עיריית ירושלים נ. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו

פסק-דין בתיק בג"ץ 8122/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8122/11 לפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט ס' ג'ובראן העותרת: עיריית ירושלים נ ג ד המשיבים: 1. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 2. שר התקשורת 3. ישראל 10-שידורי הערוץ הראשון 4. חדשות 10 בע"מ 5. ג.ג. אולפני ישראל ירושלים בע"מ עתירה למתן צו על-תנאי ולצו ביניים תאריך הישיבה: ב' בכסלו התשע"ב (28.11.11) בשם העותרת: עו"ד אביב ברנט עו"ד אליעד כהן עו"ד אמנון מרחב בשם המשיבה 1: עו"ד יאיר עשהאל עו"ד דרור גדרון עו"ד נגה גל בשם המשיב 2: בשם המשיבים 4-3: בשם המשיבה 5: עו"ד דניאל מרקס עו"ד יורם בונן עו"ד עיינה נוימן עו"ד ברק גליקמן עו"ד יוסי כהן עו"ד אייל רווח פסק-דין השופט א' גרוניס: 1. לפנינו עתירה שהוגשה על-ידי עיריית ירושלים (להלן – העירייה), התוקפת את כוונת ערוץ 10 להעביר את אולפן החדשות המרכזי שלו מגבעתיים לנווה-אילן. טענת העירייה היא, כי חובה להעביר את האולפן לתחום המוניציפלי של ירושלים ואין להסתפק בהעברתו לירושלים רבתי. 2. חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן-1990 (להלן – חוק הרשות השנייה, או – החוק) מסדיר את שידורי הטלוויזיה והרדיו המסחריים בישראל. המשיבה 1, הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (להלן – הרשות השנייה), היא תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח החוק. תפקידה העיקרי הוא לפקח על השידורים המסחריים בישראל ועל הגופים המשדרים אותם. במשך השנים העניקה הרשות השנייה זיכיונות להפעלת שני ערוצי טלוויזיה מסחריים: ערוץ 2 וערוץ 10. יוער, כי בחוק הרשות השנייה מכוּנים ערוצים אלה "הערוץ השני" ו"הערוץ השלישי", בהתאמה. ערוץ 2 מופעל על-ידי שתי זכייניות, ואילו ערוץ 10 מופעל על-ידי זכיינית אחת, היא המשיבה 3 (ישראל 10 שידורי הערוץ החדש בע"מ, להלן – זכיינית ערוץ 10). במסגרת השידורים בערוצים 2 ו-10, פועלות שתי חברות המעבירות שידורי חדשות מכוח זיכיון מיוחד שניתן להן לצורך כך (להלן – חברות החדשות). חברה אחת, אשר לא צורפה לעתירה, מופקדת על שידורי החדשות בערוץ 2. החברה השנייה, שהחלה לשדר בערוץ 10, היא חדשות 10 בע"מ (המשיבה 4, להלן – חדשות 10; ולהלן יכונו זכיינית ערוץ 10 וחדשות 10, ביחד – ערוץ 10). פעילותן של חברות החדשות של ערוץ 2 ושל ערוץ 10 מוסדרת בסימן ד' לפרק ד' לחוק הרשות השנייה. בקצירת האומר יצוין, כי בסימן זה נקבעו הוראות העוסקות, בין היתר, במערכת היחסים בין הרשות השנייה, המפקחת על שידורי החדשות, לבין הזכייניות המסחריות, המממנות את פעילותן של חברות החדשות וקוצרות את רווחיהן בדרך של מכירת פרסומות. עוד נקבעו בחלק זה של החוק הוראות שמטרתן להפריד, ככל הניתן, בין חברות החדשות, הנדרשות לשדר שידורי חדשות מדויקים, מהימנים ומאוזנים (סעיף 64 לחוק), לבין הזכייניות הפועלות, ככלל, משיקולים מסחריים טהורים (לסקירת ההסדר החוקי בנושאים אלה ראו, בג"ץ 4500/07 ח"כ יחימוביץ' נ' מועצת הרשות השנייה לרדיו ולטלוויזיה, בפרט פיסקאות 1 ו-12 (טרם פורסם, 21.11.2007)). 3. סעיף 3א לחוק הרשות השנייה מוסיף וקובע כי: "3א. מקום מושבם של הרשות ומוסדותיה ושל חברת החדשות הוא בירושלים". עם תחילת פעילותה של חברת החדשות של ערוץ 2, הוקם מרכז ההפקה והשידור שלה בעיר ירושלים, אך בשנת 2000 היא החלה להעביר את שידוריה מנווה-אילן, הממוקמת סמוך לירושלים ומערבית לה. חדשות 10, לעומת זאת, החלה להעביר את שידוריה, בראשית שנת 2003, משני אתרים מקבילים. מרכז ההפקה והשידור המרכזי שלה הוקם בעיר גבעתיים, ואולפן נוסף ומִשני הוקם בעיר ירושלים. לקראת תום תקופת הזיכיון הראשונה של ערוץ 10, הודיעה הרשות השנייה לערוץ 10, כי מיקומו הגיאוגרפי של אולפן החדשות המרכזי של חדשות 10 בגבעתיים, מהווה הפרה של סעיף 3א לחוק הרשות השנייה. משכך, דרשה הרשות השנייה כי לקראת הדיונים בדבר הארכת הזיכיון של ערוץ 10, תוצג תוכנית המבטיחה כי מקום מושבה של חדשות 10 יהיה בירושלים. תוכנית כאמור אכן הוגשה והיא אושרה על-ידי הרשות השנייה. בשלב זה נדרש המחוקק לבחון את הארכת הזיכיון של שידורי ערוץ 10, ובמסגרת תיקון מספר 32 לחוק (מחודש ינואר 2010) נמנו תנאים שונים לצורך הארכת הזיכיון. אחד מאותם תנאים נקבע בסעיף 37ג(א1)(3) לחוק, לפיו "בעל הזיכיון הגיש למועצה [מועצת הרשות השנייה – א' ג'] תכנית הכוללת שלבי פעולה וביצוע, להבטחת מושבה, עד יום ה' בטבת התשע"ב (31 בדצמבר 2011), של חברת החדשות בירושלים, בהתאם להוראות סעיף 3א, באופן שעד לאותו מועד יקוימו הוראות הסעיף האמור" (וראו גם סעיפים 37ג(א1)(5)-(6) הקובעים כי על התוכנית לקבל את אישור הרשות השנייה וועדת הכלכלה של הכנסת). 4. הנה-כי-כן, מכוח סעיפים 37ג(א1)(3),(5) ו-(6) לחוק, וכתנאי להארכת זיכיון ערוץ 10, נדרשה חדשות 10 להעביר את מקום מושבה לירושלים. זאת, עד לתאריך היעד שננקב בחוק, הוא יום 31.12.2011. בעקבות האירועים המתוארים החלה חדשות 10 לבחון חלופות שונות למיקום מרכז ההפקה והשידור המרכזי שלה. בין היתר נבחנו אפשרויות שונות בירושלים עצמה, כלומר בתוך גבולותיה המוניציפליים, אך גם בישובים הסמוכים אליה, למשל באבו גוש. בסופו של דבר, החליטה חדשות 10 להתקשר עם המשיבה 5, חברת ג.ג. אולפני ישראל ירושלים בע"מ (להלן – אולפני ג.ג.). במסגרת ההתקשרות, מחודש ספטמבר 2011, הוסכם כי חדשות 10 תשכור מאולפני ג.ג. מבנים בנווה אילן, אשר ישמשו מרכז הפקה ושידור. כחודש לאחר מכן הגישה עיריית ירושלים את העתירה דנא. הטענה המרכזית בעתירה הינה, כי העברת אולפן השידור וההפקה של חדשות 10 לנווה-אילן, אינה עולה בקנה אחד עם האופן בו יש לפרש את סעיף 3א לחוק הרשות השנייה. זאת, משום שהדיבור ירושלים בסעיף 3א לחוק מתייחס, לטענת העירייה, לגבולותיה המוניציפליים של העיר ירושלים להבדיל מירושלים רבתי. הרשות השנייה, זכיינית ערוץ 10, חדשות 10 ואולפני ג.ג. מעלים מספר טענות סף המצדיקות, לגישתם, את דחיית העתירה. אף לגופם של דברים סבורים משיבים אלה כי לא נפל פגם במהלך המתוכנן להעברת מרכז ההפקה והשידור של חדשות 10 לנווה אילן. יצוין, כי שר התקשורת צורף אף הוא כמשיב לעתירה, אך נוכח העובדה שלא נתבקש נגדו כל סעד הוגשה מטעמו בקשה למוחקו מן העתירה. מכל מקום, הודיע שר התקשורת כי אין הוא רואה צורך להביע עמדה לגוף העתירה, משום שמדובר בסוגיה המוסדרת על-ידי הרשות השנייה. 5. נתנו דעתנו לטענות הצדדים ומצאנו כי יש ממש בטענות הסף שהעלו המשיבים. לפיכך, סבורים אנו כי יש לדחות את העתירה, אף בלא צורך להידרש לפרשנותו של סעיף 3א לחוק הרשות השנייה. הסיבה הראשונה לדחיית העתירה נעוצה בכך שהעותרת, עיריית ירושלים, לא צירפה לעתירה את הגורמים הרלוונטיים בערוץ 2. בית משפט זה עמד פעמים רבות על החובה לצרף כמשיבים את כל הצדדים שזכויותיהם עלולות להיפגע כתוצאה מהכרעה לגופו של עניין בעתירה (ראו למשל, בג"ץ 353/67 "אגד" בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד כב(1) 332, 336 (השופט ח' כהן) (1968); בג"ץ 828/90 סיעת "הליכוד" נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד מה(1) 506, 516 (1991); בג"ץ 1901/94 לנדאו נ' עיריית ירושלים, פ"ד מח(4) 403, 416-415 (1994) (להלן – עניין לנדאו); בג"ץ 6259/10 העמותה לקידום דרך אחרת נ' שר האוצר, פיסקה 5 (טרם פורסם, 13.12.2010); ולגבי בתי המשפט לעניינים מינהליים ראו תקנה 6(א) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000). במקרה דנא היה על העותרת לצרף לעתירה את חברת החדשות של ערוץ 2 וייתכן שגם את הזכייניות המשדרות בערוץ זה. מדובר בצדדים רלוונטיים לעתירה שכן כל הכרעה בה, לגופו של עניין, הינה בעלת משמעות לא מבוטלת לגביהם. נזכיר, כי סעיף 3א לחוק הרשות השנייה, אשר העירייה ביקשה להעמיד את פרשנותו במוקד העתירה, חל אף על חברת החדשות של ערוץ 2. חברה זו מפעילה כבר למעלה מעשור שנים את אתר השידור המרכזי שלה מנווה-אילן, כלומר ממיקום גיאוגרפי אשר לגישת עיריית ירושלים אינו מתיישב עם הוראת סעיף 3א לחוק הרשות השנייה. ברור, אם-כן, כי כל פרשנות לסעיף זה שתינתן בעתירה לבית המשפט הגבוה לצדק הינה בעלת השלכה ישירה על חברת החדשות של ערוץ 2, המשדרת אף היא מנווה אילן. נניח, לשם ההמחשה בלבד, כי בית משפט זה היה פוסק לאחר דיון בעתירה כי הקמת אתר השידורים וההפקה המרכזי של חדשות 10 בנווה אילן אינה עולה בקנה אחד עם סעיף 3א לחוק הרשות השנייה. האומנם ניתן לומר כי לקביעה היפותטית זו לא הייתה השלכה ישירה וממשית על חברת החדשות של ערוץ 2?! התשובה לשאלה זו ברורה מאליה. בנסיבות אלה, נפל פגם יסודי בעתירה בכך שלא צורפו אליה בעלי-דין שעלולים היו להיפגע באופן ממשי מאימוץ עמדתה הפרשנית של העירייה. אכן, לכלל המחייב לצרף לעתירה את כל המשיבים הרלוונטיים נקבעו חריגים שונים. מדובר במקרים בהם הפגיעה הצפויה בצד השלישי שלא צורף היא מזערית; כאשר ניתן להניח כי אותו צד אינו מעוניין להציג את טיעוניו בפני בית המשפט; או אם ברור שאחד המשיבים יוכל להציג את הטענות הנוגעות לאותו צד (ראו, עניין לנדאו, שם; אליעד שרגא ורועי שחר המשפט המינהלי, כרך שני: עילות הסף, 316-314 (2008)). אלא, שחריגים אלה אינם חלים במקרה שלפנינו. 6. בנוסף, אין להתעלם מכך שנקודת המוצא, לאורך השנים, הייתה כי אין פגם בכך שחברות החדשות הפועלות מכוח חוק הרשות השנייה, יקימו את מרכז השידורים וההפקה המרכזי שלהן באזור המכונה "ירושלים רבתי", בו נכללת נווה-אילן. מדובר בהנחה בסיסית שהייתה משותפת לרגולטור (הרשות השנייה) ולגורמים המפוקחים על-ידו לאורך שנים ארוכות. זאת, בהתחשב בפסק-דין שניתן על-ידי בית המשפט המחוזי בירושלים, בשנת 1998, במסגרת המרצת פתיחה שביקשה לתקוף את מעבר אולפן השידורים וההפקה המרכזי של חדשות ערוץ 2 מירושלים לנווה-אילן (ה"פ (מחוזי י-ם) 202/98). יצוין, כי המרצת הפתיחה הוגשה על-ידי החברה שסיפקה לחברת החדשות של ערוץ 2 שירותי הפקה בעיר ירושלים עד לאותו מועד (אולפני הבירה ירושלים בע"מ) (להלן – עניין אולפני הבירה). יובהר, כי עיריית ירושלים צורפה כמשיבה לאותו הליך והיא נטלה בו חלק פעיל. מכל מקום, המבקשת דשם טענה כי העברת אולפן החדשות המרכזי של ערוץ 2 לנווה-אילן מהווה הפרה של סעיף 3א לחוק הרשות השנייה. בית המשפט המחוזי בירושלים (כבוד השופט ע' קמא) דחה את התובענה ביום 12.3.1998. בפסק הדין נקבע, כי פרשנותו הנכונה של סעיף 3א לחוק היא כי אין מניעה לכך שהאולפן המרכזי ומרכז ההפקה והשידור של חדשות ערוץ 2 ימוקמו ב"ירושלים רבתי". בהקשר זה הבהיר בית המשפט כי "ירושלים רבתי ת[י]בחן לפי הזיקה לירושלים, לאמור לפי המחוז המינהלי על-פי חלוקת הארץ למחוזות או על-פי כל חלוקה אחרת תוך שמירת הזיקה, כאמור, לירושלים" (שם, פיסקה 34). מטעמים אלה, לא מצא בית המשפט המחוזי פגם בכוונת חדשות ערוץ 2 להקים את מרכזי ההפקה והשידור שלה בנווה-אילן. עוד הדגיש בית המשפט המחוזי, כי אף שהאולפן המרכזי יכול להיות ממוקם בירושלים רבתי, הרי מקום מושבם של חברת החדשות והאורגנים שלה חייב להיות בתוך ירושלים עצמה, כלומר בתוך שטחה המוניציפלי. יצוין, כי לבית משפט זה הוגש על-ידי אולפני הבירה ערעור על פסק-הדין. העירייה צורפה כמשיבה לערעור. בסופו של דבר נמחק הערעור ביום 28.8.2000 בלא הכרעה, לבקשת בעלי הדין (ע"א 2153/98). 7. בענייננו יש ליתן משקל לא מבוטל לכך שגורמים רבים הסתמכו, לאורך השנים, על הפרשנות המשפטית לסעיף 3א לחוק הרשות השנייה, שניתנה בעניין אולפני הבירה. הסתמכות זו גררה אחריה פעולות שונות לא רק מצד ערוץ 2, שהיה צד לאותה התדיינות, אלא גם מצד ערוץ 10 שהסתמך על פסק-הדין. אשר לחברת החדשות של ערוץ 2 נזכיר, כי בעקבות פסק-הדין היא החלה להפעיל את מרכז ההפקה והשידור המרכזי שלה מנווה אילן, וכך היא עושה עד היום. בכל הנוגע לערוץ 10, ההסתמכות לא נוצרה אך ורק בעקבות פסק-הדין בעניין אולפני הבירה, אלא גם בעקבות התפתחויות שונות שאירעו לאחר מכן. כך, במהלך הדיונים בוועדות הכנסת שקדמו לאישור תיקון מספר 32 לחוק הרשות השנייה, במסגרתו חויבה חדשות 10 להעביר את פעילותה לירושלים עד לסוף שנת 2011, הייתה נקודת המוצא כי אין מניעה שאולפן ההפקה והשידור של ערוץ 10 ימוקם בנווה אילן. כך, למשל, בדיון של הוועדה המשותפת לכלכלה וחינוך של הכנסת לעניין חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן-1990, מיום 27.10.2009, ציין חבר-הכנסת זבולון אורלב כי "לפי החוק היום, חברת חדשות, גם של ערוץ 2 וגם של ערוץ 10, צריכה לפעול מירושלים. חברת החדשות של ערוץ 2 היא אכן באזור ירושלים. חברת החדשות של ערוץ 10 היא לא באזור ירושלים" (ההדגשה הוספה – א' ג'). אמירה זו ואמירות נוספות במהלך הדיונים בכנסת לגבי הארכת זיכיונו של ערוץ 10, היה בהם כדי להגביר את הסתמכותה של חדשות 10 על פסק-הדין בעניין אולפני הבירה. הוא הדין לעניין העובדה שהמחוקק לא תיקן במסגרת תיקון מספר 32 לחוק הרשות השנייה, או בתיקונים אחרים לחוק, את ההוראה בסעיף 3א לחוק הרשות השנייה לגבי מקום מושבה של חברת החדשות. כמו כן, עמדת הרשות השנייה הייתה, לאורך השנים, כי אין מניעה להקים את האולפן המרכזי של חברות החדשות בירושלים רבתי. עמדה זו הובעה על-ידי הרשות השנייה כבר במסגרת הדיון בעניין אולפני הבירה (ראו פסק-הדין שם, בפיסקה 11). זאת ועוד, מן החומר שהוצג לנו עולה, כי לאחר שחדשות 10 חויבה להעביר את מקום מושבה לירושלים, במסגרת תיקון מספר 32 לחוק, נעשו מצידה מאמצים רבים לאתר אולפנים בתוך העיר ירושלים. בסופו של דבר, וכמעט ברגע האחרון, הוחלט בערוץ 10 להעתיק את אולפן השידורים המרכזי לנווה-אילן. השתלשלות עניינים זו מלמדת בבירור, כי אילו היה בית משפט זה נדרש לעתירה, ואילו הייתה מאומצת עמדתה הפרשנית של העירייה, היה הדבר גורר פגיעה קשה ביותר בערוץ 10, אשר אי-עמידה בתנאי של מעבר חדשות 10 לירושלים עלולה, למעשה, לחרוץ את גורלו ולהוביל לסגירתו של הערוץ. קשה לחשוב על פגיעה קשה יותר מזו בערוץ 10. נזכיר, כי אף ערוץ 2, שלא צורף לעתירה, עלול להיפגע מקבלת הפרשנות לה טוענת העירייה. 8. קבלת העתירה תוביל, איפוא, לפגיעה באינטרס ההסתמכות של ערוץ 10 ושל גורמים נוספים על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בעניין אולפני הבירה. לכך אין הצדקה בנסיבות העניין. זאת, בראש ובראשונה משום שהעותרת, עיריית ירושלים, הייתה מודעת לפסק-הדין שניתן בעניין אולפני הבירה (שהרי היא צורפה כמשיבה בהליך). העירייה ידעה לאורך שנים ארוכות על החובה המוטלת על חדשות 10 להעתיק את פעילותה לירושלים. העירייה לא פנתה לערכאות במהלך התקופה בה בחן ערוץ 10 חלופות שונות לגבי מיקום אולפן החדשות המרכזי שלו. מן החומר שלפנינו עולה, כי במהלך תקופה זו לא העלתה העירייה כל טענה בפני ערוץ 10 לפיה אין הוא רשאי, לגישתה, להקים את אולפן ההפקה והשידור המרכזי שלו מחוץ לגבולותיה המוניציפליים של ירושלים. לא ניתן כל הסבר מניח את הדעת לכך שהעתירה דנא הוגשה פחות מחודשיים לפני המעבר המתוכנן של חדשות 10 לנווה-אילן. נציין, כי חלק לא מבוטל מטענות העירייה בעתירה הן טענות ערעוריות מובהקות, שמטרתן לתקוף את פסק-הדין בעניין אולפני הבירה. לא הובהר מדוע בחרה העירייה שלא להגיש בעצמה ערעור על פסק-הדין, או למצער לעתור להארכת מועד להגשת ערעור, לאחר שהערעור שהוגש על-ידי המבקשת דשם נמחק. מכל מקום, צירוף הנתונים הנ"ל מלמד כי העתירה שלפנינו לוקה בשיהוי ניכר וטעם זה מצדיק את דחייתה (ליסודותיה של עילת השיהוי ראו, למשל, בג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה, פ"ד מח(5) 630, 642-640 (השופט י' זמיר) (1994); בג"ץ 940/04 אבו טיר נ' המפקד הצבאי באזור יהודה ושומרון, פ"ד נט(2) 320, 332 (2004); עע"ם 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פיסקאות 90-86 (טרם פורסם, 7.12.2006)). 9. מן הטעמים האמורים דינה של העתירה להידחות, אף בלא להידרש לטענות שהועלו בה לגופו של עניין. לפני סיום נעיר, כי הפגמים בעתירה שלפנינו אינם קלי ערך. אכן, העובדה שהעתירה הוגשה חודשיים לפני המעבר המתוכנן של חדשות 10 לירושלים, וכ-13 שנים לאחר שערכאה שיפוטית פירשה את סעיף 3א לחוק הרשות השנייה באופן המאפשר מעבר כאמור, יש בה כדי לעורר תמיהה, במיוחד בהתחשב בכך שהעותרת שלפנינו הינה רשות מינהלית. נוכח עיתוי הגשת העתירה ועל רקע לוח הזמנים ניתן אף לתהות אם קיים היה צידוק מלכתחילה לכך שבית משפט זה יקדיש את משאביו המוגבלים לסוגיה המועלית בעתירה. 10. העתירה נדחית, איפוא. העירייה תשלם לרשות השנייה (המשיבה 1) שכר טרחת עורך-דין בסך 20,000 ש"ח, ואותו הסכום ישולם למשיבות 4-3 (ביחד) וכן למשיבה 5. ש ו פ ט השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' גרוניס. ניתן היום, כ"ה בכסלו תשע"ב (21.12.2011). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11081220_S05.doc גק מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il