חברת בנייני תעשיה באר שבע בע"מ נ. מרכז ההשקעות , על פי החוק

פסק-דין בתיק בג"ץ 8153/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8153/06 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט ס' ג'ובראן העותרת: חברת בנייני תעשיה באר-שבע בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. מרכז ההשקעות, על פי החוק לעידוד השקעות הון 2. מנהל מרכז השקעות 3. מינהלת מרכז ההשקעות 4. ועדת הערר, לפי חוק לעידוד השקעות הון 5. שר האוצר 6. שר התעשייה, המסחר והתעסוקה עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: י"ד באייר התשס"ח (19.5.2008) בשם העותרת: עו"ד נ' גלעד, עו"ד סמוגורה בשם המשיבים: עו"ד ד' בריסקמן פסק-דין השופט ס' ג'ובראן: 1. עניינה של העתירה שבפנינו הוא בבקשת העותרת, חברת בנייני תעשיה באר שבע בע"מ (להלן: החברה או העותרת), כי נורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא תבוטל החלטת המשיבים 3-1 מיום 9.12.2002 לפיה בוטל למפרע כתב האישור שניתן לעותרת לצורך הקמת בניינים תעשייתיים להשכרה, תוך דרישה להחזר מענקים חלקי בתוספת ריבית פיגורים; וכן מדוע לא תבוטל החלטת המשיבים 5-6 מיום 29.12.2004 לדחיית עררה של העותרת. לחילופין, מבקשת העותרת כי יבוטלו אותם חלקים בהחלטות הדורשות את החזר המענקים החלקי אף אם ביטול כתב האישור יישאר על כנו. לחילופי חילופין, מבקשת העותרת כי סכום ההחזר יחושב באופן יחסי לשטחים אשר הושכרו בפועל למפעלים מאושרים וכן כי יבוטל חיוב העותרת בריבית פיגורים בגין סכום המענק אותו חויבה להחזיר. רקע עובדתי 2. העותרת, הינה חברה פרטית שנוסדה בשנת 1975 ועוסקת באחזקת נדל"ן. ביום 8.4.1992 קיבלה העותרת שני כתבי אישור ממרכז ההשקעות (להלן: המשיבה 1), הפועל מכוח החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן: החוק לעידוד השקעות הון), אשר עניינם בהטבות מס ומענקים לצורך הקמת "בנין תעשייתי" כהגדרתו בסעיף 40א לחוק לעידוד השקעות הון. כתב האישור האחד עניינו הקמת 1,832 מ"ר בנין תעשייתי להשכרה בעמק שרה (להלן: תוכנית 50) שמועד ביצועו נקבע ליום 8.4.1993. כתב האישור השני עניינו הקמת 1,090 מ"ר בנין תעשייתי להשכרה בעמק שרה (להלן: תוכנית 51), אשר מועד ביצועו נקבע ליום 25.3.1993. 3. בסעיף 4 לכתבי האישור לעיל נאמר כי אחד התנאים המקדמיים לקבלת ההטבות לעיל הינו כדלקמן: "51% לפחות משטח המבנה יושכר לראשונה למפעלים תעשייתים שהם מפעלים מאושרים עפ"י החוק, וזאת לתקופה של 7 שנים לפחות." 4. ביום 18.11.1992, בעקבות בקשת העותרת, אוחדו יחדיו תוכנית 50 ותוכנית 51, וכתב האישור שניתן לעותרת בתוכנית 51 הוסב כתוספת לתוכנית 50. כמו כן, מועד ביצוע התוכנית הוסב ליום 8.4.1994. 5. כתנאי להסבת תוכנה של תוכנית 51 לתכנית 50 נקבע בסעיף 2 לתוספת לתוכנית 50 כי "חישוב העמידה בתנאי ההשכרה, ייעשה בנפרד לגבי כל אתר מאתרי הבניה הכלולים בתכנית נשוא כתב אישור זה ולא בחישוב גלובאלי לגבי התוכנית כולה ואף לא במסגרת העמידה הכוללת של חברתכם בתנאי זה." 6. לטענת העותרת, השטחים שהושכרו לראשונה למפעלים מאושרים, הסתכמו ב-2,593 מ"ר, המהווים 89% משטח המבנה המאושר. או למצער, עם הגילוי בדיעבד כי לאחת החברות להן השכירה העותרת שטח במבנה היה מפעל מאושר בנתניה, ולפיכך אין היא יכולה להיחשב כמפעל מאושר לצורך הפרויקט בעמק שרה, השטחים שהושכרו לראשונה למפעלים מאושרים הסתכמו ב-2,336 מ"ר, המהווים 80% משטח בנין התעשייתי. 7. בשנת 1995 בוטל מעמדם כמפעלים מאושרים של שתי חברות אשר להן השכירה העותרת שטח במבנה המאושר. לטובת העותרת ניתנו שני פסקי דין (א 12987/95 מיום 29.3.1995 ו-א 30704/95 מיום 25.5.1995) כנגד אותן החברות לתשלום דמי השכירות אותן חבו לעותרת ולפינוי השטח המושכר. לטענת העותרת, שתי החברות החזיקו בשטח אותו שכרו במשך שנתיים נוספות לאחר מתן פסקי הדין ומנעו ממנה להשכיר שטחים אלו למפעלים מאושרים, עובדה אשר לשיטת המשיבים הביאה לכך כי העותרת חרגה מהוראות כתב האישור. 8. ביום 29.12.1997 נשלחה לעותרת התראה לביטול כתב האישור היות ולא הגישה דו"ח אכלוס לבקשת מחלקת הביקורת של מרכז ההשקעות. 9. ביום 3.3.1998 התקיימה פגישה בין העותרת למנהל מרכז ההשקעות בה נידונה הארכת מועד ביצוע כתב האישור. על פי בקשתה, קיבלה העותרת מידי מרכז ההשקעות שתי הארכות מועד לעמידתה בתנאי כתב האישור. ביום 5.2.1998 ניתנה לחברה ארכה של שנה למציאת שוכרים חדשים במעמד של מפעל מאושר; וביום 2.11.1999 קיבלה העותרת ארכה נוספת לעמידה בתנאי כתב האישור עד ליום 14.9.2000. 10. עובר להארכת המועד השנייה, ביום 13.4.1999 נשלח למנהל מחלקת הביקורת במרכז ההשקעות מכתב מסכם מאת רואה חשבון חיצוני אשר ערך בדיקה שגרתית בעניינה של העותרת, על פי בקשת מרכז ההשקעות. במכתב קבע רואה החשבון כי בעקבות ביטול כתבי אישור של חלק מהשוכרים בבנין התעשייתי, אין החברה עומדת בתנאי ההשכרה למפעלים מאושרים, אף שעמדה בו למשך שנתיים לפחות. עקב זאת, רואה החשבון המליץ על ביטול כתב האישור והחזר המענקים אשר ניתנו לעותרת. 11. לטענת המשיבים, ביום 26.8.2002 נשלחה לעותרת התראה לביטול כתב האישור עקב אי עמידה בתנאי ההשכרה בכתב האישור. לטענת העותרת, התראה זו לא הגיעה אליה. 12. ביום 9.12.2002 החליטה מינהלת מרכז ההשקעות (להלן: המשיבה 3) על ביטול כתב האישור למפרע והחזר מענקים חלקי. ביום 22.12.2002 נתקבלה אצל העותרת הודעת ביטול כתב האישור. 13. ביום 19.2.2003 העותרת הגישה ערר על החלטת המשיבה 3 לועדת הערר, היא המשיבה 4, בהתאם להוראת סעיף 25 לחוק לעידוד השקעות הון. בישיבתה מיום 31.3.2004 החליטה ועדת הערר להמליץ על דחיית הערר תוך פירוט אופן חישוב החזר המענקים אשר נדרש מן החברה. ביום 24.6.2004 נשלח למנהל מרכז ההשקעות מכתב מאת מר בנימין נתניהו, שר האוצר דאז, הוא המשיב 5, ומר אהוד אולמרט, שר התעשייה, המסחר והתעסוקה דאז, הוא המשיב 6, ובו החלטתם לאשר את המלצת ועדת הערר. 14. ביום 29.12.2004 נשלח מכתב מאת מנכ"ל משרד התעשייה, המסחר, והתעסוקה וממלא מקום מנהל מרכז ההשקעות דאז, מר רענן דינור, ובו הודע לחברה כי עליה להחזיר תוך 60 יום את "החלק היחסי של המענקים, המיסים ותשלומי החובה האחרים וכל הטבה אחרת שניתנה לכם, בגין 4 שנים מתוך 7 השנים בהן לא עמדה חברתכם בתנאי כתב האישור". מכתב זה הגיע למשרדי העותרת רק ביום 18.4.2005, בחלוף יותר משנתיים מיום הגשת הערר. 15. לאחר שעבר מועד החזרת המענקים, נשלח לעותרת ביום 7.6.2005 מכתב מאת מר חזי מחלב, סגן מנהל תחום ביצוע השקעות במרכז ההשקעות, ובו בקשה להחזר המענקים החלקי בגין ביטול כתב האישור. סכום ההחזר נאמד ב-3,752,269 ש"ח המורכב מסכום של 550,865 ש"ח, שהם 4/7 מתוך קרן המענק שניתן לחברה בסך 964,015 ש"ח, בצירוף 3,201,404 ש"ח ריבית פיגורים המפורסמת בידי החשב הכללי לאוצר (להלן: ריבית חשכ"ל). 16. העותרת ביקשה ממרכז ההשקעות לפטרה מהחזר ריבית חשכ"ל על התקופה שבין הגשת הערר ועד להחלטת השרים בו. במכתב ציינה העותרת את כוונתה לעתור לבית משפט זה וביקשה ממרכז ההשקעות להימנע מנקיטת הליכי גבייה כנגדה עד לקבלת החלטה לעתירה זו. 17. ביום 25.7.2005 נשלח לעותרת מכתב מאת הלשכה המשפטית של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה ובו התקבלה בקשת החברה לפטרה מתשלום ריבית חשכ"ל בגין התקופה שבין הגשת הערר לבין התאריך בו הועברה לה החלטת השרים בעניינה, דהיינו ביום 18.4.2005. בהמשך נכתב כי סך החזר המענקים לרבות הריבית יועבר לידי החברה בהקדם. עוד צוין במכתב כי אין בכוונתה המוצהרת של העותרת לעתור לבית משפט זה, בכדי לעכב את המשך הליכי גביית החוב על ידי המשיבה 1. 18. ביום 27.6.2006 נשלח לחברה חישוב עדכני של החזר המענקים בסך 3,347,014 ש"ח לתשלום תוך 14 יום, המורכבים מהחלק היחסי של הקרן אותו נדרשה העותרת להחזיר; וכן ריבית חשכ"ל מיום קבלת המענקים ועד ליום 26.6.2006 בניכוי התקופה שבין יום הגשת הערר ובין יום החלטת ועדת הערר אשר בגינה חויבה העותרת בהצמדה בלבד. 19. ביום 20.7.2006 התקיימה במרכז ההשקעות פגישה בהשתתפות נציגי החברה בניסיון להסדיר את המחלוקת בין העותרת למשיבים. בסיומה של הפגישה סוכם כי החברה תבדוק את נכונותה להחזיר סכום מופחת של 1,700,000 ש"ח. באם תיענה החברה בחיוב לתשלום סכום זה, יבדוק מרכז ההשקעות את נכונותו להסדיר בכך את חובה של החברה. בשלב זה תמו המגעים בין הצדדים. טענות הצדדים 20. לטענת בא כוח העותרת, התנאי כי 51% משטח הבניין התעשייתי יושכר לראשונה למפעלים מאושרים משמעותו מתן מעין "זכות סירוב" לאותם מפעלים המעוניינים לשכור שטח בבנין במשך תקופת המענק. משסירבו או לא היה בנמצא מפעל מאושר המעוניין לשכור את השטח, מילאה החברה את חובתה לפי כתב האישור. מכאן טוען בא כוח העותרת, כי העותרת עמדה בחובתה להשכיר שטח העולה על 51% משטח המבנה התעשייתי הכולל בשתי התוכניות שאוחדו, דהיינו 1,491 מ"ר, במשך 7 שנים למפעלים מאושרים. לטענתו, שיטת החישוב לה טוענים המשיבים מביאה לתוצאה שאינה מידתית, שכן כל סטייה קטנה מכתב האישור מביאה בהכרח לביטולו והחזר המענקים. 21. עוד טוען בא כוח העותרת כי יש להתייחס לתוכנית אשר מכוחה הוצא לעותרת כתב האישור כחוזה בין העותרת לבין מדינת ישראל אשר על פיו, בכפוף למילוי התחייבויות שונות מצד העותרת, תהא זו זכאית למענקים והטבות הקבועות בחוק. מכאן מסקנתה כי ראוי להחיל על כתב האישור דוקטרינות מדיני החוזים. בין אלו, טוענת העותרת כי אף אם לא מולאו תנאי כתב האישור כלשונם הרי שחלה דוקטרינת הביצוע בקירוב, שהיא חלק מעיקרון תום הלב. בהחלת דוקטרינה זו יוצא כי העותרת עמדה בתנאי כתב האישור, בשינויים קלים המחויבים במציאות, ובפעולותיה הגשימה את התכלית החקיקתית אשר לשמה חוקק החוק לעידוד השקעות הון. לכן על בית המשפט לאכוף את החוזה בכדי להגשים את כוונת הצדדים העולה ממנו. לחילופין, אף אם לא עמדה העותרת בתנאי כתב האישור במלואם למשך כלל התקופה נשוא כתב האישור הרי שעומדת לזכותה טענת סיכול, עקב המיתון השורר בנגב. על רקע זה, לפי המשיבה, עמידתם של המשיבים על תנאיי כתב האישור כלשונם הינה עמידה דווקנית על זכות חוזית הנגועה בחוסר תום לב, אשר בגינה חייבת העותרת בהחזרת סכום כסף גבוה, המורכב ברובו מריבית חשכ"ל. לאור כל זאת, הרי שהחלטת מנהלת מרכז ההשקעות לביטול כתב האישור והחלטת השרים לדחיית הערר נגועה בחוסר סבירות. 22. לבסוף טוען בא כוח העותרת כי חלוף הזמן הרב בין הגשת הערר מצד העותרת לבין קבלת ההחלטה מידי המשיבים 5 ו-6 הינו חריגה מהזמן הסביר שבו רשות מנהלית מחויבת להגיב, חריגה אשר יצרה אצל העותרת מצג כי המשיבים חזרו בהם מדרישתם להחזר המענקים וכי הערר נתקבל. 23. מנגד, בא כוח המשיבים טוען כי העותרת לא עמדה בתנאי כתב האישור המהווים תנאי הכרחי לקבלת המענק ומשכך נתבקשה כדין להחזיר את ההטבות אותן קיבלה. ראשית, לדעת המשיבים פירושו הנכון של כתב האישור מביא למסקנה כי השימוש הראשוני שייעשה בבנין התעשייתי יהיה להשכרה למפעלים מאושרים באחוז הנדרש ולא כטענת העותרת. שנית, טוען בא כוחם כי אין לחשב השכרת שטח מעל 51% לשתי התוכניות שאוחדו כמקשה אחת, אלא באופן נפרד לגבי שטח הבניין התעשייתי שנכלל בתוכנית 51 המקורית ובשטח המקורי אשר נכלל בתוכנית 50. לשיטתה, עמדה העותרת בתנאי כתב האישור למשך שלוש שנים בלבד ואי לכך החלק היחסי מהמענק שנתבקשה להחזיר העותרת הינו קטן מהסכום אשר הייתה צריכה להחזיר בדין. זאת ועוד, טוענים המשיבים כי גם לפי שיטת החישוב של העותרת, המאחדת את שני השטחים לשטח אחד, עמדה העותרת בתנאי למשך שלוש שנים בלבד. 24. עוד מוסיף בא כוח המשיבים כי אין לראות בכתב האישור כחוזה אלא כהטבה או מענק הניתן מכוח הוראות חוק במסגרת הכלים הנתונים למרכז ההשקעות במשפט המנהלי. דיון 25. טענתה הראשונה של העותרת עוסקת בפרשנות לתנאי המופיע בכתב האישור שניתן לה, כי 51% משטח הבניין התעשייתי יושכר לראשונה למפעלים מאושרים. לדידה, עמדה היא בתנאי משאפשרה למפעלים מאושרים "זכות ראשונים" בנוגע להשכרת שטח בבניין התעשייתי. לטענת המשיבים משמעות תניה זו כי על השטח להישכר בפועל על ידי מפעלים מאושרים באופן ראשוני. 26. פרשנותה הנכונה של תניה זו מצויה בחוק לעידוד השקעות הון, מכוחו פועל מרכז ההשקעות. סעיף 40א לחוק מגדיר "בנין תעשייתי" כדלקמן: "בנין תעשייתי" בנין שהוקם בהתאם לתכנית מאושרת ואשר הוכח למנהל כי – (1) בנייתו נגמרה אחרי יום ג' בניסן תשכ"ח (1 באפריל 1968); (2) כולו או עיקר שטחו יושכר לראשונה, כמפורט להלן, בשיעור שנקבע בכתב האישור ובתוך התקופה שקבעה בו: (א) למפעל מאושר שהוא מפעל תעשייתי, אשר בתכניתו כלולה שכירת בנין כאמור, ובלבד שטרם חלפו שמונה שנים מיום אישור התכנית; (ב) למפעל מוטב שהוא מפעל תעשייתי, ובלבד שטרם חלפו שמונה שנים מתום השנה שבה החלה לגביו ההשקעה המזערית המזכה; (3) (נמחקה); (4) הבנין או חלקו, אשר יושכר כאמור, לא יימכר, לא יוחכר ולא יושכר לפני שיושכר לראשונה כאמור"; סעיף 40א(2) הוא המסמיך את מרכז ההשקעות לקבוע בכתב האישור את שיעור השטח שיושכר למפעלים מאושרים לראשונה, ולאיזו תקופה. בהתאם, סעיף 4 לכתבי האישור שניתנו לעותרת משתמשים בלשון דומה לנוסח המצוי בסעיף 40א(2), בתוספת קביעת שיעור השטח והתקופה הרלוונטית למילוי התנאי. בשני הסעיפים, לשון הכתוב נהירה וממנה עולה שיש להשכיר את השטח המדובר בפועל, ואין בסעיפים ולו רמז דק לכך שמדובר במתן אפשרות ראשונית להשכרה למפעלים מאושרים או "זכות סירוב" ובכך סגי. זאת ועוד, לשונו של סעיף 40א(4) מחזקת את העולה מהכתוב כי ההשכרה לראשונה למפעלים מאושרים היא השכרה אקטיבית לכל דבר וענין, כשם ששאר הפעולות המנויות בסעיף הן פעולות שנאסר על ביצוען בפועל. 27. לטענת בא כוח העותרת, פרשנות זו מביאה בהכרח לתוצאות אבסורדיות, שכל חריגה ולו קטנה מאחוז השטח שיש להשכיר למפעלים מאושרים, גוררת עמה את ביטול המענקים באופן גורף ושאיננו מידתי, ואין הדבר תואם את רוח ומטרות החוק לעידוד השקעות הון. אקדים ואומר שהיקף החזר המענקים שנדרש בסופו של יום מהעותרת תאם את עמידתה החלקית בתנאי כתב האישור, ועל כך ארחיב בהמשך. מכל מקום, מקובלת עלי טענת המשיבים כי בדיוק בשל החשש שהעלתה העותרת על ביטול גורף של מענקים בגין חריגות מינימאליות, ראה לנכון מרכז ההשקעות לדרוש מהחברה להשכיר 51% משטח המבנים למפעלים מאושרים, האחוז המינימאלי הנדרש על פי סעיף 40א(2), בכדי לקבל את מלוא ההטבות, ולא את כל שטח המבנים או אפילו רובו הגדול. בכך, ניתנה הדעת מאת מרכז ההשקעות לקשיים השונים אשר יכולים להתעורר במציאת שוכרים למבנים שהקימה העותרת. אי לכך, דרישה זו הייתה סבירה בהחלט ונועדה להגשמת המטרות המנויות בסעיף 1 לחוק לעידוד השקעות הון, אגב התחשבות בקשיים שעלולים לפקוד את העותרת במילוי תנאי כתב האישור. 28. משהגעתי למסקנה כי כתב האישור דורש השכרה בפועל, למשך שבע שנים, של חלקים בבנין התעשייתי למפעלים מאושרים, השלב הבא הינו לבחון האם עמדה העותרת בחובתה זו. בתחילה ניתנו לעותרת שני כתבי אישור נפרדים אשר בכל אחד מהם מצויה הדרישה להשכרת 51% משטח הבניין למפעלים מאושרים למשך שבע שנים. מאוחר יותר אוחדה תוכנית 51 יחד עם תוכנית 50 לבקשתה של העותרת. עם זאת כפי שציינתי לעיל, בסעיף 2 לתוספת לכתב האישור של תכנית 50 נקבע כי "חישוב העמידה בתנאי ההשכרה, ייעשה בנפרד לגבי כל אתר מאתרי הבניה הכלולים בתכנית נשוא כתב אישור זה ולא בחישוב גלובאלי". מכאן, שחישוב האחוזים מהשטח שהושכר למפעלים מאושרים במסגרת כתב האישור המאוחד צריך שייעשה על פי השטחים שאושרו בשני כתבי האישור המקוריים באופן עצמאי, ולא כטענת העותרת. דהיינו, היה על העותרת להשכיר 934.32 מ"ר משטח המבנה מושא תוכנית 50 המקורית למפעלים מאושרים, וכן 555.9 מ"ר מהמבנה מושא תוכנית 51 למפעלים מאושרים בכדי לעמוד בתנאי שהציב סעיף 4 לכתב האישור. 29. על פי שיטת חישוב זו, יוצא אפוא שהעותרת עמדה בתנאי סעיף 4 למשך 3 שנים בלבד בכל אחת משתי התוכניות. במהלך שבע שנות התוכנית השכירה העותרת במבנה מושא תוכנית 50, יותר מ-51% משטח הבניין למפעלים מאושרים רק בין שנת 1993 לשנת 1995; ובמבנה מושא תוכנית 51 השכירה עותרת יותר מ-51% משטח הבניין למפעלים מאושרים בין שנת 1998 לשנת 2000. ואכן, סכום החזר המענק החלקי שנדרש מאת העותרת, 4/7 מסכום הכספים אשר הוענקו לעותרת, הינו ביחס ישיר לעמידתה החלקית של החברה בתנאי כתב האישור. 30. סעיף 73 לחוק לעידוד השקעות הון מכתיב כי "שום הטבה לא תינתן אלא אם קויימו הוראותיו של חוק זה ושל התקנות שהותקנו על פיו, ולגבי מפעל או השקעה מאושרים – אם קויימו גם התכנית המאושרת ותנאי האישור". ניתן לראות אפוא, כי החוק לעידוד השקעות הון אינו מאפשר למרכז ההשקעות להעניק הטבות כלשהן במקרה שהופרו הוראותיו או תנאי כתב אישור, ואין מרכז ההשקעות פועל בחלל ריק המאפשר לו לשאת ולתת על מתן מענקים כרצונו. לשם מילוי הוראת חוק זו, בסעיף 4 לכתב האישור שניתן מאת מרכז ההשקעות לעותרת נקבע כי עמידה בתנאי כתב האישור היא תנאי הכרחי ומקדים לקבלת ההטבות המנויות בו. משלא עמדה העותרת בתנאים המקדמיים למתן ההטבות על פי כתב האישור, פעלו המשיבים בהתאם לסמכותם לביטול כתב האישור למפרע. 31. הסמכות לבטל אישורים ודרישת החזר מענקים בגין אי עמידה בתנאי כתב אישור, נתונה למרכז ההשקעות, באמצעות מנהל מרכז ההשקעות ומנהלת מרכז ההשקעות, בסעיפים 75 ו-75ב לחוק לעידוד השקעות הון. סעיף 75 מקנה למנהל מרכז ההשקעות את הסמכות לבטל כתבי אישור למפרע אם לא קוימו תנאיהם. סעיף 75ב מקנה למנהלת מרכז ההשקעות סמכות לדרוש החזר מענקים מלא אם לא קוימו כל תנאי כתב האישור בגינו ניתנו המענקים, "זולת אם המינהלה קבעה שלא יחזיר או שיחזיר רק מקצתו". על פי הסעיף, להחזר תתוסף ריבית חשכ"ל. במקרה שבפנינו, באה מנהלת מרכז ההשקעות לקראת העותרת ולא דרשה החזר מלא של המענק. זאת, למרות המצוין במפורש בסעיף 4 לשני כתבי האישור המקוריים, כי מילוי תנאי כתב האישור הינו תנאי מקדים לקבלת המענקים על כל סכומם והיקפם. במקום זאת, ניצלה מנהלת מרכז ההשקעות את סמכותה ודרשה רק את אותו סכום השווה ביחסו למידת עמידתה של העותרת בתנאי כתב האישור. על כן, אין לומר שדרישת החזר סכום המענק באופן חלקי הייתה בלתי סבירה. 32. טענה נוספת שמעלה העותרת עוסקת בהחלת דוקטרינות מדיני החוזים על כתב האישור שניתן לה מאת מרכז ההשקעות. אכן, על חוזים שהמדינה צד להם יחולו דיני החוזים לצד הכללים החלים על פעולותיה של רשות ציבורית בכל עת, במעין "דואליות נורמאטיבית" (ראו לדוגמא ע"א 2553/01 ארגון מגדלי הירקות­ אגודה חקלאית שיתופית נ' מדינת ישראל, פ"ד נ"ט(5) 481 (2005)). 33. בנוסף, הלכה היא לפני בית משפט זה כי הסכמים בין רשות שלטונית לגוף פרטי עשויים להיות תקפים ומחייבים, אף אם עוסקים הם בסמכות שלטונית (ראו בג"צ 311/60 מילר, מהנדס (סוכנות ויבוא) בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד ט"ו 1989, 2000-2006 (1961)). ברם, טרם הוכרע אם על הסכמים דנן חלים דיני החוזים במלואם לצד הדין המנהלי, או שמא חלה מערכת דינים מיוחדת מתחום המשפט המנהלי (ראו בג"צ 218/85 ארביב נ' פרקליטות מחוז תל-אביב, פ"ד מ(2) 393, 399-400 (1986); בג"צ 5319/97, קוגן נ' הפרקליט הצבאי הראשי, פ"ד נ"א(5) 67, 78-79 (1997)). 34. עם זאת, במקרה שלפנינו אין מדובר בהסכם שנחתם בין רשות שלטונית לגוף פרטי אלא במתן הטבות שניתנו באופן חד צדדי מאת מרכז ההשקעות לעותרת, וזאת במגבלות סמכותה הקבועה בחוק לעידוד השקעות הון ובכפוף לה (ע"פ 2910/94, יפת נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(2) 221, 366 (1996)). ככלל, הדינים שחלים על מתן כתב האישור לעותרת הם כללי המשפט המנהלי, ועל פיהם ייבחן טיבו המשפטי של כתב האישור והתנהלות הרשויות השלטוניות מול העותרת (ראו לדוגמא ע"א 3149/90, אחים בולוס חברה לשיט בע"מ נ' פקיד השומה חיפה, פ"ד מ"ו(5) 594 (1992)). מכל מקום, ומבלי לקבוע מסמרות לענין תחולתם של דיני החוזים במקרה זה, הדברים שנכתבו לעיל בדבר התנהלותם הסבירה של המשיבים מול העותרת יפים גם כאן, ולא מצאתי ממש בטענות החוזיות שונות של העותרת. 35. טענתה האחרונה של העותרת נוגעת לשיהוי הרב שחל בין הגשת הערר על החלטת מנהלת מרכז ההשקעות לבין דחייתו על ידי שר האוצר ושר התעשייה, המסחר והתעסוקה, תקופה שארכה 26 חודשים. לדידה, אין הדבר תואם סטנדרטים של מינהל סביר, המחייבים מתן החלטה בערר תוך זמן סביר, וכתוצאה מכך הסתמכה העותרת על מצגם של המשיבים כי חזרו בהם מדרישתם להחזר המענק וכי הערר התקבל. 36. לחלופין, העותרת מפנה בטענותיה להסדרי חוק שונים מתחום המיסוי, הקובעים כי בהיעדר החלטה מאת רשות שלטונית מסוימת תוך זמן קצוב הקבוע בחוק, תיראה פניית העותר לרשות כאילו התקבלה (ראו לדוגמא סעיף 78(ג) לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963; סעיף 152(ג) לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש], התשכ"א-1961). העותרת טוענת שיש לערוך היקש מסעיפי חוק אלו על שיהוי בלתי סביר בהחלטות מאת ועדת הערר הפועלת על פי החוק לעידוד השקעות הון ולפיכך לראות בערר כאילו התקבל משהשתהו המשיבים בהחלטתם. 37. אמנם, זמן לא מבוטל עבר בין הגשת הערר לבין ההחלטה בו. מסיבה זו ניאות מרכז ההשקעות להפחית מסכום ההחזר שנדרש מהעותרת את ריבית הפיגורים בגין תקופה זו. עם זאת, אין בידי לקבל את הטענה כי עצם העיכוב במתן ההחלטה בערר יצר אצל העותרת הסתמכות כי הערר התקבל. המחוקק קבע בהסדרים ספציפיים אימתי רשאית רשות מסוימת להימנע מהפעלת סמכויותיה. במקרים אלו, ובמקרים אלו בלבד, הימנעות הרשות השלטונית מקבלת החלטה בעניינו של הפרט משמעה כי פנייתו של זה האחרון התקבלה. 38. הסדרים אלו נועדו, בין היתר, להקל במעט מהעומס בו מצויים רשויות שונות ולפטרן מהצורך לטפל בכל פניה ופניה המגיעה לפתחן. אך ברור הוא שמשנקבע כי רשות שלטונית פטורה מלהגיב לפניות הציבור בנושא מסוים, המשמעות המעשית של "התעלמות" זו לעולם תהיה קבלת פניית הפרט ולא דחייתה ללא תגובה כלשהי, בניגוד גמור לכללי מינהל תקין. זאת ועוד, הגבלת פעולה מסוימת של הרשות בזמן קצוב ומפורש היא זו היוצרת וודאות אצל הפרט כי פנייתו אכן התקבלה במסגרת הסדרים אלו (ראו ע"א 568/78, פקיד השומה נ' ביר בע"מ, פ"ד ל"ג(3) 735, 743 (1979); ע"א 5954/04, פקיד שומה ירושלים 1 נ' סמי (לא פורסם, 22.4.2007)). לעומת זאת, מקום בו לא קבע המחוקק הסדר כגון זה, אין מקום להניח כי השתהות מצד הרשות השלטונית, חמורה ככל שתהיה, משמעה בהכרח כי פניית הפרט התקבלה. ודאי נכון הדבר כאשר מדובר בהליך של ערר, הליך מעין שיפוטי המצריך מתן החלטה לחיוב או לשלילה. 39. יתרה מזו, מקום בו התקבלה החלטה מאת רשות שלטונית החלטה זו תקפה ועומדת, אף אם הוגש עליה ערר. בענייננו, הגשת הערר על החלטת מינהלת מרכז ההשקעות לא שינתה לכאן או לכאן את תוקפה של אותה החלטה, ועל כן אין לומר שהשיהוי במתן החלטה בערר יצר אצל העותרת הסתמכות כלשהי כי עררה התקבל. 40. בשולי הדברים אוסיף כי הגעתי למסקנה אחרונה זו על אף הפגמים והליקויים בהתנהלותם של המשיבים, התנהלות שרחוקה מלשקף סטנדרטים אידיאלים של מינהל תקין. בשתי תקופות שונות התעכב הטיפול בעניינה של העותרת ללא סיבה נראית לעין. לא אתעכב על ענין העיכוב במתן ההחלטה בערר שהוגש על ידי העותרת שכן כבר ציינתי כי מינהלת מרכז ההשקעות ניאותה לתקן את הפגם בהתנהלותה על ידי ניכוי ריבית הפיגורים בגין תקופה זו מהסכום אותו על העותרת להחזיר. 41. בפעם השנייה אירע הדבר לאחר שנשלח לעותרת ביום 25.7.2005 מכתב מאת הלשכה המשפטית של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה ובו הודעה כי התקבלה בקשתה לפטרה מתשלום ריבית פיגורים על התקופה בה התעכבה ההחלטה בעררה של העותרת, ולאחריה נכתב כי סך החזר המענקים המעודכן יועבר לחברה בהקדם. ברם, רק כעבור כשנה, ביום 27.6.2006, נשלח לחברה חישוב עדכני של החזר המענקים. 42. אף על פי כן, גם במקרה זה אין לומר שהיה בהתנהלותן זו של הרשויות בכדי לפטור את העותרת מלפעול להחזרת הסכום לידי מרכז ההשקעות בזמן שהוקצב לשם כך, החל מהמועד בו התקבלה אצלה ההחלטה בדבר דחיית הערר. זאת במיוחד על רקע העובדה כי באותו מכתב מיום 25.7.2005 נאמר לעותרת במפורש כי הליכי הגבייה כנגדה לא יעוכבו בכל מקרה. סוף דבר 43. בשל הנימוקים המפורטים לעיל אציע לחבריי לדחות את העתירה. 44. בנסיבות הענין כל צד ישא בהוצאותיו. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופט ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן. ניתן היום, כ"ב בטבת התשס"ט (18.1.2009). המשנה-לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06081530_H05.doc שצ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il