חדד אברהם נ. משרד החינוך והתרבות

פסק-דין בתיק עע"ם 8111/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 8111/12 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט צ' זילברטל המערער: אברהם חדד נ ג ד המשיב: משרד החינוך והתרבות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים בעת"מ 50602-02-12 שניתן ביום 20.9.2012 על-ידי כב' השופט ד"ר י' מרזל תאריך הישיבה: א' בטבת התשע"ד (04.12.13) בשם המערער: עו"ד ציון גבאי בשם המשיב: עו"ד שוש שמואלי פסק-דין השופט צ' זילברטל: 1. ערעור על פסק דינו מיום 20.9.2012 של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (כב' השופט ד"ר י' מרזל) בעת"מ 50602-02-12, בגדרו נדחתה עתירת המערער בה טען לחוסר שוויון בין החינוך הממלכתי-דתי לבין החינוך הממלכתי-כללי במתכונת בחינות הבגרות ובתכנית הלימודים בנושא של תולדות עם ישראל. רקע 2. עניינו של הערעור שבפנינו, הוא בהשגות המערער, המעיד על עצמו שהוא מורה להיסטוריה וכותב ספרי לימוד בתחום, על ההחלטה להוסיף לבחינות הבגרות בתולדות עם ישראל בחינוך הממלכתי-דתי קטע קריאה מחומר שלא נלמד (להלן: "אנסין"), וזאת ללא הוספת זמן לבחינה, וכן על ההחלטה לגרוע מתכנית הלימודים בחינוך הממלכתי-כללי את נושא "הבית הלאומי" אשר היווה לטענתו 40 אחוזים מהתכנית, בעוד שמתכנית הלימודים בחינוך הממלכתי-דתי לא נגרע דבר. בעתירה שהגיש המערער לבית המשפט לעניינים מנהליים, עתר המערער לכך שהאנסין יוסר מהבחינה או לחלופין שתינתן תוספת זמן לבחינת הבגרות הנהוגה בחינוך הממלכתי-דתי. כמו כן, ביקש כי נושא "הבית הלאומי" יושב לתכנית הלימודים בחינוך הממלכתי-כללי, וכי התלמידים בחינוך הממלכתי-דתי, שנבחנו בשנים תשע"א-תשע"ב, יפוצו באמצעות הוספת נקודות לכל נבחן. 3. יצוין, כי אין זה ההליך המשפטי הראשון שמנהל המערער בעניין תכניות הלימודים ובחינות הבגרות בהיסטוריה בחינוך הממלכתי-דתי. מלבד העתירה המנהלית העומדת ביסוד הערעור דנא, הגיש המערער שתי עתירות לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. העתירה האחת הוגשה בטרם הוגשה עתירתו המנהלית, והעתירה השנייה הוגשה לאחר הגשת העתירה המנהלית. לשלמות התמונה אביא להלן את עיקרי ההחלטות שניתנו בעתירות אלה: א. בג"ץ 5920/06 חדד נ' משרד החינוך והתרבות (30.6.2009) – במסגרת עתירה זו, הלין המערער על כך שהזמן המוקצב לפתרון השאלון בבחינות הבגרות בחינוך הממלכתי-כללי עומד על 120 דקות ואילו הזמן המוקצב לשם כך בחינוך הממלכתי-דתי עומד על 90 דקות בלבד. בית משפט זה דחה את העתירה בקבעו כי מדובר בהכרעה מקצועית המסורה לשיקול דעתם של הגורמים המקצועיים במשרד החינוך, וכי המערער (העותר שם) לא הראה מדוע הבדל זה מהווה אפליה פסולה ולא הבחנה מוצדקת. ב. בג"ץ 2117/13 חדד נ' משרד החינוך והתרבות (3.6.2013) – במסגרת עתירה זו, השיג המערער על שינויים שנעשו בתכנית הלימודים בחינוך הממלכתי-דתי שלשיטתו הם נטולי הגיון ויש בהם כדי לפגוע בסדר הכרונולוגי וברצף הסדיר של תכניות הלימודים. המערער טען גם כי תכנית הלימודים בחינוך הממלכתי-דתי לוקה באפליה מאחר שהיא כוללת נושאים אשר אינם נמצאים בתכנית הלימודים המקבילה של תלמידי מערכת החינוך הממלכתי-כללי, ובכך יוצרת עומס על תלמידי החינוך הממלכתי-דתי באופן שפוגע בסיכויי הצלחתם. עתירה זו נדחתה אף היא. נקבע כי לא סגי בעצם קיומם של הבדלים בתכנים הנלמדים בתכניות הלימוד השונות, ומעבר לכך לא עלה בידי המערער להראות מדוע ההבדלים בתכני הלימודים מהווים הבחנה לא מוצדקת הפוגעת בתלמידי הזרם הממלכתי-דתי. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים 4. בית המשפט לעניינים מנהליים דחה, כאמור, את עתירת המערער. אשר להוספת קטע ה"אנסין" נקבע, כי לפי עמדות גורמי המקצוע פרק הזמן שהוקצה לפתרון הבחינה בחינוך הממלכתי-דתי, הוא פרק זמן מתאים לאופי הבחינה ודרישותיה. לכך הוסף, כי השאלון החדש עבר הליך תיקוף מלא ומקצועי וכי לא באו תלונות של אנשי חינוך ואחרים על שאלוני הבחינה בחינוך הממלכתי-דתי. בית המשפט דחה את טענות המערער הנוגעות לכך שהחלטות המשיב התקבלו בדרך שאינה סדורה, ללא תיעוד מתאים, ובהיעדר בסיס מקצועי מספק. נקבע, כי לא נמצא פגם באופן הפעלת שיקול הדעת של גורמי המקצוע במשרד החינוך המצדיק את התערבותו. אשר לגריעת נושא "הבית הלאומי" מתכנית הלימודים בהיסטוריה בחינוך הממלכתי-כללי, הוסבר כי תכנית הלימודים עברה רפורמה כוללת שבמסגרתה חלק מהנושאים שנלמדו בעבר הועברו לשנות לימוד אחרות וחלקם הוצאו מבחינות הבגרות. בית המשפט קיבל את עמדת המשיב, כי לא ניתן להשוות באופן "מתמטי" את שיעור חומר הלימוד שבתכניות הלימודים השונות. לכך הוסף, כי מכתב התשובה שהגיש המשיב עלה שבחינוך הממלכתי-כללי גם נוספו נושאים חדשים לבגרות. גם בעניין זה הדגיש בית המשפט, כי מדובר בנושא מקצועי המסור לשיקול דעתם של הגורמים הרלוונטיים במשרד החינוך וכי לא קיימת עילה להתערבות בשיקול דעתם. בשולי פסק הדין, צוין כי בעתירה נפלו פגמים נוספים, ובהם השיהוי שבו הוגשה העתירה. לעניין זה נקבע, כי השינויים נעשו בבחינה שנערכה כבר בתשע"א ואילו המערער פנה בעתירה לבית המשפט רק בשלהי פברואר 2012 (אף שפנה לרשות קודם להגשת העתירה). כמו כן, נקבע שקיים קושי של ממש בשורת הסעדים שהתבקשו הנוגעות להוספת נקודות לנבחנים, שכן הטענה לא בוססה ולא פורטה דיה. נוכח האמור, נדחתה עתירת המערער, והוא חויב בהוצאות בסך 5,000 ש"ח. על פסק הדין הנ"ל הוגש הערעור שלפנינו. טענות הצדדים בערעור 5. המערער מעלה טענות הנוגעות לאופן ניהול ההליך בבית משפט קמא וכן טענות הנוגעות לגוף הקביעות שבפסק הדין. אשר לניהולו של ההליך, מלין המערער על כך שהמפקחות על תחום ההיסטוריה בחינוך הממלכתי-דתי ובחינוך הממלכתי-כללי לא התייצבו לדיון. נטען, שנוכחותן הייתה הכרחית בשל העובדה שהמפקחת על תחום ההיסטוריה בחינוך הממלכתי-דתי היא שהגישה תצהיר התומך בתשובת המשיב. המערער נסמך בעניין זה על החלטת בית משפט קמא מיום 31.5.2012, במסגרתה הורה למשיב להגיש כתב תשובה בצירוף תצהיר. לטענת המערער, לא היה מקום שבית המשפט יבסס את פסק דינו על האמור בתצהיר, בלי התייצבות וחקירת המצהירה. אשר לפסק הדין לגופו, טוען המערער כי פסק דינו של בית משפט קמא מנציח אי שוויון ואפליה פסולה וכי נפלו בו טעויות עובדתיות. כך, למשל, לטענת המערער לא רק שלשאלון הבחינה בחינוך הממלכתי-דתי הוסף קטע "אנסין", אלא נוספו גם שאלות אחרות שבצידן לא ניתנה תוספת זמן כפי שנעשה בחינוך הממלכתי-כללי. יתרה מכך, נטען כי קטע ה"אנסין" בחינוך הממלכתי-דתי שקול לשמונה נקודות בלבד, ואילו בחינוך הממלכתי-כללי, הקטע שקול ל-30 נקודות. לכך מוסיף המערער, כי עיון בבחינות מעלה שהבחינה הנוכחית בחינוך הממלכתי-כללי כוללת רק ארבע שאלות, לעומת שבע במתכונתה הקודמת, והזמן המוקצב לבחינה הוא שעתיים, ואילו הבחינה בחינוך הממלכתי-דתי, כוללת שש שאלות, לעומת ארבע במתכונתה הקודמת, והזמן המוקצב לבחינה הוא שעה וחצי. המערער מלין על כך שבית משפט קמא קיבל את עמדת המשיב בעניין גריעת נושא "הבית הלאומי" מחומר הבחינה לבגרות בחינוך הממלכתי-כללי בלי שעמד על הצורך ברפורמה זו ובלי שנתן דעתו לכך שחומר הלימוד בחינוך הממלכתי-דתי הוא רב יותר ועל אף זאת לא נגרעו הימנו נושאי לימוד. המערער מדגיש שלא ניתן לייחס למשיב חזקת תקינות ללא שהוצגו מסמכים המוכיחים את טענותיו, ואי צירוף התיעוד מעיד על כך שטענות המשיב הן טענות סרק. לבסוף, טוען המערער נגד ההוצאות שהשית עליו בית המשפט לעניינים מנהליים. לטענת המערער, עתירתו, שהוגשה בתום לב ונועדה לתיקון עוולות, הייתה עניינית ומבוססת. לשיטתו, לא היה מקום לחייבו בהוצאות גם בשל התנהלות המשיב ובשל העובדה שמדובר במשיב ממלכתי. 6. המשיב, מנגד, טוען כי יש לדחות את הערעור. בראשית הדברים, נטען כי זוהי הערכאה הרביעית הנדרשת לדון בטענות האפליה שמעלה המערער, אף שבתי המשפט הבהירו לו שוב ושוב כי אין די בהצגת הבדלים נקודתיים בין תכניות הלימוד והבחינות על מנת לבסס טענה של אפליה פסולה. אשר לטענות המערער בדבר הוספת קטע ה"אנסין" לבחינה בחינוך הממלכתי-דתי, הוסבר כי תכניות הלימודים נקבעות על-ידי ועדות מקצוע, וגיבוש הבחינה נעשה על-ידי ועדת חיבור שאלון. ההחלטה להוסיף קטע "אנסין" לבחינה בהיסטוריה התקבלה על-ידי המפקחת המרכזת את הוראת ההיסטוריה בחינוך הממלכתי-דתי בשיתוף הגורמים הרלוונטיים. הוסבר, כי ביסוד ההחלטה עומדת מדיניות המשיב לעודד בקרב התלמידים חשיבה מעמיקה במובחן משינון ידע. המשיב הוסיף, כי גורמי המקצוע נדרשו לזמן המוקצב לבחינה והחליטו כי חרף הוספת ה"אנסין" אין צורך בהארכת משך הבחינה. נטען, כי החלטה זו הוצגה בתגובת המדינה לעתירת המערער והיא נתמכה בתצהיר של המפקחת המרכזת את הוראת ההיסטוריה בחינוך הממלכתי-דתי, ולא ברור מדוע המערער מפקפק בנכונותו אך משום שלא צורף לו תיעוד של הבדיקה המקצועית. לטענת המשיב, לא ניתן לבסס טענת אפליה באמצעות השוואת הבחינות, משכן ומספר השאלות בהן, או מספר העמודים אותם נדרש תלמיד לקרוא לבחינה, היות ולכל שאלה משקל שונה ואורך התשובה עשוי להיות שונה. הודגש, כי מלבד פניות המערער, לא נתקבלו אצל המשיב תלונות בעניין שינוי מתכונת הבחינה וציוני הבגרות מעידים על כך שהנבחנים לא נפגעו מהשינוי. אשר לטענות המערער בדבר גריעת נושא "הבית הלאומי" מתכני הלימוד בחינוך הממלכתי-כללי, נטען כי תכנית לימודי ההיסטוריה בחינוך הממלכתי-כללי עברה רפורמה כוללת שנהגתה על-ידי אנשי מקצוע. עם החלת הרפורמה נמצא כי לא ניתן ללמד את כל הנושאים הנדרשים לבחינת הבגרות במסגרת שעות הלימוד המוקצות. לפיכך, הוחלט כי חלק מן הנושאים יילמדו בחטיבת הביניים, חלקם יילמדו כפרק מבוא בחטיבה העליונה, והיתר יילמד כחומר לבגרות. דהיינו, אין לומר כטענת המערער, שנושא "הבית הלאומי" נגרע מתכנית הלימודים, ואף לא נגרע במלואו מן החומר לבחינה, אלא שהוראת הנושא "פוזרה" על פני שנות לימוד שונות. לכך הוסיף המשיב, כי במסגרת הרפורמה אף הוספו נושאים לבחינת הבגרות בחינוך הממלכתי-כללי. לבסוף נטען כי אין די בהשוואת רשימות נושאי הלימוד כדי להקים טענת אפליה בין מערכות החינוך, שכן כל נושא ברשימה עשוי להילמד בהעמקה ובהיקף שונים. אשר לטענות המערער בעניין אי התייצבות המפקחות על תחום ההיסטוריה לדיון בעתירה המינהלית, נטען כי אין בה ממש. לטענת המשיב, נבצר מן המפקחות להגיע לדיון שנדחה מסיבות רפואיות של אחת המפקחות וממצב חירום הנוגע לאחת מבנותיה של המפקחת האחרת. עוד נטען, כי הטענה בעניין אי חקירת המצהירה אינה ברורה, שכן חקירות אינן מתקיימות כדבר שבשגרה בהליך מנהלי, ולשם כך יש להגיש בקשה לחקירת מצהיר בהתאם להוראת תקנה 15 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: התקנות), ואילו המערער כלל לא הגיש בקשה מעין זו. כמו כן, נטען כי בדיון נכח נציג אחר מטעם המשיב – מנהל אגף בכיר (בחינות) במשרד החינוך, אשר השיב לשאלות בית משפט קמא. לטענת המשיב אין גם מקום להתערב בהוצאות שהושתו על המערער על-ידי בית משפט קמא. זאת בשל ההלכה לפיה בית המשפט שלערעור אינו נוהג להתערב בפסיקת ההוצאות וכן משום שסכום ההוצאות הוא נמוך ביותר בהתחשב במכלול הנתונים. לא זו אף זו, נטען כי יש להוסיף ולפסוק בהליך זה הוצאות בסכום מוגדל זאת נוכח מכלול ההליכים שניהל המערער עד כה בסוגיה דומה והזמן שבתי המשפט והגורמים המקצועיים במשרד החינוך הקדישו להליכים אלה. דיון והכרעה 7. לאחר העיון בטענות הצדדים ושמיעתם בדיון שנערך בפנינו, סבורני כי דין הערעור להידחות. בראשית הדברים יוזכר, כי התערבות בהחלטות רשויות המנהל, ואף ביתר שאת כשמדובר ברשויות חינוכיות, תעשה במשורה ורק באותם מקרים בהם נמצא שהחלטת הרשות נגועה בחוסר סבירות קיצוני (ראו: עע"ם 6375/13 פלוני נ' משרד החינוך, פסקה ט' (29.10.2013)). איני סבור כי המקרה דנא נמנה על אותם מקרים בהם קמה הצדקה להתערבותנו. יודגש, כפי שגם עמד על כך בית משפט קמא, כי ההחלטות עליהן מלין המערער הן החלטות מקצועיות במהותן המחייבות מומחיות וניסיון ובית המשפט אינו שם את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת בקביעת תכניות לימודים, ובמיוחד במקום שההחלטה המנהלית מושתתת על חוות דעת של גורמים מקצועיים (עע"ם 3680/13 פלונית נ' המועצה המקומית בסמ"ה, פסקה 10 (26.08.2013); בג"ץ 411/85 שהרבני נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד לט(3) 354, 356 (1985)). 8. נקודת המוצא היא כי למשיב, כרשות מנהלית, עומדת חזקת התקינות, קרי, שפעולתו נעשתה כדין. על המערער מוטל הנטל להוכיח כי הרשות פעלה בחוסר תקינות (ראו: עע"ם 6024/11 אלסעודי נ' משרד הפנים, פסקה 17 (‏25.12.2012)). לדידי קיים קושי של ממש בניסיון המערער לבסס את טענתו לאפליה בין מערכות החינוך באמצעות הצגת השוואה כמותית בין מספר השאלות בבחינות, רשימת הנושאים הנלמדים והזמן המוקצב לפתרון הבחינות בכל אחת מן הבחינות. מקובלת עליי תגובת המשיב, כי "מספר העמודים שנדרש התלמיד לקרוא" אינו מדד שיכול כשלעצמו ללמד על אפליה פסולה. כך גם באשר למספר השאלות בבחינה, שהרי יש משמעות גם לאורך התשובה הנדרשת ולאופן בדיקתה – נושאים שלגביהם המערער לא טען וממילא לא הוכיח כי נפל בהם פגם. הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח תגובת המשיב לפיה השינויים שנערכו בבחינות הבגרות לא גררו התנגדויות מצד גורמים אחרים האמונים על זרם חינוך הממלכתי-דתי. 9. בנוסף, דין טענות המערער בדבר אי התייצבותן של המפקחות לדיון להידחות. ככלל, סדרי הדיון והראיות בפני בית המשפט לעניינים מנהליים דומים לאלה הנהוגים בבג"ץ, וברגיל יתמצו ההליכים בהגשת כתבי טענות וראיות המובאות בתצהירים על צרופותיהם. יחד עם זאת, בית המשפט רשאי, לבקשת בעל דין, להתיר חקירתו של מצהיר, ואף להרשות השמעת עד שאינו מצהיר אם ראה כי הדבר דרוש לשם הכרעה בעתירה (ראו: תקנה 15 לתקנות; עע"ם 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים, פ"ד נט(6) 411, 418 (2005); עע"ם 7186/10 זילבר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים, פסקה 20 (‏22.4.2013)). בענייננו, המשיב הגיש ביום 18.6.2012 בקשה לדחיית מועד דיון שנקבע וזאת מאחר שסבר כי ראוי שהמפקחות על תחום ההיסטוריה בחינוך הממלכתי-כללי והממלכתי-דתי יהיו נוכחות בדיון (לאו דווקא על מנת להיחקר), ובא-כוח המערער ביקש להשאיר את ההכרעה לשיקול דעת בית המשפט. בהחלטתו מיום 19.6.2012 נעתר בית המשפט לבקשת הדחייה. ואולם, המצהירה, היא המפקחת על ההיסטוריה בחינוך הממלכתי-דתי, והמפקחת על ההיסטוריה בחינוך הממלכתי-כללי לא התייצבו לדיון שנדחה מהטעמים שפורטו בתגובת המשיב. חקירת המצהירים מסורה לשיקול דעתו של בית המשפט, אשר במקרה דנא לאחר ששמע את טענות המערער בדבר אי התייצבותן של המפקחות, מצא כי ניתן להסתפק באמור בתגובה המקדמית מטעם המשיב, בתצהיר שהוגש כתמיכה לכך ובנוכחותו של נציג משרד החינוך שהופיע לדיון. סיכומם של דברים לעניין זה, המערער לא פעל על-פי האמור בתקנה 15 לתקנות כדי להביא לחקירת המצהירה, ומעבר לכך, נראה כי בפני בית משפט קמא עמדו די נתונים שביססו את הכרעתו. 10. לבסוף, לא מצאתי כי יש מקום להתערב בהוצאות שנפסקו לחובת המערער בבית משפט קמא. הלכה היא שרק במקרים חריגים תתערב ערכאת הערעור בהכרעת הערכאה הדיונית בעניין פסיקת הוצאות משפט, שכן "ההנחה כי הערכאה הדיונית היא אשר התרשמה מאופן ניהול ההליך על ידי הצדדים" (ראו: ע"א 3966/05 גולדבליט נ' שבת, פסקה 8 (2.1.2007)). אף אם כטענת המערער לעיתים תיתכן התחשבות בסוגיית ההוצאות כאשר בעל דין מגיש הליך המעלה סוגיה ציבורית חשובה, בענייננו ספק אם יש מקום להתחשב במערער מסיבה זו, שהרי המערער הגיש את עתירתו לאחר שהליך שנקט בסוגיה דומה – נדחה. בנסיבות אלה, סכום ההוצאות שנפסק (5,000 ש"ח), אינו מצדיק את התערבות ערכאת הערעור, בפרט נוכח התנהלותו של המערער בניסיונותיו החוזרים להעלות טענות שכבר נדחו בפני ערכאות שונות, וכפי שפורט לעיל (ראו: ע"א 9535/04 סיעת "ביאליק 10" נ' סיעת "יש עתיד לביאליק", פ"ד ס(1) 391, 396 (2005)). 11. סוף דבר, אציע לחברותי לדחות את הערעור ולחייב את המערער בהוצאות המשיב בסך 15,000 ש"ח. ש ו פ ט המשנָה לנשיא מ' נאור: אני מסכימה. המשנָה לנשיא השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט צ' זילברטל. ניתן היום, ‏ה' בשבט התשע"ד (‏6.1.2014). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12081110_L08.doc סח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il