פלוני נ. שרת הפנים

2 בבית המשפט העליון עע"ם 7995/22 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט אלכס שטיין המערערים: 1. פלונית 2. פלונית 3. המוקד להגנת הפרט נגד המשיבות: 1. שרת הפנים 2. הוועדה המקצועית המייעצת למתן מעמדים הומניטריים ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 26.10.2022 בעת"ם 68756-03-22 שניתן על-ידי כבוד השופטת ע' זינגר תאריך ישיבה: י"ד בתמוז תשפ"ג (3 ביולי 2025) בשם המערערים: עו"ד דניאל שנהר בשם המשיבות: עו"ד סיון דגן פסק-דין השופטת דפנה ברק-ארז: 1. האם נפל פגם בתהליך בחינתה של בקשה שהגישה המערערת 1 (להלן: המערערת) להסדרת מעמדה בישראל מטעמים הומניטריים? ליתר דיוק, האם היה מקום לקבל את הבקשה כאשר ברקע הדברים עומדת טענתה של המערערת כי מעמדה בישראל לא הוסדר כהלכה במשך שנים רבות משום שהייתה נשואה לתושב ישראלי שנהג כלפיה בהזנחה ואלימות, וכי התנהלותו היא זו שגרמה לכך שנותרה חסרת מעמד? זו השאלה שעומדת במרכז ההליך שבפנינו. רקע עובדתי 2. המערערת, ילידת 1976, היא במקור תושבת האזור. בשנת 2001 היא נישאה לתושב קבע בישראל (להלן: בן הזוג) ולשניים נולדו במהלך השנים שני ילדים – בן שנולד בשנת 2004 ובת שנולדה בשנת 2005, היא המערערת 2 בהליך שבפנינו (להלן: הבת). שני ילדיה של המערערת נולדו והתחנכו בירושלים, והם בעלי רישיון לישיבת קבע בישראל. על פי הנטען, המערערת מתגוררת ברציפות בשכונת עיסאוויה שבמזרח ירושלים מאז נישואיה ועד היום, אך מעמדה בישראל מעולם לא הוסדר באופן רשמי. 3. על פי הנטען, לאורך נישואיה לבן הזוג המערערת סבלה מאלימות והזנחה. עוד נטען כי בן הזוג היה מכור לסמים וכי הדבר השליך לא רק על המערערת אלא גם על ילדיה. כמו כן, לטענת המערערת בן הזוג היה מעורב בפלילים, ונעצר מעת לעת. בשל כלל הנסיבות המפורטות, לטענת המערערת, בן זוגה לא פעל להסדרת מעמדה בישראל לאורך שנות נישואיהם, למעט ניסיון יחיד שעשו בהקשר זה בשנת 2013, כ-12 שנים לאחר שנישאו. באותו מקרה בן הזוג והמערערת פתחו בהליך להסדרת מעמדה בישראל במסגרת בקשה לאיחוד משפחות, אך הבקשה סורבה מטעמים ביטחוניים. לטענת המערערת היא אינה יודעת מה עמד ביסוד אותה החלטה, וממילא זו נמסרה לבן הזוג שעדכן אותה בתוצאה האופרטיבית בלבד. גם לאחר מכן המשיכה המערערת להתגורר בירושלים יחד עם משפחתה, ופעולות נוספות להסדרת מעמדה – לא ננקטו עוד. 4. בשנת 2018 פנתה המערערת למשטרה, לאחר שלטענתה בן הזוג נכנס עירום לחדרה של הבת על מנת לאנוס אותה. כאשר נשאלה המערערת אם היא מעוניינת להתלונן על בן הזוג היא השיבה בשלילה, אך ביקשה לאשפזו. זאת, בשל האלימות שהפנה כלפיה וכלפי ילדיהם, ועל רקע השימוש בסמים מצדו. בעקבות פנייתה של המערערת למשטרה בן הזוג אושפז לתקופה ממושכת, והוא נפטר במהלכה ביום 29.6.2019. 5. לאחר מותו של בן הזוג נותרה המערערת חסרת כל מעמד חוקי בישראל. הבקשה שביסוד ההליך דנן מכוונת לכך שיוקנה לה מעמד בישראל מטעמים הומניטריים, כפי שיתואר בהמשך. המסגרת הנורמטיבית 6. בטרם אפנה לתאר את השתלשלות ההליכים במלואה, אפתח בהצגת הוראות החוק המסדירות את הטיפול בבקשות מהסוג הנדון. במשך שנים ארוכות הנושא של רכישת המעמד בישראל על-ידי תושבי אזור יהודה ושומרון הוסדר בגדרו של חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת השעה הקודם). חוק זה, שהוארך מעת לעת לאורך השנים, פקע בשנת 2021 והוחלף בהמשך בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשפ"ב-2022 (להלן: חוק הוראת השעה העדכני). על אף שהבקשה המקורית הוגשה בהתאם לחוק הוראות השעה הקודם, ובשים לב לכך שאין בין שני החוקים הבדלים של ממש הרלוונטיים לענייננו – המשך הדברים יתייחס לחוק הוראת השעה העדכני בלבד. 7. נקודת המוצא לדיון מצויה בסעיף 3 לחוק הוראת השעה העדכני (המקביל לסעיף 2 לחוק הוראת השעה הקודם), הקובע כי – "שר הפנים לא יעניק לתושב האזור... אזרחות לפי חוק האזרחות ולא ייתן לו רישיון לישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל, ומפקד האזור לא ייתן לתושב האזור היתר לשהייה בישראל לפי תחיקת הביטחון באזור". 8. לכלל זה נקבעו מספר חריגים, לרבות החריג הקבוע בסעיף 4 לחוק הוראת השעה העדכני (ובסעיף 3 לחוק הוראת השעה הקודם) המאפשר מתן היתר שהייה לבני זוג של תושבי המדינה, וידוע כחריג של "איחוד משפחות". חריג נוסף – אשר מכוחו הוגשה הבקשה שביסוד ההליך דנן – נקבע בסעיף 7 לחוק הוראת השעה העדכני (וקודם לכן בסעיף 3א1 לחוק הוראת השעה הקודם). חריג זה קובע כי שר הפנים רשאי, בהמלצת ועדה מקצועית שמינה לעניין זה (להלן: הוועדה), לתת רישיון לישיבת ארעי בישראל או היתר שהייה בישראל לתושב האזור שבן משפחתו שוהה כדין בארץ, בהתקיים טעמים הומניטריים מיוחדים לכך. יצוין כי בהתאם לסעיף 7(ב) לחוק, שר הפנים רשאי להקים כמה ועדות לעניין זה, כאשר אחת מהן תהיה ועדה ייעודית לבחינת בקשות מטעמים של אלימות במשפחה או התעללות מצד בן זוג או הורה. לצד זאת, הסעיף קובע במפורש כי נישואין לתושב המדינה או קיומם של ילדים משותפים תושבי המדינה, אינם מבססים, בפני עצמם, טעמים הומניטריים, וכך מורה סעיף 7(ו)(1) לחוק הוראת השעה העדכני (ובדומה לכך סעיף 3א1(ה)(1) לחוק הוראת השעה הקודם) ביחס לכך: "העובדה כי בן משפחה של מבקש ההיתר או הרישיון, השוהה כדין בישראל, הוא בן זוגו, או כי לבני הזוג ילדים משותפים לא תהווה כשלעצמה טעם הומניטרי מיוחד". הגשת הבקשה והליכים קודמים 9. חודשים ספורים לאחר שהתאלמנה, ביום 7.11.2019, הגישה המערערת בקשה לקבלת מעמד בישראל מטעמים הומניטריים – היא הבקשה העומדת ביסוד הליך זה. בבקשה תואר כי בן זוגה של המערערת היה מכור לסמים ונהג באלימות כלפיה וכלפי ילדיהם המשותפים, וכי בשל מצבו הרעוע, שכלל גם מספר מעצרים פליליים, הוא מעולם לא הסדיר את מעמדה בישראל. זאת, על אף שהמערערת מתגוררת בישראל מזה שני עשורים, והקימה בה את משפחתה. עוד תואר כי האלימות שהפנה בן הזוג כלפי המערערת וילדיהם במהלך השנים הייתה טראומטית עבורם ופגעה באופן קשה במצבם הנפשי. בהמשך לכך, נטען בבקשה כי ילדי המערערת, אשר כאמור חוו אלימות במשפחה ואת מות אביהם, זקוקים ליציבות ולתחושת ביטחון בחייהם, אלא שהשגתן אינה אפשרית כל עוד אין לאמם מעמד בישראל. כן צוין כי המערערת מתפרנסת בדוחק רב, וכי המשפחה סובלת ממצוקה כלכלית קשה. בבקשה נטען כי בעניינה של המערערת מתקיימים טעמים הומניטריים מיוחדים המצדיקים את הסדרת מעמדה בישראל, בהתחשב בנסיבות המשפחתיות הקשות שבהן חיה, בצלם של אלימות, סבל ועוני. עוד הודגש כי מרכז חייה של המערערת הוא בישראל, וכי מצבו של בן הזוג והתנהגותו כלפיה לאורך השנים הם שמנעו ממנה את הסדרת מעמדה בישראל. 10. לבקשה צורף דו"ח סוציאלי מיום 9.9.2019 מטעם מחלקת הרווחה בעיריית ירושלים, שבו צוין כי לפני אשפוזו של בן הזוג הוא "השתמש בסמים שונים, והיה אלים נגד אשתו... והילדים שלו". עוד צוין בדו"ח האמור כי "המשפחה סובלת ממצב כלכלי קשה מאוד" וכי העובדה שהמערערת היא חסרת מעמד בארץ פוגעת במצבם הכלכלי והנפשי של ילדיה, אשר ממילא מצויים במצב רגיש נוכח האלימות שנחשפו אליה מצדו של אביהם. 11. משלא התקבלה החלטה בבקשה במשך מספר חודשים, ביום 25.6.2020 הגישו המערערת ושני ילדיה עתירה מינהלית (עת"ם 62013-06-20). 12. ביום 16.7.2020 הוועדה קיימה דיון בבקשתה של המערערת, שבסופו המליצה על דחייתה. הוועדה ציינה כי מאז נדחתה הבקשה לאיחוד משפחות בשנת 2013 לא הוגשה כל בקשה לבחינה מחודשת של הסוגיה, וכי בהתאם לכך – אין מדובר בהליך לאיחוד משפחות אשר נקטע בשל פטירת בן הזוג. עוד הוסיפה הוועדה כי דומה שהמניע הדומיננטי להגשת הבקשה הנוכחית הוא כלכלי. על יסוד המלצה זו, ביום 4.11.2020 ניתנה החלטת שר הפנים דאז הדוחה את בקשת המערערת (להלן: ההחלטה הראשונה). בהחלטה צוין כי לטענת המערערת "בעלה המנוח נקט כלפיה באלימות, היה מכור לסמים ומעורב בפלילים" וכי הדברים אף עולים מהדו"ח הסוציאלי שצורף לבקשה. עם זאת, נקבע כי משום ש"אין עסקינן במוזמנת שההליך בעניינה הופסק עקב פטירת בעלה, כי אם במי שלגביה לא החל הליך איחוד משפחות מעולם וכעת פונה לועדה על מנת שזו תמליץ על הכשרת מעמדה בישראל" ובמכלול הנסיבות אין מקום לאשר את מתן המעמד. בהמשך לכך, ביום 25.11.2020 נמחקה העתירה שהוגשה בגין אי מתן החלטה בעניין (השופטת ע' אבמן-מולר). 13. בו ביום, המערערת וילדיה (שהיו באותה עת קטינים) הגישו עתירה מינהלית נוספת לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, כנגד ההחלטה הראשונה (עת"ם 61863-11-20). מבלי לפרט יצוין כי ביום 25.2.2021 הורה בית המשפט המחוזי על השבת עניינה של המערערת לבחינה נוספת של הוועדה (השופטת ע' זינגר). בית המשפט המחוזי ציין כי בשים לב למקרה אחר שנדון בבג"ץ 10041/08 אשר בו, בנסיבות דומות, ניתן למבקשת היתר שהייה מתחדש עד שילדיה יגיעו לבגירות – יש הצדקה לבחון בשנית את עניינה של המערערת כדי לנסות ולמצוא פתרון נקודתי לה ולילדיה, גם אם לפנים משורת הדין. 14. משחלפה שנה ולא התקבלה החלטה מחודשת בבקשה, המערערות הגישו ערר לבית הדין לעררים לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (ערר (י-ם) 4095/21). 15. ביום 19.12.2021 הוועדה קיימה דיון נוסף בעניין, ובסופו שבה על המלצתה המקורית לדחות את הבקשה. שרת הפנים באותה עת אימצה את המלצת הוועדה בהחלטתה מיום 22.2.2022 (להלן: ההחלטה השנייה). ההחלטה השנייה התבססה בעיקרה על הטעמים שעמדו ביסוד ההחלטה הראשונה בבקשה, ונחתמה בדברים אלו: "יובהר, כי המתווה דנן הנו מתווה הומניטארי למתן מעמד במקרים הומניטאריים מיוחדים ובו נדונים ונבחנים תיקים רבים. הוועדה ככלל, למעט מקרים יוצאי דופן, אינה ממליצה על מתן פתרון זמני ותחום, דבר אשר יכול לפתוח פתח למקרים עתידיים ובנסיבות העניין כמפורט בהחלטה מעלה, לא נמצא מקום למתן פתרון כזה במקרה דנן". בשלב זה, ביום 20.3.2022 נמחק הערר שהוגש לבית הדין לעררים, תוך פסיקת הוצאות לטובת המערערות (הדיינת ר' שרם). 16. ביום 31.3.2022 הגישו המערערת וילדיה עתירה מינהלית נוספת, כנגד ההחלטה השנייה (עת"ם 68756-03-22). בעתירה זו שבה המערערת וטענה כי "היעדר המעמד [שלה] קשור באופן הדוק לאלימותו של בעלה המנוח כלפיה" וכי מתקיימות בעניינה נסיבות הומניטריות מובהקות המצדיקות את הסדרת מעמדה בישראל. עוד נטען כי ההחלטה השנייה "מקילה ראש בהתעללות הקשה ממנה סבלה [המערערת], מנוגדת לאינטרס הציבורי של תמיכה בנשים שנפגעו מאלימות במשפחה". כן נטען כי ההחלטה מנוגדת לרציונל העומד בבסיסו של נוהל 5.2.0019 של רשות האוכלוסין וההגירה "נוהל הטיפול בהפסקת הליך מדורג להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים כתוצאה מאלימות מצד בן הזוג הישראלי" (להלן: נוהל אלימות). בהקשר זה הוטעם כי שיקול האלימות קיבל הכרה מפורשת מצד המחוקק, ועוגן בסעיף 7(ב) לחוק הוראת השעה העדכני. מנגד, המדינה שבה וטענה כי ההחלטה בעניינה של המערערת היא החלטה סבירה, וכי לא מתקיימים טעמים המצדיקים התערבות בה. 17. ביום 26.10.2022 דחה בית המשפט המחוזי (השופטת זינגר) את העתירה בשל מספר טעמים מרכזיים. ראשית, בית המשפט המחוזי קבע כי יש לייחס משקל לא מבוטל לעובדה שהמערערת "בחרה" במשך שנים ארוכות לעשות דין לעצמה ולשהות בישראל ללא היתר שהייה כדין. שנית, בית המשפט המחוזי ציין כי עצם העובדה שהמערערת היא אם לילדים תושבי קבע, או אף המצב הכלכלי של המשפחה, אינם מקימים טעם הומניטרי מיוחד המצדיק מתן מעמד. בית המשפט המחוזי הוסיף כי בעת הזו, מבין שני הילדים, רק הבת עודה קטינה, וקבע כי אין מניעה לכך שזו תוכל להמשיך בשגרת לימודיה בירושלים גם אם תעבור להתגורר עם המערערת באזור. 18. כמו כן, בית המשפט המחוזי קבע כי טענתה של המערערת שסבלה מאלימות מצדו של בן הזוג לאורך השנים "אינה רלבנטית עוד" בהתחשב בכך שהוא כבר נפטר. כן הוטעם כי ממילא אין מדובר בהליך איחוד משפחות שנקטע מחמת אלימות במשפחה, אלא בהליך איחוד משפחות ש"כלל לא החל". לצד זאת צוין, בהערת אגב, כי לא הוצגו ראיות ממשיות התומכות בטענת האלימות, וכי פרט לאותו מקרה יחיד שאירע בשנת 2018 המערערת לא התלוננה לגבי התנהגותו של בן הזוג, אף ש"הייתה יכולה לפעול באופן דומה במקרים אחרים". עוד נכתב כי גם אם המערערת התקשתה לפנות לרשויות בעניין, ניתן היה לצפות שתציג ראיות אובייקטיביות באשר לאותה לאלימות (כגון תמונות של הפגיעות או מסמכים רפואיים). בסיכומו של דבר, בית המשפט המחוזי קבע כי לא נפל בהחלטה פגם המצדיק את התערבותו בה. בהקשר זה הדגיש בית המשפט המחוזי כי לא התרשם ש"לא נשקל שיקול רלבנטי". לבסוף חויבו המערערת וילדיה בהוצאות משפט בסך של 4,000 שקלים. הטענות בערעור 19. ביום 23.11.2022 הגישו המערערת והבת את הערעור שבפנינו נגד פסק דינו של בית המשפט המחוזי, שכוון באותה עת נגד שרת הפנים דאז והוועדה. בערעור נטען כי במקרה דנן מתקיימות נסיבות הומניטריות מיוחדות ומובהקות. בהקשר זה מודגש כי המערערת חיה בישראל שנים ארוכות עם בן זוג שבצלו סבלו היא וילדיה מאלימות והזנחה מתמשכת, אשר הובילו לכך שמעמדה מעולם לא הוסדר. 20. המערערות מטעימות כי ישנו קשר ישיר בין התנהגותו האלימה של בן הזוג לבין אי הסדרת מעמדה של המערערת במשך שנים. בהתאם לכך, לשיטתן ראוי להקיש בעניין זה מנוהל אלימות, אשר נועד לאפשר את המשך ההליך של הסדרת המעמד כאשר הקשר הזוגי שהוביל לפתיחתו נפסק על רקע אלימות בין בני הזוג. לטענתן, הגם שנוהל זה אינו חל במישרין במקרה דנן, הרציונלים שביסודו דומים במהותם לשיקולים ההומניטריים שיש לבחון בענייננו, ובראשם הרצון לסייע לנפגעת אלימות במשפחה. המערערות אף מדגישות בהקשר זה את סעיף 7(ב) לחוק הוראת השעה העדכני, אשר מעגן את סמכותו של שר הפנים להקים ועדה מקצועית לבחינת בקשות מטעמים של אלימות במשפחה או התעללות של בן הזוג. עוד הן מטעימות כי הפסיקה הכירה ברלוונטיות השיקול של סיוע לנפגעות אלימות במשפחה לא רק בהקשרן של בקשות המוגשות לפי נוהל אלימות אלא גם בעניינן של בקשות לקבלת מעמד מטעמים הומניטריים באופן כללי. המערערות מוסיפות וטוענות בהקשר זה שהמדינה ובית המשפט המחוזי לא ייחסו כל משקל לעובדה שהמערערת היא נפגעת אלימות, הגם ששיקול זה הוא שיקול משמעותי ורלוונטי לבחינת הבקשה. כמו כן, המערערות מלינות על כך שבית המשפט המחוזי לא רק נמנע ממתן משקל לכך שהמערערת היא קורבן של אלימות במשפחה – אלא לאמיתו של דבר הטיל ספק בכך, אך בשל העובדה שהמערערת פנתה למשטרה בעניין זה רק בשנת 2018. המערערות מדגישות כי יש ליתן משקל לכך שפעמים רבות נשים, ובפרט נשים מחוסרות מעמד, אינן נוהגות לפנות לרשויות לקבלת סיוע, בשל חששות שונים. 21. עוד צוין כי המערערת היא אלמנה המתפקדת כאם חד-הורית לילדים שהם תושבי קבע בישראל, ובכללם – נכון למועד הגשת הערעור – אף קטינה. אלו הם, כך נטען, שיקולים הומניטריים כבדי משקל המצדיקים את קבלת הבקשה, ולא כל שכן בהצטברותם זה לזה. לנוכח האמור נטען כי ההחלטה השנייה אינה נותנת משקל ראוי לשיקולים הרלוונטיים ואינה הוגנת. 22. המערערות מוסיפות ומתייחסות לסעיף 7(א)(1) לחוק הוראת השעה העדכני, לפיו היותו של אדם בן זוג של בעל מעמד בישראל או הורה לילדים בעלי מעמד בישראל "לא תהווה כשלעצמה טעם הומניטרי מיוחד". לטענתן סעיף זה כלל אינו חל בנסיבות העניין, כאשר בן הזוג כבר נפטר והמערערת היא אלמנה, ולמעשה מתפקדת כדמות ההורית היחידה לשני ילדיה. עוד טוענות המערערות כי בית המשפט המחוזי לא ייחס משקל מספיק בפסק דינו לעקרון טובת הילד בהתחשב בנסיבותיה של הבת, וכי הקביעה לפיה היא יכולה להשלים את לימודיה בישראל בעוד היא מתגוררת עם המערערת באזור אינה מתיישבת עם הגנה על הזכות לחיי משפחה בפסיקתו של בית משפט זה. כן נטען כי לאחר שהות ארוכה בארץ מירב זיקותיה של המערערת הן לישראל וכי אף זהו נתון בעל משקל. לבסוף, נטען כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי אינו מנומק דיו, וכי בנסיבות העניין אף לא היה מקום לחייב את המערערות בהוצאות. 23. ביום 12.6.2023 הוגשה התשובה לערעור, ובה נטען כי דינו להידחות. המדינה חוזרת ומדגישה את שיקול הדעת הרחב המסור לשר הפנים בכל הנוגע למתן מעמד בישראל ובפרט ביחס לקבלת החלטות בבקשות מסוג זה, על בסיס המלצה של הוועדה. לגופם של דברים, נטען כי התכליות העומדות בבסיס נוהל אלימות אינן חלות במקרה זה, שכן המערערת כלל לא הייתה בעיצומו של הליך להסדרת מעמדה אשר נקטע בעקבות אלימות מצד בן הזוג. המדינה אף טוענת כי המערערת לא הציגה כל אסמכתא להוכחת הטענות בדבר אלימות מצד בן הזוג, וכי מאז פטירתו ממילא אין לאלימות הנטענת כל רלוונטיות. עוד נטען כי נסיבותיה של המערערת אינן מגלות טעם הומניטרי ייחודי המצדיק מתן מעמד בישראל. זאת, בהתחשב בכך שסעיף 7(ו)(1) להוראת השעה קובע בצורה מפורשת כי הורות לילדים בעלי מעמד בישראל אינה מהווה, כשלעצמה, טעם הומניטרי מיוחד. לטענת המדינה, קבלת עמדתן של המערערות בהקשר זה תרוקן את הסעיף האמור מתוכנו. עוד מוטעם כי בנה הבכור של המערערת הוא כבר בגיר והבת אף היא על סף הבגירות. המדינה מוסיפה וטוענת כי שהות ממושכת שלא כדין בישראל, הגם שהיא עשויה לייצר זיקות רבות למדינה, אינה יכולה לבסס טעם הומניטרי מיוחד לקבלת מעמד בה. באשר לשיקולי טובת הילד, המדינה מציינת כי עיקרון זה, על אף חשיבותו, אינו עומד לבדו, וכי יש לשקול אותו בצד ההלכה לפיה הילד הולך אחר הוריו. 24. ביום 19.6.2023, בהתאם לרשות שניתנה לכך, הגישו המערערות תגובה מטעמן. במסגרת תגובתן הן ציינו כי אם תלך הבת בעקבות המערערת ותתגורר עמה באזור, הדבר יהיה כרוך מבחינתה במחיר כבד של אובדן תושבות הקבע שלה בישראל. 25. ביום 3.7.2023 התקיים הדיון בערעור בפני הרכב זה, ולמחרת היום ניתנה החלטה כדלקמן: "בהתחשב, בין היתר, בפטירתו של בעלה של [המערערת]; בכך שנישאה בשנת 2001; בהיבטים הנוגעים לטענות לאלימות שממנה סבלה; בכך ש[ילדי המערערת] התגוררו כל ימי חייהם בישראל – ובמכלול נסיבות התיק, אנו סבורים כי טוב יעשו [המשיבות] אם יחזרו וישקלו את האפשרות להנפיק לעותרת היתרי שהייה." 26. ביום 5.9.2023 עדכנה המדינה כי בשים לב לאמור בהחלטת בית המשפט, הוועדה תשוב ותדון בעניינה של המערערת פעם נוספת. על רקע זה נטען כי הערעור התייתר במתכונתו הנוכחית ודינו להימחק. במועד זה הצהירה המדינה כי לא יינקטו הליכי אכיפה כנגד המערערת עד 45 יום לאחר מתן ההחלטה העדכנית בעניינה. ביום 11.9.2023 הגישו המערערות את תגובתן לכך, וטענו כי מאחר שלא התקבלה החלטה בעניין הסדרת מעמדה של המערערת, הן עומדות על הערעור. ההחלטה העדכנית והמשך ההליך 27. בסופו של דבר ביום 22.2.2024 הגישה המדינה הודעה נוספת מטעמה, שבה נמסר כי נערך למערערת ולבת שימוע נוסף אשר התקיים בנוכחות בא-כוחן ביום 26.12.2023. כן צוין כי לבנה של המערערת לא נערך שימוע נוסף, וזאת בשים לב לכך שהוא מרצה מאסר בשל עבירות ביטחון. בהמשך לכך התקיים דיון בעניינה של המערערת בוועדה וזו העבירה את המלצתה לשר הפנים הנוכחי. ביום 20.2.2024, החליט שר הפנים, בהתבסס על המלצת הוועדה, לדחות פעם נוספת את בקשתה של המערערת להסדרת מעמדה בישראל (להלן: ההחלטה העדכנית). 28. בהחלטה העדכנית צוין, כי לטענת המערערת היא סבלה מאלימות מצד מי שהיה בן זוגה, וכי האלימות התבטאה, בין היתר, בחוסר נכונותו להגיש בקשה להסדרת מעמדה בישראל במסגרת נישואיהם. עם זאת, נקבע כי אין קשר בין האלימות הנטענת מצד בן הזוג לבין דחיית בקשתה בשנת 2013 לקבלת מעמד בהליך איחוד משפחות, וכי ההתנגדות לכך נבעה מטעמי ביטחון. כן צוין כי בחלוף השנים בגרו שני ילדיה של המערערת, כך שבעת הזו מתייתרים השיקולים הנוגעים לטובת הילד. בהחלטה אף פורט הרקע הביטחוני והפלילי של בנה של המערערת. בנוסף, בהחלטה צוין כי מהשימוע שנערך למערערת ולבת לא עלו טענות חדשות אשר יש בהן ללמד על אלימות מתמשכת במשפחה. בסיכום הדברים נקבע כך: "בבחינת מכלול נסיבות הבקשה לא מצא שר הפנים טעמים הומניטאריים מיוחדים המצדיקים מתן מעמד [למערערת]... הטענות לאלימות מצד בעלה המנוח של [המערערת] לא הוכחו ומהשימוע שנערך אף עלתה תמונה שונה מטענות אלו, בנוסף, בקשת אחוד המשפחות שהוגשה בעבר, סורבה מטעמים ביטחוניים. בהתאם למפורט, שר הפנים אינו מוצא מקום לשנות מהחלטות קודמות שניתנו, לדחיית הבקשה". 29. על רקע דברים אלו, טענה המדינה בהודעתה מיום 22.2.2024 כי משהתקבלה ההחלטה העדכנית, חל שינוי בתשתית העובדתית העומדת בבסיס הערעור דנן, ועל כן דינו להימחק תוך שמירת טענות הצדדים. לחלופין, ביקשה המדינה כי בית המשפט ייתן הוראות לצדדים באשר להמשך ניהול ההליך. מכל מקום המדינה שבה והצהירה כי לא יינקטו הליכי אכיפה כנגד המערערת עד לחלוף 45 יום ממועד הגשת הודעה מעדכנת זו. 30. בתגובה מיום 29.2.2024 טענו המערערות כי כלל לא מדובר בהחלטה חדשה, אלא בהחלטה המבוססת על הטעמים שעמדו ביסוד ההחלטות שקדמו לה. בהתאם לכך טענו המערערות כי הדרישה שיפתחו בהליך חדש כעת, כלפי ההחלטה העדכנית, אינה אלא ניסיון להתיש אותן בהתדיינויות רבות וסבוכות, ובהמשך לכך עמדו על הצורך להכריע בערעורן. 31. בנסיבות אלו, ביום 10.3.2024 הוחלט כי המדינה תוכל להגיב לתגובתן של המערערות ובכלל זה "תתייחס אף לשאלה איזה היתר היה ניתן ל[מערערת] לו היתה מחליטה הוועדה לקבל בקשתה לקבלת מעמד". 32. ביום 1.10.2023, לאחר שניתנו מספר אורכות לשם כך, הוגשה תגובה משלימה מטעם המדינה. יובהר כי לאורך כל תקופת הארכה לא ננקטו הליכי אכיפה כנגד המערערת. במסגרת תגובתה, טענה המדינה, לגופם של דברים, כי אין מקום להתערב בהחלטה העדכנית שאינה חורגת ממתחם שיקול הדעת הרחב הנתון לשר הפנים בעניינים מסוג זה. עוד טענה המדינה כי "המערערת לא הציגה כל אסמכתאות להוכחת הטענות בדבר אלימות מצד המנוח". אשר לסוג ההיתר שהיה ניתן למערערת לו בקשתה הייתה מתקבלת, צוין כי לפי חוק הוראת השעה העדכני ההיתרים שאפשר לשקול את הענקתם הם רישיון לישיבת ארעי בישראל לפי סעיף 7(א)(1) לחוק, ככל שהראה המבקש כי יש לו טעם מיוחד להענקת רישיון ישיבת ארעי דווקא, או היתר לשהייה בישראל מטעמו של מפקד האזור ("היתר מת"ק") לפי סעיף 7(א)(2) לחוק. 33. ביום 20.1.2025 הגישו המערערות תגובה מטעמן, שבה הן חזרו והדגישו את המכשולים הרבים שעמדו בדרכה של המערערת לאורך השנים, עקב הזוגיות האלימה שבה הייתה נתונה והמחדל הנמשך של בן הזוג בהסדרת מעמדה כאשר היה בחיים. הן הוסיפו כי אין לזקוף לחובתה של המערערת את העובדה שכיום שני ילדיה בגירים, בהתחשב בכך שבקשתה הוגשה לפני שנים, בשלב שבו שניהם היו עדיין קטינים. עוד צוין בהקשר זה כי אף עתה ילדיה של המערערת הם אנשים צעירים הזקוקים לנוכחותה בחייהם. דיון והכרעה 34. הנה כי כן, השאלה העומדת להכרעתנו היא אם נפל פגם בהחלטה העדכנית שלא לתת למערערת מעמד בישראל במסגרת החריג ההומניטרי המוכר בחוק הוראת השעה העדכני. לגישתי, אכן נפל פגם בהחלטה העדכנית המצדיק את התערבותנו. זאת, לנוכח טענתה של המערערת לפיה האלימות וההזנחה שמהן היא סבלה הן שמנעו את הסדרת מעמדה לאורך השנים. הלכה למעשה, מנקודת מבטי טענה זו הייתה צריכה להיבחן כטענה מרכזית, והיה מקום לתת לה משקל של ממש במישור ההומניטרי. בהתאמה, אני סבורה כי יש לקבל את בקשתה של המערערת, במובן זה שיינתן לה היתר מת"ק, בכפוף להיעדר מניעה ביטחונית. 35. כבר נקבע בפסיקתו של בית משפט זה כי מוטלת על הוועדה ההומניטרית חובה לשקול טענות לאלימות במשפחה, וכי זהו "שיקול מתאים, מעצם מהותו, לדיון בוועדה הבינמשרדית שכל ייעודה הוא בחינת שיקולים הומניטריים" (ראו: בר"ם 8615/21 פלונית נ' משרד הפנים, פסקה 25 (30.8.2023)). באותו עניין הובהר כי הדברים אמורים גם בנסיבות שבהן נוהל אלימות אינו חל במישרין, וכי "אי-תחולתו של הנוהל אינה משמיעה את חוסר הרלוונטיות של הטיעון בדבר אלימות במשפחה". בהתאם לכך, גם במצבים אלו חובה על הוועדה לשקול זאת באופן קונקרטי בהתחשב בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה (שם, בפסקאות 26-25). כן צוין בפסק הדין האמור כי "ברור שההליכים להסדרת מעמדן של המערערות החלו שנים לפני פירוק התא המשפחתי, ובאופן טבעי כבר אז החלו המערערות לפתח ציפייה כי בסופם יקבלו מעמד, ואילו בסופו של דבר התנהגותו של האב היא זו שהובילה לפירוק הזוגיות ולאובדן ה'עוגן' עליו נסמכו המערערות בבקשתן" (שם). אף במקרה דנן, מצאתי כי התנהלותו של בן הזוג היא זו שפגעה בהסדרת מעמדה של המערערת. 36. לגישתי, הטעם המרכזי המצדיק בנסיבות העניין מתן מעמד למערערת מטעמים הומניטריים נעוץ בהיותה של המערערת קורבן של אלימות במשפחה מצד בן זוג, באופן שמנע ממנה להסדיר את מעמדה בישראל בשלבים קודמים. כפי שתואר לעיל, בפנינו מערערת אשר במשך שנים רבות נותרה חסרת מעמד כמי שהייתה נתונה למרותו של בן זוג אלים שלא דאג לטיפול בעניינה. רק לאחר מותו היא החלה לפעול להסדרת מעמדה בישראל – בהזדמנות הראשונה מבחינתה – וזאת לאחר שחיה בה לאורך כל חייה הבוגרים, למעלה משני עשורים, וילדה בה את ילדיה, שניהם תושבי המדינה. בראשית ההליכים הילדים עוד היו קטינים, ובשלב זה הם כבר בגירים צעירים. 37. במשך שנים רבות הייתה המערערת נתונה לחסדיו של בן זוג אלים ותלויה בו. למרות היותו תושב קבע בישראל, בן הזוג מיאן לפעול להסדרת מעמדה של המערערת כבת זוגו וכאם ילדיו. השניים אמנם פתחו בהליך לאיחוד משפחות בשנת 2013, אך הליך זה נסגר במהרה מטעמים ביטחוניים אשר אינם ידועים למערערת. לא נטען בפנינו כי טעמים אלו נגעו למערערת עצמה. מכל מקום, המערערת מעידה כי כאשר בן הזוג היה בחיים היא סבלה מהתנהגותו האלימה ומהתמכרותו לסמים, ונאלצה לגדל לבדה את ילדיה בתאי עוני ומחסור. רק בשנת 2019 נפטר בן הזוג, ועננת האלימות שריחפה מעל חיי המשפחה הוסרה. לא זו אף זו, מכך שהמערערת נקטה בפעולה אקטיבית לצורך הסדרת מעמדה זמן קצר יחסית לאחר מותו של המנוח ניתן ללמוד כי בשלב זה, לראשונה, היא החזירה לעצמה את השליטה בחייה ואת היכולת לפעול בצורה אקטיבית ויזומה כדי לשמור על התא המשפחתי שהקימה בישראל. 38. אם כן, בניגוד לאמור בהחלטה העדכנית ניתן להתרשם כי הזוגיות האלימה שבה הייתה נתונה המערערת קשורה בקשר ישיר והדוק לכך שעד כה לא הוסדר מעמדה בישראל. במקרה זה המערערת הייתה תלויה בבן זוג אלים, שהיה המוציא והמביא בבית המשפחה. בנסיבות החיים המשפחתיות, כאשר בן הזוג לא פעל להסדרת מעמדה – הנושא כולו היה תלוי על בלימה. תלות זו של המערערת בבן הזוג הובילה לכך שלאורך חייהם המשותפים היא לא עמדה בעצמה על הסדרת מעמדה ועל מיצוי זכויותיה, אלא נאלצה להותיר את גורלה בידיו. במלים אחרות, יש קשר בין המצב המשפחתי שבו הייתה נתונה המערערת לבין אי-קידום הסדרת מעמדה מול הרשויות. בחינת היקף ההליכים המשפטיים שבהם נקטה המערערת מאז נפטר בן הזוג, בהשוואה להיעדר הפעולה בנושא עת היה בחיים, יש בה כדי ללמד על ההשפעה שהייתה ליחסיהם על יכולתה של המערערת למצות את זכויותיה. על רקע זה, לא ניתן להלום את העמדה הגורסת כי משעה שבן הזוג הלך לעולמו אין עוד רלוונטיות לסוגיית האלימות במישור ההומניטרי. 39. אכן, אין זה מאותם המקרים שבהם קשר זוגי בין בן זוג ישראלי לבין בן זוג זר פורק על רקע אלימות, וכתוצאה מניתוק הקשר הזוגי בן הזוג הזר עשוי לאבד את מעמדו בישראל (מקרים מסוג זה באים בגדרי נוהל אלימות או לחלופין בגדרי סעיף 3.ב.9 לנוהל 1.14.0001 של רשות האוכלוסין וההגירה – "נוהל הסדרת עבודתה של הוועדה המקצועית המייעצת לשר לפי סע' 7 לחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה) התשפ"ב 2022"). יחד עם זאת, אני סבורה כי אף שבמקרה דנן לא חל אחד מהנהלים הייעודיים למקרי אלימות במשפחה, טענת האלימות היא עדיין בעלת משקל של ממש במישור ההומניטרי. 40. כך, בפסיקתו של בית משפט זה הודגש כי לשיקול הנוגע לאלימות במשפחה אף "טעם מעשי יותר הכרוך במאפייניהן של קורבנות אלימות שבמקרים רבים הורגלו באל כורחן לאורח חיים תלותי, ממודר ומכונס" (עע"ם 8611/08 זוולדי נ' שר הפנים, פסקה 17 (27.2.2011) (להלן: עניין זוולדי)). באותו מקרה הדברים נקבעו בקשר להפסקת הליך מדורג בעקבות אלימותו של בן הזוג. אולם, מבחינת הגיונם, הם יפים אף למקרה כמו זה שבפנינו, כאשר אלימותו של בן הזוג הביאה לכך שמעמדה של המערערת כלל לא הוסדר במהלך שנים רבות. כן הוסבר בהלכה הפסוקה ביחס למצבים מעין אלו, כי תכליתו של נוהל אלימות "היא הכרה בכיעור של מצב בו דיני ההגירה מביאים, דה-פקטו, להפיכתה של אישה לקורבן אלימות בתוך ביתה ובתוך נישואיה, ומונעים ממנה להיחלץ ממעצר בית זה" (בר"ם 7938/17 פלונית נ' רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, פסקה 12 לחוות דעתו של השופט נ' הנדל (13.9.2018)). אין מחלוקת כי בנסיבות העניין הוראותיו של נוהל אלימות אינן חלות. אך לשיטתי אין ספק שהרציונל האמור המונח ביסודו יפה אף להן. 41. במלים אחרות: אין מדובר במקרה שבו תהליך קבלת המעמד הופסק בעקבות אלימות, אך לאמיתו של דבר זהו מצב חמור לא פחות – כאשר עניינה של המערערת לא טופל כראוי מלכתחילה בהקשרה של מערכת יחסים שהייתה נגועה באלימות. הטעם המרכזי לכך שהמערערת נותרה חסרת מעמדה, למרות שהותה ארוכת השנים בישראל היא האלימות וההזנחה מהן סבלה. לנוכח האמור, היה מקום להתחשב בטענות החוזרות ונשנות שהעלתה המערערת בכל הנוגע לאלימות ממנה סבלה לאורך השנים. בהתאם, הקביעה לפיה טענות אלו אינן רלוונטיות לאחר פטירתו של בן הזוג – שמצאה את ביטויה בהחלטה הראשונה והשנייה, ואף בפסק דינו של בית המשפט המחוזי – אינה יכולה לעמוד. למותר לציין כי ממילא החלטה שאינה מתחשבת בכלל השיקולים הרלוונטיים אינה יכולה לעמוד (ראו והשוו: בג"ץ 4380/11 פלונית נ' מדינת ישראל – שר הפנים, פסקאות 46-45 לפסק דיני (26.3.2017) (להלן: בג"ץ 4380/11); עע"ם 7271/20 פלונית נ' מדינת ישראל – שר הפנים – רשות האוכלוסין וההגירה, פסקה 7 (3.11.2022). כן ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 728-725 (2010)). 42. יש מקום להבהיר כי אין בידי לקבל את הטענה לפיה המערערת לא הביאה ראיות התומכות בטענותיה בנוגע לאלימות מצד בן הזוג, כך שיש לדחות את בקשתה. ראשית, יש לתת משקל לעדותה של המערערת עצמה לאורך ההתדיינות, בפני הרשויות והערכאות כאחד, שסיפרה בעקביות על עברה כקורבן אלימות. כמו כן, בקשתה המקורית של המערערת לקבלת מעמד לוותה כמתואר לעיל בדו"ח סוציאלי מטעם גורמי הרווחה בעיריית ירושלים, שהתייחס במישרין לאלימות במשפחה. על כך יש להוסיף את פנייתה של המערערת לרשויות בשנת 2018, שהובילה לאשפוזו של בן הזוג. העובדה שכבר פנייתה הראשונה של המערערת לרשויות האכיפה בנוגע להתנהגותו של בן הזוג הובילה לאשפוזו המידי מלמדת לכאורה על חומרת הדברים. גם העובדה שאשפוז זה נמשך לאורך תקופה, למעשה עד שהמנוח הלך לעולמו, שופך אור על הנסיבות הקשות שקדמו לו ועל המצב המורכב ששרר בבית המשפחה. 43. כידוע, עבירות אלימות במשפחה, שהן מטבען עבירות המתבצעות בחדרי חדרים, אינן מלוות תמיד בראיות חיצוניות ממשיות. הדברים זכו להכרה בפסיקתו של בית משפט זה בתחום הפלילי (ראו למשל: ע"פ 6950/17 פלוני נ' מדינת ישראל, פסקה 14 (24.9.2019)). ואם כך ביחס לרף ההוכחה בפלילים, הדברים מקבלים משנה תוקף אף בענייננו, שבו חלה אמת מידה של ראיות מינהליות (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 447-446 (2017); דפנה ברק-ארז "ראיות מינהליות" ספר מרים נאור 85, 105 (אהרן ברק ואחרים עורכים, 2023)). על רקע זה אני סבורה אפוא כי לא היה מקום לעמוד על הצורך בראיות קונקרטיות נוספות ביחס לטענת האלימות. 44. מעבר לקושי הראייתי האינהרנטי, חשוב לזכור את המורכבות המוגברת הקיימת בדיווח לרשויות על מקרי אלימות במשפחה. נגישותם של קורבנות אלימות במשפחה לרשויות האכיפה נחסמת חלקית על-ידי מטענים של פחד, בושה וחשש לפגיעה בשלמות המשפחה. כאשר יש גם תלות כלכלית בבן הזוג האלים, חשיפת הפגיעה אף מורכבת יותר. כך ביתר שאת במצבים שבהם קיימת תלות גם בהיבטים הנוגעים למעמד הקורבן במדינה. בהתאם לכך, תלונה הנסבה על אלימות מצד בן הזוג יכול שתוגש לאחר תקופה ממושכת, נוכח נסיבותיה הייחודיות והקושי הנזכר בפריצת המעגל האינטימי של המשפחה אל עבר רשויות האכיפה. דברים אלו נכונים על דרך הכלל, ונכונים בפרט עת כאשר ישנו חשש מוגבר מפני המחירים האישיים והחברתיים הכרוכים בעצם הגשת התלונה. כאשר קורבן האלימות אינה בת המקום וחסרת מעמד בישראל, קשיים אלו אף מתעצמים (ראו והשוו: ע"פ 6758/07 פלוני נ' מדינת ישראל, פסקה 7 (11.10.2007); ע"פ 7844/09 חוסין נ' מדינת ישראל, פסקה ו' (2.6.2010); עניין זוולדי, בפסקה 14). בשים לב לתלות הגבוהה של המערערת בבן הזוג ולפערי הכוחות ביניהם, יכולתה להיזקק להגנות חיצוניות מטעם רשויות המדינה או גורמים אחרים הייתה מוגבלת מאד בזמן אמת. איני סבורה אפוא שיש לתת משקל לכך שהמערערת נמנעה מלהתלונן יותר מפעם אחת על האלימות לאורך שנים, הגם שמבחינה פורמלית הייתה יכולה לעשות כן. אשר על כן, אין בידי לקבל את עמדת המדינה כי התשתית הראייתית שהוצגה אינה תומכת בטענות המערערת בנוגע לאלימות שחוותה. 45. עוד אוסיף כי אין בידי לקבל את עמדת המדינה, שלה ניתן ביטוי גם בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, לפיה המערערת עשתה דין לעצמה לאורך השנים באופן המצדיק את דחיית בקשתה. אכן, המערערת שהתה בישראל תקופה ארוכה מבלי שהיה לה היתר מתאים לכך. אולם, כפי שההשתלשלות בעניינה מלמדת – הדבר נעשה במידה רבה שלא על בסיס החלטה אוטונומית שלה. הנסיבות מלמדות כי הלכה למעשה, אלימות במשפחה היא זו שהובילה לכך שבמשך שנים המערערת חיה בישראל ללא מעמד. כעת, אותה אלימות צריכה להיבחן יחד עם יתר נסיבות חייה של המערערת במישור ההומניטרי. מנקודת מבטי, אין לזקוף את שהותה הארוכה בישראל לחובתה באופן שסותם את הגולל על בקשתה ההומניטרית. 46. נוסף על האמור, אין בידי לקבל את העמדה לפיה סעיף 7(ו)(1) לחוק הוראת השעה העדכני שולל כל אפשרות לתת משקל, במסגרת בחינת בקשה למתן מעמד מטעמים הומניטריים, לקיומם של ילדים בעלי מעמד בישראל. כל שקובע הסעיף הוא שעובדה זו כשלעצמה – דהיינו, כאשר היא עומדת לבדה – אינה מבססת טעם הומניטרי מיוחד. לעומת זאת, אין מניעה להתייחס לעובדה מסוג זה במסגרת בחינת הבקשה, לצד טעמים הומניטריים נוספים. בנסיבותיו של המקרה דנן, אני אכן סבורה כי זהו נתון בעל משמעות המצטרף להיסטוריה המשפחתית הקשה שבתוכה חיו המערערת וילדיה שנים רבות. לא למותר להזכיר, במאמר מוסגר, כי המערערת הגישה את בקשתה להסדרת מעמדה בישראל לפני למעלה מחמש שנים, כשהייתה אם חד-הורית לשני ילדים קטינים. אלה אינם פני הדברים עוד, אך יש בהם כדי להקרין על הטעם ההומניטרי העיקרי שתואר לעיל בהרחבה. לגישתי, טענת האלימות בנסיבות העניין מקימה, כשלעצמה, טעם הומניטרי מספק למתן מעמד למערערת. יתר הנתונים מוסיפים אך משנה חיזוק למסקנה זו (ראו והשוו: בג"ץ 4380/11, בפסקאות 37 ו-51 לחוות דעתי). 47. בסיכומו של דבר, מסקנתי היא אפוא שהרקע הקשה של אלימות במשפחה, אשר בנסיבות העניין השפיע על אי-הסדרת מעמדה של המערערת, יחד עם הטעמים האחרים שפורטו, מניח בסיס לקבלת הערעור. 48. אשר על כן, לו תישמע דעתי אציע לחבריי לקבל את הערעור כאמור בפסקה 34 לעיל, במובן זה שייקבע כי יש מקום לקבל את בקשת המערערת למתן מעמד מטעמים הומניטריים. עוד אציע כי המדינה תישא בהוצאותיהן של המערערות בהליך זה בסך של 15,000 שקלים. דפנה ברק-ארז שופטת הנשיא יצחק עמית: אני מסכים. יצחק עמית נשיא השופט אלכס שטיין: עסקינן במקרה ייחודי, כמתואר בפסקאות 43-41 לפסק דינה של חברתי, השופטת ד' ברק-ארז. מטעם זה דעתי כדעתה. אלכס שטיין שופט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, י' ניסן תשפ"ה (08 אפריל 2025). תוקן היום, יא' ניסן תשפ"ה (09 אפריל 2025). יצחק עמית נשיא דפנה ברק-ארז שופטת אלכס שטיין שופט