פורום משפטי למען ארץ ישראל נ. וועדת האתיקה של הכנסת

החלטה בתיק בג"ץ 7993/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7993/07 בפני: כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ח' מלצר העותרת: פורום משפטי למען ארץ ישראל נ ג ד המשיבים: 1. וועדת האתיקה של הכנסת 2. ח"כ חיים רמון עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י"ג בתשרי התשס"ט (12.10.2008) בשם העותרת: עו"ד יצחק בם בשם המשיבה 1: עו"ד רוקסנה שרמן-למדן פסק דין השופטת מ' נאור: 1. חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א-1951 (להלן – החוק) קובע, בסעיף 13ד(א)(2) לחוק, כי חבר כנסת הנעדר מישיבות הכנסת תקופה של חודשיים רצופים לפחות או שליש או יותר מכלל ימי הישיבות בכנס מסוים של הכנסת יהיה כפוף לשיפוטה של וועדת האתיקה של הכנסת (להלן – ועדת האתיקה). בסמכות ועדת האתיקה להטיל סנקציות הקבועות בסעיף 13ד(ד) לחוק, אלא אם מצאה הוועדה כי להיעדרות ישנו "הצדק סביר". החלטת ועדת האתיקה 2. ועדת האתיקה דנה ביום 26.6.2007 בהיעדרותו של המשיב 2 מכל ישיבות מליאת הכנסת בכנס חורף תשס"ז. הוועדה החליטה, פה אחד, כי להיעדרותו של המשיב 2 ישנו "הצדק סביר" כאמור בסעיף 13ד(א)(2) לחוק. הוועדה קיבלה את הסברו של המשיב 2 שנימק את היעדרותו בכך שבמהלך הכנס כולו התנהל נגדו הליך פלילי בבית משפט השלום בתל אביב-יפו (ת"פ (תל אביב-יפו) 5461/06 מדינת ישראל נ' רמון (לא פורסם, הכרעת דין מיום 31.1.2007 וגזר דין מיום 29.3.2007)). הוועדה הדגישה לחיוב את העובדה כי המשיב 2 נקט בהליך של "השעיה עצמית" מכל פעילות בכנסת בתקופת ניהול משפטו בכוונה לקצר את ההליכים המשפטיים בעניינו. על רקע זה פסקה כי "משפעל [המשיב 2] ככל שביכולתו על מנת לקצר את ההליכים ולהביא את משפטו לידי סיום בהקדם האפשרי, החליטה הועדה, על דעת כל חבריה, לראות בעילת ההיעדרות כפי שהסביר [המשיב 2], הצדק סביר". טענות הצדדים 3. העותרת טוענת כי יש לבטל את החלטת ועדת האתיקה בהיותה החלטה בלתי סבירה. לטענת העותרת עילת ההיעדרות לה טען המשיב 2 איננה יכולה להקים "הצדק סביר". לגישת העותרת "הצדק סביר" הינו מניעה אובייקטיבית מלהגיע לישיבות הכנסת או נסיבות אישיות קשות. אלה לא התקיימו בענייננו. המשיב 2 נעדר מכל ישיבות מושב החורף של הכנסת וזאת עקב משפטו הנזכר, שבסופו הורשע בעבירה של ביצוע מעשה מגונה ללא הסכמה על-פי סעיף 348(ג) לחוק העונשין התשל"ז-1977. לטענת העותרת הרשעה בביצוע מעשה מגונה ללא הסכמה מטילה במשיב 2 דופי ציבורי ומוסרי והיעדרות שאירעה "בנסיבות שיש בהן אבק של דופי מוסרי וציבורי אינה יכולה להיות היעדרות מוצדקת באופן סביר". ועדת האתיקה, כך הטענה, לא נתנה את המשקל הראוי לנסיבות ההיעדרות, שהיו אמורות להיות שיקול לחומרא אך בפועל היוו שיקול לקולא. לפיכך סבורה העותרת כי הוועדה, עת פירשה את המונח "הצדק סביר" בעניינו של המשיב 2, הפעילה את שיקול דעתה באופן פגום היורד לשורשו של עניין ועל כן יש לבטל את החלטתה. יצוין כי העותרת פנתה לוועדת האתיקה בעניין נשוא העתירה, ויו"ר הוועדה השיב לעותרת ביום 10.7.2007 כי ההחלטה אינה נתונה לדיון נוסף בכנסת. ביום 18.2.2009 הגישה העותרת הודעה מעדכנת, בה ביקשה לצרף את החלטת ועדת האתיקה שדנה ביום 7.11.2007 בהיעדרותו של חבר הכנסת הירשזון מישיבות הכנסת. בהחלטתה קבעה הוועדה כי יש לשלול חלק משכרו וכי בהימצאות חברי כנסת בחקירות פליליות או בהתנהלות הליכים משפטיים נגדם אין עילה להיעדרות מישיבות הכנסת. הוועדה הדגישה בהחלטתה האמורה כי אין בהחלטתה בעניין המשיב 2 כדי לשמש בבחינת תקדים שיצר נורמה של היעדרות מוצדקת וכי כל מקרה ייבחן לגופו ולנסיבותיו. לטענת העותרת "דין [המשיב 2] צריך להיות כדין [חבר הכנסת הירשזון]". באת כוח הוועדה לא התנגדה להגשת ההודעה האמורה ולפיכך צורפה ההודעה לתיק. 4. ועדת האתיקה, באמצעות הלשכה המשפטית של הכנסת, ביקשה לדחות את העתירה. לטענתה מדובר בהחלטה סבירה שאינה מגלה עילה להתערבות בית משפט זה. היעדרות המשיב 2 מישיבות הכנסת בתקופה האמורה, בשל המשפט הפלילי שהתנהל בעניינו באותה תקופה, היא היעדרות המקימה "הצדק סביר". סעיף 13ד לחוק הוא "הוראה אתית" המופנית כלפי חברי הכנסת פנימה ונועדה להבטיח התנהלות ראויה של נבחרי הציבור, אשר מצופה מהם כי יהיו נוכחים במידה סבירה בישיבות מליאת הכנסת. כיוון שההוראה היא "אתית" ו"פנימית" להתנהלות הכנסת, סבורה ועדת האתיקה כי הדבר מחייב ביקורת שיפוטית מצומצמת בנסיבות חריגות בלבד שאינן מתקיימות בענייננו. לגוף העניין סבורה הוועדה כי פעילות המשיב 2 לניהול משפטו ביעילות ובמהירות מהווה הצדק סביר להיעדרותו כפי שהדבר אירע בנסיבותיו. אשר להשוואה לעניינו של חבר הכנסת הירשזון סבורה הוועדה כי אין הנדון דומה לראיה, כיוון שהיעדרותו של חבר הכנסת הירשזון לא נעשתה בנסיבות שבמסגרתן פעל לזירוז ההליכים ולניהול משפטו במהירות וביעילות. הוועדה ציינה כי בעניינו של חבר הכנסת הירשזון הוטלה סנקציה של שלילת שכר לשישה ימים בלבד. בהתחשב בחומרת הסנקציה שהוטלה מתוך מגוון הסנקציות האפשריות, הוועדה סבורה כי אין מדובר בפער ענישתי המלמד על פגיעה בעקרון השוויון. 5. המשיב 2 הודיע כי הוא מצטרף לתשובת וועדת האתיקה. דיון 6. לבית משפט זה סמכות להפעיל ביקורת שיפוטית על החלטות הכנסת (בג"ץ 9070/00 לבנת נ' רובינשטיין, פ"ד נה(4) 800, פסקאות 7-9 לפסק דינו של הנשיא ברק (2001) (להלן – פרשת לבנת)). היקף שיקול הדעת בביקורת השיפוטית על החלטות הכנסת משתנה על-פי מהות ההחלטה המבוקרת: מעשי חקיקה שהושלמו, הליכים פנים-פרלמנטריים והחלטות מעין-שיפוטיות (פרשת לבנת, פסקה 11; ראו גם בג"ץ 652/81 שריד נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לו(2) 197, פסקאות 5 ו-6 לפסק דינו של השופט ברק (1982) (להלן – פרשת שריד)). ועדת האתיקה, כאשר היא דנה בקובלנות כנגד חברי-כנסת, ממלאת תפקיד מעין-שיפוטי (בג"ץ 12002/04 ח"כ מח'ול נ' הכנסת, פסקה 17 לפסק דינו של הנשיא ברק (לא פורסם, 13.9.2005) (להלן – פרשת מח'ול)). הביקורת השיפוטית על החלטותיה היא ביקורת שיפוטית "רגילה" (בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה, פסקה 13 לפסק דינו של השופט ריבלין (לא פורסם, 9.10.2003) (להלן – פרשת התנועה למען איכות השלטון)) אך "ראוי שמידת התערבותו של בית משפט זה תהא פחותה בהשוואה לזו המופעלת על החלטות מעין שיפוטיות אחרות שבמסגרת סמכותה של הכנסת" (פרשת מח'ול, פסקה 19). הטעם לכך הוא שהחלטות ועדת האתיקה קרובות יותר לתחום העניינים הפנימיים של הכנסת: החלטותיה עניינן בסטנדרטים התנהגותיים אשר חברי הכנסת מבקשים לקבוע לעצמם, כך שמבחינה מהותית מדובר בעניינים פנימיים לכנסת, אשר השפעתם מחוצה לה הנה, ברגיל, קטנה (פרשת מח'ול, פסקה 19). לפיכך נפסק כי: "מרחב התמרון (או הסבירות) העומד לרשותה של ועדת האתיקה גדול מזה העומד לרשות ועדת הכנסת בנטילת חסינות. פועל יוצא של אותו מרחב תמרון רחב הוא קיומו של מתחם צר יחסית של ביקורת שיפוטית. על כן, לא בנקל יתערב בית משפט זה בהחלטות הוועדה" (פרשת מח'ול, פסקה 20). "מתחם הסבירות" מושפע מ"מתחם הכיבוד" נוכח מעמדה המיוחד של הכנסת (פרשת התנועה למען איכות השלטון, פסקה 12 לפסק דינו של השופט ריבלין). "גישה של איפוק, של ריסון, של כבוד לרשות המחוקקת, תוליך אותנו בזהירות בין -הטיפין. נעטוף בה לא אך את הכנסת גופה אלא כל איבר מאבריה, בראשם ועדות הכנסת" (בג"ץ 971/99 התנועה למען איכות השלטון נ' ועדת הכנסת, פסקה 35 לפסק דינו של השופט חשין (לא פורסם, 20.8.2002)). על רקע זה נפסק באחרונה: "הלכה ידועה היא, כי בית משפט זה נוהג ריסון רב בעת שמעביר הוא תחת שבט ביקורתו החלטות של ועדה מוועדות הכנסת... לוועדות הכנסת נתון מרחב גדול של שיקול דעת פרלמנטרי בעת שהן מפעילות את סמכויותיהן" (בג"ץ 10618/08 פורז נ' הועדה לענייני ביקורת המדינה, פסקה 5 לפסק דינו של השופט גרוניס (טרם פורסם, 11.2.2009)). חרף הריסון השיפוטי שנוקט בית משפט זה בהתערבות בהחלטות הכנסת, עשוי בית המשפט להתערב בהחלטה מעין-שיפוטית של הכנסת או וועדותיה, כאשר החלטה נתקבלה מתוך הפרת החוק או הפרת עקרונות הצדק הטבעי (בג"ץ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה(4) 118, 132 (1981); פרשת שריד, פסקה 8). 7. בענייננו מדובר כאמור בביקורת שיפוטית על החלטה מעין-שיפוטית של ועדת האתיקה של הכנסת. אמת המידה לביקורת שיפוטית על החלטה מסוג זה הוכרעה כאמור בפרשת מח'ול. על-פי אמת מידה זו אין מקום להתערב בהחלטת ועדת האתיקה של הכנסת. 8. בהחלטת ועדת האתיקה של הכנסת, כהחלטה מעין-שיפוטית, לא נפל פגם בדבר הפרת החוק או הפרת עקרונות הצדק הטבעי. סוגיית הדופי ה"ציבורי-מוסרי" לו טענה העותרת מתבססת במידה רבה על דברים שנכתבו בפסק הדין בבית משפט זה בעניין מינויו של המשיב 2 לשר בממשלת ישראל (ראו בג"ץ 5853/07 אמונה-תנועת האישה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה, פסקאות 32 ו-34 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה ופסקה 20 לפסק דינה של השופטת ארבל (לא פורסם, 6.12.2007) (להלן – פרשת אמונה); מנגד ראו דבריו של השופט גרוניס, שם, בפסקה 13; בקשה לדיון נוסף על פסק הדין נדחתה (דנג"ץ 10673/07 פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' ראש ממשלת ישראל (לא פורסם, 9.3.2008) (להלן – הבקשה לדיון נוסף)). מרחב שיקול הדעת העומד לרשות ועדת האתיקה בהפעלת סמכותה המעין-שיפוטית ובפרשנותה את המונח "הצדק סביר" הוא רחב. מדובר בעניין פנימי לוועדת האתיקה של הכנסת "המכריעה על-פי הסטנדרטים המחייבים את חברי הכנסת בהתנהגותם, שהכנסת, ולא בית המשפט, היא זו האמונה על קביעתם" (פרשת מח'ול, פסקה 21). אכן, ההשפעה העיקרית של ההחלטה היא כלפי הכנסת פנימה, ובכגון דא, גובר עקרון עצמאות הרשות המחוקקת (ראו והשוו בג"ץ 620/85 מיעארי נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מא(4) 169, פסקה 9 לפסק דינו של הנשיא שמגר ופסקה 3 לפסק דינו של השופט ברק (1987)). לא שוכנעתי כי הסטייה שמייחסת העותרת לוועדה בהחלטתה, הן בהיבט המשקל שניתן בהחלטתה לשיקולים השונים והן בהיבט הפגיעה הלכאורית בשוויון, היא בלתי-מידתית באופן החורג מ"מתחם המידתיות הרחב השמור לוועדת האתיקה" (פרשת מח'ול, פסקה 21). המדובר בסופו של דבר בעניין הנתון לתפיסותיה של ועדת האתיקה (ראו והשוו בג"ץ 7367/97 התנועה למען איכות השלטון נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נב(4) 547, פסקאות 11-12 לפסק דינה של השופטת דורנר (1998)). משהגעתי למסקנה זו, איני נדרשת לחוות דעה בסוגיית קיומו או היעדרו של דופי "ציבורי-מוסרי" לגופו של עניין בעניינו של המשיב 2, ואף לא בסוגיית מעמדה של עילת הסבירות בביקורת שיפוטית על החלטה של גוף קולגיאלי, סוגיות שהובעו בהן דעות שונות בפרשת אמונה. 9. סיכומו של דבר: אין בהחלטת ועדת האתיקה פגם המצדיק את התערבותנו. העתירה נדחית, בלא צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מצטרפת לפסק דינה של חברתי השופטת מ' נאור ולנימוקיה ואבקש להוסיף אך זאת: העובדה שחבר כנסת עומד לדין באישום פלילי כפי שאירע בעניינו של המשיב 2 או בעניינו של חבר הכנסת לשעבר אברהם הירשזון, יוצרת מצב דברים חריג ויוצא דופן אשר ניתן להניח כי לא אותו ראה לנגד עיניו המחוקק עת נחקק סעיף 13ד(א)(2)(ב) לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התש"א-1951 הקובע, בין היתר, כי חבר כנסת שנעדר ללא הצדק סביר משליש או יותר מכלל ימי הישיבות שקיימה הכנסת בכנס פלוני, יהיה נתון לשיפוטה של ועדת האתיקה של הכנסת (על היעדרות של חברי כנסת בשל עיסוקים נוספים שעמדה ברקע חקיקת הסעיף ראו ד"כ מיום 12.12.1989, 896 (התש"ן)). יחד עם זאת, אמונים אנו על הכלל כי פרשנותן של הוראות חוק ראוי לה כי תהא דינאמית ותתאים עצמה ככל הניתן לנסיבות החיים המשתנות (ראו: ע"א 2000/97 לינדורן נ' קרנית-קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים, פ"ד נה(1) 12, 33-31 (1999); בג"ץ 6962/03 חברת מדיה מוסט בע"מ נ' המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לווין, פ"ד נט(3) 14, 27 (2004); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני 264 ואילך (תשנ"ג)). כך, משהובאה בפני ועדת האתיקה של הכנסת על פי סעיף 13ד(א)(2)(ב) הנ"ל סוגיית היעדרותם של חברי כנסת כאלה ואחרים מן הישיבות בשל חקירות פליליות או הליכים פליליים שננקטו בעניינם נדרשה היא לגבש עמדה באשר לקיומו של "הצדק סביר" להיעדרות בנסיבות אלה. ועדת האתיקה סברה כי מקום שבו פעל חבר כנסת כדי להחיש ולייעל את הדיון הפלילי בעניינו ולא לעכבו, קיים הצדק סביר להיעדרות גם אם ההיעדרות הינה בהיקף המכפיף אותו לשיפוטה של ועדת האתיקה של הכנסת, כהוראת סעיף 13ד(א)(2)(ב) הנ"ל. כחברתי השופטת מ' נאור אף אני סבורה כי החלטה זו אינה סוטה ממתחם שיקול הדעת הרחב הנתון לוועדת האתיקה בעניינים אלה. כמו כן אני סבורה כי אין בה משום פגיעה בלתי מידתית בעקרון השוויון (אל מול ההחלטה בעניינו של חבר הכנסת הירשזון), המצדיקה את התערבותנו. אוסיף ואומר עוד כי מכל מקום, אין זה נכון בעייני לגזור את סבירות ההחלטה לעניין קיומו של הצדק סביר להיעדרות – החלטה המתייחסת מבחינת ציר הזמן לשלב החקירה והמשפט – מן התוצאה של ההליך הפלילי בסוף הדרך, כפי שביקשה העותרת לעשות. ש ו פ ט ת השופט ח' מלצר: אני מסכים לחוות דעתה של חברתי, ראש ההרכב, השופטת מ' נאור ולהערותיה של חברתי, השופטת א' חיות. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור. ניתן היום, ו' אייר, תשס"ט (30.4.2009). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07079930_C04.doc עע מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il