אונירם יזמות בע"מ נ. עיריית יהוד- מונסון

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 8051/18 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט מ' מזוז כבוד השופט א' שטיין המערערת: אונירם יזמות בע"מ נ ג ד המשיבות: 1. עיריית יהוד - מונסון 2. רשות מקרקעי ישראל 3. הוועדה המקומית לתכנון ובניה יהוד- מונסון ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (השופט צ' דותן) בעת"מ 34103-08-16 מיום 21.9.2018 תאריך הישיבה: כ' באייר התש"ף (14.5.2020) בשם המערערת: עו"ד אמיר שפיצר; עו"ד רותי וולובסקי בשם המשיבה 1: עו"ד אלי וילצ'יק; עו"ד רוית צימנט בשם המשיבה 2: עו"ד שרון הואש-איגר בשם המשיבה 3: עו"ד עופר צילקר פסק-דין השופט מ' מזוז: ערעור על פסק דינו מיום 21.9.2018 של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופט צ' דותן), בעת"מ 34103-08-16, אשר דחה את עתירת המערערת. המערערת, אונירם יזמות בע"מ (להלן: המערערת או אונירם), זכתה בשנת 2012 במכרז פומבי שערכה המשיבה 2, רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) לרכישת זכויות החכירה במגרש 1015 המצוי בשטחה של המשיבה 1, עיריית יהוד-מונוסון (להלן: העירייה), למטרה של הקמת בית דיור מוגן. בתנאי המכרז נקבע, בין היתר, כי "על המגרש חלה תב"ע יד/6185 ... שהוראותיה הינן חלק בלתי נפרד ממכרז זה... זכויות הבניה... וכל הוראות הבניה הנדרשות לקבלת היתר בניה, הינן בהתאם לתקנון ותשריט התכנית הנ"ל." בהתאם לתכנית יד/6185 האמורה - שהיא תכנית מפורטת לאיחוד וחלוקה ללא הסכמת הבעלים שאושרה בשנת 2007 (להלן: התכנית) - ייעודו של מגרש 1015 הוא להקמת בנין בן 120 דירות לדיור מוגן, ואילו מגרש 1033 הסמוך, שאף הוא היה בבעלות המדינה בעת אישור התכנית, יועד לשטח ציבורי פתוח (להלן גם: השצ"פ). בהתאם לסעיף 14.5 לתקנון התכנית, "במגרש 1033 תותר חניה תת קרקעית מתחת לשצ"פ עבור בנין לדיור מוגן", ובהמשך לכך קובע סעיף 16 לתקנון, שכותרתו "רכוש משותף וזיקות הנאה", כי "כל השטחים לצרכי ציבור יופקעו ויירשמו על שם עיריית יהוד מונוסון, בכפוף להענקת זיקת הנאה לטובת חוכרי הדירות וחכירה מהוונת לחניה ומעבר בכל מרתפי החניה מתחת למגרשי המגורים 1010-1001, השצ"פים והדרך העוברת בתחום השכונה עד לתעלת הניקוז" (פסקה 16.1 שם). הוראות התכנית היוו כאמור חלק בלתי נפרד מתנאי המכרז לחכירת מגרש 1015 בו זכתה המערערת. ביום 17.7.2012 הגישה אונירם בקשה להיתר בניה להקמת בית דיור מוגן בן 117 יחידות דיור ומרתף חניה מתחת למגרש 1033, בהתאם להוראות התכנית. ביום 22.10.2012 אישרה המשיבה 3, הוועדה המקומית לתכנון ובניה יהוד-מונוסון (להלן: הוועדה המקומית) את הבקשה להיתר, וזאת בכפוף ל"הסכם בין העירייה ליזם המסדיר את זכות השימוש בחניה התת קרקעית בשצ"פ". בהמשך הגישה אונירם תכנית שינויים, אשר אושרה ביום 6.8.2013 על ידי הוועדה המקומית "בכפוף להסכם שיאושר על ידי מועצת העיר, על פי כל דין", ובכפוף לתנאים נוספים שפורטו בהחלטה. אונירם השלימה את כל התנאים שנקבעו כאמור לקבלת ההיתר, ופנתה לעירייה לשם עריכת הסכם המסדיר את זכות השימוש שלה בהתאם לתכנית בחניה התת קרקעית בשצ"פ. ואולם, ביום 28.7.2014 החליטה מועצת העירייה לדחות את בקשת המערערת לעריכת הסכם להקצאת שטחי החניה מתחת לשצ"פ, וזאת בנימוק שהעירייה רואה בשצ"פ משאב ציבורי בעל חשיבות אשר אין להתיר בו שימוש לגופים פרטיים אלא במקרים מיוחדים. מכאן ואילך החל מסע של עיכובים ומכשולים מצד העירייה והוועדה המקומית במימוש היתר הבניה, אשר הוביל להליכים שונים בהם נקטה המערערת למימוש זכויותיה - ובהם ערר לוועדת הערר המחוזית, הליך של המרצת פתיחה ועתירות מינהליות, ובהן העתירה מושא ערעור זה - שאין צורך לפרטם כאן. בעתירה דנן מושא הערעור ביקשה אונירם לחייב את העירייה להתקשר עמה בהסכם להסדרת זכות השימוש בתת-הקרקע של מגרש 1033 ולחייב את העירייה להשלים את רישום ההפקעה של מגרש 1033 מרמ"י, בכפוף לרישום זיקת הנאה לטובת אונירם ביחס למגרש זה, בהתאם להוראות התכנית. ביום 21.9.2018 דחה בית משפט קמא את העתירה, לאחר שקבע, בתמצית, כי אין חולק כי הסכם עם העירייה הוא תנאי לביצוע עבודות בניה בשצ"פ, וכי ההוראה בתכנית לפיה תותר במגרש 1033 חניה תת קרקעית מתחת לשצ"פ עבור בנין לדיור מוגן היא קביעה במישור התכנוני בלבד, ואין בה די, "שהרי למגרש 1033 יש בעלים, והוא הקובע מה ייעשה ומה לא ייעשה ברכושו", וכי "לא ניתן לחייב את העירייה להתקשר בהסכם בניגוד לרצונה" (פסקאות 37 ו- 39 לפסק הדין). בערעורה לפנינו טענה אונירם, בעיקרם של דברים, כי זכותה במגרש השצ"פ נקבעה עפ"י תכנית איחוד וחלוקה סטטוטורית המהווה דין לכל דבר ועניין, ובה נקבע במפורש כי מימוש זכות ההפקעה של העירייה ייעשה בכפוף להסדרת זכות המערערת במקרקעין, וכי קביעת בית המשפט קמא לפיה לא ניתן לחייב צד לחתום על הסכם שאינו מעוניין בו, לא יכולה להתקבל במנותק מהזכות המהותית האמורה של אונירם במגרש הנדון מכוח תכנית האיחוד והחלוקה, שעל בסיסה פעלה כל השנים ואף קיבלה מכוחה היתר בניה. מנגד טענה העירייה כי אין להעניק לאונירם את הסעד של חיוב העירייה להתקשר עמה בהסכם להסדרת זכות השימוש בתת-הקרקע של השצ"פ, שכן התכנית לא הקצתה לאונירם זכויות קנייניות בתת הקרקע של השצ"פ, וכי אונירם יכולה לבנות את החניות עבור הדיור המוגן במרתף מגרשה היא, ולא במגרש השצ"פ. רמ"י טענה מצדה, כי טענות אונירם צריכות להיות מכוונות כלפי העירייה והוועדה המקומית, ולא כלפיה; ולצד זאת הבהירה, כי עמדתה היתה ונותרה שעל העירייה לפעול בהתאם להוראות התכנית, אותה יזמו העירייה והוועדה המקומית, וכי רמ"י אף שלחה ב-2016 מכתב ברוח זו בענין לראשת העירייה, שלא נענה מעולם. בדיון שקיימנו בערעור ביום 14.5.2020, ובעקבות הערותינו, הודיע בא כוח העירייה כי כעת קיימת נכונות עקרונית מצד העירייה להגיע להסכם עם המערערת בנוגע לחניה בתת הקרקע של השצ"פ. נוכח האמור, ולאחר שנשמעו טיעוני באי כוח הצדדים, ניתנה החלטתנו, לפיה אנו ממליצים לעירייה ולמערערת להגיע להסכם בנוגע לשימוש בשטח השצ"פ לחניה עבור הבנין לדיור מוגן, בהתאם להוראות התכנית, ולשם כך ניתנה ארכה לצדדים למיצוי המו"מ על תנאי ההתקשרות כאמור. בהמשך לכך התקיים ביום 4.8.2020 דיון תזכורת בפני הח"מ, בו הובהר על ידי באי כוח העירייה ואונירם, כי חלה התקדמות משמעותית במו"מ בין הצדדים, וכי למעשה גובשה טיוטה מוסכמת, והסוגיה היחידה שנותרה פתוחה היא שאלת הצורך באישור שר הפנים להסכם המתגבש בין הצדדים. בהתאם לכך ניתנה במקום החלטה לפיה המערערת והמשיבות 1 ו-3 תגשנה מסמך תמציתי אשר יציג את עובדות היסוד וגדר ההתלבטות באשר לשאלת הצורך באישור שר הפנים כאמור. ואילו המדינה תגיש את עמדתה היא בשאלת הצורך באישור שר הפנים כאמור לאחר הגשת מסמכי העמדה מצד המערערת והמשיבות 1 ו-3. במסמך עמדה שהוגש מטעם העירייה ביום 24.8.2020 נטען, כי אמנם אינו נדרש בענייננו אישור שר הפנים בגין עסקה במקרקעין לפי סעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה), מאחר והעירייה הוכרזה כ"עירייה איתנה" והיא הוחרגה מהצורך באישור בהתאם להוראות סעיף 188(ב1) לפקודה. ואולם, נטען, כי על ההתקשרות הנדונה חלה חובת מכרז פומבי בהתאם להוראות סעיף 197 לפקודה, ולשם פטור מחובה זו נדרש אישור שר הפנים לפי תקנה 3(2)(ד) לתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 (להלן: התקנות). ביום 14.9.2020 הגישה אונירם את תגובתה, בה נטען כי מאחר וההסכם עם העירייה מהווה למעשה יישום של הוראה תכנונית-קניינית הקבועה בתכנית שאושרה, אינו נדרש אישור שר הפנים כנטען, שאם לא כן הדבר עלול לסכל את הוראת התכנית. בהודעה מיום 5.11.2020 מטעם משרד הפנים נמסר, כי לגישת גורמי המשרד נדרש אישור שר הפנים לפי תקנה 3(2)(ד) כאמור, וכי לשם כך נדרשת פניה מסודרת מטעם העירייה. לאחר עיון אנו סבורים כי הדין עם המערערת. מגרש השצ"פ היה כאמור בבעלות המדינה. בשנת 2007 אושרה למתן תוקף התכנית יד/6815, אותה יזמו העירייה והוועדה המקומית, ואשר לפיה, בין היתר, תותר חניה בתת הקרקע של השצ"פ עבור הבנין לדיור מוגן, וכי שטח השצ"פ יופקע ויירשם ע"ש העירייה, "בכפוף להענקת זיקת הנאה לטובת חוכרי הדירות וחכירה מהוונת לחניה" לטובת דיירי בנין הדיור המוגן (פסקה 3 לעיל). בהמשך לכך, רכשה המערערת בשנת 2012, בהליך של מכרז פומבי, את הזכויות במגרש המיועד להקמת הבנין לדיור מוגן, וזאת כאשר בתנאי המכרז נקבע שהוראות התכנית, לרבות ההוראות לגבי החניה התת קרקעית כאמור, "הינן חלק בלתי נפרד" מתנאי המכרז (פסקה 2 לעיל). מכאן, שהעברת הזכויות בשטח השצ"פ לידי העירייה מכוח התכנית, בדרך של הפקעה, מותנה וכפוף להוראות התכנית, ומיועד להגשמתן, ובהן גם ההוראות בנוגע להתרת חניה תת קרקעית עבור בנין הדיור המוגן. ועל כן, בניגוד לקביעתו של בית משפט קמא, אין מדובר במצב בו "יש בעלים, והוא הקובע מה ייעשה ומה לא ייעשה ברכושו" (פסקה 37 לפסק הדין). בנסיבות שתוארו, העירייה אינה רשאית אפוא לעשות בשטח השצ"פ כעולה על רוחה. הוא הוענק לה במסגרת התכנית למטרות מוגדרות ו"בכפוף" לתנאים שנקבעו בתכנית באשר לייעודו, ובין היתר לענין החניה התת קרקעית. זאת, במיוחד כאשר נוצרה הסתמכות לגיטימית מצד אונירם, אשר רכשה את הזכויות במגרש 1015 לבנין לדיור מוגן, על בסיס הוראות התכנית, שהיוו חלק בלתי נפרד מתנאי המכרז וההתקשרות. יצוין כי כבר בהחלטת ועדת הערר מיום 23.3.2015, בה התקבל ערר שהגישה המערערת נגד החלטת הוועדה המקומית בעניינה, נקבע בין היתר כי "... על פי הוראות התכנית רשאית העוררת להקים חניון תת קרקעי מתחת למגרש השצ"פ לטובת הדיור המוגן... והיא זכאית לכך שיוענקו לה הזכויות התכנוניות והקנייניות שנקבעו בתכנית בחניון זה" (שם, בעמ' 5). ובעתירה אחרת שניהלה אונירם נגד הוועדה המקומית בנוגע להארכת תוקף היתר הבניה שניתן לה (עת"מ (מרכז) 20843-02-17) קבע בית המשפט בפסק דינו מיום 26.10.2017, בו קיבל את העתירה והורה על הארכת תוקף היתר הבניה, כי – "לאורך הדרך, ניכר על המשיבות כי העלו כל טענה פרוצדורלית אפשרית – מן היקב ומן הגורן – במגמה לדחוק את רגלי העותרת, אשר בפועל, הלכה עקב בצד אגודל כדי לקיים את התכנית כלשונה. עמדת הוועדה המקומית מעוררת תמיהה, בהינתן יוזמתה לתכנון התכנית, אשר מאחוריה עמדה העירייה. אין בפי הוועדה המקומית הסבר לפשר התנהלותה, על שום מה שינתה עמדתה לאחר שערכה התכנית והביאה לאישורה... ... עתירה זו מלמדת על דרך חתחתים שיש בכוחה של רשות מנהלית להעמיד בפני האזרח, להתיש ולשחוק את כוחותיו, משאביו ויוזמותיו. סירוב הוועדה המקומית להוציא היתר בנייה לעותרת נעשה בחוסר סמכות, בתואנות לא ראויות ובמגמה לסכל תכנית מאושרת שהיא עצמה יזמה לבניית דיור מוגן" (שם, בפסקאות 46 ו- 52). זאת ועוד, ביסוד הטענה לצורך באישור שר הפנים לפטור ממכרז לפי התקנות להתקשרות בין העירייה לאונירם, עומדת הנחה כי ההתקשרות הנדונה טעונה מכרז. הנחה זו אינה מקובלת עלי, בהתחשב בנסיבות הייחודיות של ענייננו. החובה לקיים מכרז מניחה קיום מצב דברים בו בפני הרשות המבקשת להזמין טובין או שירותים עומדים מספר ספקים פוטנציאליים, ועל כן, על מנת להגשים את הזכות להענקת הזדמנות שווה לכל הספקים, מחד גיסא, ולאפשר לרשות לבחור את ההצעה הטובה ביותר מבין ההצעות האפשריות, מאידך גיסא, נדרש הליך תחרותי (מכרז). בענייננו מדובר במצב דברים בו הזכויות במגרש לדיור מוגן, וכנגזרת מכך גם הזכויות בחניה התת קרקעית, הוקנו זה מכבר למערערת, בעקבות מכרז פומבי בו זכתה. ההסכם עם העירייה עוסק ביישומן של זכויות אלה, בהתאם למחויבות העירייה לפי הוראות התכנית, שהיא עצמה יזמה. תוכן ההסכם, כעולה ממסמכי העמדה שהוגשו מטעם המערערת והעירייה, עוסק בתנאים לפיהם תועבר זכות השימוש בשטח השצ"פ לידי המערערת לצרכי חניה, בהתחייבויות המערערת לבצע בו עבודות פיתוח שונות ובתשלומים בהם תישא המערערת. הסכם זה הוא כאמור בגדר יישום והשלמה של הזכויות אותן רכשה המערערת בהליך של מכרז פומבי, ואינו טעון מכרז נוסף, וממילא אינו נדרש אישור שר הפנים לפטור ממכרז לפי התקנות. הסכם זה בנסיבות דנן אינו רלבנטי למציעים פוטנציאליים אחרים. אשר על כן אנו מקבלים את הערעור במובן זה שאנו מבטלים את פסק דינו של בית משפט קמא ומורים כי - העירייה תחתום, ללא דיחוי ולא יאוחר מתום 60 ימים מהיום, על ההסכם עם המערערת, אשר כפי שנמסר פרטיו כבר גובשו בין העירייה למערערת. בנסיבות הייחודיות של הענין ההסכם אינו טעון אישור שר הפנים. העירייה תישא בהוצאות המערערת בהליך זה בסך כולל של 20,000 ₪. ניתן היום, ‏ו' בטבת התשפ"א (‏21.12.2020). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 18080510_B13.docx אב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1