רס"ר איריס ממן נ. המפקח הכללי של משטרת ישראל

פסק-דין בתיק בג"ץ 8156/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8156/06 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט ד' חשין העותרת: רס"ר איריס ממן נ ג ד המשיב: המפקח הכללי של משטרת ישראל עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: כ' בטבת התשס"ז (10.1.07) בשם העותרת: עו"ד מאיר אבירם; עו"ד תמר ברש-אבירם בשם המשיב: עו"ד אופירה דגן פסק-דין השופטת ע' ארבל: ראש אגף משאבי אנוש במשטרת ישראל (להלן: ראש אמ"ש) החליט על פיטוריה של העותרת משירותה במשטרה, לאחר שנמצא כי היא אינה מתאימה לשירות. העותרת טוענת כי מדובר בהחלטה בלתי-סבירה ובלתי-מידתית, אשר התקבלה תוך התעלמות מנסיבותיה האישיות, ועל כן מבקשת להורות למשיב לבטל פיטורין אלו. יצוין, כי בקשת העותרת למתן צו ביניים במעמד צד אחד, אשר ימנע את פיטוריה בפועל, נדחתה על-ידי בית משפט זה (כב' השופט ד' חשין) ביום 12.11.06. 1. העותרת, ילידת שנת 1967, משרתת במשטרה החל משנת 1988, דהיינו כ-18 שנה. במשך השנים מילאה שורה של תפקידים, ובהם בקרית גבולות, יומנאית, סמלת מבצעים, פקידה ותפקידים נוספים. דרגתה כיום היא דרגת רס"ר. 2. ביום 12.9.06 הודיע ראש אמ"ש לעותרת כי מתוקף סמכותו לפי סעיף 10(2) לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 (להלן: פקודת המשטרה) הוחלט שלא להאריך עוד את שירותה וכי פיטוריה יכנסו לתוקף בחלוף 30 יום ממועד קבלת ההודעה. ביום 5.10.06, כשהגיעה העותרת לעבודתה, נמסר לה מכתב פיטורין מתוקן לפיו יכנסו הפיטורין לתוקף בתוך 30 יום ממועד קבלת מכתב זה. 3. לטענת העותרת, ההחלטה על סיום שירותה נבעה מסיבה אחת בלבד, והיא משבר משפחתי קשה אליו נקלעה בשנת 2004, אשר פגע בתפקודה בעבודה. בעתירתה, מספרת העותרת כי היא התגרשה מבעלה בשנת 1996 ומאז מגדלת לבדה את שני ילדיהם המשותפים, בגילאים 12 ו-15. בנה הצעיר סובל מקשיים שונים, ובשנת 2004 חלה החרפה במצבו. לטענת העותרת, אחריותה כלפי בנה והצורך להשגיח עליו באופן אינטנסיבי ולמצוא בעצמה פתרון למצוקותיו, נוכח קשיי המערכת החינוכית לספק מענה הולם לצרכיו, אילצו אותה להעדר מעבודתה בתקופות מסוימות (כחודשיים בשלהי שנת 2004 עד תחילת שנת 2005; כחודש וחצי במהלך שנת 2005 ובמשך מספר ימים נוספים בשנת 2006), ובתקופות אחרות לא אפשרו לה להתייצב לעבודה בזמן. 4. טענותיה העיקריות של העותרת כנגד פיטוריה הן כדלקמן: ראשית, טוענת העותרת כאמור כי ההחלטה לפטרה נבעה אך ורק מן המשבר המשפחתי שאליו נקלעה. לדבריה, משבר זה נמשך למעלה משנה ומחצה, מבלי שצפתה או יכולה היתה לצפות את התרחשותו ואת משכו. משבר זה קרוב כיום לידי פיתרון, ובנסיבות אלו, סבורה העותרת כי ההחלטה על פיטוריה היא אכזרית, בלתי-סבירה ובלתי-מידתית. כן טוענת העותרת כי חרף העובדה שבנה סבל מבעיות שונות מילדותו, במשך רוב תקופות שירותה תפקדה כראוי, ומצד המערכת אף ניכרה התחשבות במצבה. ההחלטה לפטרה עומדת בסתירה ליחס זה, ולטענתה, נוכח שינוי הנסיבות והצפי הקרוב לפתרון בעיותיה, ראוי היה להתחשב במצבה ולהעניק לה הזדמנות נוספת להוכיח את עצמה. העותרת גם שוללת את הטענה כי זלזלה או התעלמה ממחויבותה כלפי המשטרה וכי ניצלה את מצוקותיה האישיות כתירוץ לא למלא אחר המצופה ממנה, ומדגישה את הנזק החמור שיגרם לה כתוצאה מן הפיטורין, את הקשיים הכלכליים הנכבדים שהדבר ימיט עליה ועל משפחתה, ואת הקושי שצפוי לעמוד בפניה במציאת עבודה במגזר הפרטי. שנית, טוענת העותרת כי ההחלטה לפטרה עומדת בניגוד לנוהג המקובל שלא לפטר שוטרים בסמוך למועד תחילת זכאותם לגמלת פנסיה. לדבריה, בעקבות תיקון משנת 2004 בחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (להלן: חוק שירות המדינה (גמלאות)), תחל זכאותה לפנסיה רק בהגיעה לגיל 41, דהיינו בעוד כשנתיים, כך שעם פיטוריה תישלל ממנה הזכות לגמלה. שלישית, טוענת העותרת כי אף שהודע לה על-ידי הממונים כי היא צפויה לעמוד לדין בגין הפרות משמעת, היא לא הוזהרה מפני האפשרות שתפוטר. עוד מעלה העותרת טענות כנגד השימוע שנערך לה, ומציינת כי הוא נערך בפני גורם חסר סמכות, אשר כלל לא היה מעורה בעניינה, וכי הטענות שהעלתה במסגרתו לא זכו לכל התייחסות או בחינה רצינית. בנסיבות אלו, מתחייבת לטעמה שקיפות באשר לאופן קבלת ההחלטה על-ידי הגורם המוסמך, כך שיובטח כי כלל הנתונים הרלוונטיים אמנם נשקלו. רביעית, טוענת העותרת כי כשעסקינן בפיטורין בנסיבות חריגות כבשלה, ראוי היה שינתן שיקול-דעת נוסף למפכ"ל המשטרה, שהוא בעל הסמכות המקורית לקבלה. לבסוף, מדגישה העותרת את נסיבותיה האישיות, ובכלל זאת מציינת כי היא בעלת וותק משמעותי בשירות, כי היא נמצאת בשלבי סיום של תואר בוגר בקרימינולוגיה באוניברסיטת בר-אילן (לאחר שהשלימה את לימודי הבגרות במהלך שירותה), וכי לאורך השנים זכתה לחוות-דעת חיוביות ממפקדיה, הומלצה מעת לעת לקידום, והיתה מקובלת מאוד מבחינה חברתית. עוד היא מציינת כי המשבר המשפחתי שחוותה, יחד עם הקשיים בעבודה, הביאו אותה למצוקה אישית קשה. נסיבות אלו מייחדות לטעמה את המקרה הנוכחי ממקרים אחרים שנדונו על-ידי בית משפט זה במסגרת עתירות שוטרים כנגד פיטוריהם משירות, ועל כן מצדיקות את התערבותו. 5. המשיב, מנגד, טוען כי ההחלטה על פיטורי העותרת התקבלה על-ידי ראש אמ"ש בסמכות, בסבירות ומתוך שיקולים ענייניים, לאחר שהוברר לו כי בעשר השנים האחרונות תפקוד העותרת היה לקוי ביותר והתאפיין בריבוי היעדרויות ואיחורים (כ-85 ימי היעדרות בשנה, בממוצע, מאז שנת 1990). לטענת המשיב, בעיות אלו החלו זמן רב לפני ההחמרה שחלה במצבו של בנה בשנת 2004. לאחר שנים ארוכות בהן גילתה המערכת התחשבות רבה במצבה של העותרת, לאחר שבחוות דעת שנערכו לגביה לאורך השנים זכתה לציונים בינוניים ונמוכים, לאחר שניתנו לה הזדמנויות רבות לשפר את התנהגותה, ולאחר שהוברר כי היא ממשיכה להביע זלזול כלפי ההנחיות שניתנות לה לעניין התייצבותה בשירות באופן שלא ניתן להשלים עימו בארגון הירארכי כדוגמת המשטרה - לא נותר מנוס אלא להחליט על פיטוריה, כפי שהוחלט. 6. עוד מתייחס המשיב לעניינים הבאים: ראשית, מבהיר המשיב כי ההחלטה על פיטורי העותרת נעשתה מכוח סמכותו של מפכ"ל המשטרה, לפי סעיף 10(2) לפקודת המשטרה, אשר נמסרה לידי ראש אמ"ש. שנית, טוען המשיב כי מדובר בהחלטה סבירה: היא התבססה על נימוקים ענייניים בלבד והתקבלה לאחר שלצד צרכי המערכת וההשלכות הנגזרות מהשארת העותרת בשירות, נלקחו בחשבון גם נסיבותיה האישיות ומכלול הטענות שהעלתה. גם מבחינה מעשית, טוען המשיב, לא ניתן כיום למצוא לעותרת תפקיד אותו תוכל למלא. עוד סבור המשיב כי לא נפל כל פגם בהליך השימוע שנערך לעותרת. שלישית, מציין המשיב כי העותרת אמנם לא תהיה זכאית לגמלה עם פיטוריה, בעוד שלפי הוראות חוק שירות המדינה (גמלאות), אילו היתה היא מפוטרת בהגיעה לגיל 41 ושמונה חודשים, זכאותה לגמלה היתה קמה מיד לאחר פיטוריה. יחד עם זאת, סבור המשיב כי אין בעובדה זו כדי לפגום בסבירות ההחלטה לפטרה. לדבריו, בהינתן הנזק שנגרם לארגון והמסר המערכתי הקשה שיועבר אם העותרת תישאר בשירות תקופה נוספת, אין הצדקה לאפשר את המשך שירותה כשהיא רחוקה מהגיל המזכה בפנסיה מרחק של למעלה משנתיים. בד בבד, מדגיש המשיב כי באפשרות העותרת להקפיא את זכויותיה, כך שתהא זכאית לגמלה בגין תקופת שירותה במשטרה עם הגיעה לגיל הפרישה. בסיכומו של דבר טוען המשיב כי מדובר בהחלטה סבירה, העומדת בכללי המשפט המנהלי, ואשר אין כל עילה להתערב בה. 7. לאחר שעיינו בחומר שהונח בפנינו ושמענו את טענות הצדדים, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. בידי מערכת המשטרה מסור מתחם רחב של שיקול-דעת להחליט בדבר התאמתו או אי-התאמתו של אדם לשרת בשורותיה. בבואנו להפעיל ביקורת שיפוטית על החלטות מעין אלו שוקלים אנו את הכללים המקובלים להתערבות בית משפט זה בהחלטות של רשויות מנהליות, לפיהם לא יתערב בית המשפט בהחלטה אלא מקום בו נמצא כי היא נתקבלה בחריגה מסמכות או תוך פגיעה בכללי הצדק הטבעי, או כי היא נגועה בשיקולים זרים או באי-סבירות קיצונית היורדת לשורשם של הדברים (ראו לדוגמה בהקשר הדומה לענייננו: בג"צ 1524/06 סמ"ר פלונית נ' מפכ"ל המשטרה, תק-על 2006(3) 937, 943, וההפניות שם). מטבע הדברים, מבססים כללים אלו מתחם צר יחסית של התערבות. 8. הסמכות להורות על פיטורי שוטר שאינו קצין מעוגנת בסעיף 10(2) לפקודת המשטרה, אשר מורה כי בין יתר סמכויותיו, רשאי מפכ"ל המשטרה: (2) להשעות שוטר שאינו קצין משטרה בכיר, להורידו בדרגה, לשחררו מן השירות או לפטרו, אם הוכח להנחת דעתו שהשוטר מתרשל או בדרך כלל בלתי-יעיל במילוי תפקידיו או אינו מתאים מבחינה אחרת למלא תפקידיו; אולם מפקח לא יפוטר ולא ישוחרר אלא באישור השר; סמכותו זו של מפכ"ל המשטרה הועברה על-ידי השר לביטחון פנים לידי ראש אמ"ש, בהתאם להוראת סעיף 7 לפקודת המשטרה: 7. מינוי לתפקיד של קצין משטרה בכיר השר רשאי למנות שוטר או אדם אחר למלא כל תפקיד מתפקידיו של קצין משטרה בכיר או להשתמש בכל סמכות מסמכויותיו, הכל בכפוף לתנאים שנקבעו. (וראו: י"פ תשנ"ט, 1894). נוכח הסמכה זו, פעל ראש אמ"ש בסמכות מלאה בקבלו את ההחלטה בדבר פיטורי העותרת. בנוסף, לעותרת ניתנה הזדמנות לשטוח את טענותיה, הסבריה ובקשותיה הן במסגרת הראיונות השונים שנערכו לה על-ידי הממונים עליה במהלך השנים, הן בשתי ועדות ההערכה אליהן זומנה, והן בשימוע שנערך לה בטרם הוחלט על פיטוריה. לפחות בועדת ההערכה הראשונה אליה זומנה העותרת הובהר לה כי המשך עבודתה במשטרה נשקל, ועל כן לא מצאנו ממש בטענתה כי היא הוזהרה אך מפני האפשרות שתועמד לדין משמעתי ולא מפני האפשרות שתאלץ לסיים את תפקידה. לא מצאנו ממש גם בטענות העותרת בהתייחס להליך השימוע: כידוע, הגם שמוטב כי שימוע לאדם שסיום תפקידו נשקל, יערך על-ידי בעל התפקיד המוסמך לקבל את ההחלטה עצמו, הרי ששיקולים שונים, ובהם שיקול היעילות, עשויים להביא לעיתים להאצלתה של סמכות זו לאחר, ובפרט כשמדובר בגוף כמשטרת ישראל המתמודד עם עומס רב (ראו: בג"צ 554/05 רס"ר שרה אשכנזי נ' מפכ"ל המשטרה, תק-על 2005(3) 3043, 3045, 3052). בענייננו, השימוע נערך בפני עורכת-דין המשמשת כקצינת מדור אמצעים מנהליים במחלקת משמעת. כפי שמציינת העותרת בעצמה, ניתנה לה האפשרות לפרוש את טענותיה במסגרת השימוע והדברים הועלו על הכתב והועברו לידי ראש אמ"ש לצורך קבלת ההחלטה. לא מצאנו בסיס לסברת העותרת כי טענותיה אלו לא נשקלו ולא נבחנו על-ידי מקבל ההחלטה בטרם קבלתה. לאור כל זאת, איננו סבורים כי ההחלטה על פיטורי העותרת היתה כרוכה בפגיעה בכללי הצדק הטבעי ובזכות הטיעון. לפיכך, נותרה לבחינתנו השאלה האם אמנם היה לראש אמ"ש טעם מספיק וראוי לקבוע כי העותרת אינה מתאימה לתפקידה, דהיינו- שאלת סבירות ההחלטה. 9. ההחלטה על פיטוריו של אדם הינה ללא ספק צעד דרסטי ופוגעני, והדברים מקבלים משנה תוקף כשמדובר באדם המשרת בתפקידו שנים רבות, כפי שבענייננו. לפיכך, על החלטה מעין זו להתקבל בזהירות רבה, להיות מבוססת כדבעי ולהישמר למקרים בהם לא ניתן לנקוט בצעד שפגיעתו פחותה (ראו: בג"צ 2234/06 שרוף נ' נציב שירות בתי הסוהר, תק-על 2006(3) 1091, 1093; בג"צ 6128/06 אבוקסיס נ' מדינת ישראל-שירות בתי הסוהר (לא פורסם, 3.1.2007)). מנגד, במערכת הירארכית כדוגמת המשטרה, המופקדת על שירות חיוני לציבור, יש להביא בחשבון גם את החשיבות הטמונה בשמירה על משמעת ובהקפדה על התנהגות נטולת רבב ונטולת דופי של המשרתים בשורותיה: "המשטרה הינה מערכת המופקדת על שירות חיוני לציבור; ככזו, היא אחראית לביצוע משימות נרחבות בעלות חשיבות עליונה לחברה; משימות אלה מחייבות התאמה מלאה של המשרתים במשטרה לביצוע תפקידם החל בדרגים הנמוכים ולאורך כל סולם התפקידים וכלה בהנהגה הבכירה. ההתאמה נדרשת הן ביכולת הביצוע של המשימות הן ברמה הערכית והמוסרית של השוטר, המשמש נציגה של מערכת אכיפת החוק. מכאן ששילובו של אדם בתפקיד במשטרה כשהוא אינו מתאים לכך עלול לפגוע קשות במערך הביצוע של המשטרה, כמו גם בתדמיתה בעיני הציבור כגוף הפועל על בסיס ערכי הגינות וטוהר מידות. לפיכך אינטרס ציבורי מן המעלה הראשונה הוא להבטיח קיומו של שירות משטרה תקין, יעיל והגון, אשר ישא במטלות הקשות המוטלות עליו ברמה הראויה" (בג"צ 671/04 גרין נ' מדינת ישראל- משטרת ישראל, פ"ד נט(5) 827, 833 (2005)). 10. במקרה דנן, כעולה מתגובת המשיב לעתירה, שנות שירותה של העותרת במשטרה התאפיינו בבעיות משמעת רבות, ובפרט בהיעדרויות ובאיחורים בהיקף החורג מן המקובל. במהלך השנים נערכו לה ראיונות שונים על-ידי הממונים עליה, אשר לפחות במסגרת חלק מהם הובהר לה כי קיים חוסר שביעות-רצון מתפקודה. בחודש מרץ 2005 זומנה העותרת לראשונה לועדת הערכה, אשר בסופה, נוכח טענתה כי בעייתה נמצאת בפני פתרון, הוחלט שלא לפטרה, ובמקום זאת ליתן לה הזדמנות נוספת לשפר את תפקודה. חרף זאת, דפוס ההתנהגות של העותרת לא השתנה, וזאת גם בפרק הזמן שבו בנה הצעיר הושם בפנימייה, שבו לא היתה למעשה מניעה כי תמלא אחר התחייבויותיה כלפי המשטרה, ולמצער, מניעה מעין זו היתה מצומצמת יחסית. אף ראיונות נוספים שנערכו לעותרת עם הממונים עליה לא הועילו, ומשלא ניכר שיפור בתפקודה, זומנה העותרת בחודש יוני 2006 בשנית לועדת הערכה, ובסופה הוחלט להמליץ על פיטוריה. החומר הנוגע לעניין הועבר לבחינת מחלקת משמעת של המשטרה לצורך גיבוש המלצה בפני ראש אמ"ש, נערך לה שימוע כאמור, ובסופו של דבר, על בסיס כלל החומר שהובא בפניו, החליט ראש אמ"ש על פיטוריה. ניתן לראות, אם כן, כי אין מדובר בהחלטה שנתקבלה במפתיע וללא בסיס, וכי קדמו להחלטה זו ניסיונות לפתור את הקשיים באופן שיאפשר את המשך שירותה של העותרת במשטרה. 11. נסיבותיה האישיות של העותרת אמנם קשות ומעוררות אמפתיה, ואולם: מתגובת המשיב ואף מטענותיה של העותרת עצמה עולה כי במשך השנים גילתה המערכת התחשבות רבה במצבה המשפחתי ובקשייה האישיים ולא אחת העניקה לה הזדמנויות נוספות לשפר את תפקודה ולהוכיח את עצמה. עוד עולה מתגובת המשיב, אשר לא נסתרה לטעמנו, כי בטרם נתקבלה ההחלטה על פיטוריה של העותרת, נשקלו, לצד הצרכים והאינטרסים המערכתיים השונים, גם נסיבותיה אלו. משכך, לא מצאנו לקבל גם את טענת העותרת כי נוכח נסיבותיה האישיות ראוי היה שההחלטה על פיטוריה תתקבל באופן אישי על-ידי מפכ"ל המשטרה עצמו. כן מקובלת עלינו טענת המשיב כי אין הצדקה מספקת להימנע מפיטורי העותרת אך משום שבכך תישלל ממנה הזכות לקבל גמלת פנסיה מיד עם פיטוריה. בהקשר זה נזכיר, כי אין בפיטורי העותרת כעת כדי לשלול את זכויותיה לגמלת פנסיה בגין תקופת שירותה במשטרה, אלא אך להביא לכך שזכאותה לגמלה בגין תקופה זו תקום רק בהגיעה לגיל הפרישה. 12. בנסיבות אלו, ועם כל הבנתנו את קשייה ומצוקותיה של העותרת, שוכנענו כי הגורם המוסמך שקל שיקולים לגופם של דברים בהחליטו על פיטוריה, ועל כן, כי אין מקום להתערבותנו בהחלטה זו. אשר על כן, העתירה נדחית. בנסיבות העניין – אין צו להוצאות. ניתן היום, כ"ד בטבת התשס"ז (14.1.07). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט ______________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06081560_B05.docהג מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il