פסק-דין בתיק בג"ץ 8071/01
בבית המשפט
העליון בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק
בג"ץ
8071/01
בפני:
כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופט י' אנגלרד
כבוד השופט א' א' לוי
העותר:
ראובן יעקובוביץ
נ ג ד
המשיבים:
1. היועץ
המשפטי לממשלה
2. משרד הפנים הוועדה המחוזית מחוז המרכז
3. ד''ר א. לוי , יו"ר הוועדה המחוזית מרכז
4. הוועדה המקומית לתכנון ובניה ," זמורה",
5. הוועדה המקומית לתכנון ובניה ''שורקות''
6. משרד הפנים היחידה הארצית לפיקוח על הבניה
7. מינהל מקרקעי ישראל מח' המרכז
8. חב' 'פידיאס' אחזקות בע"מ
עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים
תאריך הישיבה:
ט"ו באב התשס"ב (24.07.2002)
בשם העותר:
בעצמו
בשם המשיבים 1-3, 6-7:
עו"ד ערן אטינגר
בשם המשיבה 4:
עו"ד איתי ברסלע
בשם המשיבה 5:
עו"ד גדי טל
בשם המשיבה 8:
עו"ד אילן אמיר-אנצויג; עו"ד אמנון יצחקניא
פסק-דין
הנשיא א' ברק:
עתירה שעניינה מעשים ומחדלים לכאורה של הרשות, באי הפעלה של
סמכויות האכיפה שבחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 - באיזה בית משפט דינה
להתברר - בית המשפט לעניינים מנהליים או בית המשפט הגבוה לצדק? זו השאלה העיקרית
שבפנינו.
העובדות וההליכים
1. העותר הוא בעל בית צמוד קרקע בתחום שיפוטה של המועצה המקומית
קריית עקרון. ביתו של העותר סמוך וגובל למקרקעין החכורים על ידי משיבה מס' 8
והמנוהלים על ידי משיבה מס' 7, והמהווים (יחד עם מקרקעין נוספים) מרכז מסחרי הידוע
כ"בילו סנטר" (להלן: המקרקעין). העותר טען כי על פי תכנית בניין ערים
החלה על המקרקעין, יעודם הנו תעשייה. בה בעת, בפועל המקרקעין משמשים למסחר, תוך
חריגה שלא כדין וללא היתר מן הייעוד, ותוך גרימת מטרדי רעש, ריח, וזיהום אוויר
קשים לו ולשכנים אחרים. כן טען כי משיבה מס' 8 פלשה, במהלך ניהול המרכז המסחרי,
לגינה ציבורית הגובלת בביתו והמהווה שטח ציבורי פתוח, וזאת, שלא כדין. משיבה מס' 8
הגישה אמנם למשיבה מס' 5 (הוועדה המקומית לתכנון ובניה) תכנית לשינוי יעוד
המקרקעין מתעשייה למסחר, אולם תוכנית זו טרם אושרה ולטענת העותר, המשיבה מס' 8 לא
המתינה כלל לאישורה אלא קבעה עובדות בשטח.
2. בשנת 1996 פנה העותר למשיבה מס' 2 (הועדה המחוזית לתכנון ובניה)
ומשיבה מס' 5 (הועדה המקומית לתכנון ובניה) בבקשה כי ינקטו הליכים פליליים בשל
הבניה הבלתי חוקית במקרקעין ויביאו להפסקת העבודה. העותר נענה כי ננקטות פעולות לאכיפת
החוק ובכלל זה הגשת דוחות כבסיס להכנת כתב אישום. יצויין עוד, כי משיבה מס' 5 וכן
משיבה מס' 4 (הוועדה המקומית לתכנון ובניה "זמורה", שלשטח שיפוטה הועברו
בשלב מסויים המקרקעין) נתנו היתרים לשימוש חורג לחלק מן המבנים שבמקרקעין, אם כי
התנו אותם בתנאים שונים. העותר טען, כי בפועל לא קויימו התנאים וכי ממילא ההיתרים
ניתנו רק לחלק מן המבנים ולא לכולם כך שהלכה למעשה, נמשכה הפרת הוראות חוק התכנון
והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) על ידי משיבה מס' 8.
3. ביום 18.10.2001 הגיש העותר לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט
גבוה לצדק עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים. הצווים שביקש כוונו כנגד היועץ
המשפטי לממשלה ומשרד הפנים (משיבים 1 ו-6) ועניינם "מדוע לא יורה בית משפט זה
למשיבים להפעיל את סמכותם ולאכוף את הוראות חוק התכנון והבניה התשכ"ה - 1965
ויורה להם לפעול לסגירתם של כל בתי העסק לממכר טובין קמעונאי הפועלים במקרקעי
המשיבה מס' 8". וכן "יורה להם [למשיבים] לפעול לסילוק ידה של המשיבה מן
המקרקעין בייעוד שצ"פ.... אליהם פלשה [משיבה מס' 8] ויורה להם לאכוף על
המשיבה להרוס את הקירות האקוסטיים שנבנו על ידה בתחום המקרקעין ללא היתר כחוק
ולחייבה להשיב את המצב לקדמותו". נוסף על כך ביקש העותר כי משיבים 2 ו-3 (הוועדה
המחוזית לתכנון ובניה ויושב הראש שלה) לא יאשרו כל תכנית לשינוי ייעוד המקרקעין עד
אשר יסגרו כל בתי העסק ותסולק היד מן המקרקעין. כן נתבקש צו ביניים המורה למשיב
מס' 7 (מנהל מקרקעי ישראל - מחוז המרכז) שלא לאשר או לחתום על כל תכנית הנוגעת
לשינויי היעוד של המקרקעין, עד להכרעה בעתירה.
4. ביום 18.10.2002 ניתנה החלטה (כב' השופט מ' חשין) ולפיה
"עיקרה של עתירה זו הוא ענייני תכנון ובנייה וטענת העותר היא כי רשויות
המדינה אינן אוכפות כנדרש את חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965. ענייני תכנון
ובניה נתונים כיום לשיפוטו של בית המשפט לעניינים מנהליים ולכאורה אמור היה העותר
להגיש את עתירתו לאותו בית משפט ולא לבית המשפט הגבוה לצדק". אשר על כן
נתבקשה תגובת העותר לעניין זה. בהמשך, נתבקשו גם הצדדים האחרים לעתירה להגיב
לנדון. ביום 19.2.2002 הוחלט (כב' השופט מ' חשין) כי בעקבות ההליכים עד אותה העת
יידרש בתיק זה בית המשפט תחילה לנושא הסמכות ורק אם יגיע בית המשפט לכלל מסקנה כי
ראוי שנושא העתירה ידון בפניו דווקא, כי אז יוסיף בית המשפט ויידרש לעתירה לגופה. יצויין
עוד, כי בהחלטתי מיום 25.4.2002 דחיתי הבקשה למתן צו ביניים. הנה כי כן, השאלה
המרכזית העומדת בפנינו היא השאלה היכן ראוי כי תתברר עתירה זו - כלום בבית המשפט
המחוזי בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים או שמא בבית המשפט העליון בשבתו כבית
משפט גבוה לצדק?.
טענות הצדדים
5. העותר בתגובתו טען כי הסמכות לדון בעתירה מסורה לבית המשפט הגבוה
לצדק ולא לבית המשפט לעניינים מנהליים. הטעם שניתן לכך הוא שעיקר העתירה הנו טענות
בעניין אכיפת החוק. סעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים,
התש"ס-2000 (להלן: החוק) קובע בפירוש כי בית המשפט לעניינים מנהליים ידון
ב"ענייני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה... למעט... פרק י': עבירות
ועונשין". סמכויות האכיפה מצויות בפרק י' לחוק התכנון והבניה ואשר על כן ברור
כי בית המשפט לעניינים מנהליים כלל אינו מוסמך לדון בעתירה זו.
6. היועץ המשפטי לממשלה, מאידך, טען בפנינו כי על העתירה לידון בפני
בית המשפט לעניינים מנהליים. לשיטתו, היקף סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים
מבוסס על בדיקה כפולה - של מקור הסמכות ושל אופי ההליך העומד לדיון. אשר למקור
הסמכות, הרי שסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים משתרעת - כאמור בסעיף
10(א) לתוספת הראשונה לחוק, רק על ענייני תכנון ובניה על פי חוק התכנון והבנייה.
מכאן, שטענות לגבי הפעלת סמכות שאינה נובעת מחוק התכנון והבניה עצמו, אין דינן
להתברר בבית המשפט לעניינים מנהליים. אשר לאופי ההליך, הרי שגם אם אכן
המדובר בסמכות שמקורה בחוק התכנון והבנייה, הרי שבית המשפט לעניינים מנהליים לא
ידון - כאמור בסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק - בטענות שעניינן עבירות ועונשין
לפי פרק י' לחוק התכנון והבניה כאשר יש לפרש סייג זה כעוסק בהליכים האכיפתיים עצמם
בהם נוקטים מוסדות התכנון. לפיכך, מקום בו המדובר בטענות נגד הליכים פליליים
מנהליים ושיפוטיים, ידונו אלו בבית משפט השלום או בית המשפט לעניינים מקומיים, ולא
בבית המשפט לעניינים מנהליים. אולם, מקום בו הטענות הן נגד שיקול הדעת שביסוד
החלטה להפעיל או שלא להפעיל סמכות של מוסד תכנון לנקוט בצעדים אכיפתיים, או אז תהא
הסמכות של בית המשפט לעניינים מנהליים. יישום מבחן מצטבר זה במקרה שבפנינו, כך
נטען, מביא למסקנה כי דין העתירה לידון בפני בית המשפט לעניינים מנהליים. המשיב
הרלבנטי העיקרי לטענות כנגד הפעלת שיקול הדעת הנה הוועדה המקומית הרלבנטית, שמקור
סמכותה הוא מכוח חוק התכנון והבניה. אשר על כן מתקיים התנאי הראשון לסמכותו של בית
המשפט לעניינים מנהליים. בנוסף, השאלה העומדת לדיון אינה עיצומו ופרטיו של אישום
פלילי זה או אחר או צו מנהלי אלא הפעלת שיקול הדעת באכיפה או אי אכיפה של הוראות
חוק התכנון והבניה. מכאן, שמתקיים גם התנאי השני לסמכותו של בית המשפט לעניינים
מנהליים.
7. משיבה מס' 8 בתגובה, טענה אף היא כי דין העתירה להתברר בבית המשפט
לעניינים מנהליים ולא בבית המשפט הגבוה לצדק. לשיטתה, המגמה שקדמה לחוק וכן התכלית
שביסוד החוק מצביעות בבירור על חשיבות ריכוז ענייני תכנון ובניה בפני בית המשפט
המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, בייחוד נוכח סיעוף וסיבוך התיקים
בעניינים אלו והצורך בקביעת ממצאים עובדתיים. אשר על כן נפסק עוד טרם החוק כי גם
טענות לעניין אכיפה או אי אכיפה של חוק התכנון והבניה ישמעו בבית המשפט לעניינים
מנהליים וכי חקיקת החוק מביאה לחיזוק פסיקה זו ומעמדה, נוכח תכלית החוק. זאת ועוד:
מטרת הסייג שבסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק - ולפיו לא תשתרע סמכותו של בית
המשפט לעניינים מנהליים על פרק י' לחוק (עבירות ועונשין) אינה להשאיר עניינים אלה בסמכות
בית המשפט הגבוה לצדק אלא בידי הערכאות הדנות בהליכים אלה עצמם (בית משפט השלום
ובית המשפט לעניינים מקומיים) מתוך תפיסה כי הליכים אלו אינם מנהליים במהותם.
ממילא אין להיאחז בסייג זה - שלא כטענת העותר - ולטעון על כן כי הסמכות לדון
בטענות שעניינן אי אכיפת החוק, היא בבית המשפט הגבוה לצדק.
8. טרם ניכנס בעובי הסוגיה נדגיש, כי טענת העותר במקרה שבפנינו -
כנגד המשיבים 1 ו-6 היא כי אין הם עושים שימוש בסמכויות האכיפה המצויות בחוק
התכנון והבניה. בה בעת, מן העתירה עצמה והשתלשלות העניינים המובאת בה ברור כי עיקר
טענתו מופנית כנגד מוסדות התכנון ואי אכיפת הוראות חוק התכנון והבניה על ידם.
בתגובתו מיום 23.10.2001 אף הבהיר העותר כי העניין שמועלה בעתירה מצוי בפרק י'
לחוק התכנון והבניה, כלומר, להפעלת סמכויות האכיפה מכוח חוק התכנון והבניה עצמו.
בנסיבות אלו, תצטמצם השאלה שבפנינו לשאלה האם הדיון בהפעלת סמכויות האכיפה שבחוק
התכנון והבניה צריך שיהיה בבית המשפט הגבוה לצדק או בבית המשפט לעניינים מנהליים.
מטעם זה נשאיר בצריך עיון את השאלה מה דינה של עתירה המכוונת כנגד החלטותיו של
היועץ המשפטי לממשלה בנדון שעה שהוא מפעיל את סמכויותיו שמחוץ לחוק התכנון והבניה.
המסגרת הנורמטיבית
9. השאלה העיקרית העומדת בפנינו היא, כאמור, אם מצויה העתירה שבפנינו
במסגרת סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים כאמור בחוק, כך שתידון בבית משפט זה
ולא בבית המשפט הגבוה לצדק. ודוק: סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק משתרעת בעקרון
גם על עתירה זו שכן סמכותו זו לדון בעתירות כנגד הממלאים "תפקיד ציבורי על פי
דין" נובעת מסעיף 15(ד)(2) לחוק יסוד: השפיטה ואין בכוחו של חוק
"רגיל" - לרבות חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים - לצמצם סמכות זו. אשר
על כן, השאלה אינה אם מוסמך בית המשפט העליון לדון בעתירה שעניינה אי אכיפה של חוק
התכנון והבנייה - שכן מוסמך הוא - אלא אם קיים סעד חלופי לדיון מעין זה בפניו.
(ראו: בג"ץ 2208/02 מהא סלאמה ואח' נ' שר הפנים (טרם פורסם)). מכאן,
שיש לבחון אם חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים מסמיך את בית המשפט לעניינים מנהליים
לדון בעתירה מעין זו, ובהקימו בדרך זו סעד חלופי לסמכותו של בית המשפט העליון.
10. סעיף 5 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים (שכותרתו "סמכות בית
המשפט") קובע כי:
"בית המשפט לעניינים מנהליים ידון באלה -
(1) עתירה נגד החלטה של רשות בעניין המנוי בתוספת
הראשונה (להלן - עתירה מנהלית);
..."
סעיף 10 לתוספת הראשונה, קובע
כי:
"תכנון ובניה –
(א) ענייני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבנייה,
התשכ"ה-1965, למעט לפי פרק ח':1 היטל השבחה ולפי פרק י': עבירות ועונשין,
ולמעט החלטות שעניינן תוכנית מתאר ארצית או מחוזית והחלטות שר הפנים".
אכן, סעיף 10(א) לתוספת הראשונה לא קובע מפורשות כי טענות כנגד אי אכיפת
החוק על ידי הגורמים המוסמכים לכך - כבמקרה שבפנינו - מצויות בסמכותו. תחת זו,
קובע החוק הגדרה כללית בעיקרה - "ענייני תכנון ובניה לפי חוק התכנון
והבנייה". מהו היקף פרישתו של דיבור זה לצורך המקרה שבפנינו? התשובה לשאלה זו
קשורה בתכלית החוק ובעקרונות המונחים בבסיסו (ראו בג"ץ 953/87 פורז נ' ראש
עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מב(2) 309, 326; בג"ץ 693/91 אפרת נ'
הממונה על מרשם האוכלוסין, פ"ד מז(1) 749, 761-762).
תכלית החוק
11. חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים בא לעולם על רקע מגמה כוללת של
העברת עניינים מסוימים לדיון מבית המשפט העליון לבית המשפט המחוזי. הטעמים שביסוד
מגמה זו כללו, בין היתר, את הדין המפורט שנקבע בסוגיות מסוימות לאורך השנים בבית
המשפט העליון, את קיומה של מחלוקת "אזרחית" בין הצדדים, את מורכבותם
וסירבולם של עניינים מסויימים ובייחוד את הצורך בקביעת ממצאים עובדתיים על יסוד
שמיעת עדויות (ראו: בג"ץ 991/91 פסטרנק נ' שר השיכון, פ"ד מה(5)
50, 62-63). במסגרת זו נקבע כי מכוח סמכותם המקבילה של בתי המשפט המחוזיים, ומכוח
רעיון דוקטרינת הסעד החלופי, ידונו עניינים מסויימים, על דרך העקרון, בפני בית
המשפט המחוזי (ראו עוד: י' זמיר, "מכרזים ציבוריים בבית משפט אזרחי", משפט
וממשל א' (תשנ"ב) 197, 2000-201). כך, למשל, בענייני מכרזים (פרשת פסטרנק,
הנ"ל); וענייני פסלות כהונה ברשויות מקומיות (רע"א 1287/92 בוסקילה,
ראש המועצה הדתית טבריה נ' צמח, פ"ד מו(5) 159). כך גם, במיוחד, בתחום
התכנון והבנייה (בג"ץ 1921/94 סוקר ואח' נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשיה,
פ"ד מח(4) 237). אכן, גם בתחום התכנון והבנייה קיימת לא פעם מחלוקת עובדתית
אשר ההכרעה בה מחייבת חקירות ובדיקות אשר הכלים הראויים למימושן מצויים בידי
הערכאה האזרחית (בג"ץ 4306/93 חלפון ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה,
פ"ד מז(4) 37, 41, 44). עתירות בתחום התכנון והבנייה כורכות לא פעם שאלות
ומחלוקות "אזרחיות" במהותן וכמו-כן, קיים בסוגיות אלו דין מפותח שהתגבש
לאורך השנים בפסיקתו של בית המשפט הגבוה לצדק עד כי אין הצדקה כי כל ענייני התכנון
והבניה ידונו בבית המשפט העליון כערכאה ראשונה (ראו גם: י' זמיר, "ענייני
תכנון ובניה - לבית המשפט האזרחי", משפט וממשל ב' (תשנ"ד) 257,
259-261).
12. המשכה של מגמה זו - בייחוד בתחום התכנון והבניה - מצא ביטויו בפרק
י1 לחוק התכנון והבניה וסעיף 255א שבו (שהוחלף בינתיים בחוק בתי המשפט לעניינים
מנהליים) ולפיו:
"(א) עתירות נגד מוסדות תכנון, בכל עניין
הנוגע לתכנון ובניה, למעט העניינים המפורטים בסעיף קטן (ב) יהיו בשיפוטים של בתי
המשפט המחוזיים, אשר ידונו בעתירות בשבתם כבית משפט לעניינים מנהליים.
(ב) עתירות שעניינן תוכנית מתאר ארצית או מחוזית
ועתירות נגד החלטות שר הפנים לפי חוק זה - ידונו בבית המשפט העליון בשבתו כבית
משפט גבוה לצדק".
אכן, הוראת
חוק זו - כחלק ממכלול חקיקה שלם (ראו ש' אביטל, "תיקון מס' 43 לחוק התכנון
והבניה - האם מהפך בדיני התכנון?", משפטים כז (תשנ"ז) 383,
408-411) - מבטאת אף היא את החשיבות של הדיון בענייני התכנון והבניה בפני בית
המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים.
13. רקע זה עמד ביסוד חקיקתו של חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים,
התש"ס-2000. אכן, לצד ההכרה שביתרון בדיון בפני בית המשפט המחוזי בסוגיות
מסויימות, עמדה גם תכלית כוללת יותר של ריכוז הדיון בעניינים מנהליים בפני ערכאה
שיפוטית אחת, בעלת סדרי דין ושיפוט ייחודיים למשפט המנהלי (ראו סעיף 1 לחוק). בית
המשפט המנהלי אמור להפוך לערכאה המרכזית בה נדונים ומוכרעים עניינים מנהליים
(ע"א 8366/99 גדעון עפרת נ' שר הפנים (לא פורסם). אכן, "המטרה
היא הפרדת השיפוט המנהלי מהשיפוט האזרחי לשם יצירת התמחות אשר תבטיח איכות ויעילות
של השיפוט המנהלי, בצד שימור ייחודו מבחינת תכליותיו, השיקולים והאיזונים הכרוכים
בביקורת השיפוטית על פעולות רשויות השלטון והשפעותיה על תפקוד מערכות
השלטון" (מ' מזוז, "רפורמה בשיפוט המנהלי בישראל", משפט וממשל
ו' (תשס"א) 233, 241-242).
"ענייני תכנון ובניה" - לרבות טענות בעניין אכיפת החוק?
14. לאור תכליות אלו יש לדעתי לפרש את הדיבר "ענייני תכנון ובניה
לפי חוק התכנון והבנייה" הקבועים בסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק ככולל גם
טענות שעניינן שימוש בסמכויות שבחוק התכנון והבניה לשם אכיפת החוק או אי אכיפתו.
אכן, ההכרעה בשאלת חוקיותו של שיקול הדעת של גורמי האכיפה יכולה לכלול בענייני
התכנון והבניה הכרעה בשאלות עובדתיות מורכבות בהן יש יתרון לבירור בפני בית המשפט
לעניינים מנהליים. טענות כנגד אכיפת החוק או אי אכיפתו יכולות לקפל ביניהן שאלות
אזרחיות במהותן, שראוי שיתבררו בפני בית המשפט לעניינים מנהליים. גם הדינים
שעניינם אמות המידה הראויות להפעלת שיקול הדעת באכיפה או אי אכיפה נדונו כבר
ונתגבשו לא פעם בפסיקת בית המשפט הגבוה לצדק. שילוב טעמים אלו, על יסוד התכליות
עליהן עמדנו, מוליך למסקנה כי ראוי הוא כי הדיון בטענות שעניינן הפעלת סמכויות
האכיפה שבחוק התכנון והבניה יהיה גם הוא בפני בית המשפט לעניינים מנהליים.
15. זאת ועוד: התכלית הנוספת עליה עמדנו - ועניינה ריכוז העניינים
המנהליים בפני ערכאה עיקרית אחת - מוליכה אף היא לבחירה בפרשנות זו של החוק. אכן,
ההפרדה בין הדיון בהוראותיו הספציפיות של חוק התכנון והבניה (המצויות לכולי עלמא
בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים) ובין טענות לגבי הפעלת סמכויות האכיפה
שבחוק זה - אינה רצויה. לא פעם טענות שעניינן הפעלת שיקול הדעת באכיפת חוק התכנון
והבנייה מחייבות הכרעה בקיום הוראות חוק התכנון והבנייה, וההיפך. במובן זה, ההפרדה
בין דיון בעתירה מנהלית על פי חוק התכנון והבנייה ובין דיון בעתירה מנהלית על
החלטות של מוסדות תכנון באכיפה של הוראות החוק - נראית מלאכותית. אכן, ההגיון
והטעם בריכוז ענייני התכנון והבניה תחת קורת גג דיונית חלים גם על הצורך בריכוז
הטענות שעניינן שיקול הדעת של רשויות האכיפה בהפעלת סמכויותיהן על פי חוק התכנון
והבניה, בבית המשפט לעניינים מנהליים. שאלת הפעלתו הראויה של שיקול הדעת בענייני
אכיפה היא שאלה מנהלית באופייה, שככל שהיא עוסקת ממילא בתחום המצוי בסמכותו של בית
המשפט לעניינים מנהליים - כאמור בסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק - ראוי הוא כי
תידון ותוכרע אף היא על ידי בית המשפט לעניינים מנהליים. אשר על כן, מקובל עלי כי
באופן עקרוני, מוסמך בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירות שעניינן הפעלת שיקול
הדעת במסגרת סמכות האכיפה שבחוק התכנון והבנייה. כך נפסק גם, במספר מקרים אחרים
(אם כי בהתבסס על חוק התכנון וסעיף 255א שבו, טרם חקיקת חוק בתי משפט לעניינים
מנהליים - ראו: בג"ץ 5776/99 רחמים גריב נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה
חולון ואח' (לא פורסם); בג"ץ 8807/99 סמארה נ' שר הפנים (לא
פורסם); ראו עוד והשוו: בג"ץ 2899/97 אדם טבע ודין נ' שר התשתיות הלאומיות,
פ"ד נא(3) 417, 420; בג"ץ 2454/97 אפרתי ובניו בע"מ נ' עיריית
ירושלים ואח' (לא פורסם)).
סייג לסמכות - "פרק י': עבירות ועונשין"?
16. נוכח מסקנה זו, ולפיה כלולות טענות שעניינן הפעלת סמכויות האכיפה
של חוק התכנון והבניה בגדר "ענייני תכנון ובניה" כאמור בסעיף 10(א) לתוספת
הראשונה לחוק, מתעוררת עדיין השאלה אם אין צמצום של סמכות זו בשל הסייג שבסעיף 10(א)
לתוספת הראשונה לחוק ולפיו אין הסמכות של בית המשפט לעניינים מנהליים משתרעת על
(בין היתר) "פרק י': עבירות ועונשין" לחוק. אכן, פרק י' לחוק התכנון
והבניה קובע שורה של הוראות שדין הפרתן כדין עבירה פלילית, וזאת לצד הוראות וסעדים
מנהליים הן של בית המשפט והן של מוסדות התכנון (הפסקות בניה וצו הפסקה מנהלי, צווי
הריסה). אמת, טענות שעניינן אכיפת החוק או אי אכיפתו תבוססנה, לרוב, על הפעלת
הסמכויות הקבועות בפרק י' לחוק או אי הפעלתן. בה בעת, בעובדה זו כשלעצמה אין להביא
למסקנה לפיה מכוח פרק י' לחוק התכנון והבניה וסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק בתי
המשפט לעניינים מנהליים, לא ניתן לדון בבית המשפט לעניינים מנהליים בעתירה שעניינה
אי אכיפת חוק התכנון והבניה. הטעם לכך הוא כפול:
17. ראשית, עולה מפרק י' לחוק התכנון והבניה שכל עניינו באכיפת
הוראות החוק עצמן ובבית המשפט המוסמך לכך - בית משפט השלום או בית המשפט לעניינים
מקומיים (וראו סעיף 203(א) לחוק). אשר על כן ברור הוא, כי סיוג הסמכות של בית
המשפט לעניינים מנהליים כאמור בסעיף 10(א) לתוספת הראשונה - לא בא אלא להבהיר כי
עניינים המסורים בפרק י' לחוק התכנון והבניה לבית משפט השלום ובית המשפט לעניינים
מקומיים, יוותרו בסמכותם ולא ידונו על ידי בית המשפט לעניינים מנהליים. מכאן, שאין
יסוד לטענת העותר לפיה מסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק נובע כי הסמכות לדון
בטענות שעניינן אכיפת חוק התכנון והבניה מצויות בסמכות בית המשפט הגבוה לצדק
דווקא. שהרי ממאי נפשך: אם שיקול הדעת באכיפת חוק התכנון והבניה הנו חלק מפרק י'
לחוק זה, הרי שהדיון בטענות אלה אינה בבית המשפט הגבוה לצדק אלא - מכוח דוקטרינת
הסעד החליפי - בבית משפט השלום או בבית המשפט לעניינים מקומיים (לפי העניין); ואם
שיקול הדעת באכיפת חוק התכנון והבניה אינו חלק מפרק י' לחוק התכנון והבניה, הרי שכאמור,
מצויה היא בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים וכעקרון - ועל פי דוקטרינת הסעד
החליפי - לא תידון בבית המשפט הגבוה לצדק.
18. שנית, קיים הבדל יסודי בין שיקול הדעת באכיפה ובין האכיפה
עצמה. ההחלטה אם לנקוט בצעד זה או אחר היא שאלה מנהלית בעיקרה, וחלים עליה הכללים
בדבר הפעלת שיקול דעת ראוי על ידי הרשות המנהלית. החלטות מעין אלו כוללות לרוב
שיקולי מדיניות עקרוניים החורגים מגדריו של מקרה זה או אחר. מטעם זה - הן בשל אופי
ההליך והן בשל מהותו - נדון שיקול הדעת של רשויות האכיפה בפני הערכאה המנהלית. כך,
למשל, בהחלטה להעמיד לדין או שלא להעמיד לדין. על דרך העקרון, נדונות החלטות אלו
של היועץ המשפטי לממשלה בפני בית המשפט הגבוה לצדק, ולא בפני הערכאה הדיונית הדנה
בכתב אישום זה או אחר (ראו למשל: בג"ץ 2534/97 ח"כ יונה יהב נ'
פרקליטת המדינה, פ"ד נא(3) 1; בג"ץ 6781/96 חבר הכנסת אהוד
אולמרט נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(4) 793) וזאת למעט מקרים חריגים
בהם מתאפשרת בערכאה הדיונית מעין תקיפה עקיפה של ההחלטה על ההעמדה לדין (למשל -
"הגנה מן הצדק" - ראו למשל: ע"פ 6411/98 מנבר נ' מדינת ישראל,
פ"ד נה(2) 150, 214; בג"ץ 5319/97 קוגן נ' הפרקליט הצבאי הראשי,
פ"ד נא(5) 67, 94-95; בג"ץ 1563/96 עו"ד מרדכי כץ נ' היועץ
המשפטי לממשלה, פ"ד נה(1) 429). אשר על כן, לא הרי ההחלטה המנהלית לעשות
שימוש בסמכות שבחוק התכנון והבניה ולהעמיד פלוני לדין בגין ביצוע עבירה פלילית,
ככתב האישום עצמו והדיון בו. לא הרי ההחלטה העקרונית בדבר מדיניות האכיפה המנהלית
של הסמכויות הקבועות בחוק התכנון והבניה, כהרי חוקיותו של צו ספציפי שהוצא במקרה
זה או אחר. ההבדל בין הפעולות המשפטיות השונות מצדיק גם דיון בפני ערכאות שונות:
בית המשפט לעניינים מנהליים כדן בהפעלת שיקול הדעת המנהלי שבאכיפה, ואילו בית משפט
השלום או בית המשפט לעניינים מקומיים כדן בפרטי האישום או הצו הקונקרטי, לפי
העניין. אכן, דווקא בתחום התכנון והבניה יכולה להיות להחלטות שהן אינדבידואליות
לכאורה, השפעה מרחיקת לכת על האינטרס הציבורי הכללי (ראו והשוו: א' גורן, מ' בירנהק,
"בית המשפט לעניינים מנהליים", משפט וממשל ד' (תשנ"ז) 243,
271). מטעם זה - ונוכח תכליתו של חוק בתי משפט לעניינים מנהליים וריכוז עניינית
כנון ובניה בו - מן הראוי כי הדיון בהחלטות אלו יהיה בבית המשפט לעניינים מנהליים.
19. העולה מן המקובץ הוא, כי יש לראות את בית המשפט לעניינים מנהליים
כמוסמך לדון בעתירות שעניינן אי אכיפת חוק התכנון והבניה על ידי מוסדות התכנון.
בנסיבות אלו, קיים סעד חלופי לדיון בבית המשפט הגבוה לצדק ומטעם זה יתקיים הדיון
בעתירות מעין אלו בבית המשפט לעניינים מנהליים.
מן הכלל אל הפרט
20. עיקר הטענות בעתירה שבפנינו מופנות כנגד הפעלת שיקול הדעת באכיפה -
או אי האכיפה - של חוק התכנון והבניה. כאמור, צורפו גם היועץ המשפטי לממשלה ומשרד
הפנים כמשיבים לעתירה אולם עולה ממנה, כי מוסבת היא למעשה בעיקר כנגד מוסדות
התכנון (הוועדה המקומית והוועדה המחוזית לתכנון ובניה) ומבקשת את אכיפתו של חוק
התכנון והבניה (ולא סמכויות אכיפה אחרות). בנסיבות אלו, ולאור האמור לעיל, מוסמך
בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירה זו ולא בית משפט זה.
ה
נ ש י א
השופט י' אנגלרד:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
השופט א' א' לוי:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק.
ניתן היום, י"ג בכסלו התשס"ג (18.11.2002).
ה נ ש י א ש ו פ
ט ש ו פ ט
_________________
העתק מתאים למקור 01080710_A11.doc/דז/
נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
שרה ליפשיץ – מזכירה ראשית
בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444
בית המשפט פתוח להערות והצעות:
[email protected]
לבתי המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il