תעשיות רדימיקס (ישראל) בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל ואח'

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8120/18 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט מ' מזוז כבוד השופט א' שטיין העותרת: תעשיות רדימיקס (ישראל) בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. רשות מקרקעי ישראל 2. משרד הכלכלה והתעשייה 3. הנסון (ישראל) בע"מ ח.פ. 510369457 התנגדות למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: כ' בטבת התשפ"א (4.1.2021) בשם העותרת: עו"ד אליה צונץ-קולר; עו"ד ישראל קליין; עו"ד שי גימלשטיין בשם המשיבים 2-1: עו"ד ערין ספדי-עטילה בשם המשיבה 3: עו"ד אלון יפת פסק-דין הנשיאה א' חיות: העתירה דנן שהגישה תעשיות רדימיקס (ישראל) בע"מ (להלן: העותרת), נוגעת להוראה הקבועה 1.6 לנוהל מספר B35.02 של רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) שכותרתו "הקצאה בפטור ממכרז לתעשייה ומלאכה לרבות מבנים להשכרה בקו עימות ובאזור עדיפות א' והרחבת מפעל" (להלן: הנוהל). לטענת העותרת הוראה זו מפלה את תעשיית הבטון לעומת ענפי תעשייה אחרים. הנסון (ישראל) בע"מ, יצרנית בטון אף היא (להלן: הנסון) צורפה לעתירה כמשיבה 3, על פי בקשה מוסכמת שהגישה, אך בפועל היא תומכת בעיקרי העתירה וטעמיה. רקע 1. משך שנים ארוכות נהגה רמ"י להקצות קרקעות למפעלי בטון בפטור ממכרז באזורי קו העימות ועדיפות לאומית לתקופה של 49 שנים, בצירוף אופציה להארכת החכירה ב-49 שנים נוספות, על פי שיקול דעתו של החוכר. בשנת 2006 קבעה רמ"י כי ניתן להקצות למפעלי בטון קרקע בפטור ממכרז באזורי עדיפות לאומית לתקופה של 49 שנים, וזאת תמורת תשלום של 91% מערך הקרקע בהתאם להנחת האזור (להלן: נוהל 2006). בשנת 2016 פרסמה רמ"י את נוהל B35.02, שקבע בסעיף 6 כי "הקצאת קרקע למפעלי בטון תבוצע לפי חוזה הרשאה זמנית". בכך הוגבלה תקופת ההרשאה האפשרית בפטור ממכרז למפעל בטון לשבע שנים. העותרת פנתה לרמ"י וביקשה את ביטולו של סעיף 6 לנוהל, ולאחר פגישה בהשתתפות נציגי העותרת וקיום דיונים פנימיים בנושא – עודכן הנוהל ביום 23.11.2017, וסעיף 6 הוחלף בסעיף 1.6, אשר עומד במוקד העתירה דנן, וזו לשונו: "הקצאת קרקע למפעל בטון תבוצע לפי חוזה הרשאה זמנית לתקופה של 14 שנה עם אופציה להארכה של 7 שנים מתחדשות, כל עוד המפעל פעיל ובהתאם לשיקול דעתה של רמ"י. סה"כ תקופת ההרשאה הכוללת לא תעלה על 49 שנים". 2. ביום 6.9.2018 שבה העותרת וטענה בפני רמ"י כי הנוהל החדש מרע את מצבם של מפעלי הבטון בשל קיצור תקופת ההרשאה ביחס לזו שנקבעה בנוהל 2006, וכן כי הוא מפלה שלא כדין את מפעלי הבטון לעומת שאר ענפי התעשייה. זאת, לגישת העותרת, משלא ניתן הסבר מניח את הדעת מדוע נקבעה רק לגבי ענף הבטון תקופת הקצאה מקוצרת (14 שנים). ביום 18.10.2018 נשלח לעותרת מענה מטעם רמ"י, ובו צוין: "יש להבהיר כי בתפיסת קרקע למפעלי בטון, המדובר בבינוי מינימלי על חטיבות קרקע לא מבוטלות, וכן בשימוש בקרקע למטרה זו לאורך זמן יש משום חשש לזיהום בקרקע. עם זאת ברי, כי רמ"י איננה מעוניינת להביא לצמצום כוח האדם המועסק במפעלים ולסגירתם של מפעלי הבטון סתם כך, אם עודם נחוצים באזור; בהתאם לשיקול דעתה של רמ"י וכל עוד המפעל פעיל, ניתן להאריך את תקופת ההרשאה לתקופות מתחדשות של 7 שנים ועד לתקופת הרשאה כוללת של 49 שנים". 3. מכאן העתירה דנן, אשר הוגשה ביום 15.11.2018. לטענת העותרת, הנחות העבודה של רמ"י ביחס למאפייני ענף הבטון מבוססות על חוסר הבנה של הענף ולגישתה לא הוצג טעם מבורר, הנתמך בתשתית עובדתית מתאימה, אשר מצדיק את החרגתו של ענף הבטון ויצירת מודל הקצאה נפרד עבורו בלבד. עוד נטען כי הנוהל לוקה בחוסר סבירות קיצוני, שכן לנוכח עלויות ההקמה של מפעלי בטון בישראל, קביעת תקופה של הרשאות זמניות קצרות שחידושן תלוי אך ברצונה הטוב של רמ"י, פוגעת קשות בוודאות הנדרשת ליצרני הבטון ומכבידה את הנטל הרגולטורי על השוק. המשיבים 2-1 מצידם טענו כי לענף הבטון מאפיינים ייחודיים המצדיקים את תקופת ההקצאה המיוחדת שנקבעה לגביו. הדיונים בעתירה 3. ביום 12.12.2019 התקיים דיון מקדמי בעתירה (השופטים מ' מזוז, י' אלרון, א' שטיין), ולאחריו ניתן צו על תנאי, שזה נוסחו: מדוע לא יבוטל סעיף 1.6 לנוהל רמ"י מס' B35.02 מיום 15.10.2018, בדבר "הקצאה בפטור ממכרז לתעשייה ומלאכה לרבות מבנים להשכרה בקו עימות ובאזור עדיפות לאומית א' והרחבת מפעל", בהיותו חורג מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, ובשל אי-סבירות ואפליה של מפעלי בטון לעומת מפעלים אחרים. 4. ביום 19.6.2020 עדכנו המשיבים 1 ו-2 כי רמ"י נכונה לבחון מחדש את עמדתה בסוגיה נושא העתירה, וכי לצורך כך התקשרה רמ"י עם חברה כלכלית שנתבקשה לבחון את השפעת מתן הרשאה זמנית בקרקע על כדאיות הקמת מפעלי בטון. לאחר קבלת הדו"ח החליטה רמ"י שלא לפעול לשינוי הנוהל, והוגש תצהיר תשובה מטעם המשיבים 1 ו-2. 5. דיון בהתנגדות התקיים ביום 4.1.2021. באת-כוח המשיבים ציינה בדיון שרמ"י הסכימה לשקול מתווה של חריגים ביחס להקצאת קרקע בפטור ממכרז למפעלי בטון וביקשה כי בית המשפט יאפשר פרק זמן של 45 ימים לגיבושו של מתווה כאמור. לאחר שנשמעו עמדות הצדדים וכן הערות בית המשפט, ניתנה בתום הדיון ההחלטה הבאה: "בשלב זה הצענו למשיבים 1 ו-2 לשקול אפשרות להקפיא את הוראת הנוהל נושא העתירה במובן זה שבקשות שכבר הוגשו תיבחנה ותוכרענה על פי ההוראה שקדמה לה וזאת תוך שמירת כל טענות וזכויות לרבות האפשרות להכניס בעתיד ולאחר בחינה ושקילה שינויים בנוהל שאותם ימצאו המשיבים לנכון. העותרת ציינה כי מבחינתה יש שתי בקשות תלויות ועומדות ובא כח המשיבה [3] ציין כי יש למרשתו בקשה אחת כזו." 6. ביום 21.1.2021 עדכנו המשיבים 2-1 כי הנהלת רמ"י החליטה לקבל את הצעת בית המשפט ולבחון את ארבע הבקשות התלויות ועומדות – שתי בקשות של העותרת ושתי בקשות של המשיבה 3 – בהתאם למדיניות שקדמה להוראת הנוהל מושא העתירה. זאת, תוך שמירת טענות וזכויות הצדדים, לרבות האפשרות להכניס בעתיד ולאחר בחינה שינויים בנוהל. בנסיבות אלה, המשיבים 2-1 סבורים כי יש להורות על מחיקתה של העתירה במתכונתה הנוכחית. ביום 4.3.2021 הוגשה תגובת העותרת, אליה הצטרפה גם המשיבה 3, בה צוין כי העותרת עומדת על עתירתה במתכונתה הנוכחית, שכן, לגישתה, ליבת העתירה איננה בקשה ספציפית להקצאת קרקע, אלא הנוהל גופו. דיון והכרעה 7. לאחר שעיינו בהודעות הצדדים הגענו למסקנה כי העתירה במתכונתה הנוכחית אכן מיצתה את עצמה ודינה להימחק, תוך שמירת טענות וזכויות הצדדים. משנענו המשיבים 1 – 2 להצעת בית המשפט להקפיא את הוראת הנוהל נושא העתירה לפרק זמן שבמסגרתו רמ"י תבחן אותו מחדש, וכן הסכימו – כפתרון ביניים עד לקיומה של בחינה כאמור – לבחון את הבקשות שכבר הוגשו בהתאם לנוהל הקודם משנת 2006, יש לאפשר לרמ"י למצות בחינה זו כדבעי. זאת בשים לב להערות בית המשפט במהלך הדיונים, בפרט ביחס לעובדה שלא הוצגה על ידי המשיבים 2-1 הצדקה של ממש להפלייתה לרעה של תעשיית הבטון לעומת תעשיות אחרות. ניתן לצפות כי הבחינה המחודשת תיערך בלוח זמנים מהיר ככל הניתן, נוכח טענת העותרת כי שאלת משך ההקצאה מתעוררת באופן שוטף ורציף וכי היא נלקחת בחשבון כבר בשלב היזמי ומשפיעה על ההחלטה בדבר כדאיות הקמתו של מפעל בטון. לנוכח התוצאה שאליה הגענו ובשים לב להסכמת המשיבים לבחון מחדש את הוראות הנוהל, אשר ייתרה את המשך הדיון בעתירה, לא נעשה צו להוצאות. ה נ ש י א ה השופט מ' מזוז: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של הנשיאה א' חיות. ניתן היום, ‏כ"ט בניסן התשפ"א (‏11.4.2021). הנשיאה שופט שופט _________________________ 18081200_V20.docx רי מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il