משמרת חברה לנאמנות בע"מ- כנאמן למחזיקי אגרות החוב נ. היועצת המשפטית לממשלה

1 2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7956/23 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופטת י' וילנר העותרת: 1. משמרת חברה לנאמנות בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. היועצת המשפטית לממשלה 2. פרקליטות מחוז תל אביב 3. רשות ניירות ערך 4. יואל גולדמן עתירה למתן תו על תנאי בשם העותרת: עו"ד עופר צור; עו"ד אמנון ביס; עו"ד דניאל בר לב; עו"ד אמיר פלמר בשם המשיבים 3-1 : עו"ד ענת גולדשטיין; עו"ד אופיר גבעתי בשם המשיב 4: עו"ד ירון ליפשס; עו"ד חגי טימנס; עו"ד יצחק טרגר פסק-דין השופטת י' וילנר: 1. בעתירה שלפנינו, מבקשת העותרת כי נורה על ביטול ההסדר המותנה שנחתם בין המדינה – באמצעות המשיבה 2, פרקליטות מחוז תל אביב (מיסוי וכלכלה) – לבין המשיב 4 (להלן: ההסדר המותנה), ועל העמדתו של המשיב 4 לדין פלילי. לחילופין, מבקשת העותרת כי נורה למשיבות 2-1, היועצת המשפטית לממשלה והפרקליטות, לבחון מחדש את ההחלטה על עריכת ההסדר המותנה, ולקבל החלטה חדשה בנידון. רקע 2. המשיב 4, מר יואל גולדמן (להלן: גולדמן), היה הבעלים, יו"ר הדירקטוריון והנשיא של חברת All Year Holdings Limited (להלן: החברה). החברה התאגדה לפי דיני איי הבתולה הבריטיים, עסקה במסחר בנדל"ן בניו-יורק והנפיקה אגרות חוב בבורסה לניירות ערך בתל-אביב. כעולה מהעתירה, החברה נכנסה להליכי חדלות פירעון ובמהלך שנת 2023 נכנס לתוקפו הסדר חוב בעניינה. העותרת משמשת כנאמן למחזיקי אגרות חוב שהנפיקה החברה. 3. ביום 1.3.2021, על רקע דיווחים שהתקבלו בעניין אי-סדרים בפעילותה של החברה הנוגעים בעיקרם לחובות גילוי ודיווח, פתחה מחלקת החקירות של המשיבה 3, הרשות לניירות ערך (להלן: הרשות), בחקירה פלילית נגד גולדמן. בהמשך לכך, שלחה הרשות לחברה דרישות לקבלת מידע ומסמכים, וכן הגישה בקשה לחיקור דין לרשות לניירות ערך האמריקנית. 4. לאחר בחינת חומר הראיות שהצטבר בעניין גולדמן, הגיעה הרשות לכלל מסקנה כי ישנה תשתית ראייתית מספיקה להוכחה כי ביצע עבירות דיווח לפי חוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק ניירות ערך), ואולם קיים קושי ניכר להניח תשתית ראייתית להוכחה כי ביצע עבירות מרמה לפי חוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין). זאת, בין היתר, בשים לב לקשיים אובייקטיבים הקשורים בהשגת חומרי חקירה המצויים בארצות הברית, חלקם בידי גולדמן עצמו; בחקירת נושאי משרה היושבים מחוץ לישראל; במגבלות הקשורות לסמכויות חיפוש מחוץ לישראל; ובפרט, בקשיים בהנחת תשתית ראייתית הנוגעת ליסוד הנפשי הנדרש לעבירות המרמה. 5. נוכח קשיים אלו, ולאחר שיג ושיח בין צדדים, נחתם ביום 15.5.2022 הסדר אכיפה מינהלי בין יו"ר הרשות לבין גולדמן (להלן: הסדר האכיפה). במסגרת הסדר זה, יוחסו לגולדמן 30 הפרות של אי-דיווח לרשות, בגינן הוטלו עליו עיצומים בסך של 9 מיליון ש"ח, וכן הימנעות מכהונה בגוף מפוקח על-ידי הרשות למשך 10 שנים. בהתאם להוראת סעיף 54ב(א) לחוק ניירות ערך, הובא הסדר האכיפה לאישור ועדת האכיפה המינהלית מטעם הרשות (להלן: ועדת האכיפה). ועדת האכיפה החליטה שלא לאשר את הסדר האכיפה "לאור חומרת המעשים" המיוחסים לגולדמן ועל-מנת "לאפשר את מיצוי החקירה הפלילית" נגדו. 6. בעקבות החלטת ועדת האכיפה, בחנה הרשות אפשרויות חקירה נוספות שיאפשרו למצות את האפיק הפלילי, ואולם הגיעה למסקנה כי מיצוי החקירה אינו אפשרי בשים לב למגבלות הנזכרות. לאור מסקנתה זו, העבירה הרשות את תיק החקירה לבחינת המשיבה 2 (להלן: הפרקליטות). לאחר שנבחן מכלול החומר, באו גורמי הפרקליטות למסקנה כי אכן קיימת תשתית ראייתית לביסוס חשדות נגד גולדמן לביצוע עבירות דיווח לפי חוק ניירות ערך, אך אין די ראיות לביסוס חשדות בעבירות מרמה לפי חוק העונשין. לנוכח זאת, משנקבע כי לא ניתן לבצע פעולות חקירה נוספות לבירור החשדות החמורים הנוגעים למרמה; ובהינתן המשאבים שיידרשו לצורך העמדה לדין בעבירות הדיווח ולתוחלת האכיפה הנמוכה שלהן (בשים לב לקשיים הצפויים בהסגרתו של גולדמן, שכן עבירות דיווח נאכפות בארצות הברית, על דרך הכלל, באמצעים מינהליים), גובשה בפרקליטות המלצה להגיע עם גולדמן להסדר מותנה. פרקליט מחוז תל-אביב (מיסוי וכלכלה) (להלן: פרקליט המחוז) אימץ את ההמלצה בהתאם לסמכותו שבסעיף 54ה לחוק ניירות ערך, וביום 24.7.2023 נחתם ההסדר המותנה בין המדינה לגולדמן. 7. במסגרת ההסדר המותנה, פורטו המעשים המיוחסים לגולדמן וכן עמדת המדינה, שלפיה מעשים אלה מהווים עבירות דיווח לפי סעיף 53(א)(4) לחוק ניירות ערך. בתנאי ההסדר הוסכם כי המדינה לא תגיש כתב אישום נגד גולדמן בגין ביצוע העבירות מושא תיק החקירה בעניינו, בכפוף להתחייבויות שקיבל על עצמו האחרון: שלא לכהן כנושא משרה בגוף מפוקח לתקופה בת שנה; שלא לבצע כל הצעה או מכירה לציבור לשם גיוס הון בשוק הישראלי למשך 5 שנים; וכן לשלם עיצום כספי בסך 9 מיליון ש"ח. יצוין כי בפרק המבוא להסדר המותנה, הצהיר גולדמן כי הוא "מצוי במגעים עם הנאמן של סדרות אגרות החוב שהנפיקה החברה, במסגרתם נתן את הסכמתו, כי בכפוף להגעה להסכם כולל עם הנאמן ומחזיקי אגרות החוב, הוא ישלם למחזיקי אגרות החוב של החברה סכום של עשרות מיליוני ש"ח". 8. במהלך החודשים אוגוסט-אוקטובר 2023, פנתה העותרת למשיבות 3-1 (להלן: משיבות המדינה) מספר פעמים, וטענה, בין השאר, כי יש בידה ראיות להוכחת מעשי המרמה של גולדמן. עוד טענה, כי בניגוד לאמור בפרק המבוא להסדר המותנה, לא מתקיימים עוד מגעים בעניין התשלום למחזיקי אגרות החוב, ועל-כן מוטל על פרקליט המחוז לעשות שימוש בסמכותו ולבטל את ההסדר המותנה שנחתם, משנמצא כי הושג במרמה. 9. לאחר שבחנה את טענות העותרת, השיבה לה הפרקליטות כי אין בכוונתה לבטל את ההסדר המותנה, תוך שהבהירה כי "אף שהצהרתו של גולדמן כי הוא נכון לפצות את המשקיעים הייתה בין השיקולים שנשקלו [...] הרי אין מדובר בתנאי להסדר" (ההדגשה במקור – י.ו.). עוד השיבה הפרקליטות כי "מן המסמכים שהוגשו לנו לפני עריכת ההסדר ואחריו, עולה כי הצהרתו של גולדמן [...] אינה עולה כדי מצג שווא ומרמה, המצדיקים או מאפשרים את ביטול ההסדר כעת". בהמשך לכך, פנתה העותרת לפרקליטות וביקשה כי החומרים שעליהם ביססה את החלטותיה בנדון, יועברו לעיונה. עוד בטרם נענתה פניה זו, ביום 5.11.2023, הוגשה העתירה שלפנינו. טענות הצדדים 10. העותרת טוענת כי החלטת פרקליט המחוז לחתום על ההסדר המותנה היא בלתי-סבירה באופן קיצוני. לטענתה, ההסדר המותנה פוגע באינטרס הציבורי, חורג לקולא מהנהוג במקרים דומים, ולמעשה אף 'עוקף' את החלטת ועדת האכיפה אשר דחתה את הסדר האכיפה בשל חומרת החשדות נגד גולדמן. לטענת העותרת, ההחלטה אף אינה עולה בקנה אחד עם הוראות ה-"הנחיה בעניין הסדר הפסקת הליכים מותנית לפי סימן ב' לפרק ט1 בחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968", הקובעת קווים מנחים לעריכת הסדרים מותנים (להלן: ההנחיה הפנימית). לעמדת העותרת, בשים לב להוראות ההנחיה הפנימית, היה על הפרקליטות להחמיר עם גולדמן, בהינתן שמעשיו פגעו בציבור גדול; שאין מדובר בפעם הראשונה שבה הפר את הוראות חוק ניירות ערך; ושהוא ממשיך לפעול בחוסר תום-לב, באופן שעשוי להסב נזק לציבור בחלוף מועד קיום התנאים שבהסדר. עוד טוענת העותרת, כי השיקול בדבר תוחלת האכיפה הפלילית, הנגזר מהיותו של גולדמן נתין זר, אינו צריך להוות שיקול רלוונטי במסגרת החלטה להגיע להסדר מותנה, שכן הוא פוגע בעקרון השוויון ובהרתעת מעוולים זרים. כמו-כן, לטענתה, בניגוד להצהרותיו ולאמור בפרק המבוא להסדר המותנה, גולדמן לא פעל למיצוי המגעים עם מחזיקי אגרות החוב. מכאן, טוענת העותרת, שההסדר המותנה הושג במרמה, באופן המטיל על פרקליט המחוז חובה לעשות שימוש בסמכותו שבסעיף 54ה(ה), ולבטל את ההסדר המותנה. 11. משיבות המדינה, מנגד, טוענות כי דין העתירה להידחות. לעמדתן, ההחלטה לחתום על ההסדר המותנה עם גולדמן מצויה בליבת שיקול הדעת המקצועי המסור לגורמי התביעה. החלטה זו, כך נטען, התבססה על הנסיבות הפרטניות והמורכבות של הפרשה, ובכללן, על העובדה שלא נמצאו ראיות ברף הנדרש לשם העמדתו של גולדמן לדין בגין עבירות מרמה לפי חוק העונשין, ובשים לב למשאבים הרבים שצפויים היו להידרש על-מנת לנהל הליך פלילי מלא בנוגע לעבירות הדיווח לפי חוק ניירות ערך. כמו-כן, מצביעות משיבות המדינה, כאמור לעיל, על תוחלת האכיפה הנמוכה של עבירות הדיווח. משיבות המדינה אף דוחות את הטענה ל'עקיפת' החלטת ועדת האכיפה, שכן זו התייחסה לפוטנציאל עבירות מרמה, תוך שהבהירה כי הדברים אמורים "ככל שתתגבש התשתית הראייתית לכך ובהתאם לשיקול דעתם של גורמי האכיפה" – תשתית שלא גובשה בסופו של דבר, חרף המאמצים שנעשו. באשר לטענת העותרת כי ההסדר המותנה נחתם על יסוד הצהרה כוזבת של גולדמן כי הוא מנהל מו"מ עם מחזיקי אגרות החוב, טוענות משיבות המדינה כי נתון זה לא היווה תנאי מתנאי ההסדר המותנה, וכי מכל מקום – עיון במסמכים שמסר גולדמן לדרישת הפרקליטות לצורך בירור הטענה, מלמד כי במועדים הרלוונטיים גולדמן אכן היה מצוי במשא ומתן עם מחזיקי אגרות החוב בנוגע לפיצוי כספי. יצוין כי, בהסכמת גולדמן, צורפו לתגובת משיבות המדינה החומרים שהמציא לפרקליטות, המלמדים, כך נטען, כי בתקופה שבה נחתם ההסדר המותנה, התקיים משא ומתן כנה בינו לבין נציג מחזיקי אגרות החוב. לבסוף, מוסיפות משיבות המדינה כי ההסדר המותנה אינו חורג לקולא מהענישה הנוהגת, עומד בתנאי ההנחיה הפנימית, ומגשים את תכליותיה בדבר הגברת ההרתעה ויעילות האכיפה. 12. גולדמן טוען כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת שיהוי בהגשתה, ובשים לב לכך שההסדר המותנה הוא בגדר מעשה עשוי. לגופם של דברים, טוען גולדמן שההסדר המותנה לא רק שלא סטה לקולא ממדיניות הענישה הנוהגת במקרים דומים, אלא אף החמיר עמו. לעמדתו, לא ניתן לראות בהסדר המותנה 'עקיפה' של החלטת ועדת האכיפה, שכן זו האחרונה דרשה את מיצוי החקירה הפלילית – דבר שנעשה בטרם החתימה על ההסדר. כמו-כן, טוען גולדמן כי בעת שנחתם ההסדר המותנה, הוא חתר "באמת ובתמים" להגיע להסכמות עם העותרת, ואף מצהיר כי הוא נכון לכך גם כיום. דיון והכרעה 13. לאחר שעיינתי בעתירה על נספחיה, בתגובות המשיבים ובתשובת העותרת לתגובות, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, שכן לא מצאתי כי המקרה שלפנינו עונה לאמות המידה המחמירות להתערבותנו בהחלטות מהסוג הנדון. אפרט. 14. חוק ניירות ערך נותן בידי הרשות וגורמי התביעה ארגז כלים מגוון לאכיפת ההוראות הקבועות בו – הן במישור הפלילי, הן במישור המינהלי (רון שפירא מאכיפה פלילית לאכיפה מנהלית 341-336 (2019); גיל עשת "עבירות כלכליות בישראל – החמרה ושובר בצידה" ספר אדמונד לוי 485, 512 (אוהד גורדון עורך, 2017)). על כלים אלו נמנה גם ההסדר המותנה. הסמכות לחתום על הסדר מותנה עם מי שנחשד בעבירות של ניירות ערך, נתונה הן לראש הרשות (סעיף 54ב לחוק ניירות ערך), הן לפרקליט מחוז – כפי שנעשה בענייננו. בהתאם ללשון החוק, בסמכות פרקליט המחוז "גם אם ראה שקיימות ראיות מספיקות לאישום, שלא להעמיד חשוד בביצוע עבירת ניירות ערך לדין ולהתקשר עם החשוד בהסדר להפסקת הליכים המותנית בתנאים, ובלבד שסבר שנסיבות העניין בכללותן מתאימות לאי-העמדה לדין נוכח עריכת ההסדר ומילוי תנאיו" (שם, בסעיף 54ה(א)). תכליתו של מוסד ההסדר המותנה שבחוק ניירות ערך, היא "להוסיף כלי אכיפה לארגז הכלים של רשויות האכיפה", כאשר "יתרונו המשמעותי של כלי זה הוא החיסכון בזמנם של בתי המשפט והתביעה", שכן הוא "יאפשר טיפול בהפרות או בעבירות על חוקי ניירות ערך ביעילות רבה יותר ויביא לקיצור משך ההליך גם בעבור המפר, אשר התמשכות ההליכים גורמת לו נזק". זאת, מתוך מטרה שהחיסכון במשאבים "יאפשר לטפל בתיקים ובסוגי עבירות שאינם נאכפים כיום" (דברי הסבר להצעת חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התש"ע-2010, ה"ח הממשלה 489, 472; להשוואה בין ההסדר המותנה שבחוק ניירות ערך, למוסד ההסדר שבחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982 (להלן: החסד"פ), ראו שם, בעמ' 474). 15. מסמך ההנחיה הפנימית של משיבות המדינה קובע כאמור קווים מנחים ליישום כלי ההסדר המותנה, ובין היתר מתייחס לתכליות שבבסיסו, ולכך ש-"בכוחו של הסדר מותנה, המיועד להתבצע במהירות, באופן מיידי, ואשר תוצאתו ודאית – להגביר את ההרתעה". בהתאם לאמור בהנחיה הפנימית, ההסדרים המותנים מפורסמים לציבור באתר הרשות. 16. ונשוב לענייננו; כאמור, בעתירה דנן מבקשת העותרת, בעיקרו של דבר, כי נתערב בשיקול דעתן של משיבות המדינה בכל הנוגע להחלטה שלא להעמיד את גולדמן לדין פלילי בעבירות מרמה. 17. כידוע, לתביעה הכללית נתון שיקול דעת רחב בנוגע להחלטות על העמדה לדין, ובהתאם, לבית משפט זה נתון מרחב התערבות צר בהחלטות אלו, השמור למקרים חריגים שבהם ההחלטה הנדונה לוקה בחוסר סבירות קיצוני (ראו, למשל: בג"ץ 3405/12 פלונית נ' מדינת ישראל, פס' 12 (30.12.2012); בג"ץ 4395/12 כהן נ' פרקליטות מחוז מרכז, פס' 10 (15.11.2012)). אכן, "עשרות, אם לא מאות פעמים, נאמר בפסיקתו של בית משפט זה, כי נקודת המוצא היא, שלתביעה מסור שיקול דעת מקצועי רחב בסוגיות שונות הנוגעות להליך הפלילי על כל שלביו, החל מהחקירה, דרך הגשת כתב האישום וכלה בשלב הערעור" (בג"ץ 8814/18 שלו נ' מדינת ישראל – פרקליטות מחוז תל-אביב, פס' 8 לפסק דינו של השופט י' עמית (27.1.2019); ולהרחבה ראו: בג"ץ 683/20 פלונית נ' פרקליטות המדינה, פס' 12 וההפניות שם (12.3.2020)). שיקול הדעת הרחב של גורמי התביעה, נתון להם אף ביחס להחלטה לערוך הסדר מותנה עם מי שנחשד בביצוע עבירה (ראו, למשל, בהקשר של הסדר מותנה לפי החסד"פ: בג"ץ 3070/17 פלוני נ' היועץ המשפטי לממשלה, פס' 31 (28.2.2018); בג"ץ 8049/16 אלון נ' פרקליטות המדינה (המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין), פס' 7 (6.3.2017)). דברים אלו, החוזרים ונשנים בפסיקתנו, מדגישים את העובדה שלגורמי התביעה נתונים הכלים המקצועיים והניסיון הדרוש על-מנת להעריך את טיבו של החומר הראייתי המצוי תחת ידם, את הפוטנציאל להעשיר אותו באמצעות פעולות חקירה נוספות, ואת משאבי הזמן וכוח האדם הכרוכים בכך. 18. בענייננו, לאחר בחינת מכלול חומרי החקירה, הגיעה התביעה לכלל מסקנה כי אין בידה ראיות ברף המאפשר את העמדתו לדין של גולדמן בעבירות מרמה, וכי ניצבים קשיים ממשיים בפני האפשרות לאסוף ראיות נוספות. איני מוצאת עילה להתערבותנו במסקנה זו (ראו, למשל: בג"ץ 7425/18 פלוני נ' המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים) פס' 5 (18.7.2019)); למצער, לא הוכח בפנינו כי היא חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות. זאת ועוד: שיקול דעתם הרחב של גורמי האכיפה הביאם למסקנה כי אין די בתשתית הקיימת על-מנת לבסס העמדה לדין, וכי המשך הניסיונות למצות את ההליך הפלילי, צפוי לדרוש משאבים ניכרים – ובהם משאבי זמן החותרים תחת תכלית ההרתעה, הדורשת אכיפה זריזה ואפקטיבית. 19. גם בנוגע לעבירות הדיווח, לגביהן הונחה תשתית ראייתית מספיקה, לא מצאתי מקום להתערבותנו בהחלטת התביעה לחתום על הסדר מותנה. זאת, מאותם טעמים הנוגעים להערכת התביעה, בגדר מומחיותה, כי ההליך הפלילי צפוי להתנהל במשך זמן רב, וכן בשים לב לעננה הרובצת מעל לתוחלת האכיפה, נוכח סיכויי ההסגרה הנמוכים. מכל הטעמים הללו, גם איני סבורה כי ההסדר המותנה חורג מהקווים המנחים המעוגנים במסמך ההנחיה הפנימית. 20. לבסוף, מסקנתי זו אינה משתנה, גם בשים לב לטענה באשר להצהרתו של גולדמן במבוא להסדר המותנה, שלפיה הוא מצוי במגעים עם העותרת, לקראת פיצוי מחזיקי אגרות החוב. מגעים אלו אומנם לא נשאו פרי, נכון לשעה זו. אולם, אין בכך כדי לקעקע את יסודות ההסדר המותנה. עיון בהסדר מלמד כי נתון זה לא היווה אחד מתנאיו, ולפיכך הוא לא שימש עמוד-תווך שעם קריסתו נופל הבניין. 21. אם כן, ענייננו מתמקד אך במישור שיקול הדעת המינהלי של התביעה, בבואה לחתום על הסדר מותנה. על רקע מכלול הטעמים האמורים, בראי אמות המידה המחמירות להתערבותנו בכגון דא, אני סבורה כי אין מקום להתערב בשיקול דעת זה, וכי דין העתירה להידחות. 22. סוף דבר: העתירה נדחית. אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ג בתמוז התשפ"ד (‏29.7.2024). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 23079560_R08.docx יא מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1