פסק-דין בתיק בג"ץ 8049/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8049/16 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית כבוד השופט צ' זילברטל העותרים: 1. לאה אלון 2. שרי (אלי) אלון נ ג ד המשיבים: 1. פרקליטות המדינה (המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין) 2. אליעזר אמסלם 3. הועדה המקומית לתכנון ובניה "טבריה" עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד ד"ר גלעד וקסלמן ועו"ד דניאל פז בשם המשיבה 1: עו"ד יונתן ציון-מוזס בשם המשיב 2: עו"ד שירה אלעזר, עו"ד תומר אברהמי ועו"ד גיל שפרירי בשם המשיבה 3: עו"ד דניאל רביבו פסק-דין השופט י' עמית: 1. עניינה של העתירה בבקשת העותרות כי נורה על בטלותו של הסדר מותנה שנחתם בין רשויות התביעה לבין המשיב 2 (להלן בהתאמה: ההסדר והמשיב). בכך מבקשות העותרות "להחיות" את כתב האישום שהגישה ביום 14.3.2012 הוועדה המקומית לתכנון ובניה בטבריה (היא המשיבה 3, להלן: הוועדה המקומית) נגד המשיב בגין עבירות של בניה ושימוש ללא היתר לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה ו-כתב האישום). לנוחות הקורא, אקדים ואבהיר כי הסדר מותנה הוא כלי שנוסף ל"ארגז הכלים" של התביעה במסגרת תיקון מס' 66 לחוק סדר הדין הפלילי מיום 2.8.2012 2 ושנכנס לתוקפו ביום 2.5.2013 (להלן: התיקון לחוק), ואשר נועד לאפשר "התאמה טובה יותר בין חומרת העבירה ונסיבות ביצועה לבין חומרת התגובה החברתית המופעלת נגד העבריין" (הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 61) (הסדר לסגירת תיק מותנית), התשס"ט-2008, ס"ח 416, עמ' 210). במסגרת התיקון לחוק, הוקנתה לרשויות התביעה סמכות לסגור תיק חקירה נגד חשוד בעילה של "סגירה בהסדר", לאחר שהחשוד הודה בעובדות המהוות את העבירה המיוחסת לו והתחייב לקיים תנאים שפורטו בהסדר שנערך עמו. 2. עוד בטרם אפנה להצגת הטענות המועלות בעתירה דנן, אפנה את הקורא לפסק דינו של בית משפט זה בעע"מ 5726/12 אמסלם נ' אלון (10.6.2015) (להלן: פסק הדין בערעור המינהלי) המגולל בהרחבה "סיבוב קודם" בהתדיינות המשפטית בין המשיב לבין העותרות, קרובי משפחה המחזיקים בזכויות במגרשים גובלים במתחם מגורים בטבריה השוכן במדרון למול חופי הכנרת (להלן: מתחם המגורים). במתחם זה ביצע המשיב את הבניה בגינה הוגש כתב האישום העומד במרכז העתירה דנן. בתמצית שבתמצית אציין כי "בסיבוב הקודם" נידון תוקפה של החלטת ועדת הערר המחוזית לבטל היתר בניה שהעניקה הוועדה המקומית לעותרות. במסגרת הערעור המינהלי נחשפה תמונה מורכבת בכל הנוגע למצב התכנוני החל במתחם המגורים בו בנויים ביתם של העותרות וביתו של המשיב. בהתאם להחלטת בית משפט זה, ובעוד הערעור תלוי ועומד, הוחזר העניין לבחינה נוספת של הוועדה המחוזית, אשר מצאה כי "יש צורך בהכנתה ואישורה של תוכנית מפורטת למתחם אשר תסדיר את הסוגיות התכנוניות [...] ותיתן מענה לבעיות התכנוניות הקיימות במתחם [...] אשר יצרו סכסוך בין בעלי המגרשים במתחם". עוד צוין, כי עד להכנת תכנית כאמור, יש להפסיק כל פעולות בניה ופיתוח במתחם (להלן: חוות דעת הוועדה המחוזית). בסופו של יום נקבע בפסק הדין כי ועדת הערר לא הייתה צריכה להיזקק לערר שהגיש המשיב בחלוף זמן רב מהמועד הקבוע בחוק, אך בצד זאת עמדה הנשיאה מ' נאור על כך שתוצאת פסק הדין איננה מונעת "בעד רשויות התכנון מלמלא את חובותיהן"; וכן איננה כובלת "את ידי הרשויות לא בהפעלת סמכויותיהן כדין ולא בהכנת תכניות" (פס' 16 ו-23 לפסק הדין). המשנה לנשיאה א' רובינשטיין הצטרף בהסכמה לפסק דינה, והוסיף והעיר כדלקמן: "סבורני כי תיק זה מצדיק הפקת לקחים, גם על-ידי הועדה המחוזית באשר לפיקוחה על הועדה המקומית. אציע כי הנושא יועבר ליועץ המשפטי לממשלה, למינהל התכנון ולועדה המחוזית, להפקת לקחים – לרבות הנחיות לועדות מקומיות בכגון דא, ברורות וחדות". 3. משהנחנו כל זאת בפנינו, ניתן לשוב לעובדות הצריכות לעתירה דנן. כאמור, ביום 14.3.2012, למעלה משלוש שנים לפני שניתן פסק הדין בערעור המינהלי, ולפני שהתיקון לחוק בא לעולם, הוגש כתב האישום כנגד המשיב, כאמור בפס' 1 שלעיל. מועד הקראת כתב האישום נדחה מעת לעת לבקשות הצדדים, וביום 4.4.2016 נחתם הסדר מותנה בין הוועדה המקומית לבין המשיב, לפיו יודה המשיב בעובדות המהוות עבירה (על-פי ההסדר, מדובר בבניית אולם בשטח של 157 מ"ר וחניה מקורה בשטח של 29 מ"ר), וכן יעמוד בתנאים שפורטו בהסדר, כדלקמן: אטימה מלאה של כל חלל שנבנה ללא היתר באמצעות מילוי חול בתוך 30 ימים ממועד החתימה על ההסדר; הפסקת השימוש בבניה הבלתי חוקית; הכנת תכנית בינוי מפורטת בהתאם להוראות התכנית החלה במקום; וכן חתימה על התחייבות להימנע מביצוע עבירה לפי חוק התכנון והבניה. בהתאם להסדר, הודיעה המאשימה ביום 1.5.2016 על ביטול כתב האישום "נוכח פניית הנאשם ובשל נסיבות מיוחדות הקשורות בתיק", וביום 3.5.2016 הורה בית המשפט על ביטול כתב האישום. 4. ביום 20.10.2016 הוגשה העתירה דנן במסגרתה העלו העותרות טענות מטענות שונות, המרכזיות שבהן יובאו להלן בקיצור רב. ראשית, נטען כי ההסדר המותנה נחתם בלא סמכות – לפי הנטען, התיקון לחוק מסמיך את רשויות התביעה לחתום על הסדר מותנה רק עם חשוד ולא עם נאשם, ולכן אינו חל בנסיבות בהן הוגש כתב אישום עובר לכניסתו של התיקון לתוקף. לעניין זה הפנו העותרות למספר הליכים מהם עולה לכאורה כי זו גם עמדת הפרקליטות (ראו, למשל, ת"פ 45075-09-12 מיום 18.11.2013). שנית, נטען כי אף אם יש סמכות עקרונית לערוך הסדר במקרים מעין אלה, הרי שבנסיבות המקרה לא היה מקום לעשות כן בשים לב להיקף ולחומרת הבניה שנעשתה שלא כדין, ומשמדובר בבניה על "קו אפס" שלא ניתן להכשירה מבחינה תכנונית. בהקשר זה, הפנו העותרות לתיקון לחוק ולהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מהם עולה כי ככלל, הסדר מותנה נועד לעבירות קלות או עבירות המבוצעות בנסיבות מקלות. כך גם הנחיית המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המתווה את השיקולים ואת סוגי המקרים בהם יש לערוך הסדר מותנה בעבירות תכנון ובנייה. 5. בהתאם להחלטתי מיום 25.10.2016 הוגשו תגובותיהם המקדימות של המשיבים הסבורים כולם כאחד כי דין העתירה להידחות, בין על הסף ובין לגופה. (-) לשיטת המשיבה 1, פרקליטות המדינה (להלן: המשיבה) יש לדחות את העתירה על הסף שכן הוגשה בחלוף למעלה מחצי שנה לאחר החתימה על ההסדר, ללא בקשה לצו ביניים בצידה, ולאחר שהמשיב כבר החל פועל בהתאם לו. נטען כי העותרות ידעו על ההסדר לכל המאוחר כחודש לאחר חתימתו, וכי ביטולו של ההסדר במועד הנוכחי יפגע באינטרס ההסתמכות של המשיב, אשר קיים מגעים למול הרשות המוסמכת, הגיע עמה להסדר, הודה בביצוען של עבירות ופעל בהתאם להתחייבויותיו. עוד סבורה המשיבה כי ככל שיוחלט על ביטול ההסדר המותנה, לא יהיה מקום להגיש בשלב זה כתב אישום חדש נגד המשיב, בשל הסתמכותו וטענות שעשויות לעלות על-ידו בהליך הפלילי, על רקע זה. ביטול ההסדר המותנה בלא הגשת כתב אישום תהווה פגיעה משמעותית באינטרס הציבורי שבנקיטת פעולות לקידום ההסדרה התכנונית של המתחם. בנסיבות אלה, כך נטען, לוקה העתירה בשיהוי ותוקפת מעשה עשוי. נוסף על טענות אלה, ולגופו של עניין, צוין בתגובתה המקדמית של המשיבה כי בהתאם לפסק הדין בערעור המינהלי הובא עניינו של מתחם המגורים בפני המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי), מר ארז קמיניץ (להלן: המשנה ליועמ"ש). בסיכום ישיבה שקיים המשנה ליועמ"ש במטרה לגבש צעדים אופרטיביים בנוגע לטיפול במתחם, נקבע כי יש לבחון האפשרות להגיע להסדר עם המשיב לפיו התיק הפלילי ייסגר בהסדר שיכלול את אטימת הבינוי וקידום תכנית כאמור בחוות דעת הוועדה המחוזית שהוגשה במסגרת הערעור המינהלי. סופה של בחינה זו היא בהסדר העומד במוקד העתירה דנן, ואשר לגישת המשיבה נותן מענה הולם לאינטרס הציבורי של קידום התכנון של המתחם. המשיבה סבורה כי היא מוסמכת להגיע להסדר מותנה אף עם מי שהוגש בעניינו כתב אישום, באמצעות חזרה מכתב האישום לפני תשובת הנאשם לאישום, ובהסכמת הנאשם אף לאחר מכן, שכן במקרה זה חוזר הנאשם למעמד חשוד עליו חל התיקון לחוק. ואולם, מדיניות התביעה היא שאין לבחון הגעה להסדר מותנה במקרה שבו הוגש כתב אישום לפני כניסת התיקון לחוק לתוקף – וזאת, הן מטעמי יעילות ומניעת עומס, והן משיקולי צדק ושוויון. על רקע זה מודה המשיבה כי ההסדר מושא העתירה מקורו בטעות. עם זאת, בנסיבות העניין הקונקרטיות, בשים לב לכך שהאינטרס הציבורי בא על סיפוקו בצורה הולמת במסגרת ההסדר, ונוכח הסתמכותו של המשיב על הוראות ההסדר, סבורה המשיבה כי יש להחיל את דוקטרינת הבטלות היחסית ולהותיר את ההסדר המותנה על כנו. בהקשר זה מזכירה המשיבה כי החלטה בדבר עריכת הסדר מותנה נתונה לשיקול דעתן הרחב של רשויות התביעה, וזאת בדומה להחלטה על העמדה לדין או עריכת הסדר טיעון. (-) הוועדה המקומית ציינה בתגובתה המקדמית כי הבניה שבוצעה שלא כדין על-ידי המשיב אכן מהווה עבירה שאיננה מעבירות התכנון והבניה הקלות, ואולם בנסיבותיו החריגות של מקרה זה, סבורה הוועדה כי ההסדר המותנה שנערך עם המשיב הינו ראוי ונכון. בתגובתה צוין, בין היתר, כי משמעות חוות דעת הוועדה המחוזית שהוגשה במסגרת הערעור המינהלי היא כי מה שנחשב לפי התכנית הקיימת כבנייה ב"קו אפס", עשוי להשתנות במסגרת התכנית המפורטת שתוכן. (-) חלק ניכר מתגובתו המקדמית של המשיב הוקדש להטחת האשמות נגדיות בעותרות ובנעשה בחלקן במתחם המגורים. על רקע טענות אלה, הנפרסות על פני קרוב לעשרה עמודים, סבור המשיב כי יש לדחות העתירה על הסף בעילה של חוסר ניקיון כפיים. בצד זאת טען המשיב כי עמד בהוראות ההסדר וכבר מילא את החלל מושא כתב האישום בחול, כך שכעת לא ניתן להשיב הגלגל לאחור. לגופו של עניין סבור המשיב כי אין ממש בטענת היעדר הסמכות לערוך הסדרים מותנים בנסיבות כנסיבותיו (קרי, לאחר שהוגש כתב אישום), ולעניין זה צרף חוות דעת משפטית מטעם פרופ' שחר אלדר. 6. לאחר שעיינתי בעתירה על נספחיה, ובתגובות המקדמיות מטעם המשיבים, מצאתי כי דין העתירה להידחות על הסף. ההסדר העומד במרכזה של העתירה דנן נחתם בראשית אפריל 2016. נספחי העתירה מלמדים כי העותרות עקבו מקרוב אחר התקדמות הטיפול בתיק הפלילי נגד המשיב, החל מהגשת כתב האישום ועד לחתימה על ההסדר המותנה. הגם שנראה כי לא ידעו על ההסדר מיד ביום חתימתו, הרי שנודע להן על כך סמוך לאחר מכן, ולכל המאוחר בחלוף כחודש ימים, אז קיבלה באת-כוחן מכתב מנומק מאת סגנית מנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין, המפרט את השיקולים שהביאו לעריכתו של ההסדר (מכתב מיום 4.5.2016, צורף כמש/6 לתגובת המשיבה). בחלוף כחודש וחצי, ביום 19.6.2016, הגישו העותרות עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים, אך משהועלתה טענה להיעדר סמכות עניינית, ביקשו העותרות למחוק עתירתן, וכך נעשה בפסק דין מיום 19.9.2016. בחלוף כחודש נוסף, ובחלוף למעלה מששה חודשים ממועד החתימה על ההסדר, הוגשה העתירה דנן ביום 20.10.2016. לפרקי הזמן הלא מבוטלים שחלפו עד להגשת העתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים, ומעת שנמחקה העתירה דשם והוגשה העתירה דכאן, לא נתנו העותרות טעם טוב. מדובר הלכה למעשה ב"מיחזור" של אותה עתירה, ולא ברור מה גרם להשתהותן של העותרות משך חודש ימים עד שפנו לבית משפט זה, וכידוע, "הגשת העתירה לערכאה הלא מתאימה אינה עוצרת את מרוץ תקופת השיהוי" (עע"מ 8354/04 האגודה לסיוע והגנה על זכויות הבדואים בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (25.1.2006)). במקרה דנן, כפי שעולה מתגובותיהם המקדמיות של המשיבים, ביני לביני חל שינוי ממשי במצב הדברים בשטח, שכן המשיב פעל בהתאם להתחייבותו בהסדר, ואטם את החלל שנבנה שלא כדין בחול. בשים לב לכך שההסדר קצב למשיב סד זמנים דחוק לביצוע התחייבותו (30 ימים לאטימת החלל בחול), ומשהעותרות לא הגישו בקשה למתן צו ביניים (בין בעתירה דנן, ובין בעתירה שהגישו לבית המשפט לעניינים מינהליים), רשאי היה המשיב לפעול כפי שפעל, ובעניין זה אין לעותרות להלין אלא על עצמן. זאת ועוד, אטימת המבנה בחול מהווה במידה רבה "מעשה עשוי". 7. אמנם, במקרים בהם מתגלה בהחלטה המינהלית מושא העתירה פגיעה קשה בשלטון החוק, עשוי בית המשפט שלא להיזקק לטענת השיהוי: "פועלו של שיהוי, אפילו הוא מתקיים ביסודותיו הסובייקטיביים והאובייקטיביים, עשוי להישלל מקום שהמעשה בגינו מובאת העתירה, מגלם פגיעה משמעותית באינטרס הציבורי, והימנעותו מלהיזקק לה עלולה לפגוע בעקרונות יסוד של שלטון החוק" (עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פס' 96 (7.12.2006); בג"ץ 1262/06 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' סיעת ש"ס, פ"ד סא(1) 185, 194-192 (2006)). ואולם, לא מצאתי כי כך הוא המקרה שבפניי. הגם שהמשיבה מודה כי נפל פגם מסוים בהחלטה על עריכת ההסדר שמקורו בסטייה ממדיניות התביעה במקרים בהם הוגש כתב אישום לפני התיקון לחוק, סבורני כי אין מדובר בפגם היורד לשורשו של עניין, ואין בו כדי לגבור על השיהוי שנפל בעתירה. במקרה דנן, משחזרה המאשימה מכתב האישום עוד בטרם נערכה ההקראה, וכתב האישום בוטל, דומה כי אכן לא מתעוררת שאלת הסמכות לערוך הסדר מותנה, ואם כך מצויים אנו במישור של סבירות שיקול הדעת שהופעל (ראו סעיף 94 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982). המאבק הניטש בין המשיב לעותרות סביב מתחם המגורים – בבחינת סכסוך שכנים משפחתי – מעסיק את הרשויות ואת הערכאות השונות לאורך שנים (בשורה של הליכים נוסף לערעור המינהלי בו דובר לעיל). עמדת המשיבה, אשר גובשה על דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, היא כי בנסיבותיו הייחודיות של המקרה, ונוכח התמונה הכוללת של המקרה, יש בהסדר שנחתם עם המשיב כדי לקדם את הסדרת המצב התכנוני במתחם וכדי לשרת את האינטרס הציבורי. כידוע, לרשויות התביעה נתון שיקול דעת רחב בניהול ההליך הפלילי, החל בהחלטה על הגשת כתב אישום וכלה בגיבושו של הסדר טיעון; בהתאם לכך, מצטמצם גדר התערבותו של בית משפט זה למקרים חריגים בלבד (ראו, למשל, בג"ץ 3036/10 נגר נ' פרקליטות המדינה (3.11.2010); בג"ץ 6410/14 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' פרקליט המדינה (4.2.2015). הלכה זו וטעמיה נכונים אף במקרה של עריכת הסדר מותנה. 8. בשולי הדברים אציין כי ככל שהמשיב לא ישלים את יתר ההתחייבויות שנטל על עצמו במסגרת ההסדר, ממילא תוכל המשיבה לחדש ההליך הפלילי נגדו, בהתאם לסעיף 4 להסדר, ולהוראות התיקון לחוק. 9. על יסוד האמור לעיל, דין העתירה להידחות. העותרים ישאו בהוצאות כל אחד מהמשיבים בסך של 5,000 ₪. ניתן היום, ‏ח' באדר התשע"ז (‏6.3.2017). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16080490_E05.doc עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il