עו"ד יפית מנגל נ. מנהל מחלקת עררים בפרקליטות המדינה

8 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7973/20 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ע' גרוסקופף כבוד השופט א' שטיין העותרת: עו"ד יפית מנגל נ ג ד המשיבים: 1. מנהל מחלקת עררים בפרקליטות המדינה 2. ממלא מקום פרקליט המדינה 3. ראש אגף החקירות והמודיעין במשטרת ישראל עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד יובל יועז, עו"ד דורון ברקת בשם המשיבים: עו"ד סיון דגן פסק-דין השופט י' עמית: בעתירה שבפנינו מתבקש בית המשפט להורות למשיבים לאפשר לעותרת לעיין בחומרי החקירה בתיק פל"א 221632/2017 (להלן בהתאמה: חומרי החקירה ו-תיק החקירה); לקבוע כי העותרת לא מיצתה את זכותה לערור על ההחלטה לסגור את תיק החקירה; ולהורות על בחינה מחודשת של ההחלטה לסגור את תיק החקירה. רקע ותמצית העובדות הצריכות לעניין 1. על פי העתירה ונספחיה, העותרת הינה עורכת דין המייצגת חברות ומעסיקים במסגרת הליכים מול המוסד לביטוח לאומי (להלן: המל"ל). לטענת העותרת, במהלך שנת 2010 נחשפה לפעילות פלילית לכאורה, במסגרתה גורמים – שלהם יחסים קרובים עם בכירים במל"ל – ניצלו חולשות במערכת המחשבים של המל"ל כדי להפחית, שלא כדין, את סך התשלומים אותם שילמו למל"ל (להלן: ההונאה הנטענת או הפרשה). נטען כי ההונאה הנטענת נעשתה תוך עצימת עיניים, במקרה הטוב, של אותם בכירים במל"ל. 2. לאחר שפניותיה למל"ל באשר להונאה הנטענת העלו חרס, ביום 28.4.2015 העותרת הגישה תלונה במשטרה. 3. ביום 24.5.2017 החליטה היחידה הארצית לחקירות הונאה (להלן: יאח"ה) על סגירת תיק החקירה מאחר ש"נסיבות העניין בכללותן אינן מצדיקות פתיחה בחקירה. שכן מדובר באירוע אשר ההליך הפלילי אינו מהווה מסגרת מתאימה לבירורו". 4. ביום 13.6.2017 העותרת הגישה בקשה לצילום חומרי החקירה לצורך הגשת ערר על ההחלטה לסגור את תיק החקירה. ביום 19.6.2017 החליטה יאח"ה לקבל את הבקשה באופן חלקי בלבד, במובן זה שניתנה לעותרת האפשרות לעיין ולהעתיק את החומרים שהיא עצמה מסרה במסגרת תלונתה אך לא ניתן לה לעיין בהודעות ומסמכים נוספים. בין היתר, נקבע "[...] שאין מקום ליתן זכות עיון והעתקה ביחס לשאר החומר מחשש לחשיפת נתונים כספיים ועסקיים של גופים ומוסדות, אליהם מתייחס החומר, ובשל הצורך להגן על נתונים ומידע הקשורים בביטוח הלאומי ובשיטות העבודה שלו. יחד עם זאת נוכל להבטיחך, כי במידה ותגישי ערר, החומר כולו יעמוד לעיון הגורם המחליט בערר, שיוכל לבחון אותו במלואו". 5. ביום 25.6.2017 העותרת הגישה בקשה נוספת ליאח"ה בה ביקשה לקבל את שמות עובדי הציבור שהוזמנו למתן הבהרות או עדות במסגרת בדיקתה של המשטרה. ביום 28.6.2017 יאח"ה מסרה לעותרת את סוגי העובדים מהם נגבו הודעות במסגרת הבדיקה שנערכה. 6. ביום 7.11.2017 העותרת פנתה ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה שיורה ליאח"ה להעביר לה את חומרי החקירה. 7. ביום 12.11.2017 העותרת הגישה למחלקת העררים בפרקליטות המדינה בקשה להארכת מועד להגשת ערר על ההחלטה לסגור את תיק החקירה. צוין, בין היתר, כי בכוונתה "לפנות בעתירה לבג"ץ לבחינת איזון האינטרסים העומדים בבסיס זכות העיון מול אינטרסים נוגדים שצוינו בתגובתכם לבקשה". 8. ביום 3.12.2017 העותרת הגישה ערר על החלטת התביעה המשטרתית לסגור את תיק החקירה (ערר מס' 95/18). בהחלטתה מיום 15.7.2018, מחלקת העררים בפרקליטות המדינה דחתה את עררה של העותרת. נקבע, בין היתר, כי בדיקה מקדימה שנערכה על ידי אגף החקירות במל"ל ויאח"ה, ואשר כללה גביית הודעות מעובדי המל"ל ומלקוחות החברה, לא הניבה ראיות ברף הנדרש לפתיחה בהליך פלילי. 9. ביום 18.7.2019, כשנה לאחר שנדחה הערר, העותרת הגישה ליאח"ה בקשה לצלם את חומר החקירה הקשור להודעות שמסרו עובדי ציבור שהעידו או שנחקרו במסגרת הבדיקה. ביום 30.7.2019 דחתה יאח"ה את הבקשה, זאת "בשים לב להנחיית פרקליט המדינה בעניין בקשה לעיין בחומרי חקירה (הנחיה 14.8) [...]". 10. ביום 6.10.2019 העותרת הגישה למחלקת העררים בפרקליטות המדינה ערעור על דחיית בקשתה לעיין בחומר החקירה, במסגרתו ביקשה כי יאושר לה לעיין בעדותם של עובדי המל"ל בלבד. ביום 28.10.2019 מחלקת העררים דחתה את בקשתה מחמת חוסר סמכות, באשר אין מדובר בערר על החלטה בדבר סגירת תיק וכי אין בסמכותה של מחלקת העררים לבחון את שיקול הדעת של המשטרה ביחס להחלטות שאינן נוגעות לסגירת תיק. 11. יוער כי ביום 9.12.2019 העותרת הגישה עתירה מנהלית לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: חוק חופש המידע) בבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים, שעניינה בקשה לעיין במידע המצוי בידי המל"ל הקשור, בין היתר, לפרשה (עת"מ (מנהליים י-ם) 21507-12-19 מנגל נ' הממונה על חופש המידע (7.2.2021) (להלן: העתירה המנהלית)). 12. ביום 20.2.2020 העותרת הגישה בקשה לראש אגף החקירות והמודיעין במשטרת ישראל לבחון מחדש את ההחלטה לסגור את תיק החקירה, וכן לקבל את חומרי החקירה שנאספו עד לאותו מועד. 13. ביום 8.7.2020 העותרת הגישה בקשה ליועץ המשפטי לממשלה (בשבתו כמ"מ פרקליט המדינה באותה העת) לעיין בחומרי החקירה בתיק לצורך הגשת "ערר מחודש". ביום 9.8.2020 נמסר לעותרת כי בקשתה הועברה לטיפול ראש אגף החקירות במשטרת ישראל. ביום 20.8.2020 ניתן מענה מטעם יאח"ה במסגרתו נדחתה בקשתה של העותרת. צוין, בין היתר, כי "[...] חומר החקירה המלא עמד לעיון הגורם המחליט בערר, שהחליט לדחות את הערר לאחר שבחן אותו במלואו [...] חרף פניותיה החוזרות ונשנות של מרשתכם באותו העניין ממש בחנו כל פנייה ופנייה לגופם של דברים ולעומקם, ולא מצאנו לנכון לשנות מתשובתנו הענייניות שניתנו עד כה [...]". 14. ביום 17.11.2020 העותרת הגישה את העתירה שבפנינו. 15. למען שלמות התמונה, יצוין כי בפסק דינו מיום 7.2.2021, דחה בית המשפט המחוזי בירושלים את העתירה המנהלית. נקבע, בין היתר, כי הואיל והמידע המבוקש על ידי העותרת קשור לחקירה שעודנה מתנהלת, הוא מוחרג מתחולתו של חוק חופש המידע [במאמר מוסגר: יש להצר על כך שבסעיף 25 לתגובתה של העותרת מיום 27.5.2021 נכתב כי העתירה שהגישה לבית המשפט לעניינים מינהליים עודנה תלויה ועומדת, שעה שפסק הדין בעתירה ניתן בנוכחות העותרת עצמה כבר ביום 7.2.2021]. טענות הצדדים 16. העותרת טענה, בין היתר, כי קיימת תשתית ראייתית המבססת את ההונאה הנטענת, שאינה מתיישבת כלל עם ההחלטה לסגור את תיק החקירה; כי יש לראותה כ"מתלוננת ציבורית" וכ"עוררת ציבורית", ומשכך יש להכיר בזכותה לעיין בתיק החקירה ולהגיש ערר על ההחלטה לסגור את תיק החקירה; וכי השיקולים המפורטים בהנחית פרקליט המדינה 14.8 "בקשה מצד גורמים שונים לעיין במידע המצוי בתיק חקירה" (2.1.1994) (להלן: הנחיית פרקליט המדינה 14.8) מורים כי יש ליתן לה לעיין בחומרי החקירה. עוד נטען כי אין לקבל את טענת המשיבים לשיהוי, שכן העיכוב בהגשת העתירה נגרם עקב ניסיונה של העותרת למצות הליכים, ועקב תגובותיהם האיטיות של המשיבים לפניותיה; וכי אין לקבל את הטענה בדבר אי צירוף משיבים הואיל ולעותרת אין יריבות אישית עם מי מהגורמים הנחקרים שלכאורה מעורבים בפרשה. 17. מנגד, המשיבים טענו כי דין העתירה להידחות על הסף, בין היתר, מחמת שיהוי ומחמת אי צירוף משיבים, וכן לגופה של עתירה, בין היתר, לאור כלל אי ההתערבות בהחלטות שעניינן פתיחה בחקירה ודיות הראיות, לנוכח האמור בהנחיית פרקליט המדינה 14.8, ולנוכח חקירה אחרת שמתנהלת, שייתכן שקשורה לפרשה בענייננו. דיון והכרעה 18. לאחר שעיינו בעתירה על נספחיה, בתגובה המקדמית מטעם המשיבים, ובתשובת העותרת לתגובת המשיבים, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף ולגופה כפי שיפורט להלן: שיהוי: העותרת השתהתה בהגשת העתירה. עוד ביום 12.11.2017 ציינה העותרת כי בכוונתה לעתור לבית משפט זה; וביום 15.7.2018 מחלקת העררים בפרקליטות המדינה דחתה את עררה. העתירה שבפנינו הוגשה ביום 17.11.2020, כשלוש שנים לאחר שהעותרת ציינה כי בכוונתה להגיש עתירה לבית משפט זה וכשנתיים וחצי לאחר שעררה נדחה. מטעמים השמורים עמה, העותרת לא עתרה לבית משפט זה עם מיצוי אפשרויות ההשגה הקבועים בחוק, אלא בחרה להמשיך להשיג על ההחלטות בעניינה בפני גורמים רבים כמפורט לעיל – אך אין בכך כדי להצדיק את השתהותה, ודי בכך כדי לדחות את העתירה (ראו: בג"ץ 1762/08 ורקשטל נ' ניצב יוחנן דנינו, בפסקה 7 (4.6.2008); בג"ץ 7826/16 פלוני נ' רשות המיסים לישראל, בפסקה 3 (11.1.2017)). אי צירוף משיבים: על אף שהעתירה מכוונת נגד ההחלטה לסגור את תיק החקירה, העותרת לא צירפה את אותם גורמים שלטענתה עומדים במרכז הפרשה, למרות שהם הצד הישיר והעיקרי שעלול להיפגע מקבלת העתירה. "מנהגו הקבוע של בית-משפט זה מימים ימימה הוא שלא להיזקק לעתירה אשר בה מבקשים סעד העלול לפגוע בזכויות צד שלישי, אלא אם אותו צד שלישי צורף כמשיב או לפחות קיבל את המסמכים לידיעתו" (בג"ץ 353/67 "אגד" אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד כב(1) 332, 336 מול האות א (1968); בג"ץ 2540/15 פלוני נ' מדינת ישראל, בפסקה 4 לפסק דיני (17.8.2015)). די בכך שאותם צדדים שלישיים רלוונטיים לא צורפו לעתירה כדי לדחותה על הסף (בג"ץ 9363/12 קטש נ' היועץ המשפטי לממשלה, בפסקה 3 (29.4.2013); בג"ץ 7846/19 עדאלה המרכז המשפטית לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' פרקליטת המדינה יחידת הסייבר, בפסקה 49 (12.4.2021)). 19. גם לגופם של דברים, איננו רואים עילה להתערבות בהחלטות המשיבים לגופן. לעניין דחיית הערר: על מנת לפתוח בחקירה נדרשת תשתית ראייתית שיש בה כדי לבסס חשד סביר לביצוע העבירה ברמה המצדיקה פתיחה בחקירה (דנג"ץ 7516/03 נמרודי נ' היועץ המשפטי לממשלה (12.2.2004); בג"ץ 9018/17 טביש נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 34 (26.11.2018)). כלל ידוע הוא כי שיקול הדעת המסור לרשויות אכיפת החוק בהחלטה על עריכת בדיקה מקדמית, פתיחה בחקירה פלילית ופתיחה בהליך פלילי הוא רחב ביותר. על כן, בית משפט זה יתערב בהחלטות אלו אך במקרים חריגים שבהם ההחלטה התקבלה בחוסר סבירות קיצוני, או כאשר נפל בה פגם היורד לשורש העניין (בג"ץ 3194/20 הליכוד תנועה לאומית ליבראלית נ' היועץ המשפטי לממשלה, בפסקה 10 (29.12.2020); בג"ץ 3045/18 מושקוביץ נ' מדינת ישראל מחלקת עררים בפרקליטות המדינה, בפסקה 4 (31.5.2018); בג"ץ 5204/19 עו"ד אבי אברהם הלוי נ' היועץ המשפטי לממשלה, בפסקה 8 (30.10.2019)). נחה דעתנו כי המקרה שלפנינו אינו בא בגדרם של אותם מקרים חריגים. כפי שנקבע בהחלטתה של מחלקת העררים מיום 15.7.2018 "אגף החקירות במל"ל ויאח"ה ערכו בדיקה מקדימה, שכללה גביית הודעות של חלק מעובדי המל"ל ולקוחותיה של החברה. אלא, שעיון בכלל החומרים שנאספו, לא הניב ראיות, ברף הנדרש בפלילים, כי החברה ו/או מי מטעמה, הזין נתונים כוזבים למערכת המל"ל. [...] סופו של יום, לא הונחה תשתית לביסוס חשד בפלילים אשר תצדיק פתיחה בחקירה". בהינתן האמור, אין בעתירה כל עילה המצדיקה את התערבותו של בית משפט זה בשיקול דעתן של רשויות אכיפת החוק לסגור את תיק החקירה. 20. באשר לחשיפת חומרי החקירה – העותרת ביקשה לעטות על עתירתה איצטלה עקרונית, בטענה שענייננו בזכות העיון של עותר ציבורי, להבדיל מהזכות המוכרת של עותר פרטי, המבקש לעיין בתיק שיש בו עניין אישי (כמו בג"ץ 10271/02 פריד נ' משטרת ישראל-מחוז ירושלים, פ"ד סב(1) 1 (2006)). המסגרת הנורמטיבית המגדירה את הזכות לעיין בחומרי חקירה טרם הגשת כתב אישום או בתיק שנסגר היא הנחיית פרקליט המדינה 14.8 (ראו: בג"ץ 5676/19 טקה נ' המחלקה לחקירות שוטרים בפרקליטות המדינה, בפסקה 5 לפסק דיני (29.10.2019)). "הנחיית פרקליט המדינה מגבשת את זכות העיון הפרטית במשפט המנהלי ביחס לתיק פלילי. ניתן לומר כי הנחיה זו היא מבחינה מסוימת 'תמונת ראי' לסעיף 74 לחסד"פ, באשר שני מסלולים אלה עוסקים בחומר שנמצא ב'תיק החקירה'; ואולם, בעוד סעיף 74 נכנס לפעולה לאחר הגשת כתב האישום, בהנחיה נקבע במפורש כי היא אינה חלה מקום בו הוגש כתב אישום. ההנחיה קובעת גם כי 'חוק חופש המידע אינו חל על מידע כאמור', כך שמדובר במסלול ייחודי שאינו חל מקום שבו חלה זכות העיון הציבורית מכוח חוק חופש המידע, ואינו עומד לזכות הנאשם לאחר הגשת כתב האישום" (יצחק עמית חסיונות ואינטרסים מוגנים – הליכי גילוי ועיון במשפט האזרחי והפלילי 336 (2021)). הנחיית פרקליט המדינה 14.8 מפרטת את השיקולים השונים אותם הרשות צריכה לשקול לשם הכרעה בבקשה לעיון במידע המצוי בתיק חקירה. נפנה לסעיפים הצריכים לעניין. סעיף 10 להנחיית פרקליט המדינה 14.8 קובע כלהלן: ג. זהות המבקש וזיקתו אל המידע, והמטרה שלשמה מבוקש העיון בו תנאי הכרחי למימוש זכות העיון במידע המצוי בתיק חקירה הוא קיומו של אינטרס לגיטימי לכך. אינטרס כזה ייבחן בהתאם לזהות המבקש, זיקתו למידע, והמטרה שלשמה מבוקש העיון. ככלל, ככל שעניינו של המבקש בעל זיקה הדוקה להליך הפלילי, וככל שתכלית העיון נועדה לשרת מטרה קרובה למטרה שלשמה נאסף המידע - קרי, אכיפת החוק הפלילי והשלכותיה - כך תגדל מידת ההיענות לבקשת העיון. העניין והזיקה יישקלו אל מול האינטרסים האחרים, ובפרט יש לתת את הדעת, שמתן זכות העיון לא יסכל את התכלית שלשמה נאסף המידע. ובהמשך, סעיף 15 מורה כלהלן: ד. אינטרסים ציבוריים כלליים האינטרסים הציבוריים שיש לשקול בעת שקילת כל בקשה לעיון במידע מתיק חקירה הם בעיקרם הבאים: [...] ב. האפשרות שמסירת המידע תפגע בחקירות אחרות, שההליכים בעניינן טרם נסתיימו. הנה כי כן, הנחיית פרקליט המדינה אינה מונעת גם מ"עותר ציבורי" לעיין בחומרי חקירה, הגם שמטבע הדברים, עוצמת הזיקה של עותר ציבורי לחומרי החקירה נמוכה יותר מזו של חשוד, מתלונן, נפגע עבירה או בעל תפקיד על פי דין (כמו מפרק או מנהל עזבון) וגופים אחרים (כגון חברת ביטוח הנתבעת על פי חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, התשל"ה-1975). להבחנה בין אינטרס ציבורי לבין אינטרס אישי יש אפוא משקל לצורך בחינתה של "זיקה הדוקה להליך הפלילי" כהגדרתה בסעיף 10 להנחיית פרקליט המדינה 14.8 (בג"ץ 4123/18 בן מאיר נ' היועץ המשפטי לממשלה, בפסקה 13 (1.8.2018) (להלן: עניין בן מאיר)), במסגרת מקבילית הכוחות באיזון בין האינטרס של העותרת לבין האינטרסים הציבוריים. מפסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בעניין העתירה המנהלית ומתגובת המשיבים בעתירה דנן עולה כי "בימים אלו מתנהלת חקירה אשר ניתן לומר, בזהירות המתחייבת, שייתכן שהיא קשורה לעניינים שהעותרת הלינה עליהם" (סעיף 28 לתגובת המשיבים). מטבע הדברים "מסירת מידע מתיק החקירה בטרם סיום החקירה מקימה חשש לפגיעה בהתנהלותה של החקירה" (עניין בן מאיר, בפסקה 10) וסעיף 7 להנחיית פרקליט המדינה 14.8 קובע כי בקשה לעיון במידע בתיק החקירה טרם סיומה תיעשה באופן חריג בלבד. מכאן, שבענייננו ישנו אינטרס ציבורי מובהק באי חשיפת כלל חומרי החקירה, כך שאין מקום להתערב בהחלטה זו. 21. לבסוף, באשר לטענת העותרת כי עומדת לה זכות ערר על החלטת יאח"ה לסגור את תיק החקירה מעצם היותה "מתלוננת ציבורית" – כמתואר לעיל, בפועל העותרת מיצתה את זכותה לערור על ההחלטה לסגור את תיק החקירה, בהתאם לסעיף 64 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, כך שלא ראינו להידרש לטענה זו. 22. אשר על כן, העתירה נדחית. העותרת תשא בהוצאות המשיבים בסך 3,000 ₪. ניתן היום, ‏כ"ז בסיון התשפ"א (‏7.6.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20079730_E07.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1