הבניין של הדרך הראשית, לבין שאר מבני
התחנה הכפופים להגבלות הבניה של התכנית המפורטת 227/11. והרי השכל הישר מחייב כי
משאבות התדלוק והגג שמעליהן הם המבנים העיקריים ברבות מתחנות התדלוק.
כך או כך, גם אם תאמר כי מכוח סעיף 4
לתמ"א 50, ניתן היה להעניק לעותרת 2 היתר לבנייה גם בשטח שבין קו הבניין של
הדרך הראשית וגבול הרצועה המתוכננת, היתר כזה היה מותנה בקבלת אישורה של משיבה 1,
ומתגובתה של זו לעתירה עולה כי אישור כזה לא נתבקש כלל על ידי העותרות, וממילא גם
לא ניתן.
9. סוגיה נוספת בה נחלקו הצדדים, היתה אם
לצורך בחינת מעמדה של תחנת התדלוק של העותרות כ"תחנה קיימת", קובע המצב
התכנוני או המצב בשטח. לעניין זה ניתק להקיש מהוראתו של סעיף 27(ג) לתמ"א 53
המורה כך:
"יראו כתחנה קיימת גם תחנה שיועדה להקמה בצידי דרך ראשית על פי
תכנית שהופקדה, ובלבד שלא חלפו יותר משנתיים מיום פרסום ההודעה ברשומות על הפקדתה
ועד למועד שבו מתבקשת מועצת התכנון העליונה/ועדת המשנה לאשר תכנית מפורטת להקמת
תחנת תדלוק אחרת בצידי אותה דרך".
מלשון התקנה עולה, כי הדרישה למרחק מזערי תלויה במצב
התכנוני שנקבע בתכניות החלות על המקרקעין, ואם כך הוא הכלל לעניין תחנת תדלוק
שאושרה אך טרם הוקמה, אינני רואה מדוע לא ננהג כך גם בתחנה שמיקומה בשטח סותר את
מיקומה המתוכנן. שהרי אם לא תאמר כן, תימצא מנציח בנייה אשר בוצעה על פי היתר
שניתן בניגוד לתכניות קיימות, וזה אינו חסרונה היחיד של בניה זו, הואיל וממנה
מבקשות העותרות לגזור מגבלות על אחרים שלא חטאו, והרי זו תוצאה שהדעת אינה סובלת.
10. העולה מכל האמור הוא, כי על פי התוכניות
החלות על הקרקע נושא הדיון, לא ניתן היה להקים את תחנתן של העותרות תוך חדירה לקו
הבניין של הדרך הראשית. מכאן המסקנה הנוספת, שתחנתן של העותרות אינה נכנסת לגדר
ההגדרה של "תחנה קיימת", וממילא לא חלה על הקמת תחנתה של משיבה 2 המגבלה
הקבועה בסעיף 27(א)(1) של תמ"א 53, בדבר מרחק של 15 ק"מ בין שתי התחנות.
מסקנות אלו די בהן לדחייתה של העתירה,
ועל כן לא ראיתי צורך להידרש לטענות האחרות שהעלו הצדדים.
אני מציע אפוא לדחות את העתירה, ולחייב
את העותרות לשלם למשיבה 1 הוצאות בסכום של 10,000 ₪, ולמשיבות 2 ו-3 (יחד) סכום של
25,000 ₪.
ש ו פ ט
המשנה לנשיא (בדימ') ת' אור:
אני מסכים לפסק דינו של חברי השופט א' א'
לוי, כי דין העתירה להידחות, הואיל והעותרים לא הוכיחו כי התחנה המופעלת על ידי
העותרת הראשונה הינה "תחנה קיימת" במובן סעיף 27(א) לתכנית מיתאר אזורית
חלקית לתחנות תדלוק מספר 53.
המשנה לנשיא (בדימ')
השופט ס' ג'ובראן:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט לוי.
ניתן היום, ז' בניסן תשס"ד
(29.3.2004).
המשנה לנשיא (בדימ')
ש ו פ ט ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03082310_O06.doc/שב
מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il