עע"מ 803-15
טרם נותח
עיריית פתח תקווה נ. קונטאל אוטומציה ובקרה בע"מ
סוג הליך
ערעור עתירה מינהלית (עע"מ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק עע"מ 803/15
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים
עע"מ 803/15
לפני:
כבוד המשנה לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין
כבוד המשנה לנשיאה (בדימ') ס' ג'ובראן
כבוד השופט ח' מלצר
המערערת:
עיריית פתח תקווה
נ ג ד
המשיבה:
קונטאל אוטומציה ובקרה בע"מ
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט מ' פינקלשטיין (סג"נ)) ב-עת"מ 32686-03-13 מתאריך 09.12.2014
בשם המערערת:
עו"ד אשר אילוביץ'; עו"ד אריאל ליבר
בשם המשיבה:
עו"ד גליה גרימברג; עו"ד עופר ורד
פסק-דין
השופט ח' מלצר:
1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט מ' פינקלשטיין (סג"נ)) ב-עת"מ 32686-03-13.
2. בתמצית, המחלוקת שנתגלעה בין הצדדים שבפנינו נוגעת לצו המסים ארנונה כללית לשנת 2008 של עיריית פתח תקווה (להלן: צו הארנונה), ולשאלה האם ניתן לחייב נכסים העונים על ההגדרה: "משרדים במפעלי תעשייה", המופיעה בצו הארנונה הנ"ל (להלן: "משרדים במפעלי תעשייה"), בתעריף העולה על התעריף המירבי שנקבע כי יושת על נכסים המסווגים כ"תעשייה" בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן: התקנות).
3. להלן אביא את הנתונים הנדרשים להכרעה בערעור, ואפתח בהצגת המסגרת הנורמטיבית, שכן זו רלבנטית ונדרשת להבנת הסוגיות העובדתיות והמשפטיות העולות מן המכלול.
המסגרת הנורמטיבית
4. עד לשנת 1985 הרשויות המקומיות היו מוסמכות לקבוע את תעריפי הארנונה בתחומן ללא כל הגבלה. בשנת 1985, נוכח משבר כלכלי שפקד את המדינה, הוחלט, בין היתר, שיש למנוע מהרשויות המקומיות את האפשרות לכסות את גירעונותיהן באמצעות העלאת תעריפי ארנונה. לפיכך בשנת 1985 נחקק החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985, בגדרו, הוטלו מגבלות על סמכותן של רשויות מקומיות לקבוע לבדן את תעריפי הארנונה השנתיים בגין נכסים שבתחומן. חוק זה היה הראשון מבין חוקים נוספים שנחקקו מתוך מטרה דומה – חקיקה הידועה כ"דיני ההקפאה" (ראו: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה ואח' פ"ד נז(2) 481, 490-488 (2003); ע"א 8588/00 עירית עפולה נ' בזק פ"ד נז(3) 337, 346-342 (2003) (להלן: ענין עפולה); עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ (28.12.2014) (להלן: ענין אי.בי.סי)).
5. בשנת 1993 נחקק חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים, או: החוק), שאחת ממטרותיו היתה להגדיר כללים אחידים להטלת ארנונה כללית, ולתחום את הטעמים למתן הנחות בארנונה (ראו: דברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג– 1992, ה"ח 2143, עמ' 9-8). חוק ההסדרים הסמיך את שר האוצר ואת שר הפנים (להלן – השרים) לקבוע בתקנות את סוגי הנכסים עליהם מוטלת ארנונה, וכן לקבוע כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה (ראו: סעיף 8(ב) לחוק ההסדרים). כמו כן, על פי החוק, השרים הוסמכו לקבוע בתקנות סכומים מינימליים וסכומים מרביים שהרשויות המקומיות רשאיות להטיל על כל אחד מסוגי הנכסים, וכן כללים בדבר עדכון סכומי הארנונה (ראו: סעיף 9(א) לחוק ההסדרים).
בעקבות החקיקה הראשית הנ"ל הותקנו תקנות שנתיות בהן נקבעו, בין היתר, הדברים הבאים: סוגי הנכסים עליהם הרשויות המקומיות יכולות להטיל ארנונה; סכומים מזעריים ומרביים שניתן לגבות בהתאם לסוג הנכס וכן כללים לחישוב שטח הנכס. התקנות הרלבנטיות לענייננו הן: תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007, שתוקפן הוארך מעת לעת (ראו בהקשר זה: תקנות הסדרים במשק המדינה – ארנונה כללית ברשויות המקומיות (תיקון), התשע"ד-2014 (להלן ביחד – תקנות ההסדרים), שפורסמו בתאריך 02.07.2014 בקובץ תקנות 7392, תשע"ד, עמ' 1462; עיינו: בג"ץ 8680/13 אגו מודיעין בע"מ נ' עיריית מודיעין (02.08.2015)).
זה המקום להקדים ולציין עוד כי בין הסיווגים הראשיים שנקבעו בתקנות ההסדרים הרלבנטיות לענייננו נכללים, בין השאר, הסיווגים הבאים: "משרדים, שירותים ומסחר" – כשלצד סיווג זה תעריף מירבי של 308.84 ש"ח למ"ר, וכן סיווג: "תעשיה", שלצידו תעריף מירבי של 133.10 ש"ח למ"ר.
6. בהתאם לאמור לעיל, הטלת ארנונה ברשויות המקומיות נעשית מדי שנה בשנה על ידי צו, אשר כולל רשימה של סוגי נכסים ותתי סוגים של נכסים, כשתעריפיהם בצדם. שיקול הדעת לקביעת סיווג הנכסים ותעריפי הארנונה שייגבו בגינם מסור לרשויות המקומיות, אך זאת, כאמור, בכפוף לרשימה סגורה של סיווגים ראשיים (וסיווג אחד שיורי), כמו גם בכפוף לתעריפי מינימום ומקסימום שנקבעו בתקנות ההסדרים ביחס לכל אחד מהסיווגים האמורים (ראו: תקנות 6 ו-7 לתקנות ההסדרים; בר"מ 1676/15 ברודקאסט וידאו ש.ב בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב-יפו (09.06.2016) (להלן: ענין ברודקאסט וידאו)). כך, בפרק 3 לצו הארנונה, מושא ההליכים דנן, נקבעו הכללים, ההגדרות ושיטות המדידה לבניין, ואילו בפרק 2 לצו, נקבעו תעריפי הארנונה שיחולו על סוגי הנכסים השונים. בתוך כך נכלל בצו הארנונה גם הסיווג הראשי: "משרדים, שירותים ומסחר", וכן סיווג של: "תעשיה" (בסעיפים 3.2 ו-4.3 (צ"ל 3.4) לצו הארנונה – בהתאמה), ותעריפיהם בצידם (בסעיפים 2.2, 2.4 ו- ו-4.3 (צ"ל 3.4) לצו הארנונה – בהתאמה).
7. סעיף 3.4.3.1 לצו הארנונה כולל את ההגדרה לתת הסיווג, מושא המחלוקת דנן, שכותרתו: "משרדים במבני תעשיה ומלאכה", ואשר קובע כך:
"עבור משרדים במבני תעשייה ומלאכה כגון: חדרי שרטוט, מנהלה, חדרי מהנדס, ארכיון, עיצוב חדרי המתנה וכדומה שמעל 50 מ"ר יחויב עודף השטח שמעל 50 מ"ר בארנונה לפי תעריפי החיוב של "משרדים במפעלי תעשייה" באותו סוג ואזור. סוג הבניין יקבע בהתאם להגדרה ולסיווג משרדים של בעלי מקצועות חופשיים ואחרים המוזכרים לעיל" (הדגשה במקור – ח"מ).
התעריף ביחס לתת סיווג זה נקבע בסעיף 2.2.2 לצו הארנונה, שכותרתו: "משרדים באיזורי תעשייה, חקלאות, כולל מקצועות חופשיים" (כך במקור – ח"מ). תעריף זה עמד במועדים הרלבנטיים, בממוצע ובהתאם לשטח הנכס – על סך של 206.30 ש"ח למ"ר (סכום שאמנם עולה על התעריף המירבי שניתן לגבות בגין נכסים המסווגים כ"תעשיה" בהתאם לתקנות ההסדרים, אך איננו עולה על התעריף המירבי לנכסים מסוג: "משרדים, שירותים ומסחר").
8. כעת, לאחר פריסת הרקע הנורמטיבי הנדרש – אפנה להצגת המקרה שבפנינו, והנתונים הנדרשים להכרעה במכלול שבערעור.
עיקרי העובדות והליכים קודמים
9. המשיבה הינה חברה בע"מ, המחזיקה בנכס מסוים בתחום השיפוט של המערערת – עיריית פתח תקווה (להלן: הנכס). כפי שעולה מן העתירה, מושא הערעור דנן, המשיבה עוסקת במתן פתרונות תוכנה לניהול הייצור, בקרת המבנים ובקרה אוטומטית של מתקני קירור תעשייתיים, ושל מערכות מיזוג אוויר.
במהלך שנת 2006 ערכה המערערת סקר מדידות ובדיקות שימושים בנכס (להלן: הסקר). בעקבות ממצאי הסקר נקבע בין היתר, כי בתוך הנכס, שרובו סווג כ"תעשייה" – קיים שטח בגודל של 177 מ"ר, שהוגדר כנכס מספר 110091, אשר משמש בפועל כמשרדים (להלן: המשרדים או: נכס מספר 091). לפיכך, המשיבה חויבה בארנונה בגין נכס מספר 091, בהתאם לתעריף הקבוע בצו הארנונה ביחס לנכסים המסווגים כ"משרדים במפעלי תעשיה".
10. בתאריך 28.03.2008 הוגשה בשם המשיבה (על ידי חברה מסוימת, שתחום עיסוקה הינו בעריכת השגות על חיובי מס שמטילות הרשויות המקומיות) – השגה למנהל הארנונה על חיוב הארנונה האמור (להלן: ההשגה). בגדר ההשגה נטען, בין היתר, כי הפיצול בין נכס מספר 091 לבין יתר חלקי הנכס נעשה שלא כדין, וכי התעריף שנקבע ביחס לנכס מספר 091 איננו חוקי, וזאת מאחר שהוא חורג מתעריף המקסימום עבור נכסים שסיווגם הינו "תעשייה". זה המקום לציין כי מההשגה הנ"ל עולה כי למעשה, עובר לשנת 2008 סווג נכס מספר 091 כ"משרדים בתעשייה", ולפיכך לכאורה בשנת 2008 לא חל שינוי בסיווגו של נכס מספר 091, והשינוי הסתכם בכך ששטחו של נכס מספר 091 הוגדל מ-81 מ"ר ל-177 מ"ר (ראו: מע/1).
בתאריך 01.05.2008 מנהל הארנונה דחה את ההשגה האמורה.
11. בתאריך 17.06.2008 המשיבה הגישה ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית פתח-תקווה (להלן: ועדת הערר). בערר האמור המשיבה חזרה, בין היתר, על טענותיה כי הפיצול והחיוב הנפרד לחלקיו השונים של הנכס, כמו גם גובה התעריף שנקבע בצו הארנונה ביחס לנכסים המסווגים כ"משרדים במבני תעשייה" – מנוגד לדין. בתוך כך, המשיבה טענה כי לא ניתן לחייבה בגין המשרדים בתעריף העולה על התעריף של סיווגו העיקרי של הנכס, מאחר שלגישתה השימוש בנכס מספר 091 כמשרדים הינו טפל לשימוש העיקרי בשטח, שנועד, כאמור, לתעשייה (להלן: הערר).
לשם השלמת התמונה יצוין כבר עתה כי בתאריך 06.03.2012 ועדת הערר דחתה את עררה של המשיבה לגבי סיווגו של נכס מספר 091, כאשר הערר התייחס, בהסכמת הצדדים, לחיוב המשיבה בארנונה ביחס לשנים: 2011-2008. בתוך כך נקבע כי המשרדים עונים על ההגדרה המופיעה בצו הארנונה ביחס ל"משרדים במפעלי תעשייה", וזאת, בין היתר, בהתחשב בכך שהמשיבה לא חלקה על העובדה שנכס מספר 091 משמש בפועל למשרדים עבורה, כמשמעם בצו. ועדת הערר ציינה עוד בהחלטתה כי היא איננה מוסמכת לדון בחוקיות צו הארנונה, ואולם מאחר וצו הארנונה, ובכללו ההגדרה האמורה אושר על ידי השרים הרלבנטיים – נקבע כי חזקה שצו הארנונה תקף ומחייב.
12. בתאריך 23.06.2008, במקביל להגשת הערר, ועוד טרם שהתקבלה החלטת ועדת הערר הנ"ל – המשיבה הגישה גם עתירה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. בגדר עתירתה המשיבה חזרה בפני בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד על טענתה לפיה אין לחייב את שטחי המשרדים שבחזקתה בתעריפי הארנונה הגבוהים, השמורים, ככלל, למשרדים, מאחר שלגישתה המשרדים משמשים לצרכי פעילותו של מפעל תעשייתי. בנסיבות אלו, לטענת המשיבה, אין לפצל בין נכס מספר 091 והפעילות המתבצעת בו – לבין יתר חלקיו של הנכס, והשימוש ל"תעשייה". כן חזרה המשיבה בעתירתה גם על טענתה לפיה חיוב כאמור אסור, שכן הוא חורג מהתעריף המירבי שהוגדר בתקנות ביחס לנכס המסווג כ"תעשייה" (להלן: העתירה הראשונה).
13. בתאריך 15.10.2011 בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד דחה את העתירה הראשונה. בתוך כך נקבע כי בעתירה הראשונה חסר מידע באשר לפעילות המתבצעת בפועל בנכס, ולזיקה שבין המשרדים המצויים בנכס – לבין תהליכי הייצור התעשייתי. בית המשפט לעניינים מינהליים ציין עוד כי ככל שיתברר שהנכס שבמחלוקת הינו "מתקן רב תכליתי" (שהוגדר בפסיקה כנכס שנעשים בו כמה שימושים, אשר ניתן להפריד ולהבחין ביניהם) – אין בסיס לטענת אי החוקיות שהועלתה בעתירה כלפי התעריפים השונים (ראו: עת"מ 1997/08 קונטאל הנדסה מיכשור בע"מ נ' עיריית פתח תקווה (15.10.2011); עיינו גם: בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 816-811 (1992) (להלן: ענין דשנים וחומרים כימיים); בר"מ 5557/06 מצפה תת ימי ים סוף בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית אילת (02.01.2007) (להלן: ענין מצפה תת ימי)).
14. בתאריך 01.02.2012 המשיבה הגישה ערעור לבית משפט זה על פסק הדין בעתירה הראשונה. לאחר קיום דיון בערעור האמור, ניתן בתאריך 31.01.2013 – בהסכמת הצדדים – פסק דין, בגדרו נקבע כי העתירה הראשונה תימחק, ולא תידחה. כן נקבע כי המשיבה תוכל להגיש עתירה מינהלית חדשה ביחס לשנים שבמחלוקת, ובמסגרתה החלטת ועדת הערר מתאריך 06.03.2012 תהווה מעשה בית דין, אך כל אחד מן הצדדים יוכל להגיש ראיות בשאלת השימושים הנעשים בפועל בנכס (ראו: עע"מ 990/12 קונטאל הנדסה מכשור בע"מ נ' עיריית פתח תקווה (31.01.2013) (להלן: עע"מ 990/12)).
לפיכך בתאריך 17.03.2014 הגישה המשיבה עתירה נוספת לבית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים (להלן: העתירה השנייה). גם בעתירה השנייה המשיבה שבה וטענה כנגד חוקיותם של התעריפים שנקבעו בצו הארנונה ביחס לנכסים העונים על ההגדרה: "משרדים במפעלי תעשייה" – משנת 2008 ואילך, זאת מאחר שלטענתה תעריפים אלו חורגים מהתעריף המירבי שנקבע בתקנות ביחס לנכסים המשמשים ומסווגים כ"תעשייה".
15. לאחר קיום דיון בעתירה השנייה, ובהסכמת הצדדים, ועדת הערר ערכה בתאריך 06.01.2014 סיור בנכס, בנוכחות נציגי הצדדים ובאי כוחם, בגדרו מופו ותועדו החדרים השונים בנכס (להלן: הסיור). ועדת הערר ערכה פרוטוקול של הסיור, ולבאי-כוחם של הצדדים ניתנה האפשרות להגיב על ממצאי הסיור, והכל כדי שהנתונים יהיו בפני בית המשפט עובר לפסק דינו בעתירה השניה.
פסק הדין, נושא הערעור
16. בתאריך 09.12.2014, לאחר שמיעת טענות הצדדים, עיון בממצאי הסיור ובתגובות באי-כוח הצדדים – בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קיבל את העתירה השנייה. בתוך כך בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד הדגיש כי למעשה ועדת הערר לא דנה בשאלה האם הנכס הינו "מתקן רב-תכליתי", והיא אף לא התייחסה לפעילות שנעשית בפועל במשרדים. בנוסף, נוכח ממצאי הסיור, בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קבע כי לא מדובר, למעשה, ב"מתקן רב-תכליתי", זאת, בין היתר, בהתחשב בכך שהפעילות הנעשית במשרדים היא בזיקה לפעילות הייצור, והכרחית עבורה, ואין מדובר במשרדים עצמאיים שמושכרים על ידי המשיבה. בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד ציין עוד כי אמנם רשות מקומית רשאית לקבוע תתי סיווג לסיווגים המופיעים בתקנות 6 ו-7 לתקנות, ואולם תעריפי המינימום והמקסימום, אשר קבועים בתקנות ביחס לסיווג הראשי – חלים גם ביחס לתתי הסיווגים. לפיכך, ומאחר שנמצא כי המשרדים אינם מהווים חלק נפרד במבנה רב-תכליתי – בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קבע כי הסיווג הראשי שהמשרדים משויכים אליו איננו סיווג של "משרדים", אלא של "תעשייה", ועל כן התעריף המוטל עליהם מוגבל על ידי התעריף המירבי של סיווג זה.
בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד דחה גם את טענתה של המערערת ביחס לשיהוי הכבד שנפל בהגשת העתירה כנגד הוראות הצו בהתחשב בכך שהסעיף שבמחלוקת קיים בצווי הארנונה של המערערת כבר משנת 1985. בהקשר זה נקבע כי העתירה הוגשה בעקבות שינוי שחל בחיובה של המשיבה בארנונה בשנת 2008, ומאחר שהיא נוגעת לשנים 2008 ואילך בלבד – לא ניתן לקבל את טענת השיהוי האמורה.
נוכח כל האמור לעיל – בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד פסק כי על המערערת לחייב את המשיבה בגין המשרדים בתעריף שלא יעלה על התעריף הקבוע לנכסים המסווגים כ"תעשייה", וכי עליה להתאים את סעיף 3.4.3.1 לצו הארנונה – לעקרונות שהותוו בפסק דינו.
פסק דין זה הוא נושא הערעור שבפנינו.
טענות הצדדים
17. לטענת המערערת, בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד שגה בכך שלא דחה את העתירה מחמת השיהוי הכבד בהגשתה. לגישת המערערת לא ניתן לתקוף פגם ישן נושן שנפל בהוראות צו ארנונה, אשר מותקן מדי שנה בשנה, ואף לא ניתן לתקוף פגם, ככל שאכן קיים פגם כאמור – בתעריפי ארנונה שחורגים מתקנות ההסדרים, זאת בפרט בהתחשב בכך שאלו הרלבנטיות לענייננו, תוקנו, לטענתה, לראשונה בשנת 1993. לגירסת המערערת, הותרתו של פסק הדין, נושא הערעור, על כנו תגרום לפגיעה קשה בקופה הציבורית, וכן באינטרס ההסתמכות שלה על הכספים שנגבו מחיובי ארנונה – המהווים חלק בלתי נפרד מהכנסותיה של העירייה.
18. המערערת טוענת עוד כי בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד שגה בקובעו כי צו הארנונה חורג מהוראות תקנות ההסדרים. לגישתה של המערערת – פסק הדין, נושא הערעור, הוא זה, אשר מוביל לחריגה מ"דיני ההקפאה", כפי שפורשו בפסיקה. כמו כן, לטענת המערערת בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בכך שקבע כי עליה להתאים את צו הארנונה להוראות פסק הדין, וזאת, בין היתר, מאחר שעל פי גישתה הסמכות לתקן את צו הארנונה – נתונה רק לשרים.
19. עוד טוענת המערערת כי תת הסיווג של "משרדים במפעלי תעשייה", כפוף לסיווג של "משרדים" ולא לזה של "תעשייה", ועל כן התעריף הקבוע בצו הארנונה ביחס לתת-הסיווג האמור איננו חורג מהתעריפים המירביים הקבועים בתקנות ההסדרים. המערערת טוענת בנוסף כי תת הסיווג "משרדים במפעלי תעשייה" הינה הוראה ספציפית של צו הארנונה, שלגישתה גוברת על ההוראה הכללית שבצו. לענין זה מפנה המערערת לפסק הדין של כב' השופטת מ' נד"ב ב-ת"צ (מרכז) 58130-05-12 מכניקו שפטק הנדסה בע"מ נ' עיריית פתח תקווה (27.06.2013) (להלן: ענין מכניקו). כמו כן, לשיטתה, צו הארנונה מעניק הטבה מסויימת למשרדים הממוקמים במבנה תעשייתי, שכן 50 מ"ר משטחם של משרדים אלו – מחויבים בהתאם לסיווג "תעשייה". לגישת המערערת, הטבה זו מעידה על כך שכוונת העירייה היתה לחייב בגין יתרת השטח שמעל ל-50 המ"ר האמורים – בתעריף המירבי השמור ל"משרדים" רגילים.
20. לחילופין, המערערת טוענת כי בית המשפט לעניינים מינהליים שגה עת שקבע כי הנכס איננו "מתקן רב תכליתי". לטענת המערערת, ועדת הערר קבעה מפורשות כי ניתן להפריד בין חלקי הנכס הכולל על פי השימוש והתכלית של כל אחד מהם, וגם המשיבה, לגישתה, לא חלקה על כך שנכס מספר 091 משמש לה כמשרדים, והיא אף לא טענה כי מתבצעת במשרדים פעולת ייצור כלשהי. לפיכך, לגישת המערערת, חיובה של המשיבה בהתאם לשימושים השונים שנעשים בנכס – הינו על פי דין. בהקשר זה המערערת טוענת עוד כי החלטת העיריה ופעולותיה ביישום הוראות צו הארנונה אינן חורגות ממתחם הסבירות, והן נעשו לאחר הפעלת שיקול דעת ראוי, ועל כן, לגישתה, אין מקום להתערב בקביעותיה בהקשר זה.
21. המשיבה, סומכת מנגד את ידיה על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד. לשיטתה, אין מניעה לתקוף צו ארנונה שנפל בו פגם של אי-חוקיות גם שנים רבות לאחר מועד התקנתו. לטענתה, אין מניעה כי רשות מקומית תשנה מהמדיניות שלה, מקום בו התברר כי נפלה טעות בפעולתה, שכן "דיני ההקפאה" לא נועדו להנציח טעויות. המשיבה אף טוענת כי בדין נדחתה טענת השיהוי שהעלתה המערערת, מאחר שלגירסתה עתירתה לא כוונה כלפי חוקיותם של צווי ארנונה ישנים, אלא ביחס להתאמתו של צו הארנונה הספציפי – לתקנות שחלו בתקופה הרלבנטית. בתוך כך המשיבה טוענת עוד כי עתירתה הוגשה נוכח השינוי שחל בחיובה בארנונה בשנת 2008, בעקבות הסקר שערכה המערערת – וגם משום כך, לגישתה, לא היה מקום לקבל את טענת השיהוי שהועלתה נגדה.
המשיבה טוענת עוד כי בדין קבע בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד כי תעריפי הארנונה ל"משרדים במפעלי תעשייה" צריכים לעמוד בגבולות התעריף המירבי שנקבע בתקנות ההסדרים ביחס לסיווג "תעשייה", זאת מאחר שלגישתה משרדים העונים על ההגדרה של תת הסיווג האמור, כמו גם המשרדים שבנכס – משרתים את המפעל התעשייתי ומהווים חלק אינטגרלי מפעילותו.
22. המשיבה סומכת את ידיה גם על קביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד לפיה ועדת הערר לא דנה בשאלה האם מדובר ב"מתקן רב תכליתי", ולגישתה בדין נקבע כי הפעילות הנעשית במשרדים איננה פעילות עצמאית. לטענת המשיבה, מבחינה טכנית אכן ניתן לפצל בין שטח המשרדים לבין יתר השטחים בנכס, ואולם לשיטתה אין מקום לעשות כן מבחינה מהותית. זאת, לתפיסתה, מאחר שמדובר בשטח שהינו בבחינת "הטפל שהולך אחר העיקר", ועל כן, לטענתה, אין מקום לחייבה בארנונה בגין המשרדים בתעריף העולה על התעריף המירבי הקבוע לנכס העיקרי, שסווג, כאמור, כ"תעשייה".
23. לשם השלמת התמונה יצוין כי בד בבד עם הגשת הערעור דנן הוגש ערעור גם על פסק דין נוסף של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט מ' פינקלשטיין (סג"נ)), שניתן בתאריך 17.12.2014, ואשר עוסק אף הוא בסוגיה של תת הסיווג "משרדים במפעלי תעשייה", שקבעה המערערת, ובחוקיות התעריף שנקבע לתת סיווג זה (ראו: עת"מ 51230-12-13). מאחר ולהכרעה פה עשויה להיות השפעה על הערעור שם (עע"מ 802/15). הדיון שם הושהה (ראו החלטה מתאריך 30.06.2016).
התפתחויות נוספות לאחר מתן פסק הדין, מושא הערעור
24. ביני לביני, כשבועיים לאחר מתן פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד, מושא הערעור – בית משפט זה קבע, בפסק דין מפורט ומנומק שניתן בהרכב מורחב של חמישה שופטים (ראו: ענין אי.בי.סי) כי קמה חזקה שלפיה עתירה מינהלית, או תביעה אזרחית להשבה שבהן נטען לפגם "משורשר" שנפל בצו ארנונה, המוגשות בחלוף שבע שנים ממועד התקנתו של הצו הפגום – לוקות בשיהוי אובייקטיבי שצריך להביא לדחיית ההליך.
25. בין יתר השיקולים שנמנו ב-ענין אי.בי.סי, צוין כי אף שאין להקל ראש בפגמים נושנים שנפלו בצווי ארנונה, ראוי להציב מחסום מפני העלאתם מן האוב, בשים לב לכך שבמשך שנים לא הועלו טענות כנגדם. בנסיבות אלו, נקבע כי דומה שלמעשה אין אינטרס ציבורי אמיתי ממשי לדון בפגמים אלו בחלוף זמן כה רב. בנוסף, בענין אי.בי.סי נקבע כי קיים אינטרס ציבורי שלא לקיים התדיינויות מורכבות בנושאים אלה, בין היתר מאחר שיש בהם כדי להעמיד את הקופה הציבורית בפני סיכון ממשי, מכיוון שבמשך שנים רבות הרשות הסתמכה על התקבולים מכוח אותם צווי הארנונה שחוקיותם נתקפת, ובנתה את תקציבה בהתאם לצווים אלו (עיינו גם: בר"מ 6046/13 עיריית פתח תקווה נ' אנגל (22.01.2015)).
26. כעת, לאחר סקירת הרקע הרלבנטי, טענות הצדדים ותיאור ההתפתחויות – אעבור לליבון הדברים לגופם.
דיון והכרעה
27. לאחר עיון בכתבים שהוגשו לנו ובחומר שצורף להם, ובעקבות שמיעת טענות באי-כוח הצדדים בפנינו – הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל בעיקרו ביחס לטענות שהועלו באשר לאי-חוקיות צו הארנונה, ואולם יש להשאיר, בנסיבות, בעינה את הקביעה שבפסק הדין הנוגעת ליישום תת הסיווג "משרדים במפעלי תעשייה" על נכס מספר 091 – מושא המחלוקת.
אקדים ואציין כי מסקנתי זו מבוססת על כך שמצאתי כי טענות אי החוקיות שהמשיבה העלתה לוקות בשיהוי מאיין במשמעות ההלכה שנפסקה בענין אי.בי.סי ולפיכך אין לומר כי נפל פגם בר-תקיפה בתת הסיווג "משרדים במפעלי תעשייה" שבצו הארנונה של המערערת. לעומת זאת צדק בית המשפט בקביעתו הפרטנית לגבי החיוב, נושא הערעור.
28. אבאר כעת את הטעמים שהובילוני למסקנה זו, ודרך הילוכי במכלול זה תהיה כדלקמן:
ראשית, אתייחס לשאלה המקדמית: האם טענות המשיבה כנגד חוקיות צו הארנונה נגועות בשיהוי מאיין, במשמעות ההלכה שנפסקה בענין אי.בי.סי.
שנית, אבדוק את השאלה האם אכן נפל פגם בתת הסיווג "משרדים במפעלי תעשייה", או בתעריף הקבוע בצידו, וזאת לאחר הצגת הרקע הנורמטיבי הרלבנטי לליבון הסוגיה, הנוגע לסיווג, איחוד ופיצול נכסים.
שלישית, אבחן את האופן בו יושמו מבחני הסיווג האמורים על הנכס במקרה הפרטני שלפנינו.
אעבור איפוא עתה לפירוט הדברים – ראשון ראשון, ואחרון אחרון.
א. שיהוי בתקיפת חוקיותו של פגם משורשר שנפל בצווי ארנונה
29. כאמור, מאז שנת 1985 קביעת תעריפי ארנונה על ידי הרשויות המקומיות מוגבלת על ידי "דיני ההקפאה", והרשויות המקומיות המפעילות את סמכותן בענייני גביית הארנונה כפופות לאמור בחוק ההסדרים ובתקנות ההסדרים. בכלל זה הרשויות מחויבות שלא לחרוג מתעריפי המינימום והמקסימום הקבועים בסעיפים 5 ו-6 בתקנות (ראו: עע"מ 2503/13 זהר נ' עיריית ירושלים (04.02.2015); ענין ברודקאסט וידאו; הנריק רוסטוביץ ואח' ארנונה עירונית, ספר ראשון 381-370 (מהדורה חמישית, 2001)).
יחד עם זאת, במסגרת המגבלות שמטילים "דיני ההקפאה" – לרשויות המקומיות שיקול דעת רחב, אשר בו בית המשפט ממעט להתערב (ראו: ע"א 8838/02 גולדהמר נ' עיריית חיפה (20.09.2006) (להלן: ענין גולדהמר)). כך, בהתאם להוראות חוק ההסדרים – בסמכותה של רשות מקומית לקבוע את הסיווגים והשימושים ביחס לנכסים שבתחום סמכותה, כמו גם את התעריפים שייגבו בגינם בשטחה, ובלבד שתעריפים אלו עומדים בגבולות המקסימום והמינימום שקבעו השרים (השוו: עע"מ 3874/02 עירית חדרה ואח' נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877 (2004) (להלן: ענין חדרה); ענין עפולה)).
30. בענייננו, כבר בשנת 1985, המערערת קבעה בצו הארנונה שלה, כי נכס המשמש למשרד בתעשייה יחויב על פי שימושו, דהיינו – כ"משרד", ובהתאם לתעריף החיוב למשרדים באותו סוג ואזור (ראו: נספח מס' 4 למע/14). שנים ספורות לאחר מכן, בצו הארנונה של המערערת משנת 1987 נקבע כי משרדים באיזור תעשייה יחויבו בתעריף הקבוע לסיווג "משרדים", אך זאת רק החל מהמטר ה-50 ומעלה (ראו: נספח מס' 6 למע/14). בצו הארנונה של המערערת לשנת 1990, נראה כי חל שינוי נוסף, ועל פי צו זה, כאשר מדובר במשרדים בבניין תעשייה, עודף השטח שמעל 50 מ"ר יחויב לפי תעריפי החיוב "משרדים לתעשייה באותו סוג ואזור". כך נקבע, כאמור, גם בצו הארנונה, נושא ערעור זה, שזו לשונו:
"עבור משרדים במבני תעשייה ומלאכה כגון: חדרי שרטוט, מנהלה, חדרי מהנדס, ארכיון, עיצוב חדרי המתנה וכדומה שמעל 50 מ"ר יחויב עודף השטח שמעל 50 מ"ר בארנונה לפי תעריפי החיוב של "משרדים במפעלי תעשייה" באותו סוג ואזור. סוג הבניין יקבע בהתאם להגדרה ולסיווג משרדים של בעלי מקצועות חופשיים ואחרים המוזכרים לעיל" (ההדגשה במקור – ח"מ).
בשנת 1993 נכנסו לתוקף תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1994), תשנ"ד-1993 (להלן: תקנות ההסדרים לשנת 1994), בהן נקבעו תעריפים מירביים לסוגי נכסים שונים, ובכללם הופיע הסיווג "משרדים" (יוער כי כבר בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), תשנ"ג-1993 נקבעו תעריפים מירביים לסוגי נכסים שונים, ואולם בין סוגי הנכסים בתקנות אלו לא נכלל הסיווג של "משרדים"). בתקנות ההסדרים לשנת 1994 נקבע כדלקמן:
"הסכום המרבי לארנונה הכללית אשר תטיל רשות מקומית לשנת הכספים 1994 (להלן – הסכום המרבי) לפי סיווג נכסים יהיה —
סוג הנכס
בשקלים חדשים למטר רבוע
(1)
...
...
(2)
משרדים, שירותים ומסחר
172.00
(3)
...
...
(4)
תעשיה
74.00
(5)
....
... "
בצו הארנונה של המערערת לשנת 1994 (להלן: צו הארנונה לשנת 1994) נקבעו התעריפים הבאים ביחס ל"משרדים לתעשייה לפי סוג ואזור":
"אזור
סוג א
סוג ב
א
166.14
135.37
ב
120.61
109.53
ג
86.16
80.00"
(ראו: נספח מס' 13 למע'/14).
עם זאת, התעריף ביחס למבנים שהם בתי מלאכה ומפעלי תעשייה בצו הארנונה לשנת 1994 – עמד על סך של 64.53.
עינינו הרואות, איפוא, כי כבר בצו הארנונה לשנת 1994 נקבעו ביחס לתת הסיווג "משרדים במפעלי תעשייה" (שכונו בצו הארנונה לשנת 1994: "משרדים במבני תעשיה ומלאכה") – תעריפים העולים על אלו שנקבעו ביחס לנכסים מסוג "תעשייה".
עם זאת, השאלה היא אם די בכך כדי לקבוע פסקנית כי אכן עסקינן ב"פגם משורשר", ככל שהיה פעם כזה, שכן הטענה בפי המשיבה מכוונת נגד התעריף הקבוע לתת הסיווג: "משרדים במפעלי תעשייה" ולא כנגד עצם קיומו.
31. דומה כי הסוגיה שלפנינו, אין להבחינה מענין אי.בי.סי, שכן גם בנדון דידן עסקינן, למעשה, בתת-סיווג שהוגדר עוד בצו הארנונה של המערערת משנת 1990, ובתעריפים ביחס לתת-סיווג זה, שהופיעו בצו הארנונה של המערערת כבר בשנת 1994. בנסיבות אלו – דומה כי אפילו אם היה פגם כלשהו בצו הארנונה – אכן נפל שיהוי מאיין בהקשר לאותו הפגם, במשמעות הלכת ענין אי.בי.סי כבר בעת הגשת העתירות (הראשונה והשניה), אף שבית משפט קמא הנכבד לא היה יכול להיות מודע, כמובן, להלכה ב-ענין אי.בי.סי שנפסקה לאחר שניתן פסק הדין, מושא הערעור.
המשיבה מנסה כאמור להיחלץ מהקושי הנ"ל בטענה שההליכים שיזמה נוגעים רק לחיובים שהושתו עליה בתעריף הקבוע ל"משרדים במפעלי תעשייה" בשנת 2008, שאז הוגשה גם עתירתה הראשונה. אכן בשנת 2008 שונה רק אופן חישוב גודל שטחו של נכס מספר 091 (ראו: מע/1), בתת הסיווג הרלבנטי, ואולם הפגם עליו מלינה המשיבה "קוּבע" שנים קודם לכן. לפיכך לסוגיה זו אין עוד נפקות לענייננו, שכן בהקשר זה כבר נקבע בענין אי.בי.סי כי בעת בחינת סוגיה של שרשור פגם שנפל בצווי ארנונה – השיקול העיקרי והמשמעותי הינו השיהוי האובייקטיבי, והוא זה אשר מכריע את הכף, וזאת גם במקרים בהם לא נפל שיהוי סובייקטיבי בהגשת העתירות (ראו: ענין אי.בי.סי, בפיסקה 51).
בנסיבות אלו דומה כי די באמור לעיל כדי לקבל את טענת המערערת ביחס לעצם חוקיותו של צו הארנונה, אפילו נפל בו בעבר פגם בנקודה זו. ואולם למעלה מן הצורך אבהיר כי אינני סבור שאכן, בנסיבות הענין, נפל גם ליקוי בתת הסיווג: "משרדים במפעלי תעשייה" עצמו ובתעריף שבצידו, ככל שהוא חל על משרדים במפעלי תעשיה ככאלה.
אלבן הדברים מיד בסמוך, אך ראשית אסקור את הרקע הנורמטיבי הרלבנטי לסוגיה זו, וכן אעיר מספר הערות פרוצדוראליות ביחס לסמכות להכריע בשאלות הנוגעות לקביעה בדבר סוג הנכס והשימוש הנעשה בו.
מסגרת נורמטיבית – סיווג, איחוד ופיצול נכסים
32. על פי הוראות סעיף 8(א) לחוק ההסדרים, רשות מקומית יכולה להטיל ארנונה: "בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו". בתקנה 1 לתקנות ההסדרים נקבע כי "סיווג נכס" משמעו: "קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו". בהקשר זה אף נקבע לא אחת בפסיקה כי המבחן העיקרי לצורך סיווג נכס וקביעת תעריפי הארנונה שבו יחויב הינו מבחן השימוש שנעשה בו בפועל (עיינו: ענין דשנים וחומרים כימיים; ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין שותפות רשומה נ' עיריית ראשון לציון, בפיסקה 13 (09.02.2003) (להלן: ענין אחוזת ראשונים); עע"מ 8804/10 חלקה 6 בגוש 6950 בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (04.09.2012)).
בדומה, גם בצו הארנונה, נושא הערעור, נקבע כי:
"מחזיק בנכס שבתחום שיפוטה של העירייה יחויב בתשלום ארנונה כללית... ובהתאם לשימוש, לאזור ולסוג הנכס המוחזק" (ראו: סעיף 10 בעמ' 21 לצו הארנונה, שצורף כ-מש/1; ההדגשות במקור – ח"מ).
33. לא זו אף זו. הלכה היא כי מקום בו מדובר ב"מתקן רב תכליתי" בעל שימושים מגוונים, אשר ניתן להפריד בין חלקיו השונים והשימוש הנעשה בהם – הסיווג ייעשה בנפרד לכל יחידה על-פי שימושה ותכליתה (ראו: ענין דשנים וחומרים כימיים; ענין מצפה תת ימי). עם זאת, בפסיקתנו נקבע כי מקום בו מדובר ב"מתקן רב תכליתי" בו הפעילויות השונות משולבות זו בזו ותכליתן אחת – אין מקום לפצלן לצורך הסיווג לנתחים קטנים וטפלים למהות העיקרית. בתוך כך נקבעו שני מבחני עזר לקביעת העיקר והטפל ב"מתקן רב-תכליתי" לצורך סיווגו:
המבחן הראשון הינו מבחן הזיקה בין תכליתה של יחידה אחת לתכלית היחידה הסמוכה;
המבחן השני נוגע לשאלה האם השימוש בחלק ספציפי של הנכס הוא הכרחי למהות הארגון המחזיק בנכס ולמימוש תכליתו.
מבחנים אלו אומצו בגדר ענין אחוזת ראשונים, תוך שנקבע כי הם אינם מהווים רשימה סגורה לצורך בחינת שאלת הסיווג האמורה. מעבר לכך נפסק כי תנאי מקדים לסיווג נפרד ב"מתקן רב תכליתי" הינו שימצא בצו הארנונה הרלבנטי סיווג מתאים לשימוש (ראו: ענין חדרה). ודוק: בעת בחינת סיווגו של נכס יש לבחון כל מקרה לגופו, ובהתאם לצו הארנונה הרלבנטי ביחס לאותו הנכס (השוו: ענין אחוזת ראשונים; ענין גולדהמר).
34. מהמקובץ לעיל עולה, איפוא, כי ככל שיתברר שנכס מסוים שבמחלוקת הינו: "מתקן רב תכליתי", שבו קיימים משרדים, אשר הפעילות הנעשית בהם נפרדת ואיננה הכרחית לפעילות התעשייתית באותו הנכס – בסמכותה של הרשות המקומית לחייב את אותו חלק בנכס בתעריף שאיננו עולה על התעריף המירבי שבתקנות ההסדרים, הקבוע לסיווגו של אותו חלק בנכס כ"משרדים", וזאת אף אם יתר הנכס מחוייב בהתאם לשימוש הנעשה בו – ובתעריף נמוך יותר. מאידך גיסא אם בנכס מצויים משרדים המשרתים את הפעולות התעשייתיות כמשרדים – יחול עליהם, לכאורה, תת הסיווג של: "משרדים במבני תעשייה ומלאכה", ואולם יש למעשה בנמצא קטגוריה נוספת של פעילות תעשייתית המתבצעת במה שנראה כ"משרד".
מאחר והנושאים מורכבים וההלכות סבוכות, אביא כעת מספר דוגמאות להבהרת הדברים.
נניח שבמפעל תעשייתי – יש שטחים פנויים ואלו הושכרו למשרד עורכי דין חיצוני שאיננו קשור במפעל. במקרה שכזה, השטחים שהושכרו יחוייבו לפי סיווג "משרדים", ואילו שטחי התעשייה יחוייבו לפי חיובי "תעשייה", שכן ניתן לראות את הנכס כ"מתקן רב תכליתי".
עתה, ניקח מקרה שבו עורך הדין הפנימי של המפעל התעשייתי יושב בנכס המאכלס את אותו המפעל. במקרה כזה – משרדיו שם יסווגו כ"משרד במבנה תעשיה" ותחול עליו הוראת סעיף 3.4.3.1 לצו הארנונה.
עם זאת יש בנמצא כאמור גם מצב נוסף הטעון התייחסות ופתרון. נניח שבנכס יושב בית תוכנה, ובתור שכזה הוא נחשב על פי סעיף 4.2 לצו הארנונה כ"תעשייה". הנה כי כן, כל החצרים בהם פועלים המתכנתים של אותו בית תוכנה, אף שהם נראים כמשרדים – יחשבו כ"תעשייה" (בהערת אגב אעיר כבר כאן כי זו הקביעה הפרטנית, אותה קבע בית המשפט קמא הנכבד, ואותה אנו מקבלים בנסיבות).
טרם שאעבור לבחון את תחולתם של העקרונות הנ"ל, ונפקותם למקרה הפרטני שבפנינו, אציג עוד מספר הערות באשר לסוגיית הסמכות להכריע בסוגיות העולות בהליך דנן.
סמכות הכרעה בשאלת סוג נכס והשימוש הנעשה בו
35. בעת מחיקתה של העתירה הראשונה במסגרת עע"מ 990/12 סוכם כי החלטתה של ועדת הערר הינה מעשה בית דין, ועל כן החלטה זו לכאורה איננה נתונה לערעור עוד. יתר על כן – דומה שממילא על החלטתה של ועדת הערר ניתן להגיש רק בקשת רשות ערעור לבית משפט זה, וגם משום כך נראה שאין מקום להשיג, בשלב זה, על קביעותיה של ועדת הערר בגדר החלטתה האמורה (ראו: הנריק רוסטוביץ, עופר צוק וערן פייביש, ארנונה עירונית השגה ערר וערעור 182 (2016) (להלן: רוסטוביץ צוק ופייביש)).
בהקשר זה יוער כי למעשה, דרך המלך לטעון כנגד קביעה בדבר שימוש שנעשה בפועל בנכס, או בכל אחד מחלקיו של "מתקן רב תכליתי" – הינה להשיג עליה לפני מנהל הארנונה, כפי שהמשיבה אכן עשתה (אף שהשגתה האמורה כללה גם שאלות משפטיות). כך, סעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר) קובע כי בסמכותו של מנהל הארנונה לדון, בין היתר, בטענות הנוגעות לסוג נכס, או לשימוש שנעשה בו. וכך מורה סעיף 3(א) לחוק הערר:
"3(א) מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:
(1) ...
(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו;
(3)..."
בדומה, יש לנקוט בדרך של הגשת השגה גם ביחס לשאלה האם יש מקום להשית את השומה לפי השימוש העיקרי הנעשה בנכס, או לחלק את הנכס למספר יחידות שומה ולהשית את הארנונה בגין כל חלק על פי השימוש שנעשה בו, שכן גם קביעות אלו הינן בסמכותו של מנהל הארנונה, ושל ועדות הערר, שהם אלה שערוכים לבירור השאלות העובדתיות (ראו: רוסטוביץ צוק ופייביש בעמ' 57, 63-62; עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש (05.09.2005)). בהקשר זה, הלכה היא כי יש לפרש בהרחבה את סמכותם של גופי הערר השונים בכלל, ואת סמכות מנהל הארנונה לפי סעיף 3 לחוק הערר בפרט (ראו: ע"א 10977/03 דור אנרגיה 1988 בע"מ נ' עיריית בני ברק (30.08.2006) (להלן: ענין דור אנרגיה)).
36. לכללים הנ"ל סייג לפיו אין באמור כדי לשלול מן הפרט את האפשרות לפנות לערכאות המתאימות, וזאת בדיעבד, משמוצו ההליכים במערכת המינהל, או במקביל – כאשר מדובר בסוגיות עקרוניות או בעלות חשיבות כללית או ציבורית (ראו: סעיפים 3(ב) ו-3(ג) לחוק הערר; ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773 (06.02.2002) (להלן: ענין ט.ט. טכנולוגיה); ענין דור אנרגיה).
לענין זה יפים הדברים הבאים, שנקבעו בענין ט.ט. טכנולוגיה:
"נראה כי בנושאים עובדתיים וטכניים תהיה הנטייה להגביל את האזרח להליכי ההשגה המינהלית. בירור עניינים אלה בקשר לחיובי ארנונה הוא פשוט ונוח יותר במסגרת הגופים המינהליים-מקצועיים. גופים אלה ערוכים לבירור שאלות מסוג זה המצריכות לעתים עריכת מדידות ובדיקת המצב בשטח. לעומת זאת בנושאים עקרוניים ובנושאים בעלי חשיבות כללית וחשיבות ציבורית, הרשות להעלות טענות מסוג זה בערכאות השיפוטיות הרגילות תינתן ביתר קלות" (ראו: שם, בפיסקה 11; ההדגשות שלי – ח"מ).
37. בענייננו, המשיבה השיגה על חיובה בפני מנהל הארנונה, וכן הגישה ערר לוועדת הערר המתאימה, וזאת במקביל לפנייתה לבית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד. בהקשר זה יש לציין כי בגדר פסק הדין בעתירה הראשונה – בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד דחה את טענות המערערת ביחס לכפילות ההליכים בו נקטה המשיבה (ראו: פסק הדין בעתירה הראשונה בעמ' 8). עם זאת, בגדר פסק הדין בעתירה הראשונה – בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קבע גם שלא ניתן להכריע בעתירה הראשונה מאחר שהיא חסרה תשתית עובדתית, וזאת, בין היתר, מאחר שלא הוגשו לעיונו כל ממצאי עובדה שקבעה ועדת הערר, ככל שאכן נקבעו קביעות כאמור.
אכן, רק בתאריך 06.03.2012, ולאחר מתן פסק הדין בעתירה הראשונה, ניתנה החלטתה של ועדת הערר, וזאת בהתייחס לשנים 2011-2008. בהחלטתה האמורה של ועדת הערר נקבע כי אין מחלוקת על כך שהשימוש שנעשה בנכס מספר 091 הוא שימוש של: "משרדים". כן נקבע בהחלטת ועדת הערר כי המשרדים ניתנים מבחינה פיסית לפיצול. עם זאת, בפסק הדין ב-עע"מ 990/12 נקבע כי כל אחד מן הצדדים יוכל להגיש ראיות בשאלת השימושים הנעשים בפועל בנכס מספר 091, כדי שניתן יהיה להכריע בשאלה האם השימוש הנעשה במשרדים הינו אינטגראלי וכזה אשר איננו ניתן להפרדה מהפעילות התעשייתית המתקיימת במקום, שכן במקרה כזה יש לראות את המשרדים כחלק טפל בנכס, ולחייבם בהתאם לסיווג הראשי שהוא: "תעשייה". לפיכך, חרף הכלל שסמכות ההכרעה בסוגיות עובדתיות כגון אלו נתונה לוועדות הערר – נוכח נסיבות הענין בגדר העתירה השנייה היה על בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד להכריע גם בסוגיה העובדתית האמורה.
38. יחד עם זאת, ראוי להדגיש, כי גם בענייננו חל הכלל לפיו מתחם ההתערבות השיפוטית בהחלטותיהן של רשויות מינהליות איננו רחב, אלא יש להראות כי החלטת הרשות נגועה באי סבירות מהותית כדי להצדיק התערבות שיפוטית (ראו: בג"ץ 1355/93 ועד מעקב לענין ארנונה ירושלים ו- 23 אח' נ' ראש עיריית ירושלים (27.01.1994); ענין דור אנרגיה), והכל אלא אם כן הוסכם בין הצדדים אחרת.
משאלו הם פני הדברים, וברוח העקרונות שלעיל – אעבור עתה איפוא מן הכלל אל הפרט ולהחלת העקרונות הנ"ל על ענייננו.
ב. לא נפל פגם בתת הסיווג "משרדים במפעלי תעשייה" ובשיעור החיוב
39. בענייננו, אין חולק כי התעריף הקבוע לתת-הסיווג: "משרדים במפעלי תעשייה" – איננו חורג מהסכום המקסימלי שניתן לגבות בגין נכסים המסווגים כ"משרדים" (עיינו: תקנות 6 ו-7 לתקנות ההסדרים). לפיכך, ובשים לב לכך שהפגם ביצירת תת סיווג זה ובשיעור החיוב – ככל שהיה לקוי – קרה ו"קוּבע" לפני שנים רבות – הרי שחיוב הארנונה ביחס למשרדים מעין אלו נעשה, למעשה, כדין על פי ההלכה בענין אי.בי.סי. עם זאת אינני קובע מסמרות בשאלה אם המערערת היתה רשאית לנהוג כך גם אם לא היה מופיע בצו הארנונה שלה מלכתחילה תת הסיווג "משרדים במפעלי תעשייה" (השוו: ענין מכניקו). יצויין כי הערעור שהוגש על פסק דין מכניקו נדחה בהסכמה, נוכח הערות בית משפט זה בגדר עע"מ 6872/13 מכניקו שפטק הנדסה בע"מ נ' עיריית פתח תקווה (18.03.2015)).
מכיון שכך, דומה כי דין טענתה של המערערת גם במישור זה – להתקבל, מאחר שנראה כי לא עלה בידה של המשיבה להראות כי התעריף שקבעה המערערת לתת הסיווג "משרדים במפעלי תעשייה" הוא בר-תקיפה לנוכח ההלכה בענין אי.בי.סי.
40. זה המקום להעיר עוד שתי הערות:
(א) בנסיבות הענין ניתן לראות בתת הסיווג "משרדים במפעלי תעשייה" כהטבה מסויימת לנכסים המשמשים ל"משרדים", אשר ממוקמים במבנים המסווגים כ"תעשייה", שכן נקבע לגביהם כי רק עודף השטח שמעל 50 מ"ר יחוייב בארנונה לפי תעריפי החיוב שנקבעו עבור: "משרדים במפעלי תעשייה", תעריף שהוא נמוך מזה הקבוע ביחס לסיווג: "משרדים".
(ב) ההלכה לפיה העיקר הולך אחר הטפל מבוססת על שני טעמים, שהובהרו בענין גולדהמר בזו הלשון:
"האחד – הצורך למנוע מצבים אבסורדיים בהם יסווגו באופן שונה ארכיון ושירותים של אותו משרד, למשל. השני – על מנת למנוע הרחבת הסכסוכים בין הפרט לרשות ועל-מנת למנוע מצב בו הרשות תצטרך לעקוב אחרי השימוש בכל יחידה ויחידה בנכס".
ואולם, משעה שנקבע על ידי מנהל הארנונה, בהחלטה מנומקת ומבוססת, כי נכס מסוים הולם את ההגדרה הקיימת בצו הארנונה, נראה כי הנטל מוטל על הטוען שסיווג זה איננו חל בעניינו, להראות כי נפל פגם בסווג הנכס. כך, גם על הטוען כי חלק מנכס הינו טפל ביחס למטרה העיקרית ולמהותו של הנכס – מוטל להוכיח את טענתו זו (השוו: עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, בפיסקה 17 (17.07.2006); בר"מ 9205/05 מנהל הארנונה- עיריית טבריה נ' היפר שוק 1991 בע"מ, בפיסקה 5 (14.11.2006)). האמור לעיל נכון ביתר שאת בהתחשב בכך שלרשות המקומית עומדת חזקת התקינות המינהלית, אשר קובעת, שברגיל, ניתן להניח לטובתה של הרשות כי היא נהגה כדין, ואילו על מי שמבקש לסתור את החזקה מוטל הנטל לסתור אותה, ולהראות כי קיימת לכאורה בעייתיות בפעולתה של הרשות (עיינו: עע"מ 4072/11 עיריית בת-ים נ' לוי, בפיסקה 30 וההפניות שם (06.11.2012)).
בהקשר זה ראוי להדגיש עוד כי לעיתים המחזיק בנכס הוא זה אשר מעונין שיקבע כי ניתן לפצל את הנכס, בעוד שלפעמים דרישתו תהיה דווקא להימנע מהפיצול, ושהנכס על חלקיו השונים – יחשב כיחידה אחת. שונות זו תלויה בשאלה האם התעריף הקבוע לסיווג העיקרי עולה על התעריפים לתתי-היחידות, או להפך. כך, למשל, בעוד שביחס לסיווג "תעשייה" הועלתה טענה לפיה שטח המשמש למשרד מהווה חלק בלתי נפרד מהנכס וזאת כדי "להיכנס" לסיווג בתעריך הנמוך יותר של "תעשייה" (ראו למשל: ענין דשנים וחומרים כימיים) – ביחס לחנויות מסחר, התבקש פיצול בין השימוש העיקרי, לבין השימוש של ה"מחסנים" מאחר שהתעריף של הסיווג האחרון נמוך יותר (ראו למשל: בר"מ 1280/13 חברת רבוע כחול ישראל בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית אילת (11.04.2013)).
41. מהמקובץ לעיל עולה, איפוא, כי ככל שבמקרה קונקרטי יעלה בידו של הטוען להרים את נטל ההוכחה, ולהראות כי נכס המסווג כ"תעשייה" כולל "משרדים" שכל פעילותם מכוונת לתכלית "התעשייתית", או כי הם חלק בלתי נפרד הימנה (למשל פעילות של תוכנה) – יהיה על הרשות המקומית לחייב את המחזיק בנכס האמור בהתאם לסיווגו העיקרי של הנכס.
הנה כי כן לאחר שמצאתי כי בשים לב להלכת אי.בי.סי. – אין להכיר בתת הסיווג: "משרדים במפעלי תעשייה" ובתעריף שבצידו כפגם – עדיין נותר לי להכריע בסוגיית הגדרת הנכס הספציפי בו עסקינן ובשאלה אם פרשנות המערערת לתת הסיווג האמור ולתחולתו על הנכס – מתאימה לנסיבות. בהקשר זה אני מוכן להניח שבחינה זו אפשרית, שכן הסוגיה עלתה לראשונה רק בשנת 2008.
לבירור תחולה פרטנית זו אפנה איפוא מיד בסמוך.
ג. המשרדים – סוג ושימוש
42. במקרה שלפנינו, בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קבע, כאמור, לאחר עיון בפרוטוקול הסיור ובהשלמות שהגישו באי כוח הצדדים ביחס לממצאי הסיור הנ"ל, כי בענייננו לא מדובר ב"מתקן רב תכליתי", וזאת מאחר שהמשרדים אינם: "משרדים עצמאיים (כגון משרד עורכי דין או משרד רואי חשבון)". בתוך כך נקבע גם כי הפעילות הנעשית במשרדים היא בזיקה לפעילות הייצור, והכרחית עבורה (ראו: פסק הדין מושא הערעור, בפיסקה 32).
43. בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קבע עוד כי מעצם טיבם, משרדים העונים על ההגדרה של תת הסיווג: "משרדים במפעלי תעשייה" שבצו הארנונה – אינם מהווים חלק נפרד ב"מתקן רב-תכליתי". בהקשר זה בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד פסק כדלקמן:
"סעיף 3.4.3 כותרתו "משרדים במבני תעשייה ומלאכה" ובסעיף 3.4.3.1 מופיעה ההגדרה של "משרדים". סעיף 3.4.3.1 נוקב מספר דוגמאות למשרדים במבני תעשייה ומלאכה: "חדרי שרטוט, מנהלה, חדרי מהנדס, ארכיון, [חדרי] עיצוב, חדרי המתנה וכדומה". דוגמאות אלה מלמדות כי אין מדובר במשרדים עצמאיים ומנותקים אשר מחזיקים בחדרים במבני תעשייה, אלא במשרדים הקשורים בפעילות הייצור המתבצעת בנכס. משרדים כגון אלה אינם מהווים חלק נפרד במבנה רב-תכליתי, והסיווג הראשי שהם משויכים אליו הוא סיווג "תעשייה" ולא סיווג "משרדים"" (ראו פיסקה 35 לפסק הדין מושא הערעור; ההדגשות במקור – ח"מ).
עתה נוכח הלכת ענין אי.בי.סי – קביעה זו טעונה אף היא דיוק ויש להכניס שינוי מסוים בה. אבאר הדברים להלן – על פי סדרם.
הכללים והסייגים ליישום תת הסיווג: "משרד בתעשייה"
44. לכאורה נראה כי "משרדים" הממוקמים במבני "תעשייה" עשויים לעיתים לשמש ל"עבודה הניתנת להגדרה כעבודה משרדית" (כהגדרת צו הארנונה; ההדגשה שלי – ח"מ), רק כאשר בין תכליות היחידות השונות לא תתקיים זיקה, וכאשר שימוש באותו חלק שרוצים לפצלו, איננו הכרחי למהות הארגון העיקרי המשתמש בנכס. מכאן ש"משרדים במבני תעשייה" אכן יכולים לשמש למתן שירותים נפרדים, כגון לשם: שיווק המוצרים המיוצרים בחלק התעשייתי; העברת הכשרות והדרכות מקצועיות שאינן קשורות באופן ישיר לפעילות התעשייתית וכו'; תמיכה טלפונית (מקצועית, או טכנית) בלקוחות, או מתן שירותים שאינם קשורים ישירות לפעילות היצור התעשייתית, (השוו: סעיף 3.2.9 לצו הארנונה, שצורף כ-מש/1; בר"מ 8242/08 מפעלי נייר אמריקאים ישראליים בע"מ נ' מנהלת הארנונה של עיריית חדרה (22.07.2009); עמ"נ (מרכז) 46324-10-12 שטראוס שיווק בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית פתח תקווה (02.10.2013), שם מחסן לא סווג כחלק מה"עיסוק העיקרי", נוכח טיבה של הפעילות בנכס, ועל כן סווג בנפרד כ"מחסן שיווק"; ועיינו באופן כללי גם בפסיקה העוסקת בהבחנה בין פעילות תעשייתית לבין "מתן שירותים" כגון: ע"א 1960/90 פקיד השומה תל-אביב 5 נ' חברת רעיונות בע"מ, פ"ד מח(1) 200 (1992); בר"מ 4021/09 מנהל הארנונה של עיריית תל אביב נ' חברת מישל מרסייה בע"מ (20.12.2010); בר"מ 10569/08 מילים שירותי כתיבה ותרגום בע"מ נ' מנהל הארנונה בעירית תל אביב (24.03.2009)).
לפיכך כדי לקבוע שעסקינן ב"משרדים במפעלי תעשייה" – אין דווקא הכרח שהמשרד שבנידון ישמש כמשרד "עצמאי" השוכר חדר בנכס התעשייתי, אלא די בכך שהחלק בנכס שהוגדר באופן שונה מיתר חלקי הנכס ניתן פיזית להפרדה, והשימוש בו איננו הכרחי למהות הארגון העיקרי בנכס ולמימוש תכליתו (ראו: דוגמת עורך הדין הפנימי הפועל בנכס כשכיר של המפעל התעשייתי, שנזכר בפיסקה 34 שלעיל).
בנסיבות אלו ובהתחשב בהלכה שנפסקה בענין אי.בי.סי. – אני סבור כי לא ניתן לקבל עוד את קביעתו הכללית של בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד ביחס לתת הסיווג "משרדים במפעלי תעשייה", שכן הקביעה הדיכוטומית שם איננה מתיישבת לעתים עם מבחן השימוש ביחס ל"משרדים" הממוקמים במבני "תעשייה", כפי שהצגתי אותו בפיסקה 34 שלעיל.
45. עם זאת, הכרעה בשאלה של סיווג לצורכי ארנונה מבוססת, ככלל, על בדיקה פרטנית, הנטועה במאפייניו של כל נכס העומד לדיון, ובניסוחו של צו הארנונה הרלבנטי והסיווגים שבו ולפיכך הגדרה כללית איננה מייתרת בדיקה כאמור. כך, למשל, ככל שבנסיבות מסוימות אחרות ועדת הערר תכריע כי נכס מסוים איננו "מתקן רב תכליתי" – אין מניעה לקבוע כי כל שטח המשרדים באותו נכס קונקרטי הינו טפל לשימוש העיקרי, ועל כן יש לחייבו בהתאם לשימוש זה – ולא לפי התעריף המשויך לתת הסיווג "משרדים במפעלי תעשייה" (השוו: בר"מ 2723/10 הוצאת ספרים עם עובד בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב- יפו (23.05.2010); ענין ברודקאסט וידאו; וראו למשל: עמ"נ (מרכז) 15927-06-12 מנהל הארנונה של עיריית פתח תקוה נ' אי.אם.סי קומפיוטר סטורג' סיסטם (17.07.2013), שם ועדת הערר קבעה מפורשות כי יש קשר ברור ומהותי בין הפעילות התעשייתית לבין הפעילות הנעשית במשרדים שנבחנו).
אחיל עתה את העקרונות הנ"ל על ענייננו.
היישום הפרטני
46. בענייננו המשיבה טענה כי המשרדים "משרתים את המפעל התעשייתי, מהווים חלק בלתי נפרד ממנו ומתקיימים בזיקה אליו" (ראו: כתב העתירה, מע/11, בפיסקה 13). טענה זו גובתה אמנם רק בתצהיר קצר שנחתם בידי מינהלת הכספים של המשיבה, ואף בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד ציין בהקשר זה בגדר העתירה הראשונה כדלקמן:
"דוק ועיין בעתירה ולא תמצא בה אמירה בדבר מהות הפעילות התעשייתית המתבצעת בנכס העיקרי (זולת ציון אגבי שמדובר ב"בית תוכנה") ובעיקר לא תמצא אמירות בדבר זיקת הנכסים המוגדרים כמחסנים או משרדים אל תהליכי הייצור התעשייתי... אין כל נתון על הפעילות המתבצעת בנכסים המוגדרים כ"משרדים" ועל זיקתם לבית התוכנה ולפעילות שבו..." (ראו: פסק הדין בעתירה הראשונה, בעמ' 9).
47. נוכח האמור לעיל ולשם בירור הפרטים הרלבנטיים, בגדר הדיון בעתירה השניה, מושא הערעור, בית המשפט לעניינים מינהליים הורה בהסכמת הצדדים על עריכת סיור בנכס. כפי שעולה מפרוטוקול הסיור, בקומת הקרקע נמצאו החדרים הבאים: חדר ישיבות; חדר הדרכה בו עסקו אותה עת בהכנת מיצג לתערוכה; חדר ניהול פרויקטים; מטבחון; חדר אוכל; חמישה חדרים שלא סווגו, שבאחד מהם נמצאו שני שולחנות עליהם צגי מחשב ושני עובדים; חדר המשמש להנהלת חשבונות; עשרה חדרים המשמשים את מחלקת תוכנה והנדסה ועובדיהן; חמישה חדרים בהם עובדים מתכנתים ומהנדסים; חדר תמיכה טכנית; עמדת מזכירות; עמדת מזכירות ההנהלה; שני חדרים המשמשים את מנהלי המשיבה, וחדר קטן המשמש כארכיון ותיקייה (ראו: מש/9).
48. על סמך הממצאים הנ"ל, ולאור הפרשנות שניתנה לתת הסיווג – "משרדים במפעלי תעשייה" – בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קבע כי הפעילות הנעשית במשרדים אלה היא בזיקה לפעילות הייצור, והכרחית עבורה. זאת, בין היתר, מאחר שפרוטוקול הסיור לא הותיר ספק שאין בנכס משרדים עצמאיים (כגון משרד עורכי דין או משרד רואי חשבון) השוכרים חדרים בנכס. על בסיס קביעה זו בית המשפט לענינים מינהליים הנכבד פסק כי לא מדובר בענייננו בנכס "רב-תכליתי".
אכן יתכן כי לא די היה בפרוטוקול הסיור כדי לקבוע שהנכס כולו משמש לפעילות "תעשייתית" של בית תוכנה, מה גם שמפרוטוקול הסיור עולה כי בנכס קיימים מספר חדרים שאפשר והם משמשים למשרדים שאין בהם פעילות ייצור. עם זאת המשיבה בתגובתה לפרוטוקול הסיור חזרה על טענתה כי כל החדרים משמשים לפעילות הנמצאת בליבת הפעילות התעשייתית שלה (תעשיית תוכנה), או משמשים את פעילותה זו, ולגישתה הם אינם בעלי מעמד עצמאי הראוי לסיווג נפרד. בנסיבות אלו קשה להכריע חד-משמעית מה דין הנכס, ואולם נראה שמירב השטח אכן נחוץ ומשמש את התכלית התעשייתית של המשיבה (תעשיית תוכנה), וקשור קשר אינטגראלי לפעילות התעשייתית המתבצעת בנכס, (אף כי דומה שניתן כאמור לקבוע אחרת ביחס לחלק מהחדרים).
49. נוכח האמור לעיל ובשים לב לפרשנות שיש ליתן לנוסח תת הסיווג: "משרדים בתעשיה" וכדי שלא להחזיר תיק זה שוב לבית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד לאחר הגלגולים הרבים שהיו נחלת הענין עד כה ובהתחשב בהסכמת הצדדים לעריכת הסיור – מוצע איפוא כי התוצאה הפרטנית עליה הורה בית המשפט קמא הנכבד תישאר בעינה. זה המקום להוסיף ולציין שהמערערת הביעה בדיון נכונות לכך, בכפוף לשינוי הקביעות ההלכתיות שבפסק הדין נוכח ענין אי.בי.סי. שנפסק לאחר פסק הדין, מושא הערעור, וזאת בצד בקשתה כי נבטל גם את ההוראה שבפסק הדין, שקראה להתאים את צו הארנונה לקביעותיו.
50. כאן מתחייבות עוד שתי הערות טרם סיום:
א) אחת ההצדקות לקביעה שלפיה אין לפצל נכס בעל מהות אחת לנתחים קטנים וטפלים למהות העיקרית, נובעת מכך שאין זה מעשי או סביר לדרוש מן הרשויות המקומיות לערוך מעקב בדבר השימושים הנעשים בחלקים שונים של נכס שהינו הומוגני בעיקרו, בפרט כאשר שימושים אלו עשויים להשתנות מעת לעת (ראו: ענין אחוזת ראשונים, בפיסקה 8), הנמקה זו אמורה להיות תקפה גם בעקבות פסק דיננו זה.
ב) בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד העיר בפסק דינו כי לאחר הסיור – המערערת ביצעה שינוי ביחס לגודל השטח המשרדי בנכס. בהקשר זה, בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קבע בדין כי שינוי זה איננו ענין להליכים דנן. ראוי איפוא כי המערערת תערוך בתחילת שנת המס הבאה בחינה נוספת ביחס לשימושים הנעשים בנכס, ואת גודל השטח הנכלל, לגישתה, בגדר נכס מספר 091, ותודיע את מסקנותיה למשיבה. מובן כי המשיבה תוכל להשיג על קביעה עובדתית זו בפני מנהל הארנונה.
51. לסיום, לא מיותר לשוב ולהדגיש כי התוצאה אליה הגעתי ביחס לנכס שלפנינו נובעת מנסיבות המקרה, וההכרעה ביחס אליו מבוססת על ההליכים הקודמים, ועל הקביעות העובדתיות ביחס לנכס הספציפי העומד לדיון פה, ולמאפייניו. מובן, לפיכך, כי במקרים אחרים יש לבחון את הסיווג המתאים, בשים לב למאפייני הנכס, מושא ההליך, וכל זאת בהתאם להוראת צו הארנונה שראיתי להכשירו לאור הלכת ענין אי.בי.סי ובהתחשב באמות המידה שהותוו כאן.
52. לסיום אציין כי לא ראיתי מקום להידרש לשאלת סמכותו, או היעדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד – להורות למערערת לעדכן את צו הארנונה ולהתאימו לעקרונות פסק הדין, נושא הערעור, שכן קביעה זו ממילא מתייתרת לנוכח התוצאה אליה הגעתי.
סוף דבר
53. נוכח כל האמור לעיל, אציע לחברי לקבל את הערעור בעיקרו – בהתאם ובכפוף לאמור בפסק דין זה ובפרט בפיסקה 49 שלעיל, וזאת, בין היתר, בהתחשב בהלכה שנפסקה בענין אי.בי.סי. כן אציע כי בנסיבות לא ייעשה כאן צו להוצאות.
ש ו פ ט
המשנה לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין:
א. פסק דין זה נכתב בסיום עבודתי בבית משפט זה. יהא בי מן הסתם געגוע לנושאים שונים שעלו במלאכה השיפוטית. נושא הארנונה לא יימנה עליהם, לא כיון שאינו חשוב – הוא חשוב – אלא כיון שחרף קריאות, כמעט זעקות, מבית המשפט לא הוסדר עדיין כדבעי. פעמים רבות העיר בית המשפט, לרבות בפסקי דין שנכתבו על-ידי, על הצורך ברפורמה מבהירה ומפשטת בדיני הארנונה. קשה להאמין כמה מאמצים שיפוטיים, וכמובן מאמצי הצדדים, הוקדשו לפלפולי פלפולים של פרשנות דיני הארנונה; יוצאת הנשמה ושקעה החמה והסאגה לא תמה.
ב. התיק דנא אינו יוצא דופן מאלה, ומתאפיין כתמיד ב"משיכת החבל" בין פרשנות הרשות המקומית שדעתה לגבות עוד, ובין פרשנות משתמשי הנכסים שדעתם לשלם פחות, כהררים התלויים בשערה, בהבחנות דקות מן הדקות, היוצרות בלא הרף ריבוי התדיינויות, האוכלות ללא רחם, בזמן שיפוטי והמולידות פרשנות שתמיד יש לאחריה עוד ועוד, במאמץ הצדדים למשוך את החבל ולמתוח את היריעה לכיוונם. בשלוש עשרה שנות כהונתי קראנו שוב ושוב למחוקק "לעשות סדר" בריבוי התעריפים ובהגדרותיהם, והגאולה טרם באה; ראו דבריי בבג"ץ 7712/04 וינברג נ' עיריית תל-אביב יפו (2006) ובעע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ (2014). אייחל למען הממשיכים על כס המשפט שלא ייאלצו לבלות ימיהם ולילותיהם באלה, אם יתעשת המחוקק.
ג. הנושא שבפנינו הוא משל ודוגמה לפרשה כולה; הסיווגים ותתי הסיווגים שבין "משרדים במפעלי תעשיה", "משרדים לתעשיה" ו"משרדים במבני תעשיה ומלאכה" עלולים לשבש דעתו של חכם תלמודי או אדם שפוי בכלל.
ד. ואשר לגופם של דברים בתיקנו שלנו: אפשר להבין את הדרך בה נקט בית המשפט לעניינים מינהליים לפני הלכת אי.בי.סי. הקו שנקט היה – בין השאר – ניסיון למתן ביטוי לשימוש מעשי בחלקי הנכס שעליו נסבה המחלוקת. מטעמי שכל ישר ולאחר הנמקותיו של חברי השופט מלצר, נותרת התוצאה הפרטנית בעינה. אצטרף איפוא לחברי. אשר לקביעות ההלכתיות, גם אם מתקבל הערעור בהקשר הלכת אי.בי.סי. עלי להטעים ולהדגיש את שציין חברי, כי יש לבחון היטב היטב כל מקרה לגופו, דברים שביטא בפסקאות 45-44 ו-51. זאת לשם ההגינות הנדרשת כלפי כולי עלמא. הקושי המרכזי הוא בסיווג המקרה לפי עובדותיו (ראו, בין השאר, בר"מ 4021/09 מנהל הארנונה של עיריית תל-אביב נ' חברת מישל מרסיה (2010); ועע"מ 2503/13 זהר נ' עיריית ירושלים (2015); בר"מ 1676/15 ברודקאסט וידאו ש.ב בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב-יפו (2016)). אך עצם הבדיקה הנחוצה בהקשר זה אומרת דרשני לגבי המורכבות הבלתי אפשרית של פרשנות הסיווגים, שעשיית צדק לגביה קשה כל כך.
ה. לחיבת המשפט העברי אציין, כי המונח ארנונא (ארנונה) משמש במקורות חז"ל מספר פעמים בהקשרים מיסויים. הארנונה היא מס, העשוי להיות מעשר הניטל מדי שנה על-ידי המלכות. כך, התלמוד הבבלי עוסק בשאלה האם "בהמת ארנונא חייבת בבכורה או אין חייבת בבכורה" (כלומר, האם מצות בכור בהמה טהורה, לפיה יש להפריש את הולד הראשון של בהמה טהורה לכהן, נוהגת גם ב"בהמת ארנונא" טהורה, הניטלת למלכות). את המלה ארנונא מפרש רש"י על אתר "המלך נוטל עישור מן הבהמה ומן התבואה" (בבלי פסחים ו', ע"א); כך גם פירושו במקומות אחרים בתלמוד, כגון "עישורי תבואות ובהמות מדי שנה בשנה" (רש"י בבא בתרא ח', ע"א), וכן "מה שגובה המלך מן התבואות כך וכך כורין מן השדה לשנה" (רש"י סנהדרין כ"ו, ע"א). בפירוש המונח ארנונא נחלקו הראשונים. יש שפירשוה כרש"י מלשון מס שנותנים למלך מן הבהמות ומן התבואות, אך יש המפרשים ארנונא כשותפות, לפי הכתוב: "כי ארנון גבול מואב, בין מואב ובין האמורי" (במדבר כ"א, י"ג), דהיינו שארנון גבול משותף, והיא שותפות שיש למלך בבהמות ובתבואה של בני המדינה למען הוצאות הציבור (ראו אנציקלופדיה תלמודית, ב', קצ"ד-קצ"ו, ערך "ארנונא" והאסמכתאות דשם). כן מצינו בדברי הרשב"ם (ר' שמואל בן מאיר, אשכנז המאה הי"ב, נכדו של רש"י) שכתב: "כל מסים וארנוניות ומנהגות של משפטי מלכים שרגילים להנהיג במלכותם דינא הוא, שכל בני המלכות מקבלים עליהם מרצונם חוקי המלך ומשפטיו, והלכך דין גמור הוא ואין למחזיק בממון חבירו על פי חוק המלך הנהוג בעיר משום גזל" (רשב"ם בבא בתרא נ"ד, ע"ב); לא ייפלא כי בחרו בעלי מינוח להתיר את המס בו עסקינן בשם זה.
ו. הטלת מסים על הציבור מוכרת במורשת ישראל מימים ימימה. דיני המסים שבתורה ובתלמוד מצומצמים יחסית, אף כי לא נפקד חלקם. למשל, כבר בתקופת התנאים נקבעה ההלכה, כי בני העיר חייבים להשתתף בהוצאות הציבוריות הכרוכות בשמירת הביטחון ובסיפוק הצרכים הדתיים והסוציאליים, המוכוונות לשרת את כל בני הקהילה: "כופין אותו (את בן הקהילה – א"ר) לבנות בית שער ודלת לחצר... כופין אותו לבנות לעיר חומה ודלתים ובריח" (משנה בבא בתרא, א', ה'; ראו גם מ' אלון המשפט העברי – תולדותיו, מקורותיו, עקרונותיו, בעמ' 349-347, 747 (כרך ב, תשל"ג) (להלן אלון)). פיתוחם לענף משפטי רחב במשפט העברי החל למן המאה העשירית ואילך, בעיקר בשל עליית מעמדה של הקהילה היהודית, אשר היתה אמונה, בין היתר, על קיום שירותים סוציאליים שונים שלשם מימונם היה צורך בהטלת מסים שונים, ולנוכח המסים הכבדים שהוטלו על היהודים מצד השלטונות שבקרבם חיו. רוב דיני המסים הוסדרו באמצעות חקיקה על-ידי הקהל (הקהילה) או נציגיו בדרך של "תקנות קהל", אשר תוקפן המשפטי כשל מנהג (ראו בעניין זה אלון, בעמ' 607-602; למקור הסמכות ההלכתי להטלת המס ראו הרב י' שביב "מסים במועצה האיזורית" תחומין ו' 274 (תשמ"ה) (להלן שביב); לעקרונות פרשנות דיני המס במשפט העברי ראו בג"ץ 333/78 חברה לאמנות של בנק לאומי לישראל בע"מ נ' מנהל מס עזבון, פ"ד לב(3) 202, פסקאות 7-6 לפסק דינו של השופט (כתארו אז) מ' אלון (1978), וכן ע"א 460/00 ממן מסופי מטען וניטול בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נז(2) 461, פסקה 10 לפסק דינו של השופט י' טירקל (2003)). כן מצינו בדורות המאוחרים שפסק להלכה הרמ"א (ר' משה איסרליש, פולין, המאה הט"ז), כי בני העיר מחויבים להפריש משלהם עבור "כל צרכי העיר, אע"פ שמקצתן אינן צריכין כגון חתונות או מקוה וכדומה, אפילו הכי צריכין ליתן חלקן" (שולחן ערוך חושן משפט, סימן קע"ו).
ז. לאורך השנים נהנתה הקהילה היהודית ממידה ניכרת של אוטונומיה באשר לגביית מסים למימון שירותיה השונים (אלון, בעמ' 561; ראו גם עע"מ 9530/05 ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה, פסקה י"ג לחוות דעתי (2008) (להלן עניין הריבוע הכחול), וכן אביעד הכהן, "וישימו עליו שרי מסים למען ענותו בסבלֹתם" – צדק ויושר בדיני המס, פרשת השבוע שמות, 18 (בעריכת א' הכהן ומ' ויגודה (תשע"ב)). חז"ל קבעו, כי בעניינים אלה יש ליתן למנהג הרווח בכל אתר ואתר תוקף מחייב, ולקהילה היה מסור איפוא שיקול דעת רחב באשר לעיצוב עקרונותיה של חלוקת נטל המס וקביעת שיעוריו וסוגיו, וכדברי הרשב"א (רבי שלמה בן אדרת, ספרד המאה י"ג-י"ד): "דיני המס בכל מקום ומקום יש להם עניינים משתנים כפי השתנות המקומות, ואין הקהילות נוהגים בהם כדיני התורה במשאות ומתנות דעלמא ובכל מקום דנים בהם כפי מה שנהגו" (שו"ת הרשב"א, חלק ג', תשובה תי"ב; ראו גם הרב שביב, בעמ' 272). בהקשר זה נזדמן לי לומר:
"קביעת גובה המס, והשימוש שנעשה בו, מסורים לקהל, וכיום, לנציגיו הנבחרים (ראו הרב כתריאל פ' טכורש, "מערכת המסים לאור התורה", בצומת התורה והמדינה (תשנ"א) כרך ב', 295). בעניין זה נאמר "הרשויות המקומיות, המורכבות מנציגים שנבחרו על ידי רוב הציבור, רשאיות לקבל החלטות בדברים הנוגעים לטובת תושבי המקום, צרכי וסדרי חייהם, ככל שאינם נוגדים את דיני התורה ומנהגי ישראל" (הרב נתן צבי פרידמן, "סמכות הרשויות המוניציפאליות לאור ההלכה", שם, כרך א', 173; ראו גם הרב י' שביב, "מסים במועצה האיזורית", תחומין ו' (תשמ"ה), 270)" (בג"ץ 10104/04 שלום עכשיו שעל מפעלים חינוכיים נ' הממונה על הישובים היהודיים ביהודה ושומרון, פסקה נ"ז (2006)).
אכן, בימי הגלות התחייבה אותה אוטונומיה קהילתית בכל אתר ואתר; בימינו, מקום ששלטון מרכזי הוא בעל מאה משמעותי מזה אך לכל יישוב צרכים מקומיים, יש צורך באיזון ובאמות מידה שיהיו הוגנות והגיוניות כאחת, מה שספק אם קיים כיום כדבעי, והוא אתגר המחוקק. במקרה דנא אצטרף כאמור לחברי השופט מלצר.
ולבסוף, עם סיום שירותי בבית המשפט העליון, ברכה חמה מעומק הלב לחברי השופט חנן מלצר, שזכיתי לשרת עמו כעשור בחברות רבה, עם היבחרו לכהונת משנה לנשיאה בבית המשפט העליון, לסייעתא דשמיא, להצלחה ולסיפוק.
המשנה לנשיאה (בדימ')
המשנה לנשיאה (בדימ') ס' ג'ובראן:
אני מצטרף בהסכמה לחוות דעתו המקיפה של חברי השופט (כתוארו כיום) ח' מלצר. כן שותף אני להערותיו העקרוניות של חברי המשנה לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין בדבר ההכרח ברפורמה בדיני הארנונה (ראו פסקות א-ג לחוות דעתו). לצערי, קריאה זו, שעליה עמדתי אף אני במספר הזדמנויות (ראו למשל: דנ"מ 6673/12 עטרת בנות ירושלים נ' הממונה על מחוז ירושלים, פסקה 3 לפסק דיני (23.3.2015); עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסק דיני (28.12.2014)), טרם נפלה על אוזניים כרויות. עם פרישתי ועם פרישת חברי המשנה לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין מכס השיפוט, משאלתנו היא שבזו הפעם האחרונה – קריאתנו לא תושחת לריק והתדיינות מסוג זה תהפוך נחלת העבר.
בהזדמנות זו אברך את חברי המשנה לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין בהשלימו את כתיבת פסקי דינו, ואאחל הצלחה רבה לחברי המשנה לנשיאה הנכנס, השופט ח' מלצר.
המשנה לנשיאה (בדימ')
הוחלט כאמור בחוות דעתו של השופט ח' מלצר.
ניתן היום, כ"ב באלול התשע"ז (13.9.2017).
המשנה לנשיאה (בדימ')
המשנה לנשיאה (בדימ')
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15008030_K03.doc רש+מה
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il