שמעון יעקבי נ. מדינת ישראל

8 1 בבית המשפט העליון ע"א 8219/20 לפני: כבוד הרשמת דר להב המערער: שמעון יעקבי נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל תאריך הישיבה: בשם המערער: בשם המשיבים: 2. הממונה על גמלאות הדיינים כ"ב בשבט התשפ"א (4.2.2021) בעצמו עו"ד יצחק פרדמן סיווג הליך פסק-דין פתח דבר 1. הערעור שבכותרת נסב על סירובה של המדינה לשלם למערער, אשר כיהן בעבר בתפקיד מנהל בתי הדין הרבניים (בפועל), שני רכיבי שכר אשר לטענתו מגיעים לו: האחד, מענק מכוח סעיף 13 להחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (נושאי משרה שיפוטית ושאיריהם), התשמ"א-1981 (להלן: המענק והחלטת הגמלאות, בהתאמה); השני, הכולל למעשה שני רכיבים, פיצוי בשל ימי מחלה ופדיון ימי מנוחה שנתית שלא נוצלו, מכוח סעיפים 5א ו-6ג (בהתאמה) להחלטת משכורת נושאי משרה שיפוטית, התשמ"א-1981 (להלן: פדיון ימי מחלה וחופשה והחלטת המשכורת, בהתאמה). 2. התיק הועבר לטיפולי, בהתאם להחלטתה של כבוד הנשיאה א' חיות מיום 26.11.2020, לשם הכרעה בשאלה אם המסלול הנכון להעלאת טענותיו של המערער הוא ערעור לפי חוק גמלאות לנושאי-משרה ברשויות השלטון, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק הגמלאות), וככל שהתשובה חיובית, אם הערעור דנן הוגש במועד. אפשרתי לצדדים להעלות את טענותיהם בסוגיה זו, הן בכתב הן בדיון בעל-פה, ומכאן החלטתי. רקע עובדתי 3. המערער שימש החל משנת 2002 בתפקיד היועץ המשפטי לשיפוט הרבני בהנהלת בתי הדין הרבניים. ביום 10.9.2015 מונה המערער לתפקיד מנהל בתי הדין הרבניים (בפועל), מכוח סעיף 13 לחוק הדיינים, התשט"ו-1955 (להלן: חוק הדיינים), מינוי שהוארך מפעם לפעם, עד ליום 10.5.2018. ביום 20.2.2018 מונה הרב דוד מלכא לתפקיד מנהל קבוע של בתי הדין הרבניים (להלן: הרב מלכא או מנהל בתי הדין), וזאת החל מיום 10.5.2018. ביום 5.3.2018 הודיע המערער לנשיא בית הדין הרבני הגדול (להלן: נשיא בית הדין) כי החליט להקדים את סיום תפקידו כמנהל בתי הדין הרבניים (בפועל) ליום 3.5.2018. יצוין, כי החל מיום 4.5.2018 חזר המערער לתפקידו כיועץ המשפטי לשיפוט הרבני, והוא מכהן בתפקיד זה עד היום. 4. באותו מכתב שבו הודיע המערער על הקדמת סיום תפקידו, ביקש המערער מנשיא בית הדין כי יאשר לו מענק בהתאם לסעיף 13 להחלטת הגמלאות. באותו יום (5.3.2018) אישר נשיא בית הדין בכתב ידו על גבי אותו מכתב "מאשר". עוד יצוין, כי במכתב מיום 19.7.2018 מראש לשכתו של נשיא בית הדין למר יהונתן מלצר, מנהל תחום שכר ותנאי שירות חשב כללי, צוין כי הנשיא רואה בהודעתו של המערער על סיום כהונתו כהתפטרות המזכה במענק. בנוסף, בתחילת חודש מאי 2018, הורה הרב מלכא לשלם למערער פדיון ימי מחלה וחופשה בגין 32 חודשי עבודתו כמנהל בתי הדין הרבניים, על בסיס תחשיב שנערך לעניין זה. 5. משלא שולמו שני רכיבי השכר, עקב התנגדות משרד האוצר (התנגדות שכפי הנראה נמסרה בעל-פה, ומכל מקום לא צורפה אסמכתא בכתב המעידה כיצד נמסרה למערער), פנה המערער ביום 25.7.2018 במכתב לרב מלכא, וביקש כי יפעל בהקדם לביצוע התשלומים המגיעים לו, לשיטתו, לרבות פיצויי הלנה. כפי שעולה מתצהירו של הרב מלכא מיום 7.4.2021, הרב מלכא העביר את הפנייה לטיפול הלשכה המשפטית של המשרד לשירותי דת, עקב חשש לניגוד עניינים, וזאת בעצת סגן היועץ המשפטי של היחידה, עו"ד מיכאל אביטל. הגורמים בלשכה המשפטית של המשרד לשירותי דת עירבו את מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים ואת הפרקליטות. 5. ביום 4.2.2020 כתבה עו"ד רחל שלנסקי, מנהלת המחלקה למשפט העבודה בפרקליטות המדינה, למערער (בדוא"ל) כי לאחר שבחנה את הנושא, והתייעצה עם הגורמים הרלוונטיים במחלקת ייעוץ וחקיקה, המשרד לשירותי דת, משרד האוצר ונציבות שירות המדינה, החליטה לקבל את עמדתם של מנהלת הגמלאות במשרד האוצר ונציבות שירות המדינה ולדחות את דרישתו של המערער לתשלום המענק ופדיון ימי מחלה וחופשה, תוך פירוט הנימוקים לכך (שאינם רלוונטיים להחלטה דנן, ולפיכך לא יפורטו). 6. בעקבות דחייה זו, פנה המערער ביום 10.3.2020 ליועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי מנדלבליט, וביקש את הכרעתו בסוגיה. עו"ד יעקב פרידברג, מ"מ ראש אשכול ילדים משפחה ורווחה במחלקת ייעוץ וחקיקה (ציבורי-חוקתי), השיב למערער ביום 2.8.2020, על דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, מר רז נזרי, כי "אף אם ניתן היה להגיע להחלטה אחרת בהקשר לזה, הרי שהחלטת הגורמים האחראים במשרד האוצר בעניינך מצויה בתוך מתחם הסבירות, ולפיכך לא נמצא בסיס להתערב בה". 7. המערער הגיש תביעה לבית הדין האזורי לעבודה בירושלים (פ"ה 61865-08-20) אולם לאחר שהמדינה טענה, במסגרת בקשה לסילוק על הסף, כי ההליך הנכון הוא ערעור לנשיאת בית המשפט העליון לפי סעיף 4א לחוק הגמלאות, ובהמלצת בית הדין האזורי, הודיע המערער כי הוא מקבל את ההמלצה וביקש למחוק את תביעתו. ואכן, ביום 22.11.2020 הורה בית הדין האזורי על מחיקת התביעה ללא צו להוצאות. מכאן הוגש הערעור דנן. כאמור, נדרשת אני להכריע אם אכן המסלול הנכון להעלאת טענותיו של המערער הוא ערעור לפי סעיף 4א לחוק הגמלאות. לשם כך, אעמוד בקצרה על המסגרת הנורמטיבית בעניין כל אחד מרכיבי השכר הרלוונטיים. המסגרת הנורמטיבית בסוגיית המענק ובסוגיית פדיון ימי מחלה וחופשה 8. המענק - חוק הגמלאות קובע בסעיף 1, כי לנושאי המשרה המפורטים בתוספת (ובהם דיין) ולשאיריהם ישולמו מאוצר המדינה גמלאות ותשלומים אחרים נוספים, כפי שייקבע בהחלטות הכנסת. סעיף 13(ב) לחוק הדיינים קובע כי לעניין חוק הגמלאות, דינו של מנהל בתי הדין הרבניים כדין דיין. מכוח סעיף 8(ב) לחוק הגמלאות הותקנו תקנות גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (סדרי בקשות, ביצוע והיוון), התש"ל-1969 (להלן: תקנות הגמלאות), אשר בתקנה 1 מגדירות מיהו ה"ממונה על גמלאות" לצורך כל אחד מנושאי המשרה הרלוונטיים. לענייננו, קובעת תקנה 1(3) לתקנות הגמלאות, כי לעניין דיין, הממונה על גמלאות הוא מנהל בתי הדין. מתקנות הגמלאות עולה עוד, כי אדם הטוען כי הוא זכאי לגמלה רשאי לפנות, בכל עת, בבקשה מתאימה והממונה על גמלאות יודיע לו, תוך שלושים יום, אם הוא זכאי לגמלה ואת שיעורה (תקנה 4 לתקנות הגמלאות). סעיף 4א(א) לחוק הגמלאות קובע כי על החלטתו של הממונה על גמלאות "בדבר מתן גמלה או תשלום אחר לפי חוק זה, רשאי הרואה את עצמו מקופח על ידי ההחלטה לערער לפני נשיא בית המשפט העליון". מכוח סעיף 1 לחוק הגמלאות קיבלה ועדת הכספים של הכנסת את החלטת הגמלאות. סעיף 13(א) להחלטת הגמלאות מורה (ככל שהדבר רלוונטי לעניינו של המערער) כי נושא משרה שיפוטית שהתפטר על פי סעיף 15 לחוק הדיינים, ישולם לו, באישור נשיא בית הדין הרבני הגדול, מענק בסכום של 11% ממשכורתו החודשית האחרונה ששולמה לו כפול במספר חודשי כהונתו. יובהר, כי "נושא משרה שיפוטית" לפי סעיף 1 להחלטה כולל, בין היתר, דיין; ואילו סעיף 27(א) להחלטת הגמלאות קובע, כי לעניין החלטה זו, דינו של מנהל בתי הדין הרבניים שנתמנה על פי סעיף 13 לחוק הדיינים, כדין חבר בית הדין הרבני הגדול. אם נסכם את הדברים עד כה, הרי שישנם שני גורמים רלוונטיים לצורך תשלום המענק למערער: האחד, נשיא בית הדין הרבני הגדול (תפקיד שאותו ממלא כיום הרב יצחק יוסף), אשר אמור לאשר את תשלום המענק (סעיף 13(א) להחלטת הגמלאות). אישור כאמור אכן ניתן כאמור בסעיף 4 לעיל. השני, הממונה על גמלאות, הלא הוא מנהל בתי הדין (הרב מלכא), אשר אמור היה להודיע למערער אם הוא זכאי למענק (תקנה 4 לתקנות הגמלאות). על החלטתו של הממונה על גמלאות ניתן לערער לפני נשיאת בית המשפט העליון (סעיף 4א לחוק הגמלאות). 9. פדיון ימי מחלה וחופשה - החלטת המשכורת התקבלה בוועדת הכספים של הכנסת מכוח מספר דברי חקיקה ובהם סעיף 17 לחוק הדיינים. סעיפים 5א ו-6ג להחלטת המשכורת מקנים לנושא משרה שיפוטית (ומנהל בית הדין הרבני ביניהם, ראו סעיפים 1 ו-11 להחלטת המשכורת) זכאות לפדיון ימי מחלה וחופשה, בתנאים הנקובים שם. באשר לרכיבים אלה, כך טוענת המדינה, "בכל שירות המדינה, ובכל הנוגע לממלאי תפקידים בה, מופקד חשב המשרד והגורמים הרלוונטיים האחרים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך, על ביצוע התשלומים. אלו פועלים בהתאם לכללים המסורים להם והוראות הדין, וכאשר מתעורר ספק או שאלה, הם פונים להכרעתם של הגורמים המוסמכים, גורמי הנציבות והאוצר – כל אחד בהיבטיו, אשר מנחים באשר לכללים לקביעתה ולחישובה של הזכאות". עמדת הצדדים בסוגיה שלפניי 10. בעמדת המדינה שהוגשה ביום 8.1.2021 הובהר כי הממונה על גמלאות (מנהל בתי הדין הרבניים) העביר את פנייתו של המערער לבחינתם של גורמי הייעוץ המשפטי "ולא קבע את זכאותו של המערער לתשלום המענק" [ההדגשה במקור – ד.ל.]. אשר לרכיב פדיון ימי המחלה והחופשה, נטען כי מנהל בתי הדין, שאינו הגורם המוסמך לעניין זה, העביר את הפנייה לטיפולם של גורמי הייעוץ המשפטי. עוד נטען, כי "היועצים המשפטיים האמונים על פירושו של הדין כלפי הרשות המבצעת, בחנו את תביעתו של המערער לרכיבים השונים, וקבעו, כי הוא איננו זכאי להם. עמדת הייעוץ המשפטי התקבלה לאחר תכלול ההתייחסויות השונות שנמסרו, היא איננה נתונה במחלוקת, והיא מהווה את עמדת המדינה והגורמים המוסמכים בה". למרות זאת, טוענת המדינה, כי הסמכות העניינית לדון בערעור בכל הנוגע לרכיב המענק נתונה לנשיאת בית המשפט העליון מכוח סעיף 4א לחוק הגמלאות. מנגד, באשר לערעור על הרכיב של פדיון ימי מחלה וחופשה, לשיטת המדינה, לא קיימת סמכות עניינית לנשיאת בית המשפט העליון, אולם היא ביקשה להותיר את ההכרעה בשאלה זו לבית המשפט. בדיון שהתקיים לפניי, חידד בא-כוח המדינה כי לשיטתו, נכון יהיה "לכרוך" את הסוגיה של פדיון ימי מחלה וחופשה יחד עם סוגיית המענק, עקב חפיפה מסוימת בין התביעות. בסוגיית המענק, כאמור, המדינה נותרה איתנה בדעתה, גם בדיון, כי הסמכות נתונה לנשיאת בית המשפט העליון מכוח סעיף 4א לחוק הגמלאות, שכן לשיטתה, עמדתם של גורמי הייעוץ המשפטי ומשרד האוצר משקפת את עמדתו של הממונה על גמלאות, קרי, הרב מלכא. בתצהירו מיום 7.4.2021 חידד הרב מלכא, כי "ככלל לא הייתי מכותב להתכתבויות שערכו הגורמים המשפטיים בסוגייה, ולא ידעתי בזמן אמת על הכרעתה של עו"ד שילנסקי ועל פנייתו של המערער ליועץ המשפטי לממשלה. הכרעתם של עו"ד שילנסקי ועו"ד נזרי כפי שנמסרה גם בהליך שלפנינו, מהווה את עמדתם של גורמי הייעוץ המשפטי במדינה. בכל סוגיה משפטית שעולה במסגרת תפקידי כמנהל בתי הדין אני פונה לגורמי הייעוץ המשפטי הכפופים ליועץ המשפטי לממשלה, ומקבל את הכרעתם בנידון". 11. בעמדתו שהוגשה ביום 19.1.2021 עומד המערער על הסתירה בין עמדתה של המדינה כפי שהוגשה לבית משפט זה לבין זו שהוגשה לבית הדין האזורי לעבודה. המערער סבור כי המדינה אינה יכולה לטעון שהתשובה שניתנה בשם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בסוגיית המענק היא בגדר החלטת הממונה על הגמלאות, שכן אמנם מנהל בתי הדין העביר את הסוגיה לבחינה משפטית של היועצת המשפטית במשרד לשירותי דת, אולם מנהל בתי הדין לא הסמיך את הגורמים המשפטיים להשיב בשמו, והוא אינו פטור מהחובה להכריע בעצמו בדרישת המערער לתשלום המענק. אשר לרכיב של פדיון ימי מחלה וחופשה, לשיטתו של המערער, מנהל בתי הדין הוא "הרשות המוסמכת" להחליט גם בסוגיה זו, נוכח לשון סעיף 1ב לחוק הגמלאות, העוסקת ב"גמלאות ותשלומים אחרים". על אף האמור לעיל, הן בעמדתו בכתב והן בעל פה, ביקש המערער לקבוע כי הערעור יידון לגופו בבית משפט זה, לאחר שנאלץ למחוק את תביעתו בבית הדין האזורי לעבודה עקב עמדת המדינה שם. 12. אשר לטענת המדינה שלפיה הערעור הוגש באיחור, לא ארחיב בסוגיה זו, שכן בדיון לפניי הודיעה המדינה, בצדק רב, כי לא תעמוד על טענה זו, אם ייקבע כי המסלול הנכון הוא ערעור לפי סעיף 4א לחוק הגמלאות. דיון והכרעה 13. השאלה הראשונה היא אפוא, האם ניתן לראות בהודעת הדוא"ל של עו"ד שלנסקי מיום 4.2.2020 ובמכתבו של עו"ד פרידברג מיום 2.8.2020 שבא בעקבותיו משום "החלטה" של הממונה על גמלאות, שעליה ניתן לערער לפני נשיאת בית המשפט העליון לפי סעיף 4א לחוק הגמלאות. אקדים ואומר, כי מסקנתי היא, שבנסיבות העניין אין בנמצא "החלטה" של הממונה על גמלאות שעליה ניתן לערער כאמור, ומכאן שהמסלול של ערעור לפי סעיף 4א לחוק הגמלאות אינו המסלול הנכון. 14. כפי שעולה מהתיאור שלעיל, בענייננו נפרשה עמדתם של גורמי האוצר והייעוץ המשפטי, לרבות עמדתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (באמצעות עו"ד פרידברג), בדוא"ל מיום 4.2.2020 ובמכתב מיום 2.8.2020, אשר נשלחו שניהם אל המערער ישירות. המדינה עצמה טענה, כי מנהל בתי הדין הרבניים העביר את הפנייה לבחינת גורמי הייעוץ המשפטי ולא קבע בעצמו את זכות המערער לתשלום המענק. הרב מלכא, הממונה על גמלאות, הדגיש בתצהירו כי לא היה מכותב לתכתובות אלה ואף לא ידע בזמן אמת על "הכרעתה" של עו"ד שלנסקי ועל פנייתו של המערער ליועץ המשפטי לממשלה. לא למותר לציין, כי הרב מלכא ציין בתצהירו שעל פי ייעוץ משפטי שקיבל, הוא נמנע מטיפול בפנייה בעצמו, עקב חשש לניגוד עניינים. עם זאת, מתבקש היה, כי במסגרת אותו ייעוץ משפטי, יימסר לרב מלכא מיהו אותו גורם שנדרש לקבל את ההחלטה בסוגיית המענק במקומו. 15. נראה שלא ניתן לחלוק על כך שמי שמשמש כממונה על גמלאות רשאי (ואולי אף חייב) להיוועץ עם הגורמים הרלוונטיים, לרבות גורמי הייעוץ המשפטי. כמו כן, מושכלות ראשונים הם כי היועץ המשפטי לממשלה הוא הפרשן המוסמך של החוק כלפי רשויות המנהל, וחוות דעתו מחייבת אותן, כל עוד לא פסק בית המשפט אחרת (בג"ץ 4723/96 עטייה נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נא(3) 714, 733-732 (1997); בג"ץ 3056/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (25.3.2021), פסקה 19 והאסמכתאות שם). בצד זאת, היוועצות עם גורמי הייעוץ המשפטי והחובה לנהוג בהתאם לדין, כפי שפורש על ידי גורמים אלה, אינה מייתרת את הבאת העניין לפני הגורם המוסמך ליתן את ההחלטה (השוו: בג"ץ 4646/08 לביא נ' ראש הממשלה (12.10.2008), פסקה 34 לחוות דעתה של כבוד הנשיאה ד' ביניש). בענייננו, הגורם המוסמך הוא הממונה על גמלאות, או מי שבא בנעליו, עקב ניגוד העניינים שבו היה נתון הרב מלכא, בהתאם לייעוץ משפטי שקיבל. בנסיבות המקרה דנן, לא ניתן לומר כי הממונה על גמלאות, או מי שבא בנעליו, פעל לפי חובתו וקיבל החלטה בסוגיית המענק, לפי חוק הגמלאות והתקנות שהותקנו מכוחו. מכאן, שאין "החלטה" של הממונה על גמלאות שאותה ניתן "לתקוף" בערעור לפי סעיף 4א לחוק הגמלאות. זאת, בכל הנוגע לסוגיית תשלום המענק. 16. אשר לסוגיה של פדיון ימי מחלה וחופשה, אמנם המערער טען כי הממונה על הגמלאות הוא הרשות המוסמכת גם בהקשר זה, אולם לא מצאתי ממש בטענה זו, שכן המערער מסתמך על סעיף 1ב לחוק הגמלאות בעוד שהזכאות הנטענת לרכיבי שכר אלה נצמחת מהחלטת המשכורת, שהתקבלה מכוח חוק הדיינים ולא מכוח חוק הגמלאות. מקובלת עליי עמדת המדינה בהקשר זה, כי סעיף 4א לחוק הגמלאות אינו חל על רכיבים אלה. נוכח המסקנה שאליה הגעתי ביחס לרכיב המענק, לא נדרשתי לשאלה אם מן הראוי היה "לכרוך" את שתי הסוגיות יחדיו בערעור לפני נשיאת בית המשפט העליון, אף שייתכן שניתן היה לעשות כן (השוו: ענמ"ש 1844/00 תיכון נ' הממונה על הגמלאות לצורך חוק הגימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון התשכ"ט-1969 (13.2.2002)). 17. המסקנה היא, אפוא, כי המסלול של ערעור לפי סעיף 4א לחוק הגמלאות אינו המסלול הנכון במקרה דנן, ודינו של הערעור להימחק. 18. צר לי על המערער אשר נאלץ להיות "מטורטר" בין הערכאות השיפוטיות. היעדרה של "החלטה" שניתנה על ידי הגורם המוסמך מונעת מהמערער, דה פקטו, את היכולת לערער על החלטה כאמור (אם כי ייתכן, מבלי לקבוע מסמרות, שפתוחות בפניו דרכים אחרות להשיג על עמדת המדינה). לא ניתן להתעלם גם מן העובדה כי בבית הדין האזורי לעבודה טענה המדינה בצורה גורפת שהמסלול הנכון להעלאת טענותיו של המערער הוא במסגרת ערעור לפי סעיף 4א לחוק הגמלאות, ואילו בערעור דנן חזרה בה, באופן חלקי, מעמדה זו (בכל הנוגע לרכיב פדיון ימי מחלה וחופשה). אני סבורה כי בנסיבות אלה, על המשיבים לשאת בהוצאות המערער בסך של 3,000 ש"ח. ניתן היום, ‏ח' באייר התשפ"א (‏20.4.2021). דר להב ר ש מ ת _________________________ 20082190_H07.docx כש מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1