דן בראונשטיין נ. עיריית כפר יונה

21 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 8138/21 לפני: כבוד השופט י' אלרון כבוד השופט ח' כבוב כבוד השופטת ר' רונן המערער: דן בראונשטיין נ ג ד המשיבות: 1. עיריית כפר יונה 2. ראש עיריית כפר יונה ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 13.9.2021 בעת"מ 47374-03-19 שניתן על ידי כב' השופטת איריס רבינוביץ ברון תאריך הישיבה: ב' בתמוז התשפ"ג (21.6.2023) בשם המערער: עו"ד פיני גלעד; עו"ד צבי בן-אליעזר בשם המשיבות: עו"ד לימור ספצ'ק; עו"ד טל יבור פסק-דין השופטת ר' רונן: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בלוד (כב' השופטת א' רבינוביץ ברון) בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 13.9.2021 בעת"מ 47374-03-19, בו התקבלה באופן חלקי עתירת המערער נגד החלטת עיריית כפר יונה משנת 2019 להגדיל את חיוב הארנונה על דירתו. הרקע הצריך לעניין במוקד ההליך שלפנינו צו הארנונה של עיריית כפר יונה לשנת 2018. בצו זה, כמו גם בצווים שקדמו לו (וכן בצווים שבאו אחריו), הוגדר "שטח בניין המשמש למגורים" – הוא השטח החייב בתשלום ארנונה – כדלקמן: כל השטח בכל הקומות לרבות פרוזדור, מטבח, הול, אמבטיה, מקלחות, שירותים, מרפסת מקורה, כניסה מקורה ועליית גג ולמעט: קומת מסד, סככות, מחסנים, מקלטים, וכן מבני עזר שאינם מחוברים לבניין העיקרי, ואם מחוברים לבניין העיקרי – שגובהם אינו עולה על 2.20 מ' ומפלס רצפתם נמוך ממפלס הרצפה של הבניין העיקרי, וכן מרתפים וקמת מסד שגובהם עד 2.20 מ' ושאינם משמשים למגורים ו/או עסקים, ובלבד ששטחי מבנה העזר והמרתפים שיהיו פטורים מארנונה לא יעלו על השטחים המכסימליים המותרים כדין לבנייה לשימושים אלה (ההדגשות הוספו). נוסח זה (בשינויים מינוריים) נכלל לראשונה במסגרת צו הארנונה של עיריית כפר יונה לשנת 1993. לעומת זאת, בצווי הארנונה לשנים 1991 ו-1992 הוגדר "שטח בנין המשמש למגורים" באופן הבא: כל השטח בשתי הקומות לרבות חדרי כביסה, פרוזדור, מטבח, הול, אמבטיה, מקלחות, שירותים, מרפסת מקורה, כניסה מקורה ועליית גג, ולמעט מבני עזר, סככות ומחסנים מחוץ לשטח הבנין העיקרי וכן מקלטים, מרתפים וקומת מסד שגובהה עד 2.20 מ' ושאינם משמשים למגורים ו/או עסקים (ההדגשות הוספו). המערער הוא תושב כפר יונה המחזיק בדירת מגורים בבניין דירות שמוצמדות לה שתי חניות בקומת המרתף של הבניין (להלן: הנכס). בשובר לתשלום ארנונה שקיבל המערער בשנת 2019 הוא הבחין בעלייה בחיוב הארנונה, אשר מקורה בהגדלת השטח החייב בארנונה לעומת שנים קודמות. זאת על אף שלא חל כל שינוי פיזי בשטחו של הנכס. לאחר בירור שערך המערער מול עיריית כפר יונה (היא המשיבה 1; להלן: העירייה), התברר לו כי מקורו של החיוב המוגדל בהחלטת העירייה לחייב מרתפי חניה בבנייני מגורים שגובהם עולה על 2.20 מ' בתשלום ארנונה, כאשר עד אותה עת לא חויבו מרתפים אלה בארנונה. כך, בהודעת עדכון ששלחה העירייה לתושבים ביום 16.1.2019, צוין כי "לפני למעלה משנתיים החליטה העירייה לפטור מתשלום ארנונה את מרתפי החנייה שבבעלותכם זאת בניגוד למנהל התקין והמתחייב בצו הארנונה...". כן צוין כי לאחר חשיפת העניין ועריכת בירור משפטי, מחויבת העירייה לחייב את התושבים בתשלום ארנונה כאמור, כאשר החיוב ייכנס לתוקף באופן מיידי ולא יבוצע רטרואקטיבית. לצד האמור, צוין כי במסגרת אישור צו הארנונה לשנת 2019 תעשה העירייה מאמצים כדי להפחית את תעריף הארנונה החל על מרתפי החניה, תוך שהובהר כי הדבר מותנה באישור שר הפנים ושר האוצר. לטענת העירייה, מה שהוביל לשינוי בהתנהלותה בשנת 2019 היא בדיקה שערך מבקר המדינה בשלהי שנת 2018 (אשר מסקנותיה פורסמו במסגרת דו"ח מבקר המדינה מיום 24.6.2019; להלן: דו"ח המבקר). הבדיקה העלתה כי העירייה אינה גובה מהתושבים תשלומי ארנונה בגין חניונים תת-קרקעיים בבנייה רוויה, גם אם גובה החניון עולה על 2.20 מ'. בדו"ח המבקר צוין לכן כי "ההחלטה שלא לחייב בארנונה חניונים תת-קרקעיים בבנייה רוויה, גם אם תקרתם גבוהה מ-2.20 מ', מנוגדת לצו הארנונה [של העירייה], וכי על העירייה להקפיד לגבות מהתושבים ארנונה באופן שוויוני ואחיד ובהתאם לצו הארנונה שלה" (עמ' 567 לדו"ח המבקר). בעקבות הבדיקה, קיבלה העירייה חוות דעת משפטיות לפיהן בהתאם לנוסח צו הארנונה הקיים, אין היא רשאית לפטור מארנונה מרתפי חניה שגובה תקרתם עולה על 2.20 מ'. בהמשך, נערכה ביום 19.2.2019 ישיבת מועצת העירייה (להלן: המועצה) בעניין אישור צו הארנונה לשנת 2019. בתום הישיבה, אישרה המועצה הצעה לפיה יתוקן צו הארנונה כך שבמסגרת החלקים המוחרגים מהשטח המחויב בארנונה ייכלל גם: "מרתף המשמש לחנייה בבניין מגורים משותף שהכניסה אליו עד גובה 2.20. מ'". מפרוטוקול הישיבה עולה כי מטרת התיקון הייתה להביא לכך שצו הארנונה לא יחייב את העירייה לגבות מהתושבים תשלומי ארנונה בגין שטחי מרתפי חניה בבניינים רבי-קומות. עם זאת, הובהר כי על פי החוק ביצוע התיקון כפוף לאישור שר הפנים ושר האוצר (להלן: השרים). בהתאם, הגישה העירייה ביום 28.2.2019 בקשה לשרים לקבלת אישור חריג בארנונה לשנת 2019, בה פורט בין היתר התיקון האמור. בהמשך, ביום 10.7.2019 הגישה העירייה לשרים בקשה זהה לקבלת אישור חריג לשנת 2020. שתי הבקשות נדחו על ידי השרים, כאשר בנימוקי הדחייה נכתב כי משמעותו של התיקון המבוקש היא שינוי שיטת החישוב/המדידה, אשר אין בסמכות השרים לאשר במסגרת אישור חריג. למען שלמות התמונה, יצוין כי בשנת 2014 הגישה העירייה בקשה לקבלת אישור חריג לשינוי צו הארנונה. בין השינויים שהתבקשו – הפחתה בשיעור של 30% מתעריף הארנונה ביחס למרתפים; והפחתה בשיעור של 100% מהחיוב בארנונה ביחס לשטח חניה, מקורה או לא מקורה, המשמש לצורכי חניה בלבד. ביום 13.11.2014 החליטו השרים לדחות את הבקשה, וזאת למעט ביחס לשינויים אחדים – אשר אינם רלוונטיים לענייננו. במקביל להתפתחויות האמורות, הגיש המערער ביום 24.2.2019 השגה על חיובו בארנונה לשנת 2019, בה הוא הלין על העלייה בשטח הנכס המחויב בארנונה. ביום 12.5.2019 נדחתה ההשגה, תוך שצוין כי "החל מיום 1.1.2019 חויבו כל המחזיקים שבבעלותם חניה מקורה במרתפי חניה עבור השטח המוחזק על ידם לרבות השטחים המשותפים הנלווים לחניות אלה וזאת בהתאם להגדרת 'בניין המשמש למגורים'. יודגש כי בהתאם להגדרה זו, מרתף שגובהו מעל 2.20 [מ'], חייב בארנונה כחלק מחיוב השטח העיקרי". כן צוין כי "ככל שקיימים שטחים שחובה לחייב בהתאם לצו הארנונה ולא חויבו בעבר, הרי שהעירייה מחויבת מרגע שהיא מגלה את הדבר לתקן את השומה כך שתהיה שומת אמת. העירייה אינה מוסמכת לפטור מארנונה שטחים שנקבעו לחיוב בצו הארנונה שלה". המערער הגיש ערר על החלטה זו לוועדת הערר של עיריית כפר יונה (להלן: ועדת הערר), בהתאם לסעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976. בערר הועלו טענות דומות לאלה שהועלו במסגרת העתירה המינהלית שהגיש המערער, אשר יפורטו להלן. יוער כי על פי הודעת העדכון שהגיש המערער ביום 21.5.2023, הדיון בערר הושהה עד להכרעה בערעור הנוכחי. ביני לביני, הגיש המערער ביום 20.3.2019 עתירה מינהלית נגד העירייה וראש העירייה (היא המשיבה 2). בעתירה תקף המערער את החלטת העירייה לחייב לראשונה בשנת 2019 שטח מרתפי חניה ושטחים משותפים בבנייני מגורים בתשלום ארנונה. כן העלה המערער טענות נגד החלטת המועצה לאשר את צו הארנונה לשנת 2019, ואולם בהמשך הוא הודיע כי אינו עומד על טענות אלה. טענתו המרכזית של המערער בעתירתו הייתה כי בצו הארנונה של כפר יונה לשנת 1993 נפלה טעות סופר אשר "השתרשרה" בצווי הארנונה בשנים שלאחר מכן. כך, בצווי הארנונה לשנים 1991 ו-1992 הוחרגו מהגדרת "שטח בנין המשמש למגורים" "מרתפים וקומת מסד שגובהה עד 2.20 מ'". לעומת זאת, בצו הארנונה לשנת 1993 שונתה המילה "גובהה" למילה "גובהם", כך שלאחר התיקון מגבלת הגובה של 2.20 מ' מתייחסת גם למרתפים ולא רק לקומת המסד כפי שהיה בשנתיים שקדמו לכך. לטענת המערער, שינוי זה מהמילה "גובהה" למילה "גובהם" מקורו ב"טעות לבלר" בעת הקלדת נוסח הצו, ולכן יש לבטלו. הואיל וכפי שיפורט להלן, במסגרת הדיון שהתקיים לפנינו זנח המערער טענה זו, לא ראיתי צורך לפרטה. לצד האמור העלה המערער טענות נוספות. בין היתר, נטען כי פרשנות תכליתית של צו הארנונה מובילה למסקנה כי שטחי מרתפי החניה בבנייני מגורים אינם חייבים בתשלום ארנונה, ללא תלות בגובהם. על כך ניתן גם ללמוד, לשיטתו, מהמדיניות בה נקטה העירייה לאורך השנים ועד לשנת 2019. בהקשר זה, הוסיף המערער כי החלטת העירייה בשנת 2019 להתחיל לחייב בארנונה מרתפי חניה בבניינים משותפים מהווה שינוי מדיניות אסור. עוד טען המערער כי בהתאם לפרשנות הנכונה של הגדרת "שטח בנין המשמש למגורים" בצו הארנונה, העירייה כלל אינה מוסמכת לחייב שטחים משותפים בבנייני מגורים בתשלום ארנונה. בנוסף, נטען כי חיוב מרתפי חניה בתעריף ארנונה זהה לתעריף בו מחויב מבנה ששימושו העיקרי הוא למגורים – הוא בלתי סביר באופן קיצוני. זאת, הן בהשוואה לתעריפים הקיימים בצווי ארנונה של רשויות מקומיות אחרות, והן בהשוואה לתעריפי הארנונה המושתים על נכסים דומים בצו הארנונה של כפר יונה. לתמיכה בטענה זו הגיש המערער חוות דעת מומחה. בתשובתן לעתירה טענו המשיבות, בין היתר, כי יש לדחות על הסף את טענות המערער בנוגע לפגמים שנפלו לכאורה בצווי הארנונה הישנים ושורשרו בצווים שלאחריהם, מחמת שיהוי. זאת בהתאם להלכה שנקבעה בעע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ (28.12.2014) (להלן: הלכת אי.בי.סי). בהקשר זה, נטען כי הטענות שמעלה המערער נגועות בשיהוי כבד של כ-26 שנים, אשר בעקבותיו נגרם לעירייה נזק ראייתי; כי לא הובאה ולו ראשית ראיה הסותרת את חזקת תקינות המינהל; וכי העירייה הסתמכה על הצווים הקיימים, כך שקבלת טענות המערער תביא לפגיעה חמורה בתקציבה. לגופו של עניין, טענו המשיבות כי אין ממש בטענת המערער לטעות סופר בצו הארנונה לשנת 1993. לגרסתן, קריאת הוראות צווי הארנונה לשנים 1992 ו-1993 מביאה למסקנה הפוכה, לפיה שינוי המילה "גובהה" למילה "גובהם" נועד דווקא להבהיר טעות סופר שנפלה בצו הארנונה לשנת 1992. מכל מקום, טענו המשיבות כי גם בהתעלם מהשינוי האמור, הואיל ומרתפי חניה הם חלק אינטגרלי מדירת המגורים, יש לסווג את השימוש בהם כשימוש למגורים. משכך, הרי שגם ללא השינוי האמור יש לחייבם בארנונה לפי הצו. בנוסף, התייחסו המשיבות גם לטענות הנוספות שהעלה המערער. באשר לטענת המערער לעניין הפרשנות התכליתית של צו הארנונה, נטען כי הוא התעלם מכך שעל פי לשונו הברורה והחד-משמעית של הצו, לא ניתן להחריג שטחי מרתפי חניה שגובהם עולה על 2.20 מ' מהשטח בר-החיוב בארנונה. כן הדגישו המשיבות כי ניתן למצוא תימוכין לכך הן בהחלטות השרים לדחות את בקשות העירייה; הן במסקנותיו החד-משמעיות של דו"ח המבקר; והן בחוות הדעת המשפטיות המנומקות שהוגשו לעירייה. המשיבות הוסיפו כי אין ממש בטענות המערער כי העירייה אינה מוסמכת לגבות ארנונה בגין שטחים משותפים בבנייני מגורים. לגישתן, טענות המערער לעניין זה מבוססות על הנחות והשערות בעלמא; וממילא שטחי החניות הם כלל לא בגדר "שטחים משותפים", אלא שטחים פרטיים הרשומים על שם כל אחד מהדיירים. לבסוף, טענו המשיבות כי יש לדחות את טענות המערער לעניין חוסר סבירות תעריף הארנונה לפיו מחויבים מרתפי חניה. זאת, בעיקר בשים לב לכך שבקשות העירייה לבטל את החיוב נדחו על ידי השרים, באופן שכובל את ידיה מלפעול בעניין. ביום 22.10.2020 הגיש המערער בקשה למתן צו להמצאת פרטים נוספים בתצהיר על-פי תקנה 11(ד) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: תקנות בתי משפט לענינים מינהליים), בה התבקש בית המשפט להורות למשיבות להמציא לידיו, בין היתר, נתונים ביחס להיקף החיוב בארנונה של מרתפים (מלבד מרתפי חניה) בכפר יונה לאורך השנים. המערער טען כי נתונים אלה דרושים לו לאור סתירות בין טענות המשיבות לפגיעה התקציבית שתיגרם לעירייה ככל שיתקבלו טענותיו, לבין העולה מהנספחים שצורפו לכתב התשובה – לפיהם שטחי מרתפי חניה לא חויבו בארנונה עד לשנת 2019 ולא נלקחו בחשבון בתקציב. בהחלטתו מיום 19.11.2020, קיבל בית משפט קמא את בקשת המערער באופן חלקי (להלן: ההחלטה בבקשה לפרטים נוספים). בהחלטה צוין כי בקשה למתן פרטים נוספים בעתירה מינהלית נועדה ככלל לשם הבהרה או השלמה של נימוקים שבעובדה או שבחוק הנזכרים בכתב התשובה או הנוגעים להם; וכי בית המשפט לא יצווה על מתן פרטים נוספים אם הם אינם נדרשים לצורך הכרעה בעתירה (תקנות 11(א) ו-11(ד) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים). בכל הנוגע לדרישת המערער לקבלת פרטים בנוגע להיקף החיוב בארנונה של מרתפים (מלבד מרתפי חניה) בכפר יונה לאורך השנים, דחה בית המשפט את הבקשה משלא שוכנע כי מתקיימים התנאים הדרושים לצורך חיוב המשיבות במסירת פרטים נוספים בהתאם לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים. פסק דינו של בית משפט קמא בתום בירור ההליך, קיבל בית משפט קמא ביום 13.9.2021 את העתירה באופן חלקי. לאחר שעמד על הרקע הרלוונטי ועל טענות הצדדים, דן בית המשפט בפרשנות הנכונה של צווי הארנונה. הוא ציין כי על פי לשון צו הארנונה לשנת 2018 (שהוא למעשה גם הצו לשנת 2019) והצווים שקדמו לו, הכלל הוא כי כל השטח המשמש למגורים בכל הקומות, לרבות קומת המרתף, נחשב בר-חיוב בארנונה, וזאת למעט חלקים מהשטח שהוחרגו מפורשות. כחלק מכך, מחריג הצו מרתפים בכפוף לכך שגובהם אינו עולה על 2.20 מ' ושהם אינם משמשים למגורים או לעסקים. משכך, קבע בית המשפט כי מלשון הצו עולה בבירור כי מרתפי חניה שגובהם מעל 2.20 מ' אינם מוחרגים מהשטח החייב בתשלום ארנונה. בהתאם, נקבע כי נקודת המוצא היא כי חיוב מרתפי החניה מעוגן בצו הארנונה ונעשה כדין. משהבהיר זאת, פנה בית המשפט לבחון את טענת המערער לפיה נפלה טעות סופר בצו הארנונה לשנת 1993 שהשתרשרה לצווי הארנונה שבאו אחריו, והגיע למסקנה כי יש לדחותה. בהמשך, נדונה טענת המשיבות לקיומו של שיהוי בהתאם להלכת אי.בי.סי. בהקשר זה, ציין בית משפט קמא כי טענות המערער לגבי פגמים שנפלו בצו הארנונה משנת 1993 מועלות בחלוף 26 שנה מהמועד בו הוא קיבל תוקף. הוא הדגיש כי יש ממש בטענת המשיבות כי העירייה הסתמכה על צווי הארנונה ונהגה על פיהם במשך שנים. משכך, כפי שנקבע בפסיקה, קיים אינטרס ציבורי חשוב שלא לקיים התדיינויות מורכבות ולהעמיד את הקופה הציבורית בפני סיכון משמעותי, לאחר שבמשך שנים הסתמכה הרשות על התקבולים שקיבלה מכוח אותם צווי ארנונה ובנתה את תקציבה בהתאם. עוד הבהיר בית המשפט כי מבחינת האפקט התקציבי, ככל שיוכנס התיקון לו טוען המערער, יחול הדבר ביחס לשנים קודמות על כלל המרתפים שבגינם נגבתה ארנונה במהלך השנים ולא רק על מרתפי חניה. לצד זאת, צוין כי אין מקום לדרוש מהעירייה לערוך עתה בדיקה מקיפה לצורך הוכחת הפגיעה התקציבית שעלולה להיגרם לה מקבלת טענות המערער. זאת ועוד, בית המשפט סבר כי אין באינטרס ההגנה על שלטון החוק כדי להצדיק הידרשות לטענות המערער חרף השיהוי שנפל בהן. זאת, בין היתר בשים לב לכך שטעות סופר מעצם טיבה היא טעות תמימה שאינה מכוונת, כך שסוג הפגם הנטען וחומרתו אינם מעידים על אינטרס משמעותי של הגנה על שלטון החוק. לבסוף, קבע בית המשפט כי יש לדחות את טענת המערער לפיה ככל שמדובר בשינוי מכוון, הוא בלתי חוקי משלא התקבל אישור השרים. הוא ציין כי טענה מסוג זה שמועלית אחרי שנים כה רבות באה באופן מובהק בגדר הלכת אי.בי.סי, ועל כן אין מקום לקבלה. לאחר דברים אלה, בחן בית המשפט את יתר טענותיו של המערער. באשר לטענות המערער ביחס לחיוב שטחים משותפים בארנונה, צוין כי לגישת המערער, מדובר בעניין המצוי בסמכות מקבילה של ועדת הערר, ולכן השאלה אם להידרש לו נתונה לשיקול דעתו של בית המשפט. בית משפט קמא סבר כי מאחר שהמערער העלה טענות לעניין זה במסגרת הערר שהגיש לוועדת הערר, אשר עודנו תלוי ועומד; ובשים לב לכך שמדובר בסוגיה המעוררת שאלות שונות מהשאלה העיקרית הנדונה בהליך דנן הנוגעת לחיוב מרתפי חניה – אין מקום להידרש לסוגיה זו במסגרת ההליך שלפניו. זאת ועוד, בית המשפט דחה את טענת המערער לפיה העובדה שהעירייה החלה בשנת 2019 לחייב לראשונה את מרתפי החניה בארנונה היא בגדר שינוי מדיניות אסור. הוא ציין כי על פי הפסיקה, רשות מקומית רשאית לתקן טעויות או מחדלים שנפלו בשומות הארנונה שהוציאה לתושביה, ובכלל זה לחייב חלק מנכס אשר לא חויב בעבר בניגוד לנדרש לפי צו הארנונה שלה. לבסוף, דן בית המשפט בטענות המערער לעניין חוסר סבירות התעריף בו מחויבים מרתפי חניה. הוא ציין כי המשיבות לא נתנו מענה ממשי לטענה זו ולנתונים שהוצגו בחוות דעת המומחה מטעם המערער. כל שהן טענו הוא כי העירייה פעלה בעניין אך לא קיבלה את אישור השרים. ואולם, בית המשפט הדגיש כי אישור השרים התבקש על ידי העירייה לצורך מתן פטור מלא מארנונה למרתפי חניה, ולא בנוגע לתעריף שנגבה בגינם. משכך, הרי שאין באי-קבלת האישור כדי לפטור את העירייה מלדון בשאלת סבירות גובה התעריף. אשר על כן, קבע בית המשפט כי מן הראוי שהעירייה תידרש לשאלת גובה התעריף הנגבה בגין מרתפי חניה, וזאת הן ביחס לשטחי החניות והן ביחס לשטחי המעברים ביניהן. לנוכח האמור, קיבל בית משפט קמא את העתירה באופן חלקי, והורה לעירייה לשוב ולהידרש לשאלת סבירות גובה התעריף שנגבה בגין מרתפי חניה בתוך 90 יום ממועד מתן פסק הדין. כן חייב בית המשפט את העירייה בהוצאות המערער בסך של 7,500 ש"ח. להשלמת התמונה, יצוין כי בעקבות פסק דינו של בית משפט קמא, התכנסה המועצה ביום 12.10.2021 וקבעה כי בשנת 2022 יוטל על שטחי המעברים במרתפי חניה בבניינים התעריף המינימלי הקבוע בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007. ביום 21.10.2021 הגישה העירייה בקשה לשרים לאישור החלטת המועצה. ביום 6.1.2022 נדחתה הבקשה מהטעם שהיא הוגשה בחלוף המועד הקבוע בחוק. נגד החלטה זו הגישה העירייה עתירה לבג"ץ. ביום 29.9.2022, לאור המלצת בית המשפט, נדחתה העתירה בהסכמת העירייה (בג"ץ 1398/22 עיריית כפר יונה נ' משרד הפנים (29.9.2022)). חקיקת ההקפאה למען הבהירות, בטרם יובאו טענות הצדדים אדרש בקצרה למסגרת הנורמטיבית המכונה "חקיקת ההקפאה". חקיקת ההקפאה זכתה לאורך השנים להתייחסות נרחבת בפסיקתו של בית משפט זה, ולכן אעמוד אך על עיקרי הדברים, ככל שהם דרושים לענייננו (להרחבה, ראו: ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 86-82 (1999); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 495-488 (2003); עע"מ 10864/07 גלבר ואח' נ' עיריית אשדוד, פסקאות 9-6 (9.2.2011); עע"מ 1721/10 מועצה מקומית גני תקווה נ' קופלביץ ואח', פסקאות 12-7 (9.8.2012); הלכת אי.בי.סי, בפסקאות 12-10; עע"מ 9254/20 יצחקי נ' עיריית הוד השרון, פסקה 6 (14.12.2022) (להלן: עניין יצחקי)). על רקע המשבר הכלכלי שפקד את מדינת ישראל בשנות ה-80 של המאה הקודמת, החל משנת 1985 נקבעו בחקיקה מגבלות על סמכותן של רשויות מקומיות לקבוע את תעריפי הארנונה. בתוך כך, עד לשנת 1992 נקבע מדי שנה בחקיקה השיעור המרבי בו רשאיות הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה שהן גובות, כאשר העלאה מעבר לשיעור זה הצריכה אישור חריג של שר הפנים ושר האוצר. בשנת 1993 נכנס לתוקף חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, בו נקבע כי השרים יקבעו בתקנות כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לעניין הטלת ארנונה. מכוח סעיף זה, הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות הארנונה לשנת 1993). בתקנה 2(ב) לתקנות הנ"ל נקבע כי לצורך הטלת ארנונה כללית, יראו את סך כל שטחו של נכס כסך כל השטח כפי שחושב בשנת הכספים הקודמת. הוראה זו קבעה למעשה איסור על רשויות מקומיות לשנות את שיטת החישוב של שטח הנכס לצורך חיוב בארנונה, וזאת אף לא באישור השרים. מטרת התקנה הייתה למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה באמצעות שינוי שיטת המדידה והגדלה מלאכותית של שטח הנכס. תוקפן של תקנות הארנונה לשנת 1993 הוגבל לאותה שנה, ואולם בשנים שלאחר מכן הותקנו מדי שנה תקנות דומות. זאת, עד שבשנת 2007 הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן: תקנות ארנונה כללית), אשר תקפות עד היום. עיקרי טענות המערער בערעורו מעלה המערער מספר טענות עיקריות. ראשית, הוא חוזר על טענתו כי בצו הארנונה לשנת 1993 נפלה טעות סופר. בשולי הדברים הוא מוסיף כי ככל שאין מדובר בטעות סופר אלא בשינוי מכוון – הרי שאז יש לקבוע כי בהתאם לחקיקת ההקפאה, ובפרט לתקנות הארנונה לשנת 1993, מדובר בשינוי אסור של שיטת החישוב, שאף השרים לא יכלו לאשרו. בהקשר זה, מציין המערער כי עמדתן הראשונית של המשיבות הייתה כי אין מדובר בטעות סופר אלא בשינוי מכוון ומהותי, אך לאחר מכן הן שינו את גרסתן וטענו כי מדובר רק בהבהרה. זאת, ככל הנראה בשל ההשלכות האפשריות של טענה זו. לגישתו, בכך נהגו המשיבות באופן פסול ובחוסר ניקיון כפיים. שנית, טוען המערער כי לא היה מקום לקבל את טענת השיהוי לפי הלכת אי.בי.סי. לדידו, טענה זו של המשיבות הועלתה בחוסר ניקיון כפיים, שכן גם הן בעצמן סבורות שהחיוב בארנונה על מרתפי חניה הוא גבוה ובלתי-סביר, והן נקטו בפעולות שונות כדי לבטלו. עוד נטען כי יש להבחין בין העובדות שהתקיימו בהלכת אי.בי.סי לבין המקרה דנן. זאת, שכן באותו עניין נידונה טענה לפגם משורשר בצו הארנונה – קרי פגם בהחלטת מועצת הרשות המקומית שאישרה את הצו; בעוד שבענייננו נטענת טענה שונה לפיה הרשות נוהגת על פי נוסח פגום של צו הארנונה, השונה מהנוסח שאושר על ידי המועצה. בנוסף, לטענת המערער שגה בית המשפט בכך שקיבל את טענת המשיבות לפגיעה תקציבית, וקבע כי ככל שתתקבל עמדת המערער ביחס לתיקון הנטען – הוא יחול ביחס לשנים קודמות על כלל המרתפים שבגינם נגבתה ארנונה במהלך השנים ולא רק על מרתפי חניה. בין השאר, טוען המערער כי טענת "הגנת תקציב" עשויה להתקבל רק אם הרשות הוכיחה "בעובדות ובמספרים" כי השבה מלאה תפגע בה באופן שיקשה עליה באופן מהותי לבצע כהלכה את תפקידיה. בענייננו, כך נטען, המשיבות לא הציגו נתונים התומכים בטענתן לפגיעה תקציבית, על אף שהיה ביכולתן לעשות כן. מן העבר השני, טוען המערער כי האינטרס הציבורי בהגנה על שלטון החוק מטה את הכף לעבר בירור הטענות. זאת, בין היתר בשים לב לפגיעה הקשה והבלתי מוצדקת שנגרמת לשכבה רחבה של תושבים בשל הפגם לו טוען המערער; ולהצהרות המשיבות כי הן נכונות לשנות את המצב. כן נטען כי בית משפט קמא שגה בכך שבחן את אינטרס ההגנה על שלטון החוק ביחס לטענה של טעות סופר, אך לא בחן אותו ביחס לפגם של שינוי שיטת החישוב. כך או כך, סבור המערער כי מדובר בפגם חמור שמהותו הסתמכות על דבר חקיקה שגוי. שלישית, לטענת המערער שגה בית המשפט בכך שנמנע מלדון בטענותיו לעניין אי-חוקיות החיוב בארנונה ביחס לשטחים משותפים בשל קיומה של סמכות מקבילה של ועדת הערר. לטענתו, ועדת הערר מוסמכת לדון רק בשאלות עובדתיות-פרטניות ולא בשאלות משפטיות הנוגעות לפרשנות צו הארנונה. משכך, הרי שהסמכות לדון בשאלות משפטיות כאמור נתונה לבית המשפט. רביעית, חוזר המערער על הטענה כי תעריף הארנונה המוטל על מרתפי החניה הוא בלתי סביר באופן קיצוני ולכן בטל. הוא מציין כי מרתפי החניה הם בבחינת "נכס חדש" שלא למגורים, ולכן הם אינם כפופים לתעריף המזערי של ארנונה למבנה מגורים הקבוע בתקנות ארנונה כללית. משכך, ניתן לקבוע לגביהם תעריף ארנונה ספציפי חדש ונמוך יותר. כן נטען כי אין בחקיקת ההקפאה, לרבות בתקנות ארנונה כללית, כדי למנוע תיקון אי-חוקיות שדבקה בצו הארנונה, ובכלל זה שינוי הגדרת שטח ושיטת חישובו כך שלא יכלול את מרתפי החניה, או לחלופין הפחתת תעריף הארנונה המוטל עליהם. על כן, סבור המערער כי היה מקום לתת סעד אופרטיבי שמהותו ביטול תעריף הארנונה הבלתי-סביר המוטל על מרתפי חניה עד לקביעת תעריף ארנונה סביר וחוקי. יצוין כי המערער מעלה בערעורו טענות נוספות ביחס לפסק הדין אשר לא ראיתי מקום לפרטן. בשולי הדברים, משיג המערער גם על ההחלטה בבקשה לפרטים נוספים. לטענתו, בית משפט קמא לא נימק את החלטתו כנדרש, באופן המאפשר לבחון את שיקול דעתו. כן נטען כי הפרטים שהתבקשו על ידי המערער ביחס להיקף חיוב הארנונה של מרתפים הם פרטים הדרושים להבהרת או להשלמת הטיעון, כך שמתקיימים התנאים הקבועים בתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים למתן פרטים נוספים. עיקרי טענות המשיבות לטענת המשיבות יש לדחות את הערעור. באשר לטענה לטעות סופר בצו הארנונה משנת 1993 ששורשרה לצווים שלאחריו – חוזרות המשיבות על הטענות שהעלו לפני בית משפט קמא. בכלל זה, נטען כי השינוי שנערך בשנת 1993 מהמילה "גובהה" למילה "גובהם" נועד דווקא כדי לתקן טעות בצו הארנונה משנת 1992; וכי הוא נעשה לצורכי הבהרה בלבד, בשונה משינוי שיטת החישוב. זאת ועוד, המשיבות גורסות כי בית משפט קמא צדק בקובעו כי חל שיהוי כבד בהעלאת טענות המערער המצדיק את דחייתן. לגישתן, אין כל נפקות להבחנה לה טוען המערער בין הנסיבות שהתקיימו בהלכת אי.בי.סי לבין הנסיבות במקרה דנן; ואף אין ממש בטענתו כי הן פעלו בחוסר ניקיון כפיים בכך שהעלו טענת שיהוי. בהמשך לכך, מציינות המשיבות כי בהתאם להלכת אי.בי.סי קמה חזקה לפיה טענות המערער לוקות בשיהוי אובייקטיבי, וכי חזקה זו לא נסתרה בענייננו. בהקשר זה, נטען כי בדומה לנסיבות שהתקיימו בהלכת אי.בי.סי, גם במקרה זה העירייה הסתמכה על צווי הארנונה הקיימים בניהול תקציבה, כך שקבלת טענות המערער תגרום לה פגיעה חמורה. עוד מובהר כי הנזק שעלול להיגרם לעירייה נובע בין השאר מהעובדה שככל שיתקבלו טענות המערער, יהיה בכך כדי להשפיע לא רק על חיוב בארנונה של מרתפי חניה בבנייני מגורים אלא גם על גביית ארנונה בגין מרתפים בבתים פרטיים. המשיבות מציינות לעניין זה כי בניגוד לטענות המערער, אין ביכולתן להפיק נתונים ביחס להיקף השטחים בו מדובר. לבסוף, טוענות המשיבות כי צדק בית משפט קמא בקביעתו כי אין באינטרס ההגנה על שלטון החוק כדי לגבור על השיהוי שנפל בהעלאת הטענות. בכל הנוגע לטענות המערער לעניין חיוב בארנונה של שטחים משותפים בבניינים, סומכות המשיבות ידיהן על קביעת בית משפט קמא לפיה לא היה מקום להידרש לטענות אלה במסגרת פסק הדין בעתירה. למען הזהירות, עומדות המשיבות על כך שהעתירה שהגיש המערער התמקדה רק בשטחי מרתפים המשמשים לחניה, ובהתאם גם טענות המערער לעניין השטחים המשותפים עסקה רק בשטחי מרתפי החניה. משכך, ניסיונו של המערער להציג מצג כאילו העתירה התייחסה גם לשטחים משותפים נוספים מהווה הרחבת חזית פסולה. מכל מקום, נטען כי אין בסיס לטענות המערער ביחס להיעדר סמכות העירייה לחייב בארנונה שטחים משותפים; וכי ממילא שטחי החניות אינם נחשבים לשטחים משותפים. בנוסף, המשיבות גורסות כי אין ממש בטענת המערער כי מרתפי החניה הם בבחינת "נכס חדש". זאת, בין היתר בשים לב לכך שכבר בשנת 2014 הגישה העירייה בקשה לשרים המתייחסת ל"שטחי חניה" כגון חניות מקורות. מכאן שמרתפי חניה, הנכללים אף הם תחת אותו סיווג של "שטחי חניה", אינם בגדר "נכס חדש". עוד מציינות המשיבות כי המערער אמנם צודק בטענתו כי אין בחקיקת ההקפאה כדי למנוע תיקון פגם של אי-חוקיות שנפל בצו הארנונה; ואולם, בענייננו קבע בית משפט קמא כי לא נפל פגם של אי-חוקיות בצו. משכך, אין זה ברור כיצד טענה זו מסייעת למערער. לבסוף, סבורות המשיבות כי יש לדחות את טענות המערער גם ביחס להחלטה בבקשה לפרטים נוספים. הן מציינות כי המערער נימק את בקשתו לקבלת פרטים נוספים ביחס להיקף החיוב בארנונה של מרתפים בכפר יונה בכך שלגישתו המשיבות לא הוכיחו את טענותיהן; ובכך שפרטים אלה דרושים לו כדי להפריך את טענותיהן. אלא שכפי שקבע בית משפט קמא – על פי תקנות בתי משפט לענינים מינהליים, אין בנימוקים אלה כדי להצדיק מתן צו להמצאת פרטים נוספים. הדיון בערעור ביום 21.6.2023 התקיים לפנינו דיון בערעור. במהלך הדיון, הבהיר ב"כ המערער כי אין הוא עומד על הטענה כי בצו הארנונה לשנת 1993 נפלה טעות סופר. חלף זאת, הוא מיקד את ערעורו בטענה כי השינוי שנעשה בצו הארנונה לשנת 1993 הוא בגדר שינוי מכוון ומהותי, המהווה שינוי שיטת החישוב. מאחר ששינוי כזה היה אסור על פי תקנות הארנונה לשנת 1993 – הרי שנפל בצו פגם של אי-חוקיות. ב"כ המערער הבהיר כי טענה זו אומנם לא הועלתה מלכתחילה במסגרת העתירה המינהלית, אשר התמקדה בטענה לטעות סופר. עם זאת, לאחר שהמשיבות טענו מצדן כי אין מדובר בטעות סופר אלא בשינוי מכוון, העלה המערער במענה לכך את הטענה האמורה – לפיה ככל שמדובר בשינוי מכוון, הרי שהוא בגדר שינוי אסור של שיטת החישוב. אם כן, לגישת ב"כ המערער, משמצא בית משפט קמא כי השינוי שנעשה בצו איננו בגדר טעות סופר, היה עליו להכריע האם מדובר בשינוי מכוון ומהותי, העולה כדי שינוי שיטת החישוב בניגוד לחקיקת ההקפאה. החשיבות של הכרעה זו, כך נטען, היא כפולה: ראשית, היא עשויה להשפיע על האיזון בין האינטרס של הגנה על שלטון החוק לבין השיהוי שנפל בהעלאת הטענות. לעניין זה, צוין כי בהלכת אי.בי.סי נקבע כי ישנה חשיבות לסוג הפגם שנפל בצו הארנונה – ככל שמדובר בפגם חמור יותר, כך יש משקל רב יותר לאינטרס ההגנה על שלטון החוק. על כן, היה על בית משפט קמא לבחון האם אינטרס ההגנה על שלטון החוק גובר; וזאת בהנחה שמדובר בשינוי מכוון ואסור של שיטת החישוב, ולא רק בהנחה שמדובר על טעות סופר תמימה. שנית, נטען כי קביעה זו רלוונטית גם בעת בחינת השאלה האם ישנה סמכות לתקן את הצו. ב"כ המערער ציין כי על פי הפסיקה, המגבלה הקבועה בחקיקת ההקפאה על שינוי שיטת החישוב אינה חלה על מצב של תיקון פגם של אי-חוקיות שנפל בצו הארנונה. משכך, ככל שהיה נקבע כי נפל בצו הארנונה לשנת 1993 פגם של אי-חוקיות הנובע מכך שבוצע בו שינוי של שיטת החישוב, הרי שאז בסמכות העירייה לתקנו, אף מבלי לקבל את אישור השרים. לתמיכה בטענותיו, הזכיר ב"כ המערער את פסק דינו של בית משפט זה בעע"מ 7904/16 עיריית תל אביב יפו נ' חרחס (1.11.2018) (להלן: עניין חרחס). שם, נדונה טענה לפגם בהוראה שהותקנה בצו ארנונה משנת 1992, לפיה שטח מרתף בווילות יחויב ב-75% משטחו בלבד. באותו עניין נקבע כי אינטרס ההגנה על שלטון החוק גובר על השיהוי האובייקטיבי שנפל בהעלאת הטענות לקיומו של פגם בצו ארנונה ישן, ועל כן החזקה שנקבעה בהלכת אי.בי.סי נסתרה. כן נקבע כי חקיקת ההקפאה אינה מונעת מהעירייה לתקן הוראה בצו הארנונה הנגועה באי-חוקיות חמורה. בתגובה לדברים אלה, טענה ב"כ המשיבות כי השינוי שנעשה בצו הארנונה לשנת 1993 היה רק בגדר הבהרה של ההגדרה שנכללה בצו הארנונה לשנת 1992, כך שכבר בשנת 1992 ניתן היה לחייב בארנונה מרתפים שגובהם עולה על 2.20 מ'. משכך, אין מדובר בשינוי שיטת החישוב. כן הדגישה ב"כ המשיבות כי הטענה שמעלה ב"כ המערער כעת לא הייתה טענתו העיקרית בהליך קמא, והיא מהווה הרחבת חזית. היא הוסיפה כי אף לו הייתה מתקבלת טענת ב"כ המערער, הפגם לו נטען איננו פגם כה חמור אשר העירייה מוסמכת לתקנו ללא אישור השרים. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בכתבי הטענות של הצדדים ובפסק דינו של בית משפט קמא, הגעתי למסקנה כי יש לדחות את הערעור, וכך אציע לחבריי לעשות. כאמור לעיל, במסגרת הדיון שהתקיים לפנינו זנח המערער את טענתו לקיומה של טעות סופר, ומיקד את ערעורו בטענה כי השינוי שנערך בצו הארנונה לשנת 1993 מהמילה "גובהה" למילה "גובהם" הוא בגדר שינוי מכוון ומהותי, המהווה שינוי של שיטת החיוב של השטח לצורך חיוב בארנונה. לטענת המערער, מאחר שחקיקת ההקפאה אסרה על ביצוע שינוי זה, אף לא באישור השרים – יש לקבוע כי נפל בצו הארנונה לשנת 1993 פגם של אי-חוקיות שיש להורות על תיקונו. ראשית, לא ניתן להתעלם מכך שמדובר בטענה שונה מזו שעמדה במוקד העתירה המינהלית שהגיש המערער ובמוקד ההליך שהתקיים לפני בית משפט קמא. אומנם טענה זו הועלתה על ידי המערער במסגרת ההליך קמא, אך זאת כטענה משנית בלבד, במענה לטענת המשיבות כי מדובר בשינוי מכוון שנועד לצורכי הבהרה. משכך, שאלת קיומו של פגם כאמור לא התבררה כנדרש במסגרת ההליך קמא, לא נדונה על ידי בית משפט קמא ולא הוכרעה בפסק הדין. ברי כי קיים קושי לדון בה לראשונה רק בשלב הערעור. במאמר מוסגר, יצוין כי אינני סבורה כי המשיבות פעלו בחוסר ניקיון כפיים בכך שטענו בתחילה כי מדובר בשינוי מכוון ומהותי, ולאחר מכן כי מדובר בשינוי שנעשה לצורכי הבהרה בלבד. הואיל ומדובר בצו ארנונה שהותקן לפני כשלושה עשורים, מטבע הדברים ניצבות המשיבות בפני קושי ממשי להתחקות אחר כוונתם של אותם גורמים שביצעו את השינוי ואחר התכלית הסובייקטיבית שלו. מכל מקום, אף בהתעלם מהקושי האמור, אני סבורה כי ממילא דינה של טענה זו להידחות בהתחשב בקביעותיו של בית משפט זה בהלכת אי.בי.סי. באותו עניין דן בית משפט זה בהרכב מורחב בעתירות מינהליות שכוונו נגד פגמים שנפלו בצווי ארנונה ישנים. בדומה לענייננו, מקורם של פגמים אלה היה בשינויים שנעשו בצווים ששינו את שיטת החישוב של השטח לצורך חיוב בארנונה, בניגוד לחקיקת ההקפאה. משכך, נטען כי מדובר בשינויים שנעשו בחוסר סמכות ולכן הם בטלים. השופט ע' פוגלמן עמד בפסק דינו על הקשיים הרבים הכרוכים בהידרשות לעתירות כגון דא. השיקול העיקרי עליו הוא עמד בהקשר זה הוא השיהוי האובייקטיבי שדבק בעתירות אלה – קרי, הפגיעה שעלולה להיגרם לאינטרס הציבורי ולצדדים שלישיים אם יידרש בית המשפט לטענות ביחס לפגמים נושנים שנפלו בצווי ארנונה שהותקנו בעבר. על עיקרי הדברים עמדה השופטת ע' ברון אך לאחרונה בעניין יצחקי: כך, בין היתר, קיים חשש שקביעה שצו ארנונה הותקן בחוסר סמכות, תגרור גל של תביעות אזרחיות להשבת סכומים שנגבו שלא כדין, באופן העלול להוביל לגירעון משמעותי בקופה הציבורית; זאת שעה שהרשות המקומית הסתמכה על כספי הארנונה שגבתה וקבעה את תקציבה בהתאם. עוד בהקשר זה צוין כי ככלל רשות מקומית שנשללה ממנה האפשרות לגבות ארנונה בגין שטחים מסוימים בעקבות קביעה שיפוטית בדבר אי-חוקיות הגבייה, לא תוכל לפצות על אובדן ההכנסה, לנוכח המגבלות שמטילים דיני ההקפאה על האפשרות להגדלת חיובי הארנונה. ריבוי התביעות האזרחיות בפוטנציה סביר שיעורר שאלות משפטיות רבות ומגוונות הנוגעות לפרשנות ויישום צווי הארנונה; ריבוי ההליכים עלול להוביל לחוסר ודאות של הרשויות המקומיות בנוגע לתקציביהן על כל המשתמע מכך לרבות הפגיעה ברווחת תושבי הרשות והשירותים הניתנים להם, ואף מקים חשש להכרעות סותרות בהליכים המתנהלים במקביל (כפי שאכן אירע בענייננו). נוסף על כל האמור, יש לקחת בחשבון קשיים ראייתיים העלולים להתעורר במסגרת ניהול הליכים מינהליים ואזרחיים בנוגע לצווי ארנונה ישנים, כאשר נוצר קושי להתחקות אחר הליך התקנת הצו, התכלית סובייקטיבית שעמדה בבסיס הצו, והאופן שבו נהגה הרשות לפרש אותו בזמן אמת, וכיוצא באלה (להרחבה בנוגע שיקולים אלה ראו: עניין אי.בי.סי, פסקאות 41-34) (שם, בפסקה 18). מן העבר השני, צוין כי אל מול שיקולים אלה ניצב אינטרס ההגנה על שלטון החוק, אשר עוצמתו משתנה כתלות באופי הפגם ובחומרתו (הלכת אי.בי.סי, בפסקה 42). בהקשר זה, יצא השופט פוגלמן מנקודת הנחה כי צווי הארנונה אותם תוקפות העתירות אכן הותקנו בחריגה מחקיקת ההקפאה, וכפועל יוצא נגועים בחוסר סמכות. הוא הדגיש כי על אף שגביית מס בחוסר סמכות מהווה ברגיל פגם חמור במעשה המינהלי, הרי שחומרת הפגם עשויה להשתנות מעניין לעניין בהתאם לנסיבות: "ברי כי לא הרי חוסר סמכות מודע או מכוון כהרי חוסר סמכות שמקורו בטעות תמימה; לא הרי חוסר סמכות גלוי וברור כהרי חוסר סמכות שמתגלה בדיעבד, בעקבות בירור של מחלוקת פרשנית כנה; לא הרי חוסר סמכות שפוגע פגיעה קשה בפרט כהרי חוסר סמכות שפגיעתו מתפזרת על פני ציבור רחב שאינו מודע לו; לא הרי חוסר סמכות חד-פעמי כהרי חוסר סמכות מתמשך; לא הרי חוסר סמכות שניתן לריפוי בדיעבד כהרי חוסר סמכות שלא ניתן לרפאו" (שם, בפסקה 43). בכל הנוגע לפגמים משורשרים בצווי ארנונה מן הסוג בו עסקינן, אשר נפלו לפני שנים רבות, הגיע השופט פוגלמן למסקנה כי ככלל הם מצויים במדרג חומרה נמוך יחסית, ואינטרס הציבור להידרש להם הולך ופוחת עם השנים. בין הטעמים התומכים בכך, צוין כי פעולות הרשות נהנות מחזקת התקינות המינהלית. בהתאם, הגורמים שהתקינו את צו הארנונה הנתקף, מוחזקים כמי שעשו זאת בתום לב, ממניעים ענייניים ומחמת טעות כנה. כן צוין כי חקיקת ההקפאה יצרה בזמנו עמימות משפטית רבה, אשר הקשתה על הגורמים הרלוונטיים לחוות דעה בזמן אמת בשאלה אם שינוי שביקשו לערוך בצו ארנונה הוא כדין. כך נוצר מצב שפגמים שנפלו בצווי ארנונה הוכרו ככאלה רק שנים רבות לאחר מכן. זאת, בשונה מפגמים הלוקים בפעולה שרירותית ובלתי חוקית בעליל של הרשות, אשר חזקה כי היו מתגלים ונתקפים בסמוך לאחר שקרו. מעבר לכך, צוין כי מדובר בפגמים שמקורם במעשה בלתי-חוקי חד-פעמי של הרשות ולא באשם החוזר על עצמו מדי שנה; כי נציגי הרשות שהיו מעורבים בהתקנת הצו הפגום כבר אינם בתפקיד, כך שהם לא יוכלו להפיק לקחים ולהשתפר; כי מדובר בפגם שציבור הנפגעים ממנו לא ידע עליו ולא הסתמך על כך שהכסף יושב לו; ועוד (להרחבה ביחס לשיקולים אלה, ראו: הלכת אי.בי.סי, בפסקה 44). אשר על כן, נמצא כי האיזון בין השיקולים המתחרים שנזכרו מקים חזקה לפיה "עתירה מינהלית המכוונת לפגם משורשר שנפל בצו ארנונה המוגשת בחלוף שבע שנים ממועד התקנתו של הצו הפגום לוקה בשיהוי אובייקטיבי המביא לדחיית [] העתירה" (שם, בפסקה 50). אומנם אין מדובר בחזקה חלוטה, והיא ניתנת לסתירה בהתקיים נסיבות מתאימות. עם זאת, כפי שהובהר בפסיקה מאוחרת יותר, הנטל לסתור חזקה זו הוא נטל כבד, ומשקלו הולך וגדל ככל שתקופת השיהוי מתארכת מעבר לשבע שנים (ראו: עע"מ 3108/14 אלביט מערכות סאיקלון בע"מ נ' המועצה האזורית מטה אשר, פסקה 22 (19.8.2015) (להלן: עניין אלביט)). אינני סבורה כי במקרה דנן נסתרה החזקה האמורה. בדומה לנסיבות נושא הלכת אי.בי.סי, המערער טוען לפגם של חוסר סמכות בצו ארנונה שהותקן לפני כ-30 שנים. ככל שטענותיו יתקבלו, עלול הדבר להוביל להגשתן של תביעות מרובות להשבת כספי ארנונה שנגבו על ידי העירייה שלא כדין – כספים עליהם היא הסתמכה לאורך השנים בניהול תקציבה (שהתבסס על גביית ארנונה על כלל שטחי המרתפים). העירייה אף תהיה מנועה מלגבות ארנונה בגין מרתפים שגובהם עולה על 2.20 מ' בעתיד. מצב דברים זה עלול להוביל לפגיעה באיכות השירותים שמספקת העירייה לתושביה, לחוסר ודאות תקציבי ולקיפאון בהתנהלותה. בהקשר זה, יצוין כי לא נעלמה מעיניי העובדה שחרף השינוי שנערך בצו הארנונה לשנת 1993 ביחס למרתפים, לאורך השנים לא נהגה העירייה לחייב בארנונה מרתפי חניה בבניינים רבי-קומות, גם אם גובהם עולה על 2.20 מ'. עם זאת, כפי שציין בית משפט קמא, השינוי שנעשה רלוונטי לא רק ביחס למרתפי חניה בבניינים אלא ביחס למרתפים ככלל, לרבות בבתים פרטיים, אשר לגביהם העירייה אכן נהגה לטענתה לגבות ארנונה במהלך השנים. היקף הגבייה בהקשר זה לא הובהר ולגישת העירייה יש קושי לבררו. יתרה מכך, קביעה לפיה השינוי הספציפי אותו תוקף המערער בצו הארנונה לשנת 1993 מנוגד לחקיקת ההקפאה ולכן בלתי-חוקי, עלולה לגרור טענות לפיהן גם השינויים הנוספים שנכללו בו מנוגדים לחקיקת ההקפאה ודינם להתבטל. גם את המשמעות הכספית של קבלת טענות כאלה קשה מאוד לברר. מכל מקום, מעבר לחשש מפגיעה בהסתמכותה של הרשות על הכספים שנגבו על ידיה ועל המשך גביית הכספים בעתיד, הרי שכפי שפורט בהרחבה בהלכת אי.בי.סי – בירור טענות לפגם משורשר בצו ארנונה בחלוף שנים רבות מהמועד בו נפל מעורר קשיים רבים אחרים. כך למשל, קיים חשש כי הידרשות לפגם כאמור בצו ארנונה של רשות מקומית אחת, עלול ליצור כר נרחב לתקיפת צווים של רשויות אחרות בטענה לפגמים דומים. חשש זה מתעצם לנוכח העובדה שצווי ארנונה שונים מתאפיינים בסיווג נכסים שונה ובלתי אחיד, באופן שיוצר חוסר ודאות מובנה וגורר התדיינות למכביר (הלכת אי.בי.סי, בפסקה 36). כמו כן, מאחר שפסק דין של בית משפט לעניינים מינהליים בעניין חוקיותו של צו ארנונה אינו מחייב שופט אחר של אותה ערכאה שהשאלה מונחת לפתחו, קיים חשש מהכרעות סותרות של בתי משפט שונים (שם, בפסקה 38). צירופם של שני אלה אף מקים חשש נוסף להטלת עומס ניכר על מערכת המשפט, אשר תיאלץ להידרש לבירורם של פגמים "היסטוריים" בצווי ארנונה על חשבון תיקים אחרים הממתינים בתור (שם). קושי משמעותי נוסף עליו עמד השופט פוגלמן בהלכת אי.בי.סי, ואשר מתעורר גם בענייננו, טמון בכך שחקיקת ההקפאה אומנם הגבילה את הרשויות המקומיות בהעלאת תעריפי הארנונה, אך היא לא אסרה עליהן לערוך שינויים בנוסח הצו המוקפא אשר נועדו אך לצורך הבהרתו (שם, בפסקה 37). במקרה דנן, קיימת בין הצדדים מחלוקת בשאלה האם השינוי שנערך בנוסח צו הארנונה לשנת 1993 הוא בגדר הבהרה בלבד לצו משנת 1992 או שמא מדובר בשינוי מהותי. מדובר בשאלה פרשנית לא פשוטה, כך שבירורה עלול לגרור התדיינות משפטית ארוכה זמן רב מאוד ולהוסיף לחוסר הוודאות הקיים ממילא. לבסוף, לא ניתן להתעלם מכך שתקיפת פגם שנפל בצו הארנונה לפני כשלושה עשורים מעוררת קשיים ראייתיים מובנים. זאת, שכן בחלוף שנים כה רבות, מטבע הדברים תתקשה העירייה להשיג מסמכים ועדים רלוונטיים אשר עשויים לשפוך אור על תהליך התקנת הצו. במצב זה אף נוצר קושי להתחקות אחר התכלית הסובייקטיבית של נוסח הצו, ואחר האופן בו נהגה העירייה לפרשו בזמן אמת (שם, בפסקה 39). אשר על כן, כפי שנקבע בהלכת אי.בי.סי, בירור טענת המערער לפגם משורשר בצו ארנונה בחלוף שנים כה רבות ממועד התקנתו כרוך בפגיעה בציבור בכללותו, וזאת "כתוצאה מעצם האפשרות לברר הליכים המוגשים בשיהוי כה ניכר: הטלת עומס רב על בתי המשפט וחשש מהכרעות סותרות; השקעת משאבים מצד הרשויות; ונזק ראייתי שנגרם כתוצאה מחלוף הזמן" (שם, בפסקה 51. כן ראו: עניין יצחקי, בפסקה 21). מן העבר השני, לא מצאתי כי במקרה דנן האינטרס הציבורי בשמירה על שלטון החוק גובר על השיהוי האובייקטיבי ומצדיק את בירור הטענה לקיומו של פגם. כאמור, בדומה לטענות שנידונו בהלכת אי.בי.סי, גם בענייננו הפגם לו טוען המערער מקורו בכך שהשינוי שנכלל בצו הארנונה לשנת 1993 נעשה לכאורה בניגוד לחקיקת ההקפאה, ולכן בוצע בחוסר סמכות. מדובר אם כן בפגם חד-פעמי בצו ארנונה שהותקן לפני כ-30 שנה. נציגי העירייה שהיו מעורבים בהתקנתו כבר אינם בתפקיד; ובהתאם לחזקת התקינות המינהלית יש להניח כי הם ביצעו את השינוי בתום לב ומטעמים ענייניים. המערער אף לא העלה כל טענה להפרה מכוונת של הדין או לפעולה בחוסר תום לב. כמו כן, כלל לא ברור כי מדובר בשינוי המנוגד לחקיקת ההקפאה, שכן בין הצדדים מחלוקת פרשנית בשאלה אם מדובר בשינוי מהותי או בהבהרה בלבד. בנסיבות אלה, כפי שנקבע בהלכת אי.בי.סי, משקלו של האינטרס הציבורי בבירור טענות המערער נמוך (ראו: שם, בפסקה 52. כן השוו: עניין יצחקי, בפסקה 21). המערער מנסה ללמוד מקביעותיו של בית משפט זה בעניין חרחס. כזכור, שם נידונה טענה לפגם בהוראה שהותקנה בצו ארנונה משנת 1992, לפיה שטח מרתף בווילות יחויב ב-75% משטחו בלבד, וזאת בשונה משטח מרתף המשתייך לדירת מגורים "רגילה" – לגביו לא נקבעה הפחתה כאמור. באותו עניין, קבע השופט נ' הנדל כי הוראה זו יוצרת הפליה פסולה בין בעלי וילות לבין בעלי דירות "רגילות", וכי היא מנוגדת לכן לעקרון השוויון. לגישתו, פרשנות ראויה של חקיקת ההקפאה מחייבת את המסקנה כי היא לא נועדה להנציח שיטת חישוב מפלה ובלתי-חוקית; ולכן אין היא שוללת מהעירייה את האפשרות לתקן אי-חוקיות חמורה מעין זו (שם, בפסקאות 8-2 לחוות דעתו של השופט הנדל). בכל הנוגע לחזקת השיהוי שנקבעה בהלכת אי.בי.סי, ציין השופט הנדל כי במקרה זה, לנוכח טיבו של הפגם שנפל בצו הארנונה, אינטרס ההגנה על שלטון החוק גובר על השיהוי האובייקטיבי שנפל בהעלאת הטענות, ועל כן החזקה שנקבעה בהלכת אי.בי.סי נסתרה (שם, בפסקה 11). ודוקו – מן האמור עולה כי בשונה מענייננו, אי-החוקיות שנידונה בעניין חרחס לא נבעה אך מהפרה של חקיקת ההקפאה, אלא מהפרה של עקרון השוויון. טעם זה הוא הטעם העיקרי שהוביל את בית המשפט לסטות מן החזקה שנקבעה בהלכת אי.בי.סי, ולקבוע כי יש מקום לתקן את הפגם. כפי שציין השופט הנדל בחוות דעתו, בשונה מהנסיבות שנידונו בהלכת אי.בי.סי, האינטרס הציבורי שבסילוק ההפליה הפסולה ובשמירה על עיקרון השוויון לא נחלש עם השנים, אלא מוסיף לעמוד בעינו (שם, בפסקה 11 לחוות דעתו). כן צוין כי יש להבחין בין חריגה מהוראות פרוצדורליות שבאו לעולם לפני שנים רבות על רקע המצב הכלכלי ששרר באותה עת, לבין חתירה תחת עקרון השוויון הנתפס כאחד מעקרונות היסוד של החברה והמשפט (שם). בענייננו המערער לא העלה כל טענה לפגיעה בשוויון, ואף לא טענה לפגיעה מהותית וחמורה אחרת שנוצרה בעקבות הפגם הנטען. אי-החוקיות לה טוען המערער מתמצית כל כולה בפגם של חוסר סמכות, שמקורו בשינוי שיטת החישוב בניגוד לחקיקת ההקפאה. בנסיבות אלה, כפי שנקבע בהלכת אי.בי.סי, וכפי שיושם במקרים דומים שבאו אחריה – השיהוי האובייקטיבי שנפל בהעלאת הטענות גובר על האינטרס הציבורי בבירורן. גם דינן של יתר טענותיו של המערער להידחות. בכל הנוגע לטענה כי היה על בית משפט קמא לדון בטענות הנוגעות לחיוב ארנונה בגין שטחים משותפים, כפי שציין בית משפט קמא – בדיון שהתקיים ביום 25.11.2020 טען ב"כ המערער כי בעניין זה יש לבית המשפט ולוועדת הערר סמכות מקבילה. ב"כ המערער אומנם ציין כי מאחר שמדובר בשאלה משפטית של פרשנות צו הארנונה, אין לוועדת הערר עדיפות על בית המשפט; אך לצד זאת הוא הבהיר כי השאלה האם להידרש לעניין זה אם לאו נתונה לשיקול דעתו של בית המשפט (עמוד 13 לפרוטוקול הדיון מיום 25.11.2020). גם בעיקרי הטיעון מטעמו חזר המערער וטען כי לבית המשפט יש סמכות מקבילה לדון בעניין השטחים המשותפים, וכי מוקנה לו שיקול דעת אם לדון בו במסגרת ההליך שלפניו (סעיף 3 לעיקרי הטיעון המתוקנים מיום 24.11.2020). משאלה הם פני הדברים, אני סבורה כי אין מקום להידרש בשלב זה לטענות המערער כי בית משפט קמא היה מחויב לדון בטענותיו לעניין השטחים המשותפים. מכל מקום, למערער שמורה הזכות לערער על החלטת ועדת הערר ככל שיחפוץ בכך, כאמור בסעיף 6(ב) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), ולהעלות במסגרת זו כל טענה שימצא לנכון. באשר לטענות המערער לעניין סבירות תעריף החיוב של מרתפי חניה – בית משפט קמא בחן את הדברים לעומקם, ובסופו של דבר הגיע למסקנה כי העירייה לא בחנה כנדרש את שאלת סבירות התעריף. בהתאם, הוא קבע כי יש להחזיר את העניין לעירייה על מנת שתדון ותכריע בכך. מדובר בתוצאה מאוזנת וראויה, התואמת את הפסיקה הנוהגת לעניין מתחם ההתערבות המצומצם בשיקול דעתה של הרשות בעניינים כאלה, ולא מצאתי הצדקה להתערב בה (ראו: ע"א 8838/02 גולדהמר נ' עיריית חיפה, פסקה 9 (20.9.2006); עע"מ 9401/06 ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב, פסקה 22 (6.7.2009); עע"מ 803/15 עיריית פתח תקווה נ' קונטאל אוטומציה ובקרה בע"מ, פסקה 29 (13.9.2017). ראו גם: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 624 (2010)). לבסוף, אף לא מצאתי מקום להידרש לטענות המערער ביחס להחלטה בבקשה לפרטים נוספים. כאמור לעיל, בענייננו לא נסתרה החזקה שנקבעה בהלכת אי.בי.סי, וזאת אף בהתעלם מהסתמכות העירייה על כספי ארנונה שגבתה לאורך השנים בגין שטחי מרתפים ברחבי העיר. משכך, ממילא אין בנתונים על אודות היקף החיוב בארנונה של מרתפים כדי לשנות את פני הדברים. סוף דבר: אם תישמע דעתי הערעור יידחה. בנוסף, אציע לחבריי לחייב את המערער בהוצאות המשיבות בסך של 15,000 ש"ח. ש ו פ ט ת השופט י' אלרון: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ח' כבוב: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ר' רונן. ניתן היום, ‏ה' באב התשפ"ג (‏23.7.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 21081380_P07.docx שר מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1