משה עמר נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 8098/10 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4869/10 בג"ץ 8098/10 בג"ץ 8284/10 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט א' רובינשטיין העותרים בבג"ץ 4869/10 ובבג"ץ 8098/10: 1. יהודה ששי 2. ארז אלגון העותרים בבג"ץ 8284/10: 3. ישראל כיאט 1. טל אליהו 2. קלימו חלפון 3. רומן גישר 4. אלה גולדשטיין 5. פסח אלכסנדר 6. דוד זגייה 7. שרה גובס 8. עמנואל ביטון 9. בן ציון נורדמן נ ג ד המשיבים בבג"ץ 8098/10: 1. שר הפנים 2. הממונה על מחוז חיפה במשרד הפנים המשיבים בבג"ץ 4869/10: המשיבים בבג"ץ 8284/10: 3. משרד הפנים 4. ראש העיר חדרה עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: ח' באייר התשע"א (12.5.11) בשם העותרים בבג"ץ 8098/10 ובג"ץ 4869/10: עו"ד דניאל בן גור בשם העותרים בבג"ץ 8284/010: עו"ד רונאל פישר בשם המשיבים 3-1: עו"ד נחי בן אור בשם המשיב 4: עו"ד שלום זינגר; עו"ד אייל גור פסק-דין השופט א' רובינשטיין: א. שלוש עתירות שעניינן אחד: החלטת שר הפנים להורות על פיזור מועצת עיריית חדרה בהתאם לסמכות המוקנית לו מכוח סעיף 206(ב1) לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן פקודת העיריות); מינוי ועדה למילוי תפקידי המועצה תחת המועצה שפוזרה; כן החלטת שר הפנים לאפשר למשיב 4, הוא ראש העיריה, מר חיים אביטן, (להלן ראש העיריה), להמשיך בתפקידו. רקע ב. ביום 15.7.09 אושר בכנסת חוק התקציב השנתי לשנים 2010-2009. זאת בהתאם לחוק יסוד תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2012 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), תשס"ט - 2009. ג. סעיף 206(ב1)(1) לפקודת העיריות קובע, כי על העיריות לאשר את תקציבן לא יאוחר מתום שלושה חודשים ממועד אישור חוק התקציב בכנסת, עם אפשרות הארכה של שלושה חודשים נוספים באישור שר הפנים (206(ב1)(2)). בהתאם לאמור חל המועד האחרון לאישור תקציב שנת 2009 ביום 15.10.09. באשר לתקציב שנת 2010, על פי פרשנות המשיבים 3-1 (להלן המשיבים), בנסיבות שבהן אושר תקציב דו-שנתי, יש למנות את שלושת החודשים החל ממועד תחילתה של שנת הכספים. נוכח זאת ראו המשיבים את המועד האחרון לאישור תקציב העיריות לשנת 2010 כחל ביום 31.3.10. עיקרון זה הוחל כמובן על כלל העיריות. בעניינה של עיריית חדרה החליט מנכ"ל משרד הפנים להאריך המועד לאישור תקציב העיריה בשלושה חודשים נוספים, היינו עד ליום 30.6.10. ד. ביום 12.5.10 התקיימה ישיבה שלא מן המניין של מועצת עיריית חדרה לאישור תקציב העיריה. במסגרת הישיבה הועלו מספר הסתייגויות; באשר לשתיים מהן התקיימה הצבעה חרף חוות דעת היועצת המשפטית של העיריה, שהוקראה על ידי מנכ"ל העיריה, ושלפיה שניים מחברי המועצה אינם יכולים להשתתף בה בשל ניגוד עניינים שבו הם מצויים, ועל אף אזהרות היועצת המשפטית במהלך הדיון. בתום הישיבה התקבלה החלטה שזו לשונה: "עפ"י סעיף 206 לפקודת העיריות ועפ"י המלצת הנהלת העיריה מס' 4-10/13 מיום 28 באפריל 2010, מחליטה המועצה לאשר תקציב העיריה לשנת הכספים 2010 מ- 1.1.10 עד 31.2.10 שתמציתו מפורטת בספר התקציב לשנת 2010, בכפוף להסתייגויות, בכפוף לחוות דעת משפטית ובכפוף לאישור הממונה על המחוז". ה. בהמשך לכך, ביום 17.5.10 פנתה היועצת המשפטית של עיריית חדרה ליועץ המשפטי של משרד הפנים. לדבריה, משמעות קבלת ההסתייגויות היא הגדלה משמעותית של סעיף התקצוב של מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי והתמיכות, ובכך יש כדי שינוי משמעותי בתקציב. הובהר, כי ההסתייגויות אושרו על ידי המועצה ברוב של 10 נגד 9, ושניים מן התומכים היו בעלי זיקה ישירה לעמותות המתוקצבות על ידי העיריה. על כן כנטען, היו שני חברי המועצה האמורים מנועים מהשתתפות בהצבעה. ו. ביום 9.6.10 ניתנה תשובה מטעם היועץ המשפטי של משרד הפנים (על ידי עו"ד דרורה שפירא), שלפיה חברי המועצה האמורים היו מנועים מלהשתתף בהצבעה מחמת ניגוד עניינים. נוכח האמור ניתנה הנחיה לקיים דיון חוזר בשתי ההסתייגויות, וכן שחברי המועצה הללו לא ישתתפו בדיונים ובהצבעות. הוסף, כי "במידה והחלטת המועצה לגבי שני סעיפים אלו לא תשתנה, הרי שלא חל שינוי בנתוני התקציב שעליו הצביעה המועצה ולפיכך, אין צורך בדיון והצבעה חוזרת על התקציב בכללותו. ככל שיחולו שינויים בהחלטות המועצה לגבי סעיפים אלו ובשים לב לשינוי שחל בנתוני התקציב עליו הצביעה המועצה, יהיה על המועצה יהיה (כך במקור- א"ר) לקיים דיון חוזר באישור התקציב בכללותו ובמסגרת זאת, ליתן דעתה לשינויים הנדרשים בתקציב לצורכי התאמה לשינויים אלו". ז. ישיבה לדיון נוסף בתקציב לשנת 2010 נקבעה ליום 30.6.10. כעולה מתשובת המשיבים הזימון לישיבה נשלח ביום 27.6.10 או ביום 28.6.10. ח. ישיבת המועצה לא התקיימה כמתוכנן, בשל צו מניעה, אשר הוצא במעמד צד אחד על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה ביום 30.6.10 (השופט קיסרי בעת”מ 42028-06-10) לבקשת חברת המועצה באותה עת הגב' חדוה יחזקאלי. לטענת העותרת דשם, הזימון לישיבה לא נשלח במועד, שכן על פי סעיף 14(ב) לתוספת השניה לפקודת העיריות, הזמנה לישיבה שיידון בה תקציב העיריה תימסר עשרה ימים לכל הפחות לפני מועד הישיבה. ט. ביום 4.7.10 התקיים דיון בעתירה בבית המשפט לעניינים מינהליים. העתירה נמחקה, והוסכם כי ישיבת המועצה תתקיים ביום 7.7.10 או בכל מועד לאחר מכן. י. ביום 5.7.10 ביקש מנכ"ל עיריית חדרה ממנכ"ל משרד הפנים הארכת מועד נוספת לאישור התקציב עד ליום 30.7.10. ואולם, בשיחה טלפונית נמסר ליועצת המשפטית של העיריה, כי לשר הפנים אין סמכות ליתן ארכה מעבר ליום 30.6.10. י"א. ביום 7.7.10 תוכננה להתקיים ישיבת מועצה כאמור, אולם בעקבות עתירה נוספת שהוגשה לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (עת"מ 3241-07-10) על ידי חבר מועצה אחר, צבי גנדלמן, ושנגעה למהות הדיון החוזר במועצה, הוצא צו (השופט קיסרי) המונע את קיום הישיבה. העתירה נמחקה ביום 12.7.10. בית המשפט לעניינים מינהליים קבע, כי העיריה תוכל לקיים את הדיון בתקציב (שנועד להתקיים ביום 7.7.10), בהקדם האפשרי. י"ב. ביום 14.7.10 התקיימה, בהיעדרו של ראש העיריה אשר שהה אותה שעה בחו"ל, ישיבה שלא מן המניין בנושא אישור התקציב בה נדונו בשנית שתי ההסתייגויות האמורות בעניין תקצוב מוסדות חינוך ותמיכות. ואולם, החלטת המועצה בעניינים אלה לא שונתה, ולפיכך התקבלו ההסתייגויות בהתאם לקביעת המועצה בישיבתה ביום 12.5.10. ואולם, לאחר הדיון בהסתייגויות, קיימו חברי המועצה דיון בתקציב כולו, ואישורו הועלה להצבעה. 7 חברי מועצה הצביעו בעד אישור התקציב, ואילו 8 חברים הצביעו נגד אישורו. י"ג. ביום 15.7.10 הודיע ראש עיריית חדרה על כוונתו לקיים דיון חוזר בהחלטת המועצה בהתאם לסמכותו לפי סעיף 13(א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 (להלן סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות). כן הבהיר, כי בהתאם להוראות הסעיף, תוקפן של ההחלטות מיום 14.7.10 מותלה עד לדיון החוזר. י"ד. ביום 21.7.10 התקיימה ישיבת המועצה כאמור. באותו היום הוגשה עתירה מינהלית נוספת על ידי חברת המועצה הגב' יחזקאלי, ועמה בקשה להוצאת צו אשר ימנע את קיום הישיבה שתוכננה להמשך היום. בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה(השופט סוקול בעת"מ 35002-07-10) דחה את הבקשה. לשם שלמות התמונה יצוין, כי בקשת רשות ערעור (בר"מ 5542/10) על ההחלטה נדחתה על ידי השופט מלצר בו ביום. ט"ו. בישיבה שנערכה באותו היום – 21.7.10 – הועלו לדיון שתי ההסתייגויות, אשר לגביהן נטען, כי התקבלו תוך הימצאות של חברי מועצה במצב של ניגוד עניינים, והוחלט להסירן. לאחר מכן הוחלט לדון בכל ההסתייגויות שהופנו נגד התקציב שהוצע על ידי הנהלת העיריה בישיבה הראשונה מיום 12.5.10. ההסתייגויות הוסרו, והתקציב אושר ברוב של 13 חברי מועצה, לא לפני שארבעה חברים עזבו את הישיבה. ט"ז. ביום 15.8.10 העביר היועץ המשפטי של משרד הפנים, עו"ד יהודה זמרת, חוות דעתו למנכ"ל משרד הפנים, שבה נקבע כי תקציב העיריה לא אושר במועד, ועל כן כהונת חברי מועצת העיריה הסתיימה בהתאם להוראות סעיף 206(ב1)(1) לפקודת העיריות. עוד נקבע בחוות הדעת, כי על שר הפנים לפעול למינוי ועדה ממונה למילוי תפקידי המועצה ולבחון את המשך כהונתו של ראש העיריה. י"ז. ביום 23.8.10 פנה שר הפנים ליועץ המשפטי לממשלה בהתאם להנחיה מס' 9.1000 ("היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה"). שר הפנים הביע דעתו, כי "לא ראוי ציבורית לפזר את המועצה גם אם הדבר כרוך בשינוי חוק". זאת בהתחשב בכך שעיריית חדרה היא "רשות מאוזנת אשר עשתה בשנים האחרונות מאמצים ניכרים בכדי לשפר את תפקודה ולעלות על דרך המלך. יתר על כן, הרשות נמנית על קבוצת 15 הרשויות החזקות והגדולות במדינת ישראל". י"ח. במענה לשר הפנים מיום 10.10.10 קבע היועץ המשפטי לממשלה, כי מועצת העיריה לא אישרה את תקציב העיריה במועד האחרון האפשרי לכך בהתאם לדין. צוין, כי התנהלות העיריה בנוגע להליך אישור התקציב לקתה בשורה של פגמים שהובילו לאי אישור התקציב במועד, וכי התפזרות המועצה היא אוטומטית; זאת במובחן מסוגיית המשך כהונתו של ראש הרשות המקומית, הנתונה לשיקול הדעת המקצועי של שר הפנים. י"ט. נוכח האמור, ננקטו על ידי המשיבים הליכים למינוי חברים למילוי תפקידי המועצה. זאת בהתאם לנוהל משרד הפנים, הוא "נוהל וקריטריונים למינוי יושב ראש וחברי ועדות קרואות ולמינוי חברים במועצה ראשונה, לרבות המיועדים להיות ראש המועצה הראשונה וסגנו". כ. ביום 24.11.10 חתם ממלא מקום מנכ"ל משרד הפנים על כתב מינוי לחמישה עובדים של המשרד, אשר הוחלט כי הם ימלאו את תפקידם של חברי המועצה שפוזרה. תוקף המינוי הוגבל לחודשיים, אולם בהתאם להחלטה מיום 16.1.11 הוארך תוקף המינוי עד להודעה חדשה. כ"א. ביני לביני נדרשו המשיבים גם לשאלת המשך כהונתו של ראש העיריה. ביום 17.10.10 נערך לראש העיריה שימוע בלשכת מנכ"ל משרד הפנים בהשתתפות מנהל מינהל השלטון המקומי, היועץ המשפטי של משרד הפנים וגורמי מקצוע נוספים. בשימוע נטען על ידי ראש העיריה, כי פעל על מנת לגבש הסכמה וליתן פתרון שיאפשר את אישורו של התקציב על ידי חברי המועצה, וכי אי אישור התקציב נבע משיקולים פוליטיים של חברי המועצה. כ"ב. בחוות דעת מטעם מנהל מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים, מר רני פינצי, מיום 17.10.10 הומלץ לשר הפנים שלא להעביר את ראש העיריה מתפקידו. וכך צוין: "לאחר בחינת הנושא, הנני סבור כי בנסיבות המקרה, התנהלות חברי המועצה בנוגע להליכי אישור התקציב היתה נגועה באופן מהותי בהתנהלות ושיקולים שאינם ענייניים. מנגד, ראש העיריה פעל והשקיע מאמצים רבים על מנת להגיע לפשרה מוסכמת ולהביא לאישור התקציב. אכן, נכון וראוי שהיה מביא את הדיון למועצה וכן את הדיון החוזר שנדרש במועד מוקדם יותר, אולם סופו של יום, התוצאה שנגרמה על ידו בכל הנוגע לאי יכולת המועצה לתקן את החלטותיה לא נבעה מכוונת מכוון ומשיקולים שמטרתם לפגוע ביכולת המועצה לאשר את התקציב אלא להיפך". שר הפנים קיבל את ההמלצה, ובהתאם הודיע לראש העיריה ביום 27.10.10, כי החליט שלא להפסיק את כהונתו. טענות העותרים כ"ג. בבג"צ 4869/10, מאת חברים במועצת העיריה נתבקש בית המשפט ליתן צו המחייב את שר הפנים לפזר את מועצת עיריית חדרה ולמנות ועדה ממונה תחתיה. כן נתבקש כי תיבחן האפשרות להפסקת כהונתו של ראש העיריה, כי ימנע כינוס ישיבת המועצה ביום 30.6.10, וכי יבוטלו כל ההחלטות שהתקבלו על ידי חברי מועצת העיריה לאחר יום 1.1.10 או יום 31.3.10. כן נתבקש צו ביניים אשר יורה שלא לקיים את ישיבת מועצת העיריה שנקבעה ליום 30.6.10. השופט ג'ובראן דחה את הבקשה לצו ביניים (החלטות מיום 28.6.10 ומיום 21.7.10). משהמועצה פוזרה, ומרבית הסעדים שביקשו העותרים בעתירה זו התייתרו, ביקש השופט ג'ובראן בהחלטתו מיום 25.10.10 את העותרים להודיע האם עומדים הם על עתירתם. ביום 4.11.10 הודיעו העותרים כי לא באו על סיפוקם, וכי הם עומדים על העתירה. כ"ד. לטענת העותרים בעתירה זו, תקופת שלושת החודשים, אשר בסיומה אמורה להתפזר המועצה ככל שלא התקבל תקציב, נמנית מיום קבלתו של חוק התקציב השנתי בכנסת. בנסיבות שבהן מתקבל תקציב המדינה בכנסת לפני תחילת שנת הכספים, תסתיים תקופת שלושת החודשים לפני ה-31 במארס. בנסיבות שבהן אף תקופת שלושת החודשים מסתיימת לפני תחילת שנת הכספים, תסתיים כהונת המועצה, אם לא אושר תקציב העיריה, כבר ב-1 בינואר. כ"ה. ביום 15.5.11 ביקשו העותרים בעתירה זו לצרף את דו"ח מבקר המדינה המתייחס להתנהלות משרד הפנים בעניינה של עיריית חדרה. בין היתר נטען, כי מהדו"ח עולה שבדו"חותיה הכספיים של העיריה מופיעים נתונים כוזבים, וכי מתעורר סימן שאלה לגבי טיב הקשר בין המשיבים לראש העיריה נוכח תמיכה לה זוכה ראש העיריה ממשרד הפנים. בתגובה לבקשה ציינו המשיבים, כי אין זה נהיר על איזה דו"ח מבקשים העותרים להסתמך, וכיצד משתלבת בקשתם עם הוראות חוק מבקר המדינה, תשי"ח- 1958 ובכלל זאת סעיף 30 לחוק. ראש העיריה ציין בתגובתו, כי לא קיים דו"ח של מבקר המדינה בעניינים הרלבנטים לעתירה, אלא ישנה טיוטת ביקורת בלבד ובכל מקרה מדובר בבקשה להציג מסמך שחל איסור על הגשתו על פי חוק. כ"ו. בבג"צ 8098/10, עתירה שהוגשה על-ידי חברים ממועצת העיריה, התבקש בית המשפט להורות לשר הפנים להעביר מתפקידו את ראש העיריה. כן נתבקש צו ביניים שיורה על המשיבים להימנע ממינוי ועדה ממונה עד להכרעה בעתירה. הבקשה לצו ביניים נדחתה ביום 17.11.10 (השופטת נאור). כנטען בעתירה, שר הפנים לא הפעיל שיקול דעת כשהחליט שלא להעביר את ראש העיריה מכהונתו, וההחלטה התקבלה עוד בטרם נערך שימוע, מטעמים לא ענייניים ובניגוד לחוזרי מנכ"ל משרד הפנים. הוסף, כי התקציב לא אושר בעקבות מחדליו של ראש העיריה, וכי בניגוד לנטען תפקוד ראש העיריה ומצבה הכלכלי של העיריה אינו מהטובים, וזאת בלשון המעטה. כ"ז. בבג"צ 8284/10 מאת העותרים בבג"ץ 8098/10, נתבקש בית המשפט להוציא צו המורה למשיבים שלא להודיע על סיום כהונת מועצת עיריית חדרה ושלא למנות ועדה תחתיה, וכן לאשר את תקציב העיריה. בקשת העותרים לצו ביניים שלא לפזר את מועצת עיריית חדרה ושלא למנות ועדה תחתיה נדחתה בהחלטת השופטת נאור מיום 18.11.10. לטענת העותרים, הדיון בסעיף 206 לפקודת העיריות אינו יכול שלא לקחת בחשבון היבטים רלבנטיים נוספים, ובהם תפקוד יעיל של השלטון המקומי בעיר. על פי הנטען, סעיף זה אינו נועד להפסיק את כהונתן של רשויות המנהלות את תקציבן בצורה יעילה ואחראית, ופרשנות הסעיף בצורה דווקנית אינה משרתת את תכליתו, את האינטרס הציבורי ואת טובת תושבי העיר. עוד נטען, כי לא היה מקום לקיים הצבעה נוספת בתקציב ביום 14.7.10 משלא חל כל שינוי בעמדת חברי המועצה באשר להסתייגויות, וכי מדובר בהצבעה שנערכה בחוסר סמכות. הוסף, כי אף אם אכן לא אושר התקציב במועד, על שר הפנים היה להודיע על סיום כהונת המועצה ולמנות ועדה תחתיה תוך 14 יום מתום התקופה הקבועה לאישור התקציב, משלא נעשה כן חלף המועד החוקי למינוי ועדה כאמור, ומשלא ניתן עוד למנות ועדה גם לא ניתן לסיים את כהונת המועצה. זאת ועוד נטען, כי בעובדה שהישיבות שתוכננו ליום 30.6.10 וליום 7.7.10 נמנעו בשל הוצאת צוים שיפוטיים, יש כדי להאריך את המועד הקבוע בחוק לאישור התקציב. בנוסף, יש לראות את החלטת ראש העיריה לקיים דיון חוזר לפי סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות כמאריכה את המועד הקבוע בסעיף 206(ב1). לבסוף נטען, כי בסיום כהונת המועצה יש משום פגיעה בלתי מידתית בזכות לבחור ולהיבחר. טענות המדינה כ"ח. לטענת משיבי המדינה, בהתאם לסעיף 206(ב1) לפקודת העיריות נדרשות העיריות לאשר את תקציבן תוך שלושה חודשים. ביחס לשנת 2010 נקטו כאמור המשיבים פרשנות, שלפיה יימנו שלושת החודשים הקבועים בסעיף 206(ב1) החל ממועד תחילת שנת הכספים 2010. לפיכך לשיטתם ביחס לשנת הכספים 2010 חל מועד תום שלושת החודשים ביום 31.3.10. נטען, כי פרשנות דווקנית של סעיף 206(ב1), שלפיה המועד לאישור התקציב לשנת 2010, כטענת העותרים בבג"צ 4869/10, חל לפני 1.1.10, היתה יוצרת מצב מעוות, שבו הסנקציה בגין אי אישור התקציב מוחלת על רשויות בטרם היה באפשרותן להכין תקציב בצורה תקינה. לטענתם, מצב זה אינו ראוי, ויש בו משום פגיעה בלתי מידתית בזכות לבחור ולהיבחר. צוין, כי משלא אושר תקציב עד ליום 30.6.10 היה על המועצה להתפזר. כ"ט. אשר לטענה כי יש לראות בהחלטת המועצה מיום 12.5.10 אישור לתקציב, צוין, כי זו אינה יכולה לעמוד, שכן מדובר בהחלטה שאינה תקפה, ואף בהחלטת המועצה צוין, כי היא כפופה לחוות דעת משפטית. אשר לטענה כי הדיון בתקציב שנערך ביום 14.7.10, היה שלא בסמכות, נאמר, כי משפעלה המועצה על פי קביעתם של הגורמים המשפטיים המוסמכים וקיימה דיון חוזר בהסתייגויות, היתה רשאית בודאי להחליט כי התקציב יובא להצבעה. ל. בהתייחס לטענת העותרים, כי הישיבות שתוכננו ליום 30.6.10 וליום 7.7.10 נמנעו בשל הוצאת צוי מניעה על ידי בית המשפט, צוין, כי מדובר בטענה שאינה פשוטה כלל ועיקר מבחינה משפטית, וכי החוק קובע מועדים ברורים ואינו מקנה לגורם כלשהו סמכות לדחותם. מכל מקום אין צורך להידרש לכך, שכן בישיבה שהתקיימה לאחר הסרת הצו השיפוטי השני (עת"מ 3241-07-10), ממילא החליטה המועצה שלא לאשר את התקציב. ל"א. הוסף לבסוף בהקשר זה, כי קביעה שסמכות ראש העיריה להביא נושא לדיון נוסף בהתאם לסעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות יכולה לגבור על מגבלת הזמן לאישור התקציב בהתאם לסעיף 206(ב1), תעמוד בסתירה למדיניותו העקבית של משרד הפנים, שלפיה הוראות פקודת העיריות קובעות כללים נוקשים וברורים לגבי מועדי אישור התקציב. ל"ב. בהתייחס להחלטה להימנע מהעברת ראש העיריה מתפקידו הודגש, כי בהחלטתו האם להעביר את ראש העיריה מתפקידו או להשאירו לצד ועדה ממונה, על שר הפנים לאזן בין היותו של ראש העיריה נציגו הנבחר של הציבור לבין אחריותו לאי העברת התקציב. נטען, כי המלצתו של מנהל מינהל השלטון המקומי היתה מפורטת ומקיפה, וכי היא אינה מקלה ראש במחדלים מסוימים של הנהלת העיריה ושל ראש העיריה ופורשת תשתית עובדתית מלאה על אודות אופן הטיפול בהעברת התקציב. עם זאת, בעקבות השימוע שנערך לראש העיריה, המסקנה היא כי העיכוב באישור התקציב לא נבע מסיבות שכולן תלויות בו, וכי המועצה לקתה אופן מהותי וחריף בהעדפת שיקולים פוליטיים על פני טובת הרשות. נטען איפוא, כי נוכח האמור ובשים לב למצבה הכספי ההולך ומשתפר של עיריית חדרה לא נפל פגם בהחלטת שר הפנים לאמץ את חוות דעתו של מנהל מינהל השלטון המקומי. טענות ראש העיריה ל"ג. לטענת ראש העיריה, דין העתירה בבג"צ 4869/10 להידחות עקב אי צירוף חברי מועצת עיריית חדרה לעתירה. כן נטען לשיהוי כבד בהגשת העתירה. לטענתו, פרשנות העותרים בבג"צ 4869/10 לפקודת העיריות היא שגויה ואף אבסורדית. צוין, כי קיימת שורה של שיקולים נוספים המובילים לקבלת פרשנותם של המשיבים באשר למועד אישור התקציב, וביניהם מבנה הסעיף על רקע ההיסטוריה החקיקתית, תכליתה של ההוראה, הזכות לבחור ולהיבחר ועמדת משרד הפנים. לעניין תכלית ההוראה צוין, כי כעניין של מדיניות אין זה סביר שהוראה הקובעת מועד לעשייתה של פעולה, תטיל סנקציה חריפה ביותר עם חלוף מועד זה. שיקול זה רלבנטי ביתר שאת, כך נטען, הואיל והוא נועד לתמרץ את הכוחות הפוליטיים היריבים במועצה לשתף פעולה ולהגיע להסכמות על תקציב הרשות. אשר לדרישת העותרים לסיים את תפקידו של ראש העיריה צוין, כי לשונו של סעיף 206(ב1) נושאת גם את הפרשנות שלפיה פיזורה של המועצה נתון לשיקול דעת שר הפנים, אם כי מדובר בשיקול דעת צר. הודגש, כי החלטת שר הפנים התקבלה על בסיס חוות דעת מנומקת, וכי כל מי שמינה שר הפנים כחברים בועדה הממונה הם עובדי מדינה, ועל כן נשמט הבסיס מתחת לטענת העותרים בבג"צ 8098/10 כי מדובר במהלך הנגוע בשיקולים זרים. צוין לבסוף, כי אין כל סיבה לסיים את כהונתו של ראש העיריה: התנהלותה הכספית של העיריה תחת ניצוחו היא ללא דופי, והעיר מצויה בתנופת פיתוח. הדיון ל"ד. בדיון בפנינו חזרו הצדדים על עיקר טענותיהם בכתובים. בא כוח העותרים בבג"צ 4869/10 ובבג"צ 8098/10 ציין, כי די בכך שלא הוגשה הצעת תקציב אלא ברגע האחרון, כדי להביא להעברתו של ראש העיריה מתפקיד. הוסף, כי משהוצאו צוי מניעה על ידי בית המשפט, המועד הראשון שבו ניתן היה לקיים ישיבת תקציב הוא ב-21.7.10, משנדחתה בקשת רשות הערעור לבית משפט זה בבר"מ 5542/10. לטיעון זה גם הצטרף גם בא כוח העותרים בבג"צ 8284/10. כן הדגיש, כי מצב שבו מכהן ראש עיריה ללא מועצה טומן בחובו קשיים, וחוטא לעקרונות המשטר הדמוקרטי. עוד נטען, כי לא היה מקום לקיים הצבעה חוזרת בתקציב ביום 14.7.10, אלא רק בשתי ההסתייגויות. הוסף, כי אין בסיס לטענה שסעיף 206(ב1) גובר על כל סמכות אחרת הנתונה לראש העיריה, ובכלל זאת על הסמכות להורות על קיום דיון חוזר לפי סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות. בא כוח המדינה ציין, שאין צורך להידרש לשאלה האם יש בצוי המניעה כדי להאריך את המועד הסטטוטורי לאישור התקציב, מקום שממילא ביום 14.7.10 החליטה המועצה שלא לאשר את התקציב. כן נטען מפיו, כי ההחלטה שלא להעביר את ראש העיריה מתפקידו היא סבירה, נוכח התשתית העובדתית שהוצגה. הכרעה ל"ה. בכל הנוגע לסעדים שעניינם מניעת פיזור המועצה ומינוי ועדה ממונה, נפתח ונאמר כי עסקינן במידה רבה ב"מעשה עשוי", באופן שאינו מאפשר עוד להיעתר לבקשת העותרים; מדובר בבקשות שתכליתן למנוע את שכבר נעשה ובוצע. בנסיבות אלה, כמעט שאין עוד אפשרות להחזיר את הגלגל לאחור, והדבר לא יתכן אלא במקרים חריגים (בר"מ 5712/09 לביב נ' משרד הביטחון (לא פורסם), פסקה 12; א' שרגא ור' שחר המשפט המינהלי (תשס"ח) חלק ב'-עילות הסף 255). ואולם, לא נפטור עצמנו בכך, ונציין כי אין בידינו להיעתר למבוקש גם לעיצומם של דברים. ל"ו. סעיף 206 לפקודת העיריות שעניינו "הכנת התקציב ואישורו" קובע כהאי לישנא: "(א) הגזבר יכין הצעת תקציב לעיריה, על פי הנחיות ראש העיריה, וראש העיריה יגישנה לאישור המועצה לא יאוחר מחדשיים לפני תחילתה של שנת הכספים שאליה מתייחסת ההצעה; ראש העיריה יביא את הצעת התקציב לפני ועדת הכספים קודם שיגישנה למועצה. (ב) המועצה תחל בדיון בהצעה לא יאוחר משבועיים מיום הגשתה ותאשר אותה, בשינויים או בלא שינויים, עד יום תחילתה של שנת הכספים שאליה מתייחסת ההצעה. ( (ב1) (1) לא אישרה המועצה את תקציב העיריה בתוך שלושה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, ואם לא חלפו שישה חודשים מיום עריכת הבחירות לראש העיריה – בתוך שישה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, תסתיים כהונת המועצה או כהונת המועצה וראש העיריה, כפי שיורה שר הפנים, והשר ימנה, בתוך 14 ימים מתום התקופה כאמור, ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש העיריה או תפקידי המועצה; הוראות סעיפים 145 ו-146, יחולו על הועדה ועל יושב הראש שלה, אם מונה, בשינויים המחויבים. (2) השר רשאי, במהלך שלושת החודשים או ששת החודשים האמורים בפסקה (1), לפי הענין, להאריך את התקופה לאישור התקציב על דייד המועצה לתקופה נוספת שלא תעלה על שלושה חודשים; לא יאריך השר את התקופה אלא אם כן שוכנע כי קיים סיכוי של ממש שהמועצה תאשר את התקציב בתוך התקופה שיאריך, וכי המשך פעילות העיריה בלא תקציב שנתי מאושר בתקופה שיאריך לא יביא ליצירת גירעון שוטף, כהגדרתו בסעיף 140ג, בתקציב העיריה, בשיעור של עשרה אחוזים או יותר בחישוב שנתי, או לניהול כספי העיריה באופן בלתי תקין. ( (ג) תקציב העיריה טעון אישורו של השר. לא אישר השר את תקציב העיריה, יורה לראש העיריה להגיש לו הצעת תקציב מתוקנת בתוך תקופה שיקבע ושלא תעלה על 30 ימים; על הכנת הצעת התקציב המתוקנת ואישורה יחולו הוראות סעיף זה, בשינויים המחויבים; לא הוגש התקציב המתוקן לאישור השר בהתאם להוראותיו ובמועד שקבע, יחולו הוראות סעיף קטן (ב1). (ד) הגשת הצעת תקציב למועצה באיחור ואישור שניתן להצעת תקציב באיחור, אין בהם כדי לגרוע מתקפו של התקציב שאושר. ) (ה) החלה שנת הכספים והמועצה או השר לא אישרו את הצעת התקציב, תהא העיריה רשאית להוציא בכל חודש, כל עוד לא אושרה ההצעה כאמור ובכפוף להוראות סעיפים קטנים (ב1) ו-(ג), סכום השווה לחלק השנים-עשר מן התקציב השנתי הקודם, בתוספת סכום שאישר השר בהתחשב בהתייקרויות ובנסיבות מיוחדות אחרות, וזאת לגבי אותם סעיפים שפורטו בתקציב הקודם". ל"ז. כאמור, על המועצה לאשר את התקציב תוך שלושה חודשים מיום קבלתו של חוק התקציב השנתי בכנסת; אם לא כן, תיאלץ להתפזר (ראו והשוו סעיף 36א לחוק יסוד: הכנסת). עובר לתיקון סעיף 206 לפקודת העיריות והוספתו של סעיף 206(ב1) במסגרת חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה) התשס"ד-2004, כל עוד לא התקבל תקציב, היו עיריות רשאיות לפעול על פי חלוקה חודשית של התקציב הקודם, ולמעשה רשויות רבות התנהלו שנים רבות ללא תקציב מאושר. סעיף 206(ב1) נחקק איפוא "על רקע המצב הכלכלי הקשה אליו נקלעו רשויות מקומיות רבות בעקבות ניהולן הפיננסי הכושל" (בג"צ 6827/07 בריל נ' ראש עיריית ערד (לא פורסם), פסקה 6 (השופט פוגלמן)). ל"ח. בהצעת החוק (הצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה) התשס"ד – 2004) נקבע, כי אם תוך שלושה חודשים מיום קבלתו של חוק התקציב השנתי בכנסת לא יתקבל תקציב, תסתיים כהונת ראש העיריה ותפוזר מועצת העיריה. סנקציה זו מונפת כחרב מעל ראשם של חברי המועצה וראש העיריה, ותכליתה לתמרץ את חברי המועצה ואת ראש העיריה להגיע לידי אישור תקציב מאוזן וראוי לטובת תושבי הרשות (בג"צ 10769/05 אלמקייס נ' שר הפנים (לא פורסם)). בדברי ההסבר צוין: "ניהול תקין של המשק הכספי של הרשויות המקומיות ומניעת גירעונות בהם מחייבים כי לגבי שנת התקציב ייערך דיון תקציבי מעמיק וייקבעו בו סדרי עדיפויות המתחייבים ממצבה הכספי של הרשות המקומית. המצב החוקי כיום מאפשר לרשות המקומית לפעול בהסתמך על תקציב השנה הקודמת ולהוציא בכל חודש 1/12 מתקציב זה, בלא אישור של מועצת הרשות המקומית של תקציב מעודכן ומותאם לתנאים שבהם פועלת הרשות. מוצע לשנות מצב זה ולאפשר פעילות המתבססת על תקציב שנה קודמת לתקופה מוגבלת בלבד ולקבוע כי על מועצת עיריה לאשר את התקציב בתוך שלושה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת ואם בתום התקופה זו לא אושר התקציב, תסתיים כהונת ראש העיריה, תפוזר מועצת העיריה ותמונה לעיריה ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש העיריה. עם זאת מוצע לאפשר לשר הפנים להאריך את תקופת אישור התקציב לתקופה נוספת שלא תעלה על שלושה חודשים, ובלבד ששוכנע כי קיים סיכוי של ממש לאישור התקציב בתום תקופה זו ושהארכה כאמור לא תביא ליצירת גירעון שוטף בשיעור של עשרה אחוזים או יותר בחישוב שנתי, או לניהול כספי העיריה באופן בלתי תקין" (ה"ח הממשלה 52). ל"ט. כדי למנוע סיטואציה שבה ינצלו חברי המועצה את הכוח שניתן בידיהם להביא להכשלת ראש העיריה ולהדחתו מטעמים לא ענייניים, התקבל בסופו של דבר התיקון, אשר מורה על פיזור המועצה במקרה של אי אישור תקציב במועד, ואשר מותיר לשר הפנים את שיקול הדעת האם להעביר את ראש הרשות מתפקידו: "ניתן לומר כי סעיף 206 יוצר 'מאזן אימה' בכל הנוגע לאישור התקציב. הוא יוצר תמריץ לכל הגורמים המעורבים לקדם את נושא אישור התקציב - נושא הכרחי להתנהלות תקינה של גוף ציבורי. הוא מעמיד את אישור התקציב 'באחריותם המשותפת של מועצת הרשות וראש הרשות, כך שאם המועצה לא תאשר את התקציב בתוך התקופה שנקבעה לכך תסתיים כהונתה. כאשר מדובר במועצה 'לעומתית', האופוזיציה במועצה, שגורמת לאי אישור התקציב, נוטלת על עצמה את הסיכון כי על אף שהמועצה תתפזר מחמת אי אישור התקציב יחליט שר הפנים להותיר את ראש הרשות המקומית בתפקידו, וכך לא תיהנה מפירותיה של הכשלת ראש הרשות באמצעות הימנעות מאישור התקציב. מטרתו של הסדר זה הינה להביא להרתעה הדדית של הצדדים היריבים ולתמרץ אותם להתפשר ולשתף פעולה לטובת תושבי הרשות המקומית (בג"צ 10963/05 חאג' שר הפנים (לא פורסם))..." (בג”צ 9561/07 זאגרי ואח' נ'שר הפנים (לא פורסם), פסקה 4 (המשנה לנשיאה ריבלין) (להלן עניין זאגרי); בג"צ 7760/05 אלמקייס נ' שר הפנים (לא פורסם) (להלן עניין אלמקייס)). מ. ומכאן לעתירות שלפנינו; כאמור בפתח דברינו, ביום 15.7.09 אושר בכנסת חוק התקציב השנתי. המועד האחרון שבו נדרשו העיריות לאשר את תקציבן לשנת 2009 חל איפוא ביום 15.10.09, ועל כך אין מחלוקת. "החיה החדשה" הקרויה התקציב הדו-שנתי (לעניין חוקתיות חוק יסוד תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2012 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה) תשס"ט ראו בג"צ 4908/10 בראון נ' כנסת ישראל (לא פורסם)) חייבה התאמה גם בהקשר שלפנינו. על פי הפרשנות התכליתית שאימצו המשיבים, בהינתן התקציב הדו-שנתי נמנו שלושת החודשים החל ממועד תחילת שנת הכספים לשנת 2010, דהיינו היה צריך לאשר את התקציב עד ליום 31.3.10. פרשנות זו נראה שמתיישבת עם השכל הישר ועם הגיונם של דברים, וכנותנת סיפק בידי הרשות לקבל את התקציב ביישוב הדעת. עמדת העותרים בבג"צ 4869/10 בהקשר זה אינה יכולה איפוא לעמוד. מ"א. כאמור החלטתה הראשונה של המועצה לאשר תקציב ביום 12.5.10 התקבלה שלא כדין מחמת פגם היורד לשורשו של הליך, שכן השתתפו בהצבעה חברי מועצה אשר להם ניגוד עניינים. לאחר שהתקבלה החלטת משרד הפנים כי אישור תקציב בנסיבות הללו אינו תקף, לא מיהרה המועצה לקיים דיון נוסף בתקציב. הדיון נקבע אך ליום 30.6.10, אף שהיה זה היום האחרון לאישורו. בכך נטלה על עצמה המועצה את הסיכון שאם חבריה לא יגיעו להסכמה במועד זה, והתקציב לא יאושר, תיאלץ להתפזר, ואין לה אלא להלין על עצמה. מ"ב. בישיבתה מיום 14.7.10 החליטה המועצה להותיר על כנה את ההחלטה מן הישיבה הקודמת בדבר ההסתייגויות (12.5.10), אולם בכל הנוגע לתקציב בכללותו הצביע רוב חברי מועצה נגד אישור התקציב. בעקבות קיום דיון חוזר הוחלט בישיבה ביום 21.7.10 להסיר את שתי ההסתייגויות, וזאת בנוסף להסתייגויות שהופנו נגד התקציב שהובא בפני המועצה בישיבה שהתקיימה ביום 12.5.10. לאחר מכן התקיימה הצבעה, והתקציב המקורי אושר. עינינו הרואות כי התקציב אושר אך ביום 21.7.10, כשלושה שבועות לאחר המועד האחרון לאישורו. משנמנעה המועצה מאישור התקציב עד ליום 30.6.10 מצוות המחוקק היא כי זו תפוזר. תוצאה זו היא בלתי נמנעת, ואין בלתה. מ"ג. דומה, כי אין גם מקום לטענה שיש בסעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות, הקובע, כי ראש רשות רשאי, תוך 48 שעות משעה שנתקבלה החלטה במועצה, להודיע בכתב לחברי המועצה על רצונו להביא את ההחלטה לדיון חוזר במועצה (סעיף 13(א)) -לגבור על מגבלת הזמן לאישור התקציב הקבועה בסעיף 206(ב1) לפקודת העיריות. פרשנות שלפיה סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות מאפשר למעשה לראש הרשות המקומית להאריך את המועדים לאישור התקציב, תרוקן מתוכן את סעיף 206(ב1) ותסכל את התכלית שבבסיסו, שכן לכאורה יוכל בדרך זו ראש הרשות להאריך את המועד הסטטוטורי עד אין קץ, ונמצא עצמנו עם אותם חֳלָאִים ששררו עובר לתיקון סעיף 206 לפקודת העיריות. בחתימתו של יום, הכלל הגדול הוא דבקות בכללים, בחוק ובכוונת מחוקקיו. יש בכך דמיון מה לענייני מכרזים – הגמשה גוררת הגמשה ומדרון חלקלק נפער, והדבק בהוראות הדין ככתבן וכרוחן תבוא עליו ברכה. מ"ד. לבסוף, איננו צריכים להידרש לטענה כי הישיבות שתוכננו ליום 30.6.10 וליום 7.7.10 נמנעו בשל הוצאת צוי מניעה על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים, ולכן יש לראות את צוי המניעה כאילו עצרו את מרוץ הזמן – אכן, שאלה לא פשוטה; זאת - כאשר בישיבה שנערכה ביום 14.7.10, קרי לאחר שהוסר הצו, החליטה המועצה שלא לאשר את התקציב (ראו והשוו-והנושא עשוי להיות כמובן תלוי נסיבות-בג"צ 3713/06 טל השקעות ובניין בע"מ נ' מפקד פיקוד מרכז (לא פורסם) פסקאות 20-17). כך גם לא מצאנו ממש בטענה כי ההצבעה על התקציב בישיבת המועצה ביום 14.7.10 אינה בסמכות. נהיר כי ככל שמבקשת המועצה, היא הגוף המחליט, לקיים הצבעה חוזרת, רשאית היא לעשות כן. ההחלטה שלא להעביר את ראש העיריה מתפקידו מ"ה. לא מצאנו אף מקום להתערבות בהחלטת שר הפנים שלא להעביר את ראש העיריה מתפקידו. ההחלטה בעניין, כעולה מלשונה הברורה של הוראת החוק, נתונה לשיקול דעתו של שר הפנים. סעיף 206(ב1)(1) מציב בפני שר הפנים שתי אפשרויות: הראשונה היא להורות על סיום כהונת המועצה, וזאת בלבד; השניה היא להורות הן על סיום כהונת המועצה והן על סיום כהונת ראש העיריה. על שר הפנים לנהוג בשיקול דעת ולערוך איזון בין השיקולים הצריכים לעניין, וביניהם הזכות לבחור ולהיבחר והעיקרון הדמוקרטי מזה, ואחריותו של ראש המועצה לעניין התקציב, שהיא מן ההחלטות המשמעותיות ביותר המתקבלות ברשות מקומית מזה (עניין אלמקייס, פסקה 7; בג"צ 6365/08 בנישתי נ' שר הפנים (לא פורסם)): "שיקול הדעת שניתן לשר הפנים במסגרת סעיף 206 לפקודת העיריות הינו חלק ממארג סמכויות המסור לשלטון המרכזי כאחראי על הרשויות המקומיות ועל תפקודן וכמפקח עליהן (בג”צ 10963/05 חאג' נ' שר הפנים (לא פורסם) (להלן: עניין חאג')). המחוקק מאזן בין סמכות הנבחרים ברשויות המקומיות לבין סמכויות השלטון המרכזי, כאשר מטרתו היא להבטיח את רווחת התושבים והשירותים להם הם זכאים מהרשות המקומית. לפיכך, כאשר המועצה ו/או העומד בראשה אינם ממלאים אחר חובותיהם המוניציפאליות, ובהן אחריותם לקבוע תקציב להתנהלות הרשות המקומית, צמצום הגירעון ברשות והספקת שירותים חיוניים לתושבים, הרי שניתנת סמכות לשלטון המרכזי להתערב. סעיף 206 אינו מתעלם מהזכות לבחור ולהיבחר, שככל זכות אינה זכות מוחלטת כי אם יחסית, אלא הוא מאזן בינה לבין הצורך החיוני באישור תקציבה של הרשות המקומית" (בג"צ 10282/06 ג'אברין נ' שר הפנים (לא פורסם),פסקה 10 (השופטת ארבל)). מ"ו. נוסיף בהקשר זה באמרת אגב, שפרשנותו היצירתית של בא כוח ראש העיריה כי אף ההחלטה האם לפזר את המועצה נתונה לשיקול דעת שר הפנים מחטיאה את התכלית ביסוד סעיף 206(ב1), ועלולה לפתוח פתח להפעלת לחצים על שר הפנים ולעירוב שיקולים שלא מן העניין, ו"די לחכימא ברמיזא" (מדרש משלי כב) (בג"צ 9882/06 שביט נ' שר הפנים (לא פורסם), פסקה 6; עניין זאגרי, פסקה 4). מ"ז. מובן שעל שר הפנים לקבל את החלטתו על בסיס תשתית עובדתית מלאה ומפורטת (ראו ד' ברק-ארז משפט מינהלי (תש"ע), כרך א' פרק 14; י' זמיר הסמכות המינהלית (תשנ"ו) כרך ב' 739-733). ההחלטה אכן התקבלה על בסיס חוות דעת מפורטת ומקיפה של מנהל מינהל השלטון המקומי. מ"ח. כאמור, הרקע לדיוני התקציב בעיריית חדרה היה היקף הקצאת הכספים למוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים ותמיכות. מחוות דעתו של מנהל המינהל לשלטון המקומי - עובד מדינה מקצועי - עולה, כי "אכן נפלו פגמים בדרך התנהלותו של ראש העיריה בכך שלא הביא את התקציב לדיון במועצה במועד שקבע המחוקק ולמצער לאורך התקופה שעד הישיבה הראשונה בחודש מאי וסופו של יום בקביעת מועד הדיון החוזר ליום האחרון שבו ניתן היה לאשר התקציב. פעולה כאמור אינה הולמת את ההוראות שקבע המחוקק ואת הצורך בהבאת התקציב ואישורו במועד מוקדם על מנת לאפשר את פעולתה של הרשות המקומית על פיו" (פסקה 32). אולם לאחר קיום שימוע לראש העיריה, בא מנהל מינהל השלטון המקומי לכלל מסקנה, כי "התוצאה האמורה (אי אישור התקציב- א"ר) לא נבעה מדחיית מועד הישיבה בכוונת מכוון של ראש העיריה על מנת לפגוע ביכולתם של חברי המועצה ולמנוע את יכולתם לדון ולהכריע בתקציב. אלא נבעה בסופו של יום, עקב מכלול נסיבות שאינן תלויות בו ופעולתו לדחיית מועד הישיבה הראשונה של המועצה נבעה דווקא בשל רצונו לפעול על מנת לשתף פעולה גם במסגרת מועצה לעומתית ולהביא לאישור התקציב כנדרש באמצעות פשרות מוסכמות" (פסקה 34). אפשר להעלות סימני שאלה באשר לרקע לנושא. בהם מדובר, אך אין תשתית בעניין זה לפנינו. אכן, התנהלותו של ראש העיריה לא היתה נקייה מכל רבב, ולא נטען כי לא מוטלת אחריות על כתפיו לאי אישור התקציב במועד. ואולם, כעולה מהשימוע שנערך, חלק מן העיכובים נבעו מנסיונותיו לקיים דיאלוג ולהגיע להסכמה: "כראש העיר יש לי אחריות, גם ציבורית וגם לחוק ולעמוד בחוק ועשיתי את הכל בכדי שכל התקציב יהיה מגובה על פי חוק נהרי ועל כן המשיכה הזו של הזמנים, עוד שבוע ועוד יום ועוד יומיים, רק בעניין הזה, הייתי בטוח, שבסופו של דבר הנושא הזה יסתדר ולכן הם הביאו גם חוות דעת חיצונית שהיתה ..." (דבריו של ראש העיריה, עמ' 38 לפרוטוקול השימוע) "זה תהליך של משא ומתן, תהליך של קח ותן פוליטי אמיתי, כך בונים תקציב, בונים תקציב בתהליך של דיאלוג בתהליך של קשב" (דברי בא כוח ראש העיריה, עו"ד זינגר, עמ' 38 לפרוטוקול השימוע). כך גם הוסבר שקביעת המועד לדיון נוסף בתקציב אך ליום 30.6.10 נבע מן הצורך להגיע להסכמה רחבה (פסקה 35 לחוות דעת מנהל המינהל לשלטון המקומי). מ"ט. הוסף בחוות דעתו של מנהל מינהל השלטון המקומי, כי למול נסיונותיו של ראש העיריה להגיע להסכמה ולאשר תקציב לטובת תושבי הרשות, לא עמדה טובת העיריה לנגד עיני כלל חברי המועצה: "מנגד, עולה מעיון במכלול החומר ובפרוטוקולי ישיבות המועצה כי התנהלות חברי המועצה לאורך כל הדיונים במועצה לקתה באופן מהותי וחריף בהעדפת שיקולים פוליטיים על פני שיקולי טובת הרשות והצורך באישור תקציב לצורך פעולתה, וכי אשמתם באי אישור התקציב הינה מהותית ומשמעותית לעין ערוך מאשר חלקו ואחריותו של ראש העיריה אשר נקט בפעולות רבות על מנת להביא לאישור התקציב" (פסקה 36). כך למשל, ביחס לישיבה שנערכה ביום 14.7.10 צוין, ש"למרות שאותם חברים נכנסו לקואליציה ואמרו לראש העיר, אין שום בעיה, אנחנו מצביעים בעד... מגיע לישיבת המועצה, שאני לא יודע... הם מחליטים לא לאשר (עו"ד זינגר- עמ' 37 לפרוטוקול השימוע). כך גם תמוה כיצד בישיבה שהתקיימה ביום 21.7.10, הצביעו חלק מחברי המועצה בעד ביטול ההסתייגויות שהוגשו על-ידיהם בעבר, שהרי אלו היו לכאורה בנפשם. נסתרות – או שמא נסתרות לגבי בית המשפט – דרכי הפוליטיקה, ואין לו לדיין אלא מה שעיניו רואות. נוסיף, וגם לכך משקל, כי מצבה הכלכלי של עיריית חדרה הולך ומשתפר ("מדובר בעיריה שמנהלת את משק הכספים בצורה טובה ואחראית"(מכתב הממונה על מחוז חיפה במשרד הפנים, יוסף משלב, מיום 9.8.10)), ולאחרונה, כעולה מתשובת המשיבים, אף אושרה תכנית כספית שתאפשר לה להתנהל ללא הלוואות איזון החל משנת 2013. נוסיף, כי לא מצאנו להיעתר לבקשה לצרוף מסמך. נ. נוכח האמור, ואף שאין דעתנו נוחה מהתנהלות ראש העיריה, אשר גם לו תרומה שאין להקל בה ראש לאי אישור התקציב במועד, שהרי לוח הזמנים שקבע המחוקק היה לנגד עיניו - לא מצאנו בסופו של יום להתערב בהחלטת שר הפנים, אשר נתבססה על חוות דעת מקצועית. אין משתמע מכך, כי לא ברורים לנו האילוצים שבהם נתון ראש רשות מקומית, ובתוך עמנו אנו יושבים; אולם נראה כי בנקודה מסוימת היה עליו לעצור בנסיונות שלא צלחו להגיע להסכמה רחבה ככל הניתן, ליטול אחריות כראוי ולהביא את התקציב לדיון כדין, שאם לא כן עלול הנזק לעלות על התועלת, והמועצה תפוזר כבענייננו. סוף דבר, נראה איפוא כי ניתנה הדעת למכלול השיקולים הצריכים לעניין ולאיזון ביניהם, ולא נוכל לומר כי החלטת שר הפנים להותיר את ראש העיריה בתפקידו חורגת ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות. נ"א. לא אכחד, כי סבורני שיש קושי טבוע במצב שבו ראש העיריה מתפקד כיום אל מול ועדה ממונה. נוצר בכך אנדרוגינוס ממשלי שלא שערוהו אבותינו. ואולם, המחוקק לא שלל תוצאה כזאת, ולמצער יש לקוות ולהניח כי מערכת האיזונים והריסונים בתוכה מתפקדת כראוי. נ"א. כללם של דברים: אין בידינו להיעתר למבוקש. איננו עושים צו להוצאות. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. ה מ ש נ ה -ל נ ש י א ה השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין. ניתן היום, ‏י' בתמוז תשע"א (12.7.2011).‏ ה מ ש נ ה – ל נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. רח מרכז מידע, טל' 02-6593333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il