צבי חפץ נ. עיריית תל אביב-יפו

בבית המשפט העליון בר"ם 7939/20 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן המבקש: צבי חפץ נ ג ד המשיבות: 1. עיריית תל אביב-יפו 2. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו 3. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו 4. המועצה לשימור אתרי מורשת בישראל בקשת רשות לערער על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת ל' ביבי) בעת"ם 8036-11-20 מיום 11.11.2020 בשם המבקש: עו"ד לב זיגמן; עו"ד שאול פליידר בשם המשיבות 2-1: עו"ד הילה בן הראש חכמון בשם המשיבה 3: עו"ד רנאד עיד בשם המשיבה 4: עו"ד גדעון קורן פסק-דין ביום 3.11.2020 הגיש המבקש עתירה שעניינה בעבודות הריסה ובנייה שמבצעת המשיבה 1, עיריית תל אביב-יפו (להלן: העירייה), בשטח נמל יפו (להלן: הנמל). במוקד העתירה שני מחסנים שבשטח הנמל – מחסנים 2 ו-3 (אשר ידועים כגוש 7426 חלקה 10; וגוש 7427 חלקה 9, בהתאמה). המחסנים הם זוג מבנים תעשייתיים מתקופת המנדט הבריטי אשר מורכבים מאלמנטים מתכתיים. כנטען בעתירה, פעולות העירייה במחסנים נעשות בניגוד לדין – בחריגה מהיתרי בנייה ומהוראות תכנית מפורטת 2378/א – נמל יפו של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו (2007) (להלן: תכנית 2378/א) אשר חלה על המחסנים ואשר מייעדת אותם לשימור. העבודות הנוכחיות במחסנים נעשות מכוח היתרי בנייה שאושרו על ידי המשיבה 2, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו (להלן: הוועדה המקומית) ושאת הוצאתם יזמה העירייה (להלן: היתרי הבנייה). בד בבד עם הגשת העתירה הגיש המבקש בקשה למתן צו ביניים – שבגדרה התבקש בית המשפט להורות על "הפסקת כל עבודות ההריסה והבנייה של עיריית תל אביב-יפו [...] במחסנים 2 ו-3 [...] וזאת עד להכרעה בעתירה דנא". ביום 3.11.2020 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת ל' ביבי) את הבקשה למתן צו ארעי. נקבע כי המבקש ידע על העבודות עוד מחודש ספטמבר 2020 ולפיכך נקבע כי אין מקום ליתן צו במעמד צד אחד. לצד האמור ובשים לב לכך שמדובר בפעולות ש"אינן הפיכות", הורה בית המשפט על הגשת תשובות לבקשה בתוך פרק זמן קצר. העירייה, הוועדה המקומית (להלן ביחד גם: המשיבות) והמועצה לשימור אתרי מורשת ישראל (היא המשיבה 4; להלן: המועצה לשימור אתרי מורשת) הגישו תשובותיהן. לצד תשובות אלו, הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב-יפו (להלן: הוועדה המחוזית) השיבה לבקשה וציינה כי "מדובר בבקשה למתן צו ביניים המופנה כנגד המשיבה 1, עיריית ת"א", ומשכך "אין היא נדרשת בשלב זה של הדיון לפרוס את עמדתה". לאחר קבלת תגובת המבקש לתשובות, דחה בית המשפט לעניינים מינהליים את הבקשה ביום 11.11.2020. בכל הנוגע לסיכויי העתירה, ציין בית המשפט כי "לא ניתן לשלול את סיכויי העתירה וכי ראוי שטענות המבקש תתבררנה במסגרת הדיון בעתירה גופה. זאת בהינתן שבפי המבקש טענות כבדות משקל אשר על פניו גם מבוססות על נוסח היתרי הבנייה, כמו גם נוסח תכנית המתאר" (שם, בסעיף 7). צוין כי בתשובתה לא כפרה העירייה בכך שבתכנית 2378/א לא הותרו פעולות הריסה, אך הותרה, כנטען, האפשרות להריסת מבנה כאשר קיימת סכנה ליציבותו או להתפוררותו. אשר למאזן הנוחות, ציין בית המשפט תחילה כי יש ממש בעמדת המבקש שטענות העירייה בהקשר זה לא נתמכו בתצהיר. עם זאת, נקבע, בחינת מאזן הנוחות מובילה לדחיית הבקשה. בית המשפט עמד על כך שמחסן 3 כבר נהרס כליל ולכן הריסתו היא בבחינת "מעשה עשוי". כן נקבע כי יש לזקוף לחובת המבקש את שלא הציג מידע בנוגע לשלב שבו מצויה הריסת מחסן 2. בנסיבות אלו, נקבע, לא הרים המבקש את הנטל להראות את נטיית מאזן הנוחות לכיוון היעתרות לבקשה. בית המשפט הוסיף כי דיון בעתירה לגופה נקבע כבר ליום 31.12.2020, "ואף בכך יש בכדי להקטין הנזקים האפשריים – ככל שהם עודם קיימים" (שם, בסעיף 8). למען שלמות הדברים יוער כי לאחר מתן ההחלטה הגיש המבקש בקשה להקדמת מועד הדיון הקבוע בעתירה. בקשה זו נדחתה, ובית המשפט הוסיף וציין "במאמר מוסגר" כי ההחלטה בוססה בעיקר על מחדל המבקש בהצגת המצב העדכני של מחסן 2. התמונות אשר צורפו לבקשה, כך צוין, מלמדות כי שלב ההריסה הסתיים גם באשר למחסן 2 ולכן ההריסה היא בבחינת מעשה עשוי. מכאן הבקשה שלפניי. בעיקרם של דברים, טוען המבקש כי סיכויי עתירתו טובים, וזאת בפרט נוכח האמור בהחלטת בית המשפט לעניינים מינהליים. כנטען, בתמצית, פעולות העירייה, אשר כוללות את הריסת המחסנים ובנייה בשטחם, נעשות בניגוד לדין, ובכלל זאת בניגוד להוראות תכנית 2378/א ובניגוד לשני ההיתרים שניתנו בנוגע למחסנים. טענה זו, לשיטת המבקש, נתמכת גם בסיכום ישיבה שנערכה במינהל התכנון של הוועדה המחוזית בחודש יוני 2020, ממנו עולה כי "ישנן בעיות" בפעולות שנעשות במחסנים (ראו בהקשר זה את תשובת הוועדה המחוזית שתובא להלן). המבקש טוען כי בבחינת מאזן הנוחות שגה בית המשפט לעניינים מינהליים משמיקד בחינתו בשאלה אם הריסת המחסנים היא מעשה עשוי – וזאת מבלי שטענה זו נטענה על ידי המשיבות ומבלי שניתן בהחלטה משקל לכך שיש פסול גם בהמשך העבודות במקום ולאינטרס הציבורי בשמירה על שלטון החוק. כן טוען המבקש כי היה על בית המשפט ליתן משקל לכך שטענות העירייה בעניין מאזן הנוחות לא נתמכו בתצהיר שהוגש מטעמה. המבקש טוען כי הימנעות ממתן הצו תוביל לקביעת מציאות פסולה בשטח – ולעיקור העתירה. הדברים מקבלים משנה תוקף, לשיטת המבקש, שעה שאף העירייה ציינה כי תפעל להוצאת היתר בנייה חדש – ומשכך לא יכול להיות לעירייה כל אינטרס להמשיך לבצע את העבודות האמורות. ביום 16.11.2020 הוריתי על הגשת תשובות לבקשה. לשיטת המשיבות 2-1 דינה של הבקשה להידחות בהיעדר עילה להתערבות בהחלטת בית המשפט לעניינים מינהליים. תחילה, בכל הנוגע למצב העבודות, הבהירו המשיבות כי עבודות הפירוק הסתיימו – הן במחסן 2, הן במחסן 3 (ראו סעיפים 2, 16, 142 לתשובה). בכל הנוגע לסיכויי העתירה, טוענות המשיבות, בעיקרם של דברים, כי בעת הוצאת היתרי הבנייה, לא ניתן היה לדעת את מצבם של האלמנטים המתכתיים שמהם עשויים המחסנים. משהתברר מצבם – לא היה מנוס מהחלפת הקונסטרוקציה. ודוק: לשיטת המשיבות פעולות אלו נעשות בהתאם להוראות רלוונטיות בתכנית 2378/א; בליווי צמוד של אנשי מחלקת השימור העירונית; ובהתאם לחוות דעת מקצועיות. כמו כן, כנטען, את הוראות השימור יש לפרש גם באופן שמאפשר את הריסתם של המחסנים ובנייתם מחדש. נוכח האמור, טוענות המשיבות כי הליך השימור מתבצע בהתאם להוראות הדין. עוד בהקשר של סיכויי העתירה, מציינות המשיבות כי יש ליתן משקל גם לטענות הסף שנטענו ובהן השיהוי שבה לוקה העתירה ובכך שהעתירה הוגשה בחוסר תום לב ובהיעדר ניקיון כפיים. לבסוף, טוענת המשיבה בקצרה כי גם מאזן הנוחות מצדיק דחיית הבקשה, וזאת מאחר שמדובר לטענתה ב"מעשה עשוי", וכי המבקש עצמו לא הצביע על נזק שיגרם לו אלמלא יינתן צו הביניים. עוד טענו המשיבות בהקשר זה כי "בהתחשב באינטרס הציבורי בדבר השלמת עבודות השימור במתחם ומניעת בזבוז כספי ציבור" (סעיף 143 לתשובה) מאזן הנוחות נוטה לטובתן. הוועדה המחוזית ציינה בתשובתה כי בהתבסס על העובדות אשר ידועות לה, על פני הדברים היתרי הבנייה שאושרו על ידי הוועדה המקומית חורגים מהמצב התכנוני המאושר על אזור הנמל. כמו כן העבודות שמבוצעות על ידי העירייה במחסנים הם בחריגה גם מהמצב התכנוני המאושר וגם בחריגה מההיתרים שניתנו לה. הוועדה המחוזית עומדת בתשובתה על שורה של "חריגות" לכאורה ובכלל זאת: פירוק הקונסטרוקציה של המחסנים על ידי העירייה על אף שמדובר במחסנים שמיועדים לשימור; עבודה במחסנים מחוץ לשטח מעטפת המבנה (על אף האמור בהקשר זה בתכנית 2378/א); היעדר אישורים נדרשים (ראו סעיפים 10-9 לתשובה); וחריגה מהיקפי הבנייה הכוללים המותרים למחסנים. המועצה לשימור אתרי מורשת ציינה בתשובתה כי היא תומכת בקבלת הבקשה ובמתן הסעד המבוקש. לדבריה, היא עצמה התריעה על אי החוקיות בפעולות העירייה בנמל ולשיטתה עתירת המבקש בדין יסודה. עוד מציינת המועצה כי תשובת המשיבות בבית המשפט לעניינים מינהליים – שלפיה בכוונתן להגיש בקשה ל"היתר שינויים" – היא למעשה "הודאה" מטעמן כי הן מבצעות עבודות בניגוד להיתר ושלא כדין. לא מצאתי כי נדרשת הגשת תגובה של המבקש לטענות המשיבות, ולכן לא ראיתי להיעתר לבקשתו בהקשר זה. לאחר שעיינתי בבקשה ובתשובות לה, החלטתי לעשות שימוש בסמכותי לפי תקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (ותקנה 34 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000), ולדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה. דין הערעור להתקבל. כידוע, אמת המידה למתן צו ביניים במסגרת עתירה מינהלית היא של "מקבילית כוחות" בין סיכויי העתירה לבין מאזן הנוחות שבין הצדדים (ראו, מני רבים: בר"ם 5999/20 חנייא נ' אגודת קרית חב"ד בעיה"ק צפת, פסקה 5 (27.8.2020); בר"ם 6752/17 יפרח נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בעיריית ת"א, פסקה 3 (31.8.2017)). תחילה, בכל הנוגע לסיכויי העתירה, בית המשפט לעניינים מינהליים ציין כאמור בהחלטתו כי ראוי שטענות המערער יתבררו בדיון בעתירה וכי מדובר בטענות כבדות משקל אשר מבוססות – על פניו – על נוסח ההיתרים ותכנית המתאר. זאת ועוד, ואף מבלי לקבוע מסמרות בכל הנוגע לסיכויי העתירה, כמתחייב מהשלב הדיוני בו אנו מצויים – אני סבור שיש ליתן משקל ממשי גם לאמור בתשובת הוועדה המחוזית לפניי, שלפיה, על פני הדברים, הפעולות שמבצעת העירייה בשטח הנמל נעשות בחריגה מהמצב התכנוני המאושר ומהיתרי הבנייה. אשר לשיקול מאזן הנוחות, הצו המבוקש בשלב זה הוא כי תיפסק עבודת העירייה בשטח המחסנים, אשר נעשית, כך הטענה, בחריגה מהוראות הדין (וזאת בשים לב לאמור בתשובת המשיבות שלפיו הריסת המחסנים הסתיימה). יש ממש בטענת המערער שלפיה ככל שלא יינתן הצו המבוקש והעירייה תשלים את הבנייה ייווצר בשטח מצב חדש, אשר עשוי להוביל להתייתרות העתירה (ראו והשוו: ע"א 4728/16 לנדקו ישראל ייזום וניהול בע"מ נ' עיריית יהוד-מונוסון, פסקה 6 (19.2.2019); בר"ם 4231/17 טבריה ש.ח בניין פיצוי וצנרת בע"מ נ' המשרד לביטחון פנים – הרשות הארצית לכבאות והצלה, פסקה 8 (12.6.2017); בר"ם 5793/06 דיאב נ הוועדה המקומית לתכנון ובניה – נצרת, פסקה 11 (20.9.2006)). יש ליתן משקל גם לעוצמת הטענה שהרשות המינהלית פועלת שלא כחוק ולחשיבותה של הטענה מבחינת העיקרון של שלטון החוק (בג"ץ 3330/97 עיריית אור יהודה נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3) 472, 479 (1997); להלן: עניין עיריית אור יהודה). מנגד, איני סבור כי עלה בידי העירייה להצביע על שיקולים בעצמה שיכולה להטות את הכף לטובתה. המשיבות 2-1 סמכו ידיהן, בעיקרם של דברים, על האמור בהקשר זה בהחלטת בית המשפט לעניינים מינהליים ולפיה מדובר ב"מעשה עשוי". טענה זו רלוונטית בעיקרה לעניין הריסת המחסנים, אך לא בכל הנוגע לבנייה החדשה שנעשית, כנטען, בשטח. לצד האמור, טענת המשיבות כי קיים אינטרס ציבורי להשלמת הבנייה ולמניעת בזבוז כספי ציבור נטענה בכוללניות. כן טענו המשיבות כי יש להורות על דחיית הסעד המבוקש היות שהיעתרות לו משמעותה "הותרת המבנים חשופים לפגעי הזמן ונוטים ליפול" (סעיף 86 לתשובת המשיבות) וכי המבנים במצבם הקיים הם מבנים מסוכנים המהווים סכנה בטיחותית (שם, בסעיף 135). אכן יש מקום ליתן משקל לטענה זו, אך אף היא לא פורטה ואינה כוללת נתונים קונקרטיים המצביעים על סכנה כתוצאה מהפסקה זמנית של העבודות. באיזון הכולל מצאתי כי הן במישור סיכויי העתירה הן במישור מאזן הנוחות מקבילית הכוחות מוליכה למסקנה כי דין הערעור להתקבל. נוכח כל האמור לעיל מצאתי כאמור להורות על ביטול החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים נושא הבקשה; וליתן צו ביניים כמבוקש, שלפיו תימנע המשיבה מביצוע עבודות בשטח המחסנים עד להכרעה בעתירה. על מנת לאפשר לעירייה להיערך להפסקת העבודות באופן שמאפשר מניעת סכנות לבטיחות הציבור אני מורה כי צו הביניים ייכנס לתוקף ביום 26.11.2020 בחצות. ככל שיתעורר חשש קונקרטי וממוקד אשר מצדיק, לשיטת העירייה, ביצוע עבודה למניעת סיכון מוגדר – רשאית היא לפנות בבקשה מתאימה לבית המשפט לעניינים מינהליים, אשר יכריע בה כחוכמתו. כן אוסיף כי לפני המשיבות פתוחה גם הדלת להגיש לבית המשפט לעניינים מינהליים בקשה להקדמת מועד הדיון בעתירה, אשר קבוע בשלב זה ליום 31.12.2020 ובית המשפט יוכל להחליט בבקשה אם תוגש לפי אילוצי יומנו. המערער יפקיד עד ליום 1.12.2020 במזכירות בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו כתב התחייבות עצמית שאינה מוגבלת בסכום (ככל שכתב התחייבות כזה לא הופקד). נוכח השיקולים עליהם עמד בית משפט זה בעניין עיריית אור יהודה, אינני מתנה את צו הביניים בהפקדת ערבות כספית. לא תבוצע ההפקדה עד למועד האמור – יפקע תוקפו של צו הביניים. הערעור מתקבל אפוא. המשיבות 2-1 יישאו בהוצאות המערער בסך 8,000 ש"ח. ניתן היום, ‏ט' בכסלו התשפ"א (‏25.11.2020). ש ו פ ט _________________________ 20079390_M02.docx סס מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il