מקס ראובן נ. פז חברת נפט בע"מ

פסק-דין בתיק עע"ם 8193/02 בבית המשפט העליון עע"ם 8193/02 בפני: כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת א' חיות המערער: מקס ראובן נ ג ד המשיבות: 1. פז חברת נפט בע"מ 2. רשות הרישוי המקומית אילת ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר-שבע, מיום 30.7.2002, בעת"מ 236/01, שניתן על ידי כבוד השופט ג' גלעדי תאריך הישיבה: י"ב באלול תשס"ג (9.9.2003) בשם המערער: עו"ד אליעזר וילצ'יק, עו"ד כרמית רבי בשם המשיבות: עו"ד ענת זינגר, עו"ד יוסף בצלאל פסק-דין השופט א' א' לוי: מבוא 1. זהו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בבאר שבע (כבוד הנשיא ג' גלעדי), מיום 30.7.02, בו נתקבלה עתירתה של משיבה 1, פז חברת נפט בע"מ (להלן: "פז"), להורות על ביטול החלטתה של משיבה 2, רשות הרישוי המקומית אילת (להלן: "רשות הרישוי"), להעניק למערער, מר מקס ראובן (להלן: "המערער"), היתר בניה להקמתה של תחנת תדלוק. רקע עובדתי 2. המערער הגיש לרשות הרישוי בקשה לקבלתו של היתר להקמת תחנת תדלוק, על חלקות 36 ו-37 בגוש 40001, באזור התעשייה הישן באילת (להלן: "המקרקעין"). הקמתן של תחנות תדלוק מוסדרת בתכנית מתאר ארצית מס' ת/מ/א/18 (להלן תמ"א 18), אשר קובעת כי תחנה כזו לא תוקם אלא על פי תכנית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת. המערער הגיש את בקשתו ביום 17.8.00 במסגרת בקשה לשימוש חורג, ובעקבות כך פורסמה הודעה כמצוותו של סעיף 149 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965. אולם בהמשך התגבשה ברשות הרישוי הדעה כי אין צורך לפנות למסלול של "שימוש חורג", וניתן להעניק למערער היתר גם בהתאם לתוכניות החלות במקום, וכך עשתה רשות הרישוי ביום 30.8.2000. פז, המפעילה תחנת דלק במרחק לא רב מהמקרקעין, הגישה ביום 31.8.00, וככל הנראה בטרם נודע לה על החלטת רשות הרישוי מהיום הקודם, התנגדות לאישור השימוש החורג. משנודע לחברת פז על החלטתה של רשות הרישוי למתן ההיתר, הגישה ערר לוועדת הערר המחוזית, ובדיון שהתקיים שם בחודש פברואר 2001, הושגה הסכמה בין הצדדים, לפיה תובא בקשת המערער להיתר בניה לדיון מחודש בפני רשות הרישוי. ביום 21.3.01 חזרה רשות הרישוי ואישרה את בקשתו של המערער להיתר, ובעקבות כך הגישה פז עתירה מינהלית במסגרתה ביקשה לבטל את החלטתה של ועדת הרישוי. פז טענה בעתירתה, כי ההיתר שניתן למערער אינו חוקי, הואיל והוא נוגד את המצב התכנוני החל על המקרקעין. לטענתה, בהעדר תוכנית בניין עיר מפורטת החלה על המקרקעין, כמתחייב מהוראות תוכנית המתאר הארצית לתחנת תדלוק (תמ"א 18), לא היתה מוסמכת רשות הרישוי לאפשר את הוצאת ההיתר. מנגד, טענו המערער ורשות הרישוי, כי לפז אין מעמד להתנגד להוצאת היתר הבניה, ומכל מקום עומדים ברקע התנגדותה מניעים זרים שמטרתם לסכל תחרות מצד המערער. עוד נטען, כי בניגוד להשקפת פז, מאפשרות התוכניות החלות על המקרקעין לתת את ההיתר, ולצורך זה הם הפנו לתוכנית רישום שיכונים ציבוריים מס' 4/18/2 (להלן - תרש"צ), אשר על פי האמור בה ייועדו המקרקעין לתעשייה ומלאכה. רשות הרישוי הפנתה גם לתוכנית המתאר המקומית של העיר אילת מס' 101/02/2, בה הוגדרו המקרקעין כאזור "מלאכה". להשקפת המערער ורשות הרישוי, תוכניות אלו ממלאות אחר הוראותיה של תמ"א 18, ונותנות מענה, במישור התכנוני, למתן ההיתר על ידי רשות הרישוי. פסק דינו של בית משפט קמא 3. לאחר שסקר את המצב התכנוני החל על המקרקעין, החליט בית המשפט, כאמור, לקבל את עתירתה של פז, ולהורות על ביטול החלטתה של רשות הרישוי להעניק היתר הבניה למערער. בית המשפט קבע, שהתרש"צ ותוכנית המתאר המקומית אינן יכולות להוות תחליף לתוכנית מפורטת כהגדרתה בחוק התכנון והבניה. את מסקנתו זו סמך בית המשפט על שניים: ראשית, תכליתו של התרש"צ כפי שזו נלמדת מסעיף 7 של התכנית, היא לאפשר "ביצוע פעולות מדידה ורישום בפנקסי המקרקעין בהתאם לחוק"; שנית, מחוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה) תשכ"ד-1964 (להלן: "רש"צ"), אשר מטרתו היתה אחת - להקל על רישום שיכונים ציבוריים שהקימה המדינה, תוך עקיפתם של מה שהוגדרו כ"מכשולים בירוקרטיים". בית המשפט הוסיף וקבע, כי גם תוכנית המתאר המקומית אינה יכולה לשמש בסיס למתן ההיתר, הואיל והיא תכנית כוללת אשר נועדה להתוות את אופן פיתוחה של העיר אילת לטווח רחוק, ולפיכך אין בה מענה לדרישה הכלולה בתמ"א 18 ל"תכנית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת". הטענות בערעור 4. המערער, אשר עמדתו זהה לזו של רשות הרישוי, העלה בפנינו מספר השגות כנגד פסק דינו של בית משפט קמא, וביניהן אלו: א) אסור היה לשעות לעתירתה של פז, הואיל ואין היא בעלת מקרקעין גובלים, והיא גם אינה נכנסת לגדרה של עותרת ציבורית אשר שמה לנגד עיניה כמטרה את שמירת החוק. נהפוך הוא, מניעיה הם מניעים כלכליים מובהקים, ומטרתה היא לסכל תחרות, והרי תכליתה של תמ"א 18 היתה להגביר תחרות במשק הדלק, ולאפשר פריסה רחבה של תחנות תדלוק לנוחיות הציבור. ב) בית המשפט פסק כי התרש"צ יועד לרישום וקביעה של גבולות חלקות ושטחן, ולא למתן היתרי בניה, מבלי שנבחנה מהות נוסחו המקורי של החוק, ומהותם של התיקונים שבוצעו בו במשך השנים, ובעיקר תיקון מס' 2 משנת התשמ"ב-1981, בהם הוגדרה התרש"צ לכל דבר כתכנית מפורטת שאושרה על פי חוק התכנון והבניה. ג) אם מסקנתו של בית משפט קמא נכונה, משמעותה היא כי היתרים שניתנו מכוח התרש"צ - וכאלה הם ההיתרים שניתנו למבנים אחדים באזור התעשייה החדש באילת - הנם חסרי תוקף. ד) תיקון מס' 4 לחוק (אשר שימר את הגדרת התרש"צ כתכנית מפורטת לעניין פעולת רישום וקביעת גבולות החלקות ושטחיהן), לא נועד לבטל את מעמדה של התרש"צ כתכנית לפי חוק התכנון והבניה, אלא רק את העדיפות שהוקנתה לה בעבר על כל תכנית אחרת החלה באותם מקרקעין. ה) יש לפרש את תיקון מס' 4 כחל על תוכניות חדשות לרישום שיכונים ציבוריים שאושרו לאחר 1.1.1999 (יום כניסתו של תיקון מס' 4 לתוקף), ועל כן התרש"צ נושא הדיון לא איבדה מהמעמד התכנוני שהיה לה לפני התיקון. ו) פסיקתו של בית משפט קמא דינה כדין "חקיקה רטקרוספקטיבית", וככזו היא פוגעת ביציבות המשפט. ז) לבסוף נטען, כי פרק הזמן שקצבה הערכאה הראשונה למערער כדי לנקוט בהליכים לצורך קבלתו של היתר בנייה, הנו קצר מדי, והמערער עתר להעמידו על שנתיים מיום מתן פסק-הדין בערעור. העולה מהאמור הוא כי שתי סוגיות הציב המערער לפתחנו, האחת, האם לפז יש זכות עמידה לטעון כנגד מתן ההיתר למערער, והשנייה, האם בדין ניתן ההיתר למערער. להלן אדון בשתי הסוגיות על פי סדרן. דיון - זכות העמידה 5. סוגיית מעמדו של עותר לקבלת סעד במסגרת המשפט המינהלי והחוקתי, היוותה מאז ומתמיד תנאי סף לפתיחת שעריו של בית המשפט הגבוה לצדק. משהחל בעשור האחרון תהליך העברתן של סמכויות בסוגיות שונות בתחום העניינים המינהליים לבתי המשפט האזרחיים, תהליך שלשיאו הגיע עם חקיקתו של חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים תש"ס – 2000, עברו לבתי משפט אלה, גם כללי שיקול הדעת שהונהגו בבג"צ, ואשר עליהם נמנים כללי המעמד-בדין (locus standi), השיהוי וניקיון הכפיים (ראו סעיף 8 לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים תש"ס- 2000; וכן ע"א 8416/99 אי.איי.אם אלקטרוניקס מחשבים נ' מפעל הפיס, פד"י נד(3), 425; ע"א 6365/00 אברהם בר אור נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה , פ"ד נו(4), 38). מקורה של זכות העמידה הוא בהשקפה שעל העותר לקבלתו של סעד להראות כי יש לו אינטרס אשר עלול להיפגע כתוצאה מפעולת הרשות שעל חוקיותה הוא משיג. ביסוד דרישה זו עומדת בעיקר הרתיעה מפני הצפת בתי המשפט בעתירות טורדניות, שכרוכה בהן הגברת העומס הרובץ על מערכת המשפט וכתוצאה נגררת גם פגיעה בעשיית הצדק. ביטא זאת כב' השופט יצחק כהן בבג"צ 394/72 פרנש היל הוטל קורפוריישן נ' הוועדה המקומית, פד"י כז(2), 325, 335: "הטעם השגור המובא להצדקת ההגבלות בעניין זכות העמידה הוא - החשש בפני הצפת בית-המשפט על-ידי עתירות של טרדנים. אין לזלזל בחשש זה במציאות שלנו, שבה הביקורת השיפוטית על מעשי מינהל מרוכזת במידה רבה בבית-משפט אחד, שהפניה אליו איננה כרוכה במעמסה כספית כבדה, וריבוי העתירות המובאות לבית-משפט זה – יוכיח". ברם, החשש מהצפה בעתירות אינו הטעם היחיד שביסוד זכות העמידה. לטעם זה מצטרף אופיו של ההליך השיפוטי, הנתפס בעיקר ככלי להכרעה בסכסוכים מוגדרים בין אדם לזולתו, ובין הרשות לפרט, ומכאן ההשקפה שתפקידו של בית המשפט אינו להחליט החלטות עקרוניות שמאחוריהן אין סכסוך מוגדר בין מתדיינים. עניין נוסף העומד מאחורי זכות העמידה היא ההנחה שאדם אשר אינו צד למחלוקת והוא נעדר אינטרס ישיר בהחלטת הרשות, יתקשה לשפוך אור על המחלוקת העומדת להכרעה, ואף קיים חשש שהוא לא יוכל לייצג נאמנה את עמדת הנפגעים האמיתיים, אם יש כאלה, מפעולת הרשות והחלטותיה (ראו International Union, United Auto. Aerospace and Agr. Implement Workers of America v. Brock, 477 U.S. 274 (1986) ). עם זאת, השיקולים אותם מניתי אינם חזות הכל, הואיל ומולם ניצב אינטרס הציבור להבטיח את קיומו של שלטון החוק גם ברשויות המינהל. אינטרס זה בא לידי ביטוי בהרחבת הביקורת השיפוטית על פעולות המינהל, בין היתר, באמצעות הרחבת גבולותיה של זכות העמידה. הרחבת זכות זו נתפסת כמטפחת את טוהר המידות ברשות המנהלית, מחזקת את שלטון החוק, ובטווח הרחוק מגבירה את אמון הציבור הן במערכת השיפוטית והן במערכת המנהלית. האיזון בין האינטרסים השונים הוא אשר משרטט את גבולותיה של זכות העמידה. עיון בפסיקת בית המשפט הגבוה לצדק מצביע על מגמה נמשכת של הרחבת גבולותיה של זכות זו, וכדברי השופט מ' חשין בבג"צ 2148/94 אמנון גלברט, עו"ד ואח' נ' כבוד נשיא בית המשפט העליון פד"י מח(3), 573 , 595. "לא כימים ההם ימינו אלה. אכן, קנקן בימינו הוא כקנקן של אותם ימים: רק עותר בעל "זכות עמידה" יבוא בשערי בית המשפט - כך רשום על הקנקן מלבר - אלא שתוכו של קנקן נשתנה, וקהל בעלי זכות העמידה הפך ממניין לעם רב: הנחל הפך נהר והנהר נשפך אל ימה. אפשר נדייק יותר אם נאמר, כי ביקורת בשערי בית-משפט כמעט שהוסרה לעניינן של עתירות ציבוריות ראויות, ונמצא המעמד, בתורת שכזה, אינו עוד בעל-מעמד כבימים עברו... אכן, בעוד אשר בעבר שאלו עותר שעל מפתן: "מאין באת" - מה היא זכותך ותישמע - הנה בימינו שואלים עותר הבא בשערי בית המשפט: "לאן אתה הולך" - לאן מועדות פניך, מה עוולה מבקש אתה לתקון. כיום מכירים אנו, להלכה ולמעשה, ב"עותר ציבורי" כבעל זכות מעמד לתבוע את עלבון הפרת החוק, ובלבד שלא נראה בו טרדן-לתיאבון שאין עתירתו אלא לטורח על הציבור. ליבי שלם עם הלכה כל-מרחיבה זו, ואינני חושש מעם-רב זה של בעלי זכות עמידה. יש בכלל מאתיים מנה, ואין בכלל מנה מאתיים. הרחבנו את זכות העמידה ונוכל לבור את הבר מן התבן; לו הצרנו אותה כי אז אפשר היינו מוצאים עצמנו חסרי-אונים בעתירות ראויות". (ראו גם בג"ץ 910/86, רסלר ואח' נ' שר הביטחון, פד"י מב(2), עמ' 441; דברי הנשיא שמגר בע"א 6821/93, בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פד"י מט(4) 221, 350; בג"ץ 287/91, קרגל בע"מ נ' מנהלת מרכז ההשקעות, פד"י מו(2), 852). לבסוף נזכיר כי מגמת הרחבה זה ניכרת בכל תחומי המשפט החוקתי והמנהלי, לרבות דיני המכרזים (ראו ע"א 8416/99 הנ"ל בעמ' 430 ואילך; ע"א 334/01 מדינת ישראל ואח' נ' אברהים אבו שינדי פד"י נז(1) 883, 890; ע"א 5035/98 משה"ב חברה לשיכון בניין ופיתוח בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פד"י נו(4), 11). 6. אותה מגמה של הרחבה והגמשה בזכות העמידה לא פסחה על דיני התכנון והבנייה, עקב היותם חלק מהמשפט המנהלי, ולנוכח ההכרה בהם כמכשיר רב-עוצמה לקידום מטרות חברתיות, כלכליות, אקולוגיות ואסתטיות (בג"ץ 440/80 טייג ושות' בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, פ"ד לו(3) 85, 91). חוק התכנון והבניה מסדיר את כללי העמידה באשר לעניינים הנדונים בפני מוסדות התכנון והוא מגדיר מי זכאי להגיש התנגדות לתכנית. אך בכך לא היה די, הואיל ולפעולתן של רשויות התכנון השלכות חברתיות רחבות היקף, וכך לדוגמה תוכנית המייעדת שטח ירוק לבנייה, עשויה מחד לתרום לפיתוח הכלכלה, אולם מאידך עלולה להסב נזק לטבע, לנוף ולבריאות הציבור. מכאן, ולאור השלכותיהן של פעולות התכנון, טרח המחוקק ובעקבותיו ההלכה הפסוקה לבצר את זכות ההתנגדות, וכמתחייב מכך גם את זכות העמידה. על חשיבותן של זכויות אלו עמד בית המשפט העליון בע"א 2962/97 ועד אמנים – חוכרים ביפו העתיקה ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה, פד"י נב(2), 362 , 379. "לא פעם, הגשמתן של מטרות כלל-חברתיות רצויות על ידי השלטון עלול להסב פגיעה קשה לפרטים החיים במעגל ההשפעה של פעולות אלה. זכות ההתנגדות מאפשרת לאותם פרטים לנקוט פעולה אקטיבית כדי למנוע פגיעה בלתי נחוצה בהם או להקטינה. היא משפרת גם את תהליכי קבלת ההחלטות התכנוניות בדרך של שיתוף האזרחים הנפגעים מהן. מבחינה זו, מאפשר מכשיר ההתנגדות 'לחדד ולגבש, בדרך של יצירת 'סכסוך' (lis) בין גורמים מעונינים שונים, את עיקר הבעיתיות, באופן שהגוף המחליט יוכל לראות את הבעיה על השלכותיה השונות ובכך, להגיע להחלטה ראויה ומאוזנת' [כדברי השופט ברק בע"פ 768/80 ש' שפירא ושות' נ' מדינת ישראל, פד"י לו, 337, 364). ניתן לסכם, אפוא, ולומר כי מדובר ב'...זכות דיונית חשובה מאד, שיש לשמור עליה מכל משמר'. התוצאה היא, כי טענה המלמדת לכאורה על שלילה שלא כדין של זכות זו מצדיקה הכרה במעמדו בדין של הטוען". 7. טוענת פז: לו פעלה רשות הרישוי כמתחייב מהחוק, והיתה מקדמת את פרויקט תחנת התדלוק מושא הערעור מתוקף תוכנית מפורטת, היא, פז, יכלה להשיג על אישור התכנית על ידי הגשתה של התנגדות לפי סעיף 100 לחוק, ובדרך זו לזכות ביומה בפני רשות התכנון. ואכן, נדמה כי אין צורך לומר, כי שלילתה שלא כדין של זכות להתנגד לאישורה של תכנית, מהווה פגיעה בזכות מהותית (זכות הטיעון), ואף מקימה עילה לפנייה לערכאות כדי לקבל סעד כנגד הרשות השלטונית. ובלשונו של השופט ברנזון בבג"צ 527/74 חנה ח'לף ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, פד"י כט(2), 319 , 324: "לפי סעיף 100 לחוק התכנון והבניה, ניתן מעמד חוקי לכל מעוניין בקרקע הרואה עצמו נפגע על-ידי התכנית שהופקדה והוא רשאי להגיש התנגדות לה. במקרה שלפנינו, זכות זו נשללה מהעותרים ואין הם יכולים להשיגה כיום בשום מקום אחר ובשום דרך אחרת מאשר על-ידי פנייתם לבית-משפט זה. רק בדרך זו יכולים העותרים להביא למצב שבו יוכלו לממש את זכותם החוקית להגיש לרשות המוסמכת התנגדות לתכנית, להופיע בפניה ולנסות לשכנעה נגד עצם קבלת התכנית או לפחות לתקנה ולשנותה". עם זאת, אין די בטענה בדבר פגיעה בזכות הטיעון כדי להקנות מעמד בדין, הואיל ונותר עדיין הצורך לבחון אם חברת פז נמנית על אלה שלהם הוענקה הזכות להגיש התנגדות בהתאם לסעיף 100 לחוק התכנון הבניה, וכך קובע סעיף זה: "כל מעונין בקרקע, בבנין או בכל פרט תכנוני אחר הרואה את עצמו נפגע על ידי תכנית מיתאר מחוזית או מקומית או תכנית מפורטת שהופקדו, רשאי להגיש התנגדות להן ...". עינינו הרואות, כי סעיף 100 לחוק לא התכוון להעניק לכל דכפין את הזכות להתנגד לתכנית המונחת על שולחנן של רשויות התכנון, וזכות זו יוחדה, בראש ובראשונה, לבעל עניין בקרקע הרואה את עצמו נפגע מהתכנית. עם זאת, את הגדרתם של אותם "בעלי-עניין-נפגעים", אין לנתק מהמגמה הכללית של הקלה בתנאי העמידה הכלליים, הואיל, וכאמור, משרתת פרשנות זו את תכליתה של "זכות ההתנגדות", ומהווה ביקורת יעילה על פעולות התכנון. על הפרשנות המרחיבה שיש לתת לסעיף 100 לחוק, עמד כבוד השופט אור בע"א 2962/97 הנ"ל בעמוד 379-380: "הפסיקה כרכה את הדיון בהוראה זו עם הדיון בעקרונות הכלליים של זכות העמידה... בדומה לגישה הכללית ביחס לזכות עמידה, הגישה ביחס להוראת סעיף 100 היא כי "לשם רכישת מעמד, די שהעותר יראה על פגיעה באינטרס, ואין הוא חייב להראות על פגיעה בזכות חוקית" (ז' סגל, זכות העמידה בבית המשפט הגבוה לצדק... בעמוד 85). הזכות להגיש התנגדות בודאי עומדת למי שיש לו זכויות קנין במקרקעין נשוא התכנית. אך מעגל 'המעוניינים במקרקעין' עשוי להיות רחב יותר. המעונין במקרקעין, אשר רואה את עצמו נפגע, עשוי להיות בעל זכויות במקרקעין אשר מצויים מחוץ לתחום התכנית... מעגל הנפגעים בכוח עשוי לכלול, בנסיבות מסויימות, גם את מי שאין לו זכויות כלשהן במקרקעין המושפעים מן התכנית, וכל מעמדו להתנגד בא לו מכוח זיקה בעלת אופי אישי שלו לתכנית...". באשר לפז, זו מפעילה כאמור תחנת תדלוק במרחק של כקילומטר אחד בלבד מהתחנה אותה מבקש המערער להקים. לטענתה, הקמתה של תחנת תדלוק נוספת באותו אזור, תמיט עליה נזקים כלכלים ישירים, ומטעם זה מתקיימת בה דרישתו של סעיף 100 ולפיה זכות ההתנגדות ניתנת ל"רואה את עצמו נפגע" מהתכנית. ואכן, נכון לראות אינטרס זה כראוי להגנה, הואיל וגם אם המקרקעין שבחזקת "המתנגד" אינם גובלים במקרקעין של יוזם התכנית, זכותו של בעל עסק לצפות שהרשות המנהלית לא תיטיב או תקל על מתחרהו בניגוד לחוק, ובלשון בג"צ 287/91 הנ"ל (פרשת קרגל), בעמוד 861: "נמצאנו למדים, כי המגמה המסתמנת היא זו הבאה לפרוץ את המחסום של היעדר זכות העמידה של מתחרה עסקי הנפגע ממתן הטבה שלא כדין למתחרהו, כשמגמה זו עולה בקנה אחד עם ההכרה בזכות עמידתו של עותר שהוא אחד מני רבים שנפגעו מפעולת מינהל פלונית". היגיון דומה עמד ביסוד פסיקתו של בית משפט זה בע"א 5035/98 הנ"ל (פרשת משה"ב), שם נדון מעמדן של חברות בנייה אשר השתתפו במכרזים בפרויקט בניה, אך במתחמים אחרים מהמתחם נושא המחלוקת. משנדרשה הכרעה בסוגיית זכות העמידה של אותן חברות, אמר בית המשפט (ראו עמ' 22): "המדובר במערערות שאינן זרות למכרז ואינן בבחינת 'עותרות ציבוריות' נטולות זיקה להליכי המכרז, וזאת במובן הזה: המכרז נושא הליך זה הוא מרכיב אחד בתשלובת מכרזים שהוצאו ביחס לפרוייקט בנייה נרחב המקיף 18 מיתחמים. המערערות שותפות למיכרזים אחרים באותו פרוייקט, וכך הן קשורות ל'משפחת' המכרזים הנוגעים לשטח כולו כאשר קיימת זיקה מסתברת בין מכרז למכרז וקשר גומלין, ולו במישור הכלכלי, בין חלקיו השונים של אותו פרוייקט. זיקה זו מקנה למערערות, הזוכות במכרזים אחרים באותו פרוייקט, אינטרס כלכלי ישיר בתוצאות המכרז נושא ענייננו. יש להן קשר של שייכות, ולו עקיפה, למתרחש במתחמים הסמוכים הנימנים על אותו מפעל בנייה, ולמיצער, באשר להשפעה אפשרית על שוק מכירת הדירות במגרשים השונים הנגזר, בין היתר, מתנאים שונים של עלויות קרקע ובנייה. וכך, אין הן רק בבחינת 'עותרות ציבוריות' שעניינן להעמיד במבחן את מהלכי המכרז בשם האינטרס הציבורי, אלא הן תובעות מכח אינטרס אישי הנטען על ידיהן. די היה בזיקה האמורה כדי לפתוח בפניהן את שערי בית המשפט". הדברים שצוטטו לעיל אמנם נאמרו בקשר עם דיני המכרזים, אך הם יפים לענייננו, ומכאן דעתי כי נכון היה לקבוע שסוגיית זכות העמידה אינה מהווה עוד משוכה בפני פז בעתירתה לסעד. מתן היתר למערער – האם חייב הגשתה של תוכנית מפורטת 8. כאמור, סוגיית הקמתן של תחנות תדלוק הוסדרה בתכנית מתאר ארצית תמ"א 18. סעיף 4 של התוכנית מגדיר את מטרותיה ואלו הן: להבטיח שרות נאות לצרכנים של תחנות תדלוק; למנוע מפגעים תחבורתיים, בטיחותיים וסביבתיים לרבות, זיהום מי תהום, עקב הקמתן והפעלתן של תחנות תדלוק; להתאים ולאפשר הרחבה של מערך תחנות התדלוק בהתאם לצרכי האוכלוסייה במדינת ישראל ולגידולה. כן נקבע כי כדי לאפשר את השגתן של אותן מטרות, מוסמכות הרשויות לקבוע תבחינים (קריטריונים) למיקומן של תחנות תדלוק, לתכנונן, הקמתן והפעלתן. הסעיף המתווה את דרך הקמתן של תחנות תדלוק הוא סעיף 9.1, שמתוכו אצטט את ההוראות החשובות לענייננו: "(א) בכפוף לאמור בסעיף 9.2 לא תוקם תחנת תדלוק אלא על פי תכנית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת... (ב) לא תאושר תכנית לתחנת תדלוק אלא בהתאם להוראות תכנית זו. (ג) לא נקבעו בתכנית מתאר מחוזית הוראות בדבר תחנות תדלוק ניתן לאשר תכנית מקומית כאמור להקמת תחנת תדלוק ולא יהא צורך מחמת זה בלבד בשינוי תכנית המתאר המחוזית". סעיף 9.2 לתכנית מוסיף וקובע: (א) מקום שבתכנית מקומית ייעדו מקרקעין לתעשייה או לתעשייה משרדים ומסחר, או מרכזי תחבורה, יהיו גם תחנות דלק במשמע, גם אם לא נאמר כך במפורש והיא כשאין בתכנית המקומית כוונה אחרת משתמעת. (ב) מקום, שהתכנית מקומית, כאמור בסעיף 9.2(א) כוללת הוראות של תכנית מפורטת תותר הקמת תחנת תדלוק". העולה מהאמור הוא, כי תמ"א 18 אינה מתנה מתן היתר לתחנת תדלוק בקיומה של תכנית מפורטת, ובלבד שעל הקרקע חלה תכנית אחרת הכוללת "הוראות של תכנית מפורטת". זו האחרונה, תכנית מפורטת, מיועדת מטבעה לתת מענה-תכנוני-נקודתי מפורט, וברוח זו מונה סעיף 69 לחוק התכנון והבניה את העניינים אותם ניתן לכלול בה, וביניהם אלה: חלוקת קרקעות למגרשים או לאתרי-בניה; ייעוד קרקעות לדרכים, שטחים פתוחים, גנים, בתי ספר, מקומות לצרכי דת, סעד, בריאות וכיוצ"ב; מקומות חנייה; הריסתם ושיקומם של מבנים רעועים; מקומם של בנינים, נפחם, גובהם, צורתם ומראם החיצוני; נטיעת עצים והתקנת ספסלים בשטחים פתוחים; מספר הבניינים שמותר להקים על מגרש, מספר הדירות בכל בניין ומספר החדרים בבניין או בדירה. המשיבים סבורים כי על כל אלה עונה התרש"צ החלה על המקרקעין נושא הדיון, וזאת משני טעמים: האחד, מעמדה מכוח החוק הוא כשל תכנית-מפורטת, והאחר, היא כוללת את כל הפרוט התכנוני הדרוש לצורך הוצאתו של היתר בניה למערער. חוששני שאין בידי להסכים לכך, ולהלן אבהיר את עמדתי. 9. הכנתה של תרש"צ נעשית מכוח חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראות שעה), התשכ"ד-1964 (להלן: חוק הרש"צ), שמטרתו על פי הגדרת מנסחיו היתה זו (ראה דברי ההסבר בה"ח 568 תשכ"ג, עמ' 320): "היקף הבניה של שיכונים ציבוריים, קצב בנייתם והבעיות המיוחדות הקשורות בכך גרמו, שלא תמיד הותאמו תוכניות השיכונים לתוכניות בניין ערים שאושרו לשטחים שעליהם הוקמו השיכונים, ובהרבה מקרים נבנו שלא בהתאם להוראות פקודת בניין ערים, 1936. התוצאה הייתה, שלא ניתנה אפשרות לרשום בפנקסי המקרקעין את פיצול הקרקעות שנעשה בשטחים אלה, ואף לא את העברת הדירות בשיכונים למשתכנים בהן. מכאן שפנקסי המקרקעין חדלו, בהרבה מקרים, לשקף את המציאות בכל הנוגע לשיכונים הציבוריים, דבר שאינו רצוי משום בחינה.... החוק המוצע בא לאפשר ולהחיש את הרישומים של השיכונים שנבנו לפני תחילתו וקובע שתי הוראות יסוד: א. הרישום יעשה על פי תוכניות שיכון ציבורי שיאושרו על ידי וועדת תיאום המורכבת מנציגי משרד השיכון, משרד הפנים ומנהל מקרקעי ישראל, וישמשו במקום תוכניות בניין ערים. דינה של תוכנית כזאת יהיה לכל דבר כדין תוכנית שאושרה על פי פקודת בניין ערים, 1936, כל עוד לא שונתה על ידי הרשויות המוסמכות לכך על פי הפקודה. ב. ....." העולה מדברי ההסבר הוא, שהחוק נועד להתאים את התכנון למצב שנכפה מכורח הנסיבות בשטח, ומטבע הדברים הוא נועד להסדיר את מצבם של בניינים שהוקמו בעבר. ואם נדרשה ראיה נוספת לכוונת המחוקק, היא מצויה בדבריו של חבר הכנסת משה אונא, ששימש כיושב ראש וועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, כאשר הצעת החוק הובאה לקריאה שניה ושלישית בפני מושב המליאה, ביום כ"א בשבט תשכ"ד-4.2.64 (ראו דברי הכנסת, כרך 39, עמ' 982): "החוק הזה בא להסדיר את בעיית הרישום של אותם בניינים שהוקמו בשיכונים ציבוריים ששם לא השתמשו בפרוצדורה הרגילה לפי הוראת פקודת בניין ערים, ועל כן לא ניתנה אפשרות לרשום את הבעלות בפנקסי המקרקעין, וכן לא הייתה אפשרות לגבות את המיסים המתאימים מן המשתכנים. עתה רוצים להסדיר את כל הבעיה הזאת, להכניס את הפעולות האלה, שנעשו בעבר, לתוך המסגרת הרגילה של החוק, ולרשום את השיכונים הציבוריים ואת המשתכנים בהם במסגרת החוקים והפקודות הרגילות". על אותה מטרה לה נועד החוק, ניתן ללמוד גם מהגדרתו כ"הוראת שעה", ללמדך שהוא בא לעולם כדי לתת מענה לסוגיה שהתעוררה עובר לחקיקתו, ולא כדי לשמש נדבך נוסף בדיני התכנון והבניה הנוהגים בישראל. יותר מכך, החוק, מעצם הגדרתו חל על "שיכונים ציבוריים", ואלה הוגדרו בסעיף 1א' לחוק כ"מקרקעין שהוקמו עליהם בנינים בידי המדינה או מטעמה או ביזמתה", ונדמה שאין צורך לומר שעל אלה לא נמנית תחנת התדלוק אותה ביקש המערער להקים. לעניין זה ראוי להפנות גם ללשונו של סעיף 7 של התרש"צ, ובעיקר להגדרתה של מטרת התכנית, לאמור: "קביעת תכנית ברת תוקף ל'שיכון ציבורי', לביצוע פעולות מדידה ורישום בפנקסי המקרקעין בהתאם לחוק", זאת ותו לא (ההדגשה לא במקור). ואם בכל אלה לא די כדי להצביע על כך שהמחוקק לא התכוון לקבוע מסלול חלופי לאישורן של תוכניות בינוי ובנייה רגילות, די אם אפנה לכך שהדיון וההליכים לאישורה של התרש"צ, אינם מתקיימים בפני ועדות התכנון הרגילות, אלא בפני "ועדת תיאום", כהגדרתה בסעיף 3 לרש"צ, המורכבת בעיקרה מנציגי שרים, ואין בה ייצוג לגופי התכנון. 10. חרף האמור עד כה, אחד מסעיפיו של הרש"צ נוסח בלשון שאפשרה לוועדות התכנון לראות בתכנית שהוכנה מכוחו, כתכנית אשר לא נועדה לפרצלציה ורישום בלבד, אלא גם כמכשיר המאפשר לקבוע את ייעודם של מקרקעין לא מבונים ולמתן היתרי בניה, תוך עקיפתם של ההליכים אשר נקבעו לכך בחוק התכנון והבניה. כוונתי לסעיף 5(ד) לחוק שנוסחו היה זה: "תוכנית שיכון ציבורי מאושרת יראו אותה לכל דבר כתוכנית מפורטת שאושרה לפי חוק התכנון, וכל עוד לא שינה אותה מוסד התכנון המוסמך יהיו הוראותיה עדיפות על הוראות כל תוכנית החלה על שטח שעליו הוקם השיכון הציבורי". פרשנותן של רשויות התכנון אשר ראו בתרש"צ בבחינת תכנית-על-מפורטת, מעוררת קשיים, הואיל והיא אמצה את לשונו הלא-בהירה של סעיף 5(ד) במנותק מתכליתו של הרש"צ. מצב זה נמשך עד לשנת תשנ"ט-1998, בה נזעק המחוקק לתקן את סעיף 5(ד), וזו לשונו עתה: "תכנית שיכון ציבורי מאושרת יראו אותה לענין פעולת רישום וקביעת גבולות החלקות ושטחיהן, כתכנית מפורטת שאושרה לפי חוק התכנון, וכל עוד לא שינה אותה מוסד התכנון המוסמך יהיו הוראותיה, לעניינים האמורים בלבד, עדיפות על הוראות כל תכנית החלה על שטח שעליו הוקם השיכון הציבורי". (ההדגשה לא במקור). כדי להבין את כוונתם של יוזמי התיקון, ראוי לפנות גם לדברי ההסבר אשר ליוו את הצעת החוק (הצ"ח תשנ"ט, עמ' 12): "לעניין פסקת משנה (ב) – סעיף 5(ד) לחוק רישום שיכונים ציבוריים קובע שתוכנית שיכון ציבורי מאושרת יראו אותה לכל דבר כתוכנית מפורטת לפי חוק התכנון והבנייה, והוא מעניק להוראותיה עדיפות על פני הוראות כל תוכנית החלה על שטח שעליו הוקם השיכון הציבורי. לאור תכליתו של החוק שנועד לזרז את הליכי הרישום והפרצלציה של שיכונים ציבוריים, מוצע לתקן את החוק באופן שתינתן עדיפות לתוכנית לשיכון ציבורי רק מהיבט זה, ואילו מההיבט התכנוני, כגון: לעניין ייעודי קרקע, זכויות בניה ובינוי תינתן עדיפות לתוכנית מאושרת לפי חוק התכנון והבניה". המסקנה העולה מכל האמור היא, להשקפתי, ברורה, לאמור, הגדרתה של התרש"צ כ"תכנית מפורטת" מצטמצם לעניין אחד בלבד, והוא (בלשון נוסחו המתוקן של החוק משנת תשנ"ט): פעולות רישום וקביעת גבולות החלקות ושטחיהן, במקרקעין עליהם הוקמו שיכונים ציבוריים כהגדרתם בחוק. מכאן דעתי, שרישוי הקמתן של תחנות דלק זר הוא למטרות החוק, הואיל ולתכניות שנעשו מכוחו אין נפקות תכנונית כלשהי זולת אותה מטרה שבשמה נקבתי - פרצלציה ורישום של שיכונים ציבוריים. אולם גם אם הייתי מאמץ את המסקנה כי לתרש"צ היו ונותרו השלכות תכנוניות נוספות, התוצאה אליה הייתי מגיע לא היתה שונה, מאחר וביחס למטרות זרות לחוק, אין לתרש"צ עדיפות על פני תוכניות קיימות מאז תיקונו של סעיף 5(ד) בתשנ"ט, ובודאי שלא על בכירות ממנה, וכזוהי תכנית המתאר המקומית. עיון בתכנית המתאר של העיר אילת מס' 101/02/2 מלמד, כי היא אינה כוללת את הוראותיה של תכנית מפורטת, הואיל ואין בה, בין היתר, חלוקת שטח התכנית למגרשים, אפשרויות הבניה וההגבלות, שטחים ואתרים לשירותים ומוסדות ציבוריים (ראו פרק ח' לתכנית), וכיוצא באלה עניינים. עובדה זו אינה מפתיעה כלל, הואיל והיא משקפת את כוונתם של יוזמי התוכנית, לאמור, שלצורך ביצוע התכנית יש להקדים ולהכין תוכניות מפורטות, ובלשון סעיף א' בפרק ח' של התכנית, וכן סעיף א' של הפיסקה "אופן ביצוע התכנית" שבפרק ה': "א. כוחה של הועדה המקומית יהיה להתיר בניה בשטח התכנית, לאחר שנתמלאו התנאים הבאים: 1. לגבי כל אזור תכנון, שגבולותיו יהיו כמסומן בתשריט תוגש ותאושר כחוק תכנית פורטת כוללת". (ההדגשה לא במקור). הנה כי כן, ככלל, מחייבת תכנית המתאר האמורה להכין תכנית מפורטת בטרם תתיר הועדה המקומית פעולות בניה בשטח התכנית. לעניין זה אוסיף, כי על פי תכנית המתאר אמנם רשאית הועדה המקומית לתת היתר גם ללא תוכנית מפורטת כוללת (ראה סעיף ב' של פרק ח'), אולם הדבר מותנה בקיומה של מה שהוגדרה כ"תכנית מפורטת מצומצמת", שקיבלה גם את אישורה של הועדה המחוזית. כל אלה אינם מתקיימים בתרש"צ בה אנו עוסקים, הואיל וזו אושרה על ידי "ועדת תאום" (ראו עמוד 3 לתכנית) ולא רשויות התכנון, וממילא אין בה כדי לסייע לעניינו של המערער. אולם זו אינה המשוכה היחידה שניצבה בדרכו של המערער לקבלתו של היתר. כאמור, לפי סעיף 9.2 של תמ"א 18 ניתן להקים תחנת תדלוק גם ללא תכנית מפורטת, כאשר מתקיימים שני תנאים: האחד, קיימת תכנית מקומית בה מוגדר יעוד המקרקעין עליה עתידה התחנה לקום כ"תעשיה, או תעשיה משרדים ומסחר או למרכזי תחבורה". השני, אותה תכנית מקומית כוללת הוראות של תכנית מפורטת. בתנאי השני כבר עסקתי לעיל, ולמעשה די היה בכך כדי לקבוע שבמקרה הנוכחי, אין בסעיף 9.2 של תמ"א 18 כדי לסייע למערער. אולם, להשקפתי, גם התנאי הראשון לא התקיים, הואיל ואותה הרשאה למתן היתר הכלולה בסעיף 9.2(א) סויגה במלים: "ולא משתמעת מהתוכנית כוונה שלא תקום תחנת דלק". לעניין זה אדגיש, כי תכנית המתאר המקומית מייעדת את הקרקע נושא הדיון ל"מלאכה", בעוד שהקמתן של תחנות תדלוק מוסדרת בקרקע שייעודה הוגדר כ"שרותי דרך" (ראו פרק י"ג לתכנית, סעיף 2, פריט י"ט). אולם חשובה לא פחות העובדה, שהכללתן של תחנות תדלוק ב"שירותי דרך", היא בבחינת ביטוי מובהק לקיומה של אותה "כוונה משתמעת" הכלולה בתכנית המתאר המקומית, לאמור, במקרקעין בהם מחזיק המערער לא אמורה לקום תחנת תדלוק, וממילא לא היתה רשות הרישוי מוסמכת להעניק היתר לכך. 11. עניין אחרון שנותר להכריע בו, היא בקשתו של המערער לקבלת ארכה נוספת להשלמתם של הליכי הרישוי בהם החל. פסק דינו של בית המשפט המחוזי ניתן בחודש יולי 2002, ומאז חלפו חודשים רבים בהם צריך היה המערער למצות את הדרכים לקבלתו של ההיתר. לפיכך, ובנסיבות רגילות, לא הייתי ממליץ להעניק למערער ארכה נוספת. אולם המקרה שבפנינו מיוחד הוא, באשר לרשות הרישוי היתה תרומה מכרעת למצב שנוצר, ועל כן אני מציע שבצד דחייתו של הערעור, נעניק למערער ארכה של 6 חודשים נוספים מהיום לקבלתו של היתר כחוק. אני מוסיף ומציע לחייב את המערער לשלם לפז הוצאות בסך של 35,000 ₪ בתוספת מע"מ. ש ו פ ט השופטת ד' ביניש: מסכימה אני עם פסק דינו של חברי השופט לוי על שני חלקיו, הן באשר למעמדה של "פז" בהליכים הנוגעים לרישוי תחנת הדלק של המערער והן באשר לחיוב בהגשת תכנית מפורטת. נוכח הדיון בפסק הדין בשאלת זכות העמידה של המשיבה, רואה אני להוסיף הערה משלי. מקובלים עלי דבריו של חברי כי את הביטוי "מעונין בקרקע... הרואה את עצמו נפגע על ידי תכנית" שבסעיף 100 לחוק התכנון והבניה, הקובע למי יש מעמד להגיש התנגדות לתכנית, יש לפרש ברוח המגמה הכללית שהרחיבה את זכות העמידה בבית המשפט בהליך שנועד להפעיל את הביקורת השיפוטית על רשויות המנהל. גם אם חוק התכנון והבניה לא פתח את שערי זכות ההתנגדות לתכנית מתאר בפני כל אדם, אין ספק שחוג המעוניינים במקרקעין העלולים להיפגע מהתכנית אינו חוג מצומצם ואין לחסום את הדרך בפני נפגעים בכוח אשר התכנית עשויה להשפיע על אינטרסים שלהם. מאז בג"ץ 394/72 פרנש היל הוטל קורפורשיין בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד כז(2) 325, עשה בית משפט זה כברת דרך ארוכה שחברי השופט לוי סקר אותה בפירוט. שינוי התפיסה בענין זה בכל הנוגע לתכנון ובניה, בא לידי ביטוי בפסק דינו של השופט אור בע"א 2962/97 ועד אמנים – חוכרים ביפו העתיקה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב, פ"ד נב(2) 362. מכל מקום יהא אשר יהא היקף הפרשנות המרחיבה לבעל זכות ההתנגדות לפי סעיף 100 הנ"ל, הרי יש גם לתת את הדעת לכך שאין בהכרח זהות בין זכות ההתנגדות בפני מוסדות התכנון או זכות הטיעון בפני רשות מנהלית, לבין זכות העמידה בבית המשפט הגבוה לצדק, או בבית המשפט המנהלי, על אף הקרבה הרבה בין שתי הסוגיות (ראו: י' זמיר הסמכות המנהלית (התשנ"ו, כרך ב) 801 ה"ש 23). המערער טען כנגד האינטרס העסקי או הכלכלי שיש למשיבה בפרשה שלפנינו, אלא שאינטרס זה אין בו כדי לפגוע בזכות העמידה של המשיבה, וכל עוד טוענת היא נגד פעילות בלתי חוקית, או כנגד מעשה שלא כדין, המקנה יתרון למתחרה עסקי שלה, אין לחסום בפניה את הגישה לבית המשפט (בג"ץ 287/91 קרגל בע"מ נ' מנהלת מרכז השקעות בע"מ, פ"ד מו(2) 852, בעמ' 862-861). אין בגישתנו זו כדי לסכל את המגמה של תחרות במשק הדלק, או תחרות עסקית בדרך כלל, כנטען על-ידי המערער, שכן כל עידוד של תחרות עסקית והרחבת הענף מבורך אך מותנה הוא בקיום הוראות הדין. אשר על כן, אני סבורה כי הטענות לענין מעמדה של המשיבה אין בהן ממש. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה עם פסק-דינו של חברי השופט לוי ומצטרפת להערותיה של חברתי השופטת ביניש. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט לוי. ניתן היום, כ"ב בכסלו תשס"ד (17.12.2003). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02081930_O06.doc/שב מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il