צדק פיננסי ע"ר נ. ראש המטה הכללי

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7922/19 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט עופר גרוסקופף העותרות: 1. עמותת צדק פיננסי 2. עמותת רווח נקי נגד המשיבים: 1. ראש המטה הכללי 2. שר הביטחון 3. שר האוצר 4. היועץ המשפטי לממשלה 5. עמוס לוי 6. פלוני 7. ארי דוד 8. הילה אלמוג 9. "צוות" – ארגון גמלאי צה"ל התנגדות לעשיית הצו על-תנאי לצו מוחלט תאריכי הישיבות: כ"ב באייר התשפ"ד (30.5.2024) ג' בסיון התשפ"ג (23.5.2023) כ"ט בשבט התשפ"א (11.2.2021) ט"ז באייר התש"ף (10.5.2020) בשם העותרות: עו"ד נילי אבן-חן; עו"ד מיקה שיינוק-קרטן בשם המשיבים 4-1: בשם המשיבים 8-5: בשם המשיב 9: עו"ד יעל ברלב; עו"ד שיר בן דוד עו"ד יוסף בנקל; עו"ד לידר קופרשמידט טל עו"ד שמואל מויאל; עו"ד נאור אלון סוסנוסקי; עו"ד רן כהן רוכברגר פסק-דין הנשיא יצחק עמית: העתירה שלפנינו תלויה ועומדת כמעט שש שנים, ועניינה ברכיב פנסיוני המכונה "השלמת תקופת השירות" המשולם מזה עשרות שנים בגמלתם של משרתי קבע שפרשו מצבא ההגנה לישראל ואשר זכה לכינוי "הגדלות הרמטכ"ל" (להלן: רכיב ההשלמות או הגדלות הרמטכ"ל). רכיב ההשלמות משולם לגמלאי צה"ל על בסיס החלטות ממשלה ונהלים שנקבעו בנושא על ידי המשיב 1, ראש המטה הכללי (להלן: הרמטכ"ל). כפי שיפורט בהמשך הדברים, ההכרעה בעתירה נדחתה שוב ושוב מתוך רצון לאפשר לממשלה ולכנסת ישראל להסדיר את הסוגיה בחקיקה ראשית, בהתאם לבקשת המשיבים 4-1 (להלן: הכנסת ו-משיבי הממשלה, בהתאמה). עם זאת משלא עלה בידי רשויות השלטון להסדיר את הגדלות הרמטכ"ל במשך הזמן הרב שניתן להן, אין מנוס מלבחון את טענות העותרות ולהכריע בעתירה. נקדים אחרית לראשית ונציין כבר כעת, כי האופן שבו הוענקו הגדלות הרמטכ"ל חורג מגדרי הסמכות שניתנה לרמטכ"ל בחוק, ועל כן אין בסמכותו להוסיף ולפעול כפי שפעל עד כה. לנוכח משמעות קביעה זו, ומתוך ההבנה שראוי כי סמכות הרמטכ"ל בנדון תוסדר על ידי הממשלה והכנסת, קביעתנו בנדון תושהה עד לתום השנה הלועזית, והכל כפי שיפורט להלן. רקע דרוש לעניין הוראות חוק שירות הקבע בצבא-הגנה לישראל (גימלאות) [נוסח משולב], התשמ"ה-1985 מסדירות את זכויות אנשי הקבע ומשפחותיהם לגמלאות לאחר הפרישה משירות הקבע (להלן: חוק שירות הקבע או החוק). במוקד ההליך מצויה גמלת פנסיה של אנשי קבע שהתחייבו לשירות קבע עד ליום 31.12.2003 ועל כן חל לגביהם הסדר גמלאות המשולם מאוצר המדינה (סעיף 53 לחוק שירות הקבע) (להלן: פנסיה תקציבית). על אנשי קבע שהתחייבו לשירות קבע לאחר מועד זה, חל הסדר פנסיה שונה (סעיף 67ב לחוק שירות הקבע). ברירת המחדל הקבועה בחוק שירות הקבע היא כי, במסגרת ההסדר של פנסיה תקציבית, שיעור קצבת הפרישה יחושב כך שכל חודש שירות בקבע מזכה את הגמלאי ב- ממשכורתו הקובעת, דהיינו 2% לשנת שירות, ובלבד שהקצבה לא תעלה על 70% מהמשכורת הקובעת ולא תפחת מ-20% ממנה (סעיף 14(א) לחוק שירות הקבע). משך תקופת השירות משליך אפוא באופן ישיר על גובה הגמלה שתשולם למשרת הקבע הפורש (להלן גם: תקופת השירות). לחישוב זה נקבעו שלושה חריגים: החריג הראשון – בסעיף 8 לחוק, שכותרתו "דין שירות חובה", נקבע לגבי מי שהתגייס לשירות חובה עד ליום 31.12.1997; ולגביהם תובא בנסיבות מסוימות גם תקופת שירות החובה במניין תקופת השירות. החריגים השני והשלישי קבועים בסעיף 18 לחוק, שכותרתו "הגדלת תקופת השירות בתנאים מסויימים". סעיף 18(א) עוסק בהגדלת תקופת השירות למי ששירת בתפקיד שהממשלה סיווגה כ"תפקיד מיוחד", ואילו סעיף 18(ב) לחוק – המכונה הגדלות הרמטכ"ל – עומד במוקד עתירה זו. מפאת חשיבות הסעיף, נביא אותו בשלמותו: הגדלת תקופת השירות בתנאים מסויימים 18.     [...]          (ב) הרמטכ"ל רשאי, בתנאים שהממשלה קבעה, להורות כי לצורך קביעת כל זכות של חייל פלוני לפי חוק זה תחושב תקופת שירות הקבע ששירת אותו חייל בהיותו מעל לגיל ארבעים, כולה או מקצתה, כתקופה גדולה משהיתה למעשה ובשיעור שקבעה הממשלה. כלומר, בסמכות הרמטכ"ל להגדיל, באופן מלאכותי, את תקופת השירות של משרת הקבע, כשהגדלה זו משליכה באופן ישיר על סכום הגמלה שאותו משרת יקבל לאחר פרישתו לגמלאות. לאורך השנים ניתנו מספר החלטות ממשלה הנוגעות לסוגיית הגדלות הרמטכ"ל. ההחלטה המרכזית ניתנה ביום 31.5.1961, עת פירסמה הממשלה הודעה בדבר קביעת תנאים להגדלת תקופת השירות, לפי חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות), התשי"ד-1954, י"פ התשכ"א 1383 (להלן: ההחלטה שבחוברת 849). מפאת חשיבותה לענייננו, נביא את עיקרי ההחלטה שבחוברת 849: "לצורך קביעת זכות לקיצבת פרישה של חייל פלוני לפי החוק האמור, רשאי הרמטכ"ל – אם היה סבור שקיימות נסיבות כלכליות או אחרות המצדיקות זאת – להורות לאמור: תקופת שירות של חייל פלוני הניתנת להגדלה, כולה או מקצתה, תיחשב כתקופה גדולה משהיתה למעשה בשיעור כזה, שהיה בו כדי להעמיד את הקיצבה המגיעה לאותו חייל בעד כל תקופת השירות הניתנת להגדלה על הקיצבה המשלימה לו הרמטכ"ל היה מורה להגדילה כך. בהחלטה זו – 'חייל פלוני' – חייל שנתקבל לשירות קבע לפני ד' בתשרי תשט"ו (1 באוקטובר 1954), ויצא לקיצבה אחרי פרסום הודעה על החלטה זו ברשימות; 'תקופת שירות הניתנת להגדלה' – תקופת שירות הקבע שחייל פלוני שירת העודפת על עשר שנים, ובלבד ששירת את תקופת השירות העודפת מעל לגיל 40; 'קיצבה רגילה' – קיצבה שחייל פלוני זכאי לה על פי סעיף 13 לחוק וכן קיצבה שאותו חייל זכאי לה בעד תקופת שירות קבע על פי סעיף 17(א) לחוק, למעט הקיצבה על פי אותו סעיף בעד תקופת השירות הניתנת להגדלה; 'קיצבה משלימה' – קיצבה שחייל פלוני היה זכאי לה לו שירת בשירות קבע ללא הפסקה מגיל 20 ולפני תחילת שירות הקבע סיים את שירותו בשירות חובה, לאחר שתופחת מהקיצבה כאמור הקיצבה הרגילה". הגדרת המונח "חייל פלוני" זכתה בהמשך לשני תיקונים נוספים, ובסופו של דבר נקבע כי "חייל פלוני" הוא חייל שפרש לפנסיה לאחר יום 1.10.1954 (ראו: הודעה בדבר קביעת תנאים להגדלת תקופת השירות לפי חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות), י"פ התשל"ד 612; הודעה בדבר קביעת תנאים להגדלת תקופת השירות, לפי חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות), התשי"ד-1954, י"פ התשל"ט 1584). במהלך שנת 2003 ועל רקע משבר כלכלי במשק, קיבלה הממשלה החלטה להפחית הוצאות בגין פנסיה תקציבית, הן באשר לחיילי קבע הן באשר לעובדים בשירות המדינה (החלטה 781 של הממשלה ה-30 "הקטנת הוצאות בגין פנסיה תקציבית" (15.9.2003) (להלן: החלטה 781)). סעיף 1 להחלטה 781 קובע כי משנת 2004 נציב שירות המדינה יהיה רשאי להורות על הגדלת תקופת השירות של עובד מעבר לתקופה בפועל, רק לאחר קבלת אישור תקציבי מהממונה על התקציבים במשרד האוצר. עם זאת, לגבי משרתי קבע בצה"ל, נקבע כי ילידי שנת 1964 או קודם לכן זכאים לתנאים שנהגו עד אז בכל הקשור להגדלות ולקיצור פז"מ. בנוסף נקבע כי לוחמים ילידי שנת 1965 ואילך זכאים להגדלות ולקיצור פז"מ כנהוג, וכי הרמטכ"ל מוסמך להפעיל שיקול דעת "על פי החוק הקיים, במקרים מיוחדים" (סעיף 7 להחלטה 781). בהחלטת ממשלה שניתנה לאחר מכן תוקנה החלטה 781, בין היתר בדרך של השמטת המילה "הגדלות" מסעיף 7 האמור (החלטה 1656 של הממשלה ה-30 "כוח אדם בשירות המדינה" (11.3.2004)). בהמשך, בהחלטת ממשלה נוספת נקבע כי הרמטכ"ל לא יעניק את רכיב ההשלמות מטעמים שאינם מנויים בסעיפים 85.143 ו-85.144 בתקנון שירות המדינה, למעט מטעמי "מרחב הגדלה בלבד", וכי ילידי 1968 או קודם לכן ימשיכו ליהנות מהתנאים הקיימים (החלטה 4142 של הממשלה ה-30 "הקטנת הוצאות בגין תשלומי פנסיה תקציבית" (9.8.2005) (להלן: התקשי"ר ו-החלטה 4142, בהתאמה). בהקשר זה יצוין כי סעיף 85.143 לתקשי"ר מונה שמונה מקרים שבהם ניתן להמליץ על הגדלת תקופת השירות של עובד מדינה עבור שירות קודם או פעילות קודמת שביצע טרם העסקתו בשירות המדינה – ורובם נוגעים לפעילות שנעשתה לפני הקמת המדינה ונושאת אופי של תרומה לאומית, ביטחונית או ציונית. סעיף 85.144 לתקשי"ר מונה ארבעה מצבים שבהם ניתן להמליץ על הגדלת תקופת השירות מטעמים אישיים, משפחתיים או בריאותיים (כגון היות העובד ניצול שואה, הורה שכול, אלמן של חלל צה"ל או נפגע פעולות איבה, או עקב מצב בריאותי של העובד או בן זוגו). בשנת 2016 פורסם דוח מבקר המדינה המצביע על ליקויים שונים בהסדרי הפנסיה התקציבית, ובכלל זה בתשלום הגדלות הרמטכ"ל (מבקר המדינה הסדרי הפנסיה במדינה (2016) (להלן: דוח מבקר המדינה)). כך, למשל, ומבלי למצות, מצא מבקר המדינה כי בשנים 2015-2013 עמד ממוצע הגדלות הרמטכ"ל של אחוזי הקצבה על כ-8.5%, כשרובם המוחלט של פורשי צה"ל בשנת 2015 (86.3%) קיבלו הגדלה של 6% ומעלה (שם, בעמ' 10). עוד נמצא כי באותה שנה שיעור הפורשים שזכו להגדלה כלשהי עמד על 97.7% (שם, בעמ' 54). בסוגיה זו צוין כי העלות התקציבית המצטברת של הגדלות הרמטכ"ל נאמדת במאות מיליוני ש"ח בשנה, וכי החבות האקטוארית שנוספה בגינן בשלוש השנים שקדמו לפרסום הדוח, עומדת על כ-2.9 מיליארד ש"ח. מבקר המדינה הצביע על כך שהגדלות הרמטכ"ל ניתנו ללא בחינת השפעתן המצטברת על תקציב המדינה, וכי מדיניות הרמטכ"ל בעניין הופעלה בשקיפות נמוכה ומבלי שניתן לקיים לגביה בקרה משמעותית (שם, בעמ' 11). בעקבות פרסום הדוח, סוגיית חוקיות הגדלות הרמטכ"ל הונחה על שולחנו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ציבורי-חוקתי). ביום 4.5.2017 קבע הרמטכ"ל "כללים חדשים להשלמת תקופת שירות לפי סעיף 18(ב) לחוק שירות הקבע (גמלאות)" (להלן: נוהל הרמטכ"ל). נוהל הרמטכ"ל קובע בסעיף 1 "תנאים הכרחיים למתן השלמה" – למשל, תקופת שירות קבע מינימלית וגיל מינימלי. עוד קובע נוהל הרמטכ"ל שיעורי השלמה מקסימליים. כך, למשל, סעיף 2 שכותרתו "השלמה מירבית" מורה, בעיקרו של דבר, כי תקופה זו תחושב מגיל הגיוס ועד יום הפרישה, לאחר הפחתת כל תקופה שאינה שירות חובה. מעבר לכך, סעיף 4 לנוהל הרמטכ"ל קובע מי אינו זכאי להגדלת הרמטכ"ל: 4. אי הענקת השלמת תקופות שרות- א. חייל שפוטר לגמלאות מאחת הסיבות המנויות מטה, על פי רוב, ובהיעדר נסיבות מיוחדות יימנע הרמטכ"ל מהשלמת קיצבתו, לאחר שיעיין בהמלצת הממונה על תשלום הגמלאות: (1) מחמת עבירה שיש עמה קלון; (2) מחמת התנהגות החורגת מאמות המידה המצופות מחייל בדרגתו ובמעמדו של הפורש. במקביל, לאחר שהתקיימו מספר ישיבות בנושא, ביום 18.7.2018 פורסם סיכום דיון של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ציבורי-חוקתי), שקבע כי ההחלטה שבחוברת 849 נוסחה באופן עמום, וכי ראוי להחליפה בהחלטת ממשלה בהירה ומובנת שתסדיר את הכללים לעניין זה. עוד צוין כי אף שההחלטה מאפשרת להגדיל את תקופת השירות בהתקיים "נסיבות כלכליות או אחרות" המצדיקות זאת, בפועל פרמטרים אלו אינם נשקלים על ידי הרמטכ"ל בעת קבלת ההחלטה על מתן ההגדלה. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הדגיש כי "[..] קשה לראות בנוסח הנוכחי של ההחלטה כהולם סיטואציה בה למעשה ניתנת לרובם ככולם של משרתי הקבע תוספת לקצבה [לפי דו"ח מבקר המדינה, כ-97%]" [ההדגשה במקור – י"ע]. בעקבות החלטת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ציבורי-חוקתי), פנה צה"ל ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה לבטל את ההחלטות שבסיכום הדיון ולהבהיר שאין מניעה להמשיך בתשלום רכיב ההשלמות. בתגובה, היועץ המשפטי לממשלה העביר את הנושא להכרעתו של פרקליט המדינה. פרקליט המדינה פרסם ביום 16.12.2019 מכתב שעניינו "הגדלות הרמטכ"ל". במכתבו עדכן פרקליט המדינה את הצדדים בתמונה המצב כפי שראה אותה לנכון באותה עת, ומבלי לקבוע מסמרות. בתוך כך פרקליט המדינה ציין כי "מדובר בשאלה משפטית קשה ביותר – מחד גיסא, החלטות הרמטכ"ל פירשו בהרחבה את החלטות הממשלה, ומאידך גיסא, קביעה כעת כי פרשנות הצבא את החלטות הממשלה, שנהגה כמעט כ-60 שנה, הייתה מופרכת ודינה בטלות – הינה קשה". כמו כן, פרקליט המדינה הצטרף לעמדת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ציבורי-חוקתי) כי יש לפעול לגיבוש החלטה חדשה שתחליף את ההחלטה שבחוברת 849. ביום 28.11.2019 – טרם שפורסם מכתבו של פרקליט המדינה – הגישה העותרת 1, עמותת צדק פיננסי את העתירה שלפנינו. העתירה ותצהירי התשובה העתירה הוגשה במהלך חודש נובמבר 2019 ובתחילה כוּונה כנגד משיבי הממשלה בלבד. במרוצת הזמן, ובהתאם לבקשתם, הצטרפו להליך משיבים נוספים, המשיבים 8-5, הם משרתי קבע שפרשו משירות בסמוך להגשת העתירה או שעתידים היו לפרוש עד לסוף שנת 2020 (להלן יחד: אנשי הקבע); וכן הצטרף המשיב 9, "צוות" – ארגון גמלאי צה"ל (להלן: ארגון גמלאי צה"ל). מעבר לכך, במהלך שנת 2021 הצטרפה להליך עותרת נוספת, עמותת רווח נקי (לעיל ולהלן יחד עם העותרת 1: העותרות). לדברי העותרות, ככל שהמחוקק אכן היה מעוניין להגדיל את בסיס הפנסיה לכלל גמלאי צה"ל, הרי שהוא היה עושה זאת במסגרת חקיקה ראשית. העותרות מפנות לסעיף 18(ב) לחוק העושה שימוש במונח "חייל פלוני". לטענתן, "חייל פלוני" הוא גמלאי יחיד ומסוים שעומד בתנאים אותם קבעה הממשלה, ובשל נסיבותיו הספציפיות החליט הרמטכ"ל להעניק לו הגדלה. העותרות מוסיפות כי סעיף 18(ב) לחוק מורה כי הגדלת תקופת השירות תהא "בתנאים מסויימים", כך שגם נתון זה מלמד לשיטתן שאין המדובר בסעיף כללי שחל על כל מי שזכאי לגמלה מכוח החוק. בהקשר לסוגיה זו העותרות מצביעות על החלטות ממשלה שונות שניתנו לאורך השנים, ולשיטתן אלו נועדו לצמצם את שיקול דעתו של הרמטכ"ל בנושא. העותרות מפנות לנוהל הרמטכ"ל וטוענות כי הוא חורג מכל החלטות הממשלה שפורטו לעיל ומחוק שירות הקבע. עוד טוענות העותרות כי כלל לא ברור מכוח אילו החלטות ממשלה מיושם נוהל הרמטכ"ל. העותרות מציינות כי הגם שנראה כי ישנם מספר שינויים שנראים לכאורה מבורכים בנוהל הרמטכ"ל, אין בשינויים אלה כדי להשפיע על שיעור הגדלות הרמטכ"ל בטווח הנראה לעין. זאת, מאחר שמרבית השינויים יחולו על מי שהתחיל את שירות הקבע שלו לאחר חודש אפריל 2017. כלומר, נוהל הרמטכ"ל יחול על מי שעתיד לפרוש בעוד שנים רבות, שבכל מקרה לא זכאי לפנסיה תקציבית. מכל מקום, העותרות מוסיפות כי בנוהל הרמטכ"ל נקבעו תנאים החורגים מסמכותו של הרמטכ"ל. כך, למשל, העותרות מפנות לסעיפים 1 ו-2 לנוהל הרמטכ"ל ומציינות כי הם לוקים בשני פגמים מהותיים: האחד, התחשבות בתקופה "מגיל הגיוס" מובילה לכך שחישוב שנות הוותק של חלק מאנשי הקבע יכלול הלכה למעשה גם את השנים שבהן היו תלמידי תיכון; השני, עולה כי שנות שירות החובה נכללות אף הן במניין השנים בגינן מוענקות הגדלות הרמטכ"ל, בניגוד להוראת סעיף 8 לחוק המורה כי מי שהתגייס משנת 1998 אינו זכאי לכך ששירות החובה שלו יילקח בחשבון לחישוב פנסיה תקציבית. העותרות טוענות שהתנאים שנקבעו בנוהל הרמטכ"ל מבטאים את שנחשף בדוח מבקר המדינה – רכיב ההשלמות ניתן לרוב המכריע של גמלאי צה"ל, כאשר סעיף 4 לנוהל הרמטכ"ל אף יוצר ברירת מחדל של זכאות להגדלה, בניגוד לחוק ולהחלטות הממשלה. מעבר לכך, העותרות סבורות כי נוהל הרמטכ"ל מתעלם מהחלטות הממשלה, ואינו משקף כל טעם כלכלי או אחר המצדיק את הענקת ההגדלה. בתגובתם המקדמית לעתירה מיום 20.4.2020 הודיעו משיבי הממשלה כי נדרש להם פרק זמן של שלושה חודשים כדי לנסות לקדם שיח בנושא בין משרדי הממשלה השונים. בסמוך להודעה זו התקיים דיון ראשון בהליך, ביום 10.5.2020, ובסופו קבענו כי: "לאור חשיבותו של הנושא, אנו סבורים כי יש למצות את האפשרות כי הסוגיה שעומדת במרכז העתירה תוסדר על ידי הגורמים הרלוונטיים, ללא צורך בהתערבות בית המשפט. אשר על כן, המשיבים יודיעו עמדתם עד ליום 15.8.2020, ובהתאם לכך נראה כיצד להמשיך הטיפול בעתירה". לאחר שניתנו למשיבי הממשלה מספר ארכות, ובהיעדר התקדמות משמעותית בהסדרת הסוגיה שבמרכז העתירה, בתום דיון שני בהליך, ביום 11.2.2021, ניתן על ידנו צו על-תנאי המורה למשיבי הממשלה כדלקמן: "[...] ליתן טעם מדוע לא יפעלו להפסקת תשלומי התוספת של 'הגדלות הרמטכ"ל לפנסיה', הן לגמלאי צה"ל שכבר פרשו והן לגמלאי צה"ל העתידים לפרוש; ומדוע לא יורו על השבה של כל תוספת 'הגדלות הרמטכ"ל' לפנסיה שניתנו במשך שבע השנים שקדמו להגשת העתירה; ומדוע לא יבטל המשיב 1 את נוהל הרמטכ"ל מיום 4.5.2017". בשל פרסום תזכיר חקיקה בנדון והתקדמות בהליכי החקיקה, תשובת משיבי הממשלה הוגשה אך בחלוף כשנה, ביום 3.3.2022. משיבי הממשלה עמדו על כך שההחלטה שבחוברת 849 מנוסחת בלשון עמומה ואינה עומדת בתנאי סעיף החוק המסמיך, הקובע כי הממשלה היא שתקבע את התנאים למתן הגדלות הרמטכ"ל ואת שיעורן. עוד הוסיפו משיבי הממשלה כי אין זה ברור מההחלטה מהן הנסיבות הכלכליות או האחרות שעל הרמטכ"ל לשקול בבואו להעניק את רכיב ההשלמות. משיבי הממשלה הבהירו במפורש כי קיימים קשיים משפטיים באשר להגדלות הרמטכ"ל, כך שלעמדתם ראוי להסדיר את הנושא באופן הולם. בתוך כך משיבי הממשלה אף סבורים כי "יש קושי ממשי לפרש את סעיף 18(ב) לחוק שירות הקבע (גמלאות) כמסמיך את הממשלה להעניק הגדלות לכלל הפורשים משירות קבע, ללא קריטריונים מוגדרים כל שהם. סעיף 18(ב) מסמיך את הממשלה לקבוע חריג לכלל חישוב הגמלה הקבוע על 2% לשנה כך שהחריג יחול על חלק מהמשרתים ואין הוא מסמיך את הממשלה להעניק הגדלות באופן גורף לכלל המשרתים, כפי שמשתקף מן הפרשנות שנהגה עד כה על ידי רשויות הצבא". לעמדת משיבי הממשלה, ככל שגורמי המדיניות הרלוונטיים סבורים כי ההסדר המתאים בעניין הוא מתן הגדלות לכלל המשרתים כברירת מחדל, הרי שהדבר מצריך עיגון בחקיקה ראשית. עוד מציינים משיבי הממשלה כי הענקת הגדלות הרמטכ"ל בגין תקופת שירות חובה ובגין התקופה מגיל 18 ועד מועד הגיוס אינה מתיישבת עם הדין הקיים. מעבר לכך, משיבי הממשלה עדכנו כי הממשלה החליטה להורות על גיבוש תזכיר לתיקון חוק שירות הקבע, שיעגן בחקיקה כללים ליישום הגדלות הרמטכ"ל (החלטה 369 של הממשלה ה-36 "השלמת תקופות שירות לפי חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות)" (22.8.2021) (להלן: החלטה 369)). בין השאר נקבע בהחלטה 369 כי שיעור קצבתו של חייל שהגיע לגיל 40 לפני כניסתה לתוקף של החלטה זו, וטרם פרש מן השירות, יחושב בהתאם לנוהל הרמטכ"ל. בהמשך להחלטה 369, משיבי הממשלה עדכנו כי שר הביטחון הגיש תזכיר חוק המעגן את ההסדר, תוך שהתאפשר לציבור להעיר את הערותיו לגבי ההסדר המתגבש. תזכיר החוק הוכן כטיוטת הצעת חוק מטעם הממשלה וביום 17.1.2022 אושר בוועדת השרים לענייני חקיקה. הצעה זו הונחה על שולחנה של הכנסת, וביום 28.2.2022 אושרה על ידה בקריאה ראשונה (הצעת חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות), (תיקון מס' 33), התשפ"ב-2022 (להלן: הצעת תיקון 33). בתמצית, הצעת תיקון 33 קובעת שלמשרתי קבע שפרשו זה מכבר תהיה זכאות לרכיב ההשלמות בשיעור שנקבע להם על ידי הרמטכ"ל, ובלבד שהוא בהתאם לכללים שנהגו במועד פרישתם. לגבי משרתי קבע בני 40 ומעלה שטרם פרשו, תחול הזכאות לרכיב ההשלמות לפי הכללים הנוהגים כיום בצה"ל. לגבי משרתי קבע שטרם מלאו להם 40, מוצע הסדר חדש, המפרט במפורש את תנאי הזכאות להגדלות ואת שיעוריהן, תוך צמצום ממוצע שיעורי הזכאות, הענקת עדיפות ללוחמים, וקביעת הסדר משלים לאוכלוסיות ייחודיות. בהינתן שהממשלה הכריעה בנושא בהתאם למדיניותה ומבקשת להסדירו, ובשים לב לכך שהכנסת אישרה בקריאה ראשונה את הצעת תיקון 33 משיבי הממשלה סבורים כי לא נכון להוסיף ולברר את העתירה במקביל לדיון שיקיים המחוקק בנושא. משכך, משיבי הממשלה עומדים על כך שיש להמתין לסיום הליך החקיקה ולהימנע ממתן סעדים כלשהם בעתירה. קודם להגשת התשובה מטעם משיבי הממשלה, הוגש תצהיר התשובה מטעם ארגון גמלאי צה"ל, במסגרתו מובעת עמדה שלפיה יש לדחות את העתירה על הסף ולגופה. בעיקרם של דברים, ארגון גמלאי צה"ל טוען כי העתירה הוגשה בשיהוי משמעותי, ומבלי שצורפו כלל המשיבים הרלוונטיים להליך, ומכאן שדינה דחייה על הסף. מעבר לכך, ארגון גמלאי צה"ל גורס כי מוקנית לרמטכ"ל הסמכות להעניק את רכיב ההשלמות, כפי שעשה עד כה. ולראיה, כך טוען ארגון גמלאי צה"ל, שרי הביטחון וממשלות ישראל לאורך השנים ראו לנכון לתקצב את הגדלות הרמטכ"ל בתקציב הביטחון, ולא ראו לנכון להתערב בשיקול דעתו של הרמטכ"ל בהפעלת סמכותו. ארגון גמלאי צה"ל מפנה לסעיף 5 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 המורה כי "האמור בלשון יחיד – אף לשון רבים במשמע, וכן להיפך". בהמשך לכך טוען ארגון גמלאי צה"ל כי אין במילים "חייל פלוני" בסעיף 18(ב) לחוק כדי להגביל את סמכות הרמטכ"ל רק ביחס ליחידים. ארגון גמלאי צה"ל מוכן להניח כי ראוי שתהיה אסדרה מפורטת של סמכות הרמטכ"ל, אולם לשיטתו, רב המרחק בין הרצון להבהיר את הדברים ובין שלילת הסמכות ומתן הוראה על השבת הגמלאות שניתנו. עוד טוען ארגון גמלאי צה"ל כי לאחר שנים רבות שבהן ניתנו הגדלות הרמטכ"ל, נוצר נוהג ברור של הרמטכ"ל להעניקן. נוהג זה, יצר בסיס מחייב לאותן הגדלות וציפייה בקרב הגמלאים כי יוסיפו לקבלן עוד שנים רבות. הסתמכות זו, כך סבור ארגון גמלאי צה"ל, היא הסתמכות ראויה להגנה, ולכן אין מקום ליטול מגמלאי צה"ל את שהובטח להם. אנשי הקבע שבים על עיקר טענותיו של ארגון גמלאי צה"ל תוך שהם מציינים כי הם הנפגעים הישירים מההליך. לטענתם, החלטה 369 והתקדמות הצעת תיקון 33 שעברה בקריאה ראשונה, מלמדים שהדיון בעתירה מוצה. עוד הם מציינים כי פרקטיקת הגדלות הרמטכ"ל נהוגה זה עשרות שנים, וכי לנוכח האינטרסים המוגנים ובשים לב לשיהוי האובייקטיבי המשמעותי שדבק בעתירה, יש להורות על דחייתה. לגופו של עניין, אנשי הקבע סבורים כי פרשנות לשונית ותכליתית של סעיף 18(ב) לחוק תומכת במסקנה שהסעיף מקנה סמכות למתן רכיב ההשלמות במתכונת שניתנה עד כה. כך, בהיבט הלשוני, אנשי הקבע מפנים למונח "חייל פלוני" בחוק שירות הקבע, שלשיטתם משמעו "כל חייל". מכאן לטענתם, סעיף 18(ב) חל על כל אחד ממשרתי הקבע. לצורך ביסוס עמדתם אנשי הקבע מפנים להצעת תיקון 33 שלדבריהם מהווה אך תיקון חקיקה מבהיר בסוגיה זו. אנשי הקבע מוסיפים כי פרשנות תכליתית של סעיף 18(ב) לחוק תומכת באופן יישום ההסדר בפועל. זאת לנוכח ההבחנה בין משרתי הקבע ובין יתר המשרתים במגזר הציבורי, הבחנה זו מתבססת על אופי השירות הצבאי, העובדה שמשרתי הקבע אינם זכאים להגנות שבדיני העבודה, ומהחלת גיל פרישה צעיר הנכפה על משרתי הקבע לעיתים. בסמוך לאחר הגשת כתבי התשובה, הגישו העותרות בקשה למתן צו ביניים בהליך. בשים לב להתקדמות שחלה בהליכי החקיקה, כפי שזו השתקפה בתשובת משיבי הממשלה באותה עת, בקשה זו נדחתה בהחלטתנו מיום 23.3.2022. בתוך כך הורנו למשיבי הממשלה להגיש הודעה משלימה בדבר התקדמות הליכי החקיקה. מאז ועד עתה הוגשו לעיוננו עדכונים תכופים מטעם משיבי הממשלה, אשר לא תמיד נשאו בשורה באשר להתקדמות כלשהי. על עדכונים עתיים אלו נפרט להלן, ואף על פי שהחלק הבא עשוי להכביד על הקורא, הוא חיוני להצגת התמונה המלאה של ניסיונות האסדרה בסוגיית הגדלות הרמטכ"ל. עדכוני משיבי הממשלה בהליכי החקיקה: ריבוי הודעות, היעדר התקדמות במהלך חודש יוני 2022 פוזרה הכנסת ה-24 והליך החקיקה של הצעת תיקון 33 נעצר. בהתאם לכך, במסגרת הודעת עדכון מיום 28.7.2022 התבקשנו ליתן למשיבי הממשלה שהות להגיש הודעה מעדכנת נוספת לאחר הבחירות לכנסת ה-25 והקמת ממשלה חדשה. בהחלטה מיום 8.8.2022 נעתרנו לבקשת משיבי הממשלה, תוך שדחינו בקשה נוספת לצו ביניים מטעם העותרות. לאחר הבחירות לכנסת ה-25 וכינונה של הממשלה ה-37, משיבי הממשלה עדכנו ביום 1.2.2023 כי התקיים שיח בין משרד האוצר ובין משרד הביטחון, במסגרתו סוכם להמשיך לקדם את הצעת תיקון 33 תוך קידום תיקונים נוספים בחוק שירות הקבע. בהינתן שהממשלה ה-37 הוקמה אך בסמוך להגשת הודעת העדכון, בשים לב לכך שנושאים רבים היו מצויים על שולחנה, ועל מנת לאפשר לשרים הרלוונטיים להידרש לסוגיה כראוי – משיבי הממשלה ביקשו להגיש הודעה מעדכנת נוספת תוך שלושה חודשים. נעתרנו חלקית לבקשת משיבי הממשלה תוך שהורינו על קביעת דיון נוסף בעתירה. במסגרת הודעה מעדכנת מיום 4.4.2023 ציינו משיבי הממשלה כי בעקבות "שיח משמעותי ומעמיק" שהתקיים בין משרד הביטחון, צה"ל ומשרד האוצר, הגיעו המשרדים וצה"ל להבנות עקרוניות בשוּרה ארוכה של נושאים הנוגעים לכוח אדם בצה"ל. בין השאר, סוכם להמשיך לקדם את הצעת תיקון 33 תוך קידום תיקונים נוספים בחוק שירות הקבע. בנסיבות אלה, משיבי הממשלה ביקשו לדחות את הדיון שנקבע, לאפשר לממשלה ולכנסת לגבש את מכלול החקיקה המוצעת ולמצות את הליך החקיקה, ולהתיר הגשת הודעה מעדכנת נוספת תוך שלושה חודשים. בהחלטה מיום 13.4.2023 דחינו את בקשת משיבי הממשלה והורנו כי הדיון בעתירה יתקיים במועדו. בהמשך, כחלק מעיקרי הטיעון שהוגשו לקראת הדיון שנקבע הגישו משיבי הממשלה ביום 23.5.2023 הודעה מעדכנת נוספת. בהודעה זו פירטו משיבי הממשלה על אודות תיקון החקיקה הנוסף עליו סוכם, שעניינו בהפחתת שיעור ההצמדה של קצבת גמלאי הפנסיה התקציבית למדד המחירים לצרכן. כפי שעולה מההודעה המעדכנת, הפחתת ההצמדה תחל מחודש ינואר 2024, בשיעור ניכוי של מספר אחוזים, כך שבסופו של התהליך שיעור הניכוי יעמוד על 3%. עוד צוין כי סוכם לקדם את תיקון החקיקה האמור יחד עם הסדרת הגדלות הרמטכ"ל "כמקשה אחת". בהתאם לכך התבקשנו לאפשר למשיבי הממשלה את פרק הזמן הדרוש להשלמת מימוש המדיניות ולהסדרת הנושא בחקיקה ראשית, טרם שתינתן הכרעה בעתירה. עוד באותו יום התקיים לפנינו הדיון השלישי בעתירה, במהלכו הודיעה באת-כוח העותרות כי מרשותיה נכונות לוותר על סעד ההשבה, אם המדינה לא תעמוד עליו בהסדרים עתידיים מטעמה. לאחר שהוגשה הבהרה נוספת בנקודה זו, הורינו למחרת הדיון כדלקמן: "1. טיעוני הצדדים הסתיימו. 2. כל הצדדים תמימי דעים כי יש להסדיר את נושא 'הגדלות הרמטכ"ל' לפנסיה. 3. רשמנו לפנינו הסכמת העותרות לוותר על סעד ההשבה צופה פני עבר בלבד, בכפוף למתן פסק דין בעתירה (גם אם תוך השהיית הסעד). 4. בשלב זה, אנו מורים למשיבים 4-1 להגיש הודעת עדכון עד ליום 2.7.2023, ובהתאם לכך נראה ליתן החלטה או פסק דין". משיבי הממשלה עדכנו ביום 3.7.2023 כי חלה "התקדמות משמעותית" מאז הודעת העדכון הקודמת. צוין כי נחתם הסכם תקציב רב שנתי בין מערכת הביטחון ובין משרד האוצר, הנוגע לשורת נושאים משמעותיים ביחס לכוח האדם בצה"ל, ובין השאר משקף את ההסדר שהוצע במסגרת הצעת תיקון 33. עוד הוסיפו משיבי הממשלה כי להסכמה זו ניתן תוקף במסגרת החלטת ממשלה (החלטה 683 של הממשלה ה-37 "הסכם תקציב הביטחון לשנים 2023 - 2027" (25.6.2023)). בהמשך לכך, משיבי הממשלה עדכנו כי פורסם תזכיר חוק עדכני שבכוונת הממשלה לקדם: תזכיר חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות), (תיקון מס' 34), התשפ"ג-2023 (להלן: הצעת תיקון 34). הצעה זו היא למעשה עדכון להצעת תיקון 33, ובמסגרתה נוסף ההסדר הנוגע לעדכוני המדד, בעוד שעיגון רכיב הגדלות הרמטכ"ל בחקיקה נותר בעינו. בעקבות הודעה זו, ציינו בהחלטתנו מיום 9.7.2023 כלהלן: "רשמנו לפנינו כי תזכיר החוק הועבר למחלקה להבניית החקיקה במשרד המשפטים לשם הכנתו כטיוטת הצעת חוק מטעם הממשלה. חזקה על הממשלה כי תפעל להשלמת מלאכת החקיקה בהקדם, באשר אין בדעת בית המשפט 'להמתין' עד שהעתירה תאבד את הרלוונטיות שלה. בהתאם לקצב התקדמות החקיקה, נראה אם יש מקום למתן פסק דין, גם אם פסק דין שביצועו 'מושהה'. המשיבים 4-1 יגישו הודעת עדכון עד ליום 10.9.2023". ביום 12.9.2023 הוגשה הודעת עדכון נוספת. משיבי הממשלה עדכנו כי הצעת תיקון 34 הונחה על שולחנה של ועדת השרים לענייני חקיקה, מתוך כוונה לקדמה כהצעת חוק ממשלתית. עם זאת, משיבי הממשלה הסבירו כי בשלב זה נדרשת שהות נוספת עקב פגרת הכנסת. להודעת העדכון צורף מכתב מהרמטכ"ל, שבו נתבקשנו לאפשר את השלמת ההליך המקוּדם על ידי הממשלה ולאחר מכן בכנסת. בתוך כך הרמטכ"ל הדגיש את החשיבות "הפיקודית והערכית" שבמיצוי הליך החקיקה טרם שתינתן הכרעה שיפוטית בעתירה. עוד הצביע הרמטכ"ל על כך שקביעה שיפוטית עלולה ליצור אי-ודאות בקרב המשרתים ביחס לנתח משמעותי מקצבת הפנסיה שלהם, דבר שעלול "לפגוע באופן קשה באמון המשרתים בצה"ל", כלשון הרמטכ"ל. בעקבות פרוץ מלחמת חרבות ברזל, שחייבה הסטת קשב ומשאבים, הודעת העדכון הבאה הוגשה רק בחלוף יותר מחצי שנה, ביום 29.5.2024. בהודעה זו משיבי הממשלה ציינו כי ועדת השרים לענייני חקיקה אישרה את הצעת תיקון 34, תוך שצוין כי "המשרדים יפעלו להשלמת החקיקה עד תם כנס הקיץ של הכנסת (28.7.24)". למחרת, ביום 30.5.2024 קיימנו דיון נוסף בהליך, רביעי במספר, במהלכו שבו משיבי הממשלה על כוונתם להשלים את הליך החקיקה עד תום כנס הקיץ של הכנסת. הודעת עדכון נוספת מטעם משיבי הממשלה הוגשה ביום 4.8.2024, וממנה עלה כי לא עלה בידי משיבי הממשלה והכנסת להשלים את הליך חקיקת הצעת תיקון 34. עם זאת, משיבי הממשלה עדכנו כי פורסמה ברשומות הצעת חוק נוספת: הצעת חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות) (תיקון מס' 36), התשפ"ד-2024 (להלן: הצעת תיקון 36). בעיקרו של דבר, הצעת תיקון 36 אינה משנה את ליבת ההסדר של עיגון הגדלות הרמטכ"ל, אלא ממוקדת במנגנון ההפחתה של הגמלה למדד המחירים לצרכן. משיבי הממשלה ציינו כי הצעת תיקון 36 אושרה בקריאה ראשונה במליאת הכנסת ביום 24.6.2024, והועברה לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת (להלן: ועדת החוץ והביטחון), אשר קיימה דיון ראשון בהצעה אף שהכנסת יצאה לפגרה. בנסיבות אלה, נעתרנו לבקשת משיבי הממשלה לשוב ולעדכן על אודות התקדמות הליך החקיקה תוך מספר חודשים. הודעת העדכון הבאה מטעם משיבי הממשלה הוגשה ביום 2.12.2024. משיבי הממשלה ציינו כי במהלך הדיון הראשון שהתקיים בהצעת תיקון 36 בוועדת החוץ והביטחון, העלתה הוועדה את נושא מינוי ראש מנהלת שכר וגמלאות משותף לצה"ל ולמשרד האוצר ביחידת מופת, וקשרה אותו עם קידום הצעת החוק. עם זאת, בהמשך סוגיה זו באה על פתרונה ומונה ראש מנהלת על ידי הרמטכ"ל בהליך מואץ. משיבי הממשלה הצביעו על כך שאמנם ממועד ההודעה הקודמת לא קיימה ועדת החוץ והביטחון דיון בהצעת תיקון 36, אך ציינו כי סוכם שדיון בהצעה יתקיים במהלך חודש דצמבר 2024. עוד הדגישו משיבי הממשלה כי לאחרונה התחלף שר הביטחון, והוסיפו כי השר החדש עמד על החשיבות שבהמשך פעולה אינטנסיבית ודחופה לקידום החקיקה. לבסוף, משיבי הממשלה טענו כי בשים לב להשלכות המשמעותיות של קביעה שיפוטית בהליך, יש להעניק שהות נוספת להשלמת הליכי החקיקה. בהמשך להחלטתנו, נדרשו משיבי הממשלה לעדכן בהתפתחות הדיון בוועדת החוץ והביטחון. הודעתם הוגשה ביום 3.1.2025, ובה צוין כי בתום הדיון בוועדה עדכן יו"ר הוועדה כי צפויים דיונים נוספים לקידום הליך החקיקה. משיבי הממשלה הוסיפו וציינו כי ערב הגשת הודעת העדכון הפיץ מנהל ועדת החוץ והביטחון מכתב, ממנו עולה שבכוונת יו"ר הוועדה "להמשיך ולקיים דיונים בהצעת החוק במהלך השבועות הקרובים, לשם הכנתה לקראת קריאה שנייה ושלישית". בהמשך לכך משיבי הממשלה ביקשו – גם זו הפעם – לשוב ולעדכן בהתפתחויות הליך החקיקה. משיבי הממשלה עדכנו ביום 3.3.2025 כי ועדת החוץ והביטחון קיימה דיון נוסף, שלישי במספר, בהצעת תיקון 36; ובסיומו הודיע ממלא מקום יו"ר הוועדה כי ייקבע דיון נוסף, שבמסגרתו ייערכו הקראה של סעיפי ההצעה והצבעה, לשם הבאת ההצעה לקריאה שנייה ושלישית. במצב דברים זה, ביקשו משיבי הממשלה לשוב ולעדכן בהתפתחות הליך החקיקה. בהחלטתנו מיום 17.3.2025 נעתרנו חלקית לבקשת משיבי הממשלה והורינו להם לשוב ולעדכן עד ליום 1.5.2025, תוך שציינו כי חזקה שתוצג התקדמות של ממש בנושא. בהודעתם מיום 4.5.2025 ציינו משיבי הממשלה, פעם נוספת, כי מאז ההודעה הקודמת לא התקיים דיון נוסף בוועדת החוץ והביטחון בהצעת תיקון 36, אך דיונים אמורים להתקיים "במהלך השבועות הקרובים". עוד נמסר כי בינתיים נכנס לתפקיד רמטכ"ל חדש, וכי חרף הלחימה האינטנסיבית, הוצגה לו הסוגיה והוא הנחה להמשיך ולקדם את השלמת ההסדר בהתאם למתווה שסוכם. בסמוך להודעה זו ציינו בהחלטתנו מיום 7.5.2025 כי: "גם זו הפעם הגיעה בקשת ארכה מטעם המשיבים 4-1 (להלן: המשיבים). בית משפט זה גילה אורך רוח, שמא יתר על המידה, על מנת לאפשר לכנסת ישראל להסדיר את הנושא, אך לא מצאנו בהודעת העדכון של המשיבים כל בשורה. בית המשפט ימתין להודעת עדכון מהותית עד ליום 27.7.2025, שאם לא כן, נראה כי לא יהיה מנוס ממתן פסק דין". משיבי הממשלה שבו ועדכנו ביום 28.7.2025 כי מאז הודעתם האחרונה קיימה ועדת החוץ והביטחון שלושה דיונים נוספים בהצעת תיקון 36. עוד ציינו כי הליך החקיקה מצוי בשלב מתקדם, וכי בהמשך צפויים להתקיים הקראת סעיפי ההצעה, דיון בהסתייגויות והצבעה בוועדה. משיבי הממשלה הוסיפו כי מנהל ועדת החוץ והביטחון העביר מכתב לחברי הוועדה, בו הובהרה מחויבות הוועדה להמשך קידום החקיקה גם לאחר חילופי הגברי בתפקיד יו"ר הוועדה. אף בסיום הודעה זו ביקשו משיבי הממשלה שהות נוספת להשלמת הליך החקיקה. בנקודה זו יצוין כי העותרות עמדו לאורך הדרך בעקביות על התנגדותן למתן ארכות לשם השלמת הליך החקיקה, ובמקביל עתרו פעם אחר פעם לצווי ביניים שונים ולמתן פסק דין. בקשותיהן נדחו, תוך שבית המשפט גילה אורך רוח והותיר בידי משיבי הממשלה את מרחב הזמן שהתבקש לשם השלמת החקיקה. לאחר הגשת הודעת העדכון האחרונה מטעם משיבי הממשלה (מחודש יולי, כאמור), ביקשו העותרות פעם נוספת שתינתן הכרעה בהליך. לטענתן, הצעת תיקון 36 טרם הובאה להצבעה בוועדת החוץ והביטחון מאחר שהיא שנויה במחלוקת חריפה בקרב חברי הוועדה. עוד טוענות העותרות כי מתן הארְכּות למשיבי הממשלה לאורך ההליך הוביל לנזק כבד לקופת הציבור, נזק שהוערך על ידן בכ-8 מיליארד ש"ח. כמו כן, העותרות מצביעות על כך שעד כה נעתר בית המשפט ל-26 בקשות ארכה שהגישו משיבי הממשלה, תוך שגילה לדבריהן "סבלנות אין קץ לטובת הסדרת הנושא". בנסיבות אלו, סבורות העותרות כי אין להמשיך ולבחון את סבלנות בית המשפט, ויש להכריע בעתירה. דיון והכרעה ההליך שלפנינו מתנהל במשך פרק זמן חריג, שכן במשך שנים ניהלו רשויות השלטון שיח בניסיון להסדיר את הסוגיה. לדיאלוג בין רשויות השלטון ישנו ערך רב במדינה דמוקרטית, בייחוד כשמדובר בסוגיה מורכבת בעלת השלכות רוחב כבענייננו. אך שיח זה אינו חזות הכל, ואינו יכול להימשך ללא גבול שעה שאינו מניב תוצאה במשך שנים ארוכות. מן העדכונים שהוגשו עד כה עולה תמונה ברורה: חרף רצף הודעות מטעם משיבי הממשלה, הליך החקיקה עודנו מדשדש בשלבי ביניים. בהודעות העדכון אמנם פורט על דיונים בוועדת החוץ והביטחון ועל כוונה כלשהי להתקדם להקראה, להסתייגויות ולהצבעה, אך התקדמות ממשית לא נרשמה עד כה. פעם אחר פעם תלו משיבי הממשלה את העיכובים בטעמים משתנים – חילופי תפקידים, מגפת הקורונה, המלחמה או פגרת הכנסת או שילוב של אלה – ובכל עדכון שבו וביקשו ארכה נוספת. בנסיבות העניין, על רקע חשיבות הנושא שהועלה בעתירה, ובשים לב לעיכוב המתמשך בהתקדמות בהסדרת הסוגיה אין מקום להמשיך ולהימנע מהכרעה בדבר חוקיותה. בנסיבות אלה, משלא הצליחו משיבי הממשלה להסדיר את הסוגיה בפרק הזמן הרב שניתן להם – גם לאחר הבהרתנו המפורשת בהחלטה מיום 7.5.2025 כי בקרוב תבשיל העת למתן פסק דין – אין מקום להשהיה נוספת של ההכרעה בעתירה (השוו: בג"ץ 11013/05 דהן נ' שר הפנים משרד הפנים, פסקה 15 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות (1.3.2021)). בהיעדר תיקון חקיקה או החלטת ממשלה משלימה, נותרה בעינה המסגרת הנורמטיבית שעמדה לנגד עינינו בעת הגשת העתירה. בכל הנוגע למסגרת נורמטיבית זו, אין למעשה מחלוקת של ממש בין העותרות ובין משיבי הממשלה בשאלות העקרוניות שבבסיס העתירה. כך, הכל מסכימים כי מה שהיה אינו יכול להימשך – וכי אין מקום להעניק את הגדלות הרמטכ"ל באופן גורף ורוחבי, כאילו היו הכלל ולא החריג. עוד מוסכם כי סעיף 18(ב) לחוק שירות הקבע אינו מסמיך את הממשלה או את הרמטכ"ל לקבוע חריג לכלל חישוב הגמלה עבור כלל משרתי הקבע הפורשים באשר הם. הגם שלכאורה בכך יכולנו לסיים את המלאכה, ראוי להקדיש לסוגיות אלו התייחסות ממצה גם בנסיבות שבהן אין מחלוקת של ממש בין הצדדים ביחס אליהן. ואולם, טרם שנידרש לסוגיות אלה, עלינו להסיר מן הפרק את טענות אנשי הקבע וארגון גמלאי צה"ל בדבר שיהוי בהגשת העתירה, אשר לשיטתם מצדיק כשלעצמו את דחייתה. לא מצאנו ממש בטענה זו, ולא במקרה משיבי הממשלה לא הצטרפו אליה. נבאר. לעילת השיהוי המינהלי שלושה רכיבים שהותוו בפסיקה, הנבחנים במתכונת דו-שלבית. בשלב הראשון, נבחנים רכיבי השיהוי הסובייקטיבי (האשָׁם) והאובייקטיבי (הנזק). רכיב השיהוי הסובייקטיבי מתמקד בפגם שנפל בהתנהגותו של העותר בשל כך שנמנע מהגשת העתירה במועד מוקדם יותר, אף שכל העובדות הרלוונטיות היו בידיעתו. התנהלות זו מצד העותר עשויה ללמד על כך שזנח את הזכות הנטענת או שוויתר על בירור טענותיו בערכאות שיפוטיות. רכיב השיהוי האובייקטיבי מתמקד בנזקים הנובעים מהדיון בעתירה בשלב כה מאוחר, ובשאלה אם האיחור בהגשתה גרם לשינוי לרעה במצב הרשות או צדדים שלישיים, כך שבירור העתירה כעת עלול לפגוע באינטרסים לגיטימיים שלהם (בג"ץ 29971-12-24 עיריית נס ציונה נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 21 (31.12.2024); עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסקאות 25-24 (28.12.2014) (להלן: עניין אי.בי.סי)). בשלב השני, לאחר בחינת הרכיב הסובייקטיבי והרכיב האובייקטיבי, יש לאזנם מול הרכיב השלישי, אינטרס ההגנה על שלטון החוק. עקרון השמירה על שלטון החוק מבטא את אינטרס הציבור בקיום הדין בידי רשויות השלטון – הן הדין החקוק, שמעניק זכויות לפרטים ומקדם אינטרסים ציבוריים, הן הדין הפסוק, המגלם את עקרונות היסוד של המשפט המינהלי כפי שפורשו בפסיקת בית המשפט. כך, למשל, אינטרס ההגנה על שלטון החוק עשוי להצדיק דיון בעתירה גם אם דבק בה שיהוי, כאשר במעשה המינהלי נפל פגם חמור, כגון חוסר סמכות או שחיתות שלטונית (עניין אי.בי.סי, בפסקאות 30-27; ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פ"ד נו(3) 385, 400-399 (2002); ראו גם: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד: משפט מינהלי דיוני 367-365 (2017)). יישום רכיבים אלה על ענייננו מוביל למסקנה שאין מקום לדחות את העתירה מפאת שיהוי. אמנם, לכאורה דומה כי רכיבי השיהוי הסובייקטיבי והאובייקטיבי מתקיימים. כך, העתירה הוגשה רק בשנת 2019, לאחר שהגדלות הרמטכ"ל שולמו במשך עשרות שנים, ומבלי שהעותרות הציגו הסבר לבחירתן להגיש את העתירה רק במועד זה ולא קודם לכן. האיחור בהגשת העתירה גרם להמשך התשלום הבלתי חוקי לכאורה, תוך שנוצר מצב עובדתי מורכב שעלול להוביל לפגיעה בצדדים שלישיים – גמלאי צה"ל ומשרתי קבע שעתידים לפרוש. עם זאת, משקל הפגיעה בשלטון החוק גובר, בנסיבות העניין, על טענת השיהוי. כפי שעולה מהעתירה ומתשובת משיבי המשלה, במשך תקופה ארוכה, הגדלות הרמטכ"ל ניתנו למשרתי קבע פורשים באופן החורג באופן מובהק מהוראות חוק שירות הקבע. תשלומים אלה מגיעים בהיקפם המצטבר לסכומים משמעותיים ביותר מהקופה הציבורית. לכן, בשים לב לטענות המועלות בעתירה בדבר חוסר סמכות להעניק את הגדלות הרמטכ"ל באופן שבו הן ניתנו – בהינתן היקף הכספים שעל הפרק, מובהקוּת הפגיעה בשלטון החוק, כמו גם מעמדה של הרשות הציבורית המעורבת, מצאנו כי יש מקום לדון בעתירה לגופה בראי עיקרון שלטון החוק (ראו והשוו: עע"ם 7293/20 פנגיה די דבליו בע"מ נ' רשות שדות התעופה, פסקה 10 (24.1.2021)). סמכות הרמטכ"ל בראי ההחלטה שבחוברת 849 וחוק שירות הקבע חוק שירות הקבע קובע ברירת מחדל ביחס לשיעור קצבת הפרישה – צבירה של 2% לשנת שירות (סעיף 14(א) לחוק). לברירת מחדל זו נקבעו כאמור חריגים, כשאחד מהם הוא הגדלות הרמטכ"ל, הסדר שמקנה לרמטכ"ל סמכות להגדיל את תקופת השירות "בתנאים מסויימים" (סעיף 18 לחוק). נקודת המוצא לדיון בחוקיות סמכות זו מצויה בלשון סעיף 18(ב) לחוק שירות הקבע. כאמור, סעיף זה מקנה לרמטכ"ל סמכות להגדיל את תקופת שירותו של "חייל פלוני" לצורך קביעת זכויותיו, ובלבד שהדבר ייעשה בהתאם לתנאים שקבעה הממשלה. על יסוד הוראה זו מתעוררות שתי שאלות: האחת, האם הממשלה אכן הגדירה תנאים להפעלת הסמכות; והשנייה, אם הרמטכ"ל רשאי להפעיל את סמכותו באופן רוחבי, קרי על דרך של הגדלת תקופת השירות של רובם המוחלט של אנשי הקבע הפורשים. סמכותו של הרמטכ"ל להעניק את רכיב ההשלמות נקבעה בחקיקה לראשונה בשנת 1958, כחלק מתיקון שנעשה בנוסחו הישן של חוק שירות הקבע (חוק שירות הקבע בצבא-הגנה לישראל (גימלאות) (תיקון), התשי"ח-1958). במסגרת תיקון זה תוקן סעיף 53 לחוק דאז, באופן שאיפשר לרמטכ"ל "בתנאים שהממשלה קבעה, להורות כי לצורך קביעת כל זכות של חייל פלוני לפי חוק זה תחושב תקופת שירות הקבע ששירת אותו חייל בהיותו מעל גיל 40, כולה או מקצתה, כתקופה גדולה משהיתה למעשה ובשיעור שקבעה הממשלה". כלומר, כדי לכונן את סמכות הרמטכ"ל, נדרשה הממשלה לקבוע את התנאים הראשוניים למימושה ואת גבולותיה. עקרונות אלה נשמרו גם בנוסחו העדכני של סעיף 18(ב) שבמוקד ההליך. בהתאם, במסגרת ההחלטה שבחוברת 849 התוותה הממשלה, בעיניה, את התנאים למימוש סמכות הרמטכ"ל. כך, בבחינת התנאים המקדמיים, הרמטכ"ל רשאי להפעיל את סמכותו "אם היה סבור שקיימות נסיבות כלכליות או אחרות המצדיקות זאת". בבחינת גבולות הסמכות נקבע כי ההגדלה מותרת רק ביחס ל"תקופת שירות הניתנת להגדלה", היינו, תקופה שמעבר לעשר שנות קבע, ובלבד שנצברה אחרי גיל 40. במסגרת זו, רשאי הרמטכ"ל להורות על הגדלה עד למידה שמביאה את קצבת החייל לרמת ה"קיצבה המשלימה", ולא מעבר לכך. אשר לשאלת עצם סמכותו של הרמטכ"ל לפעול מכוח סעיף 18(ב) לחוק שירות הקבע בהינתן נוסחה של ההחלטה שבחוברת 849: בהקשר זה טענו העותרות כי ההחלטה מבהירה את "המסגרת" שדרכה ניתן להעניק את רכיב ההשלמות, בעוד שהרמטכ"ל סטה ממסגרת זו. אולם מעמדת משיבי הממשלה מצטיירת תמונה מרחיקת לכת אף מזו של העותרות. מתשובתם עולה ספק אם ההחלטה שבחוברת 849 מקנה לרמטכ"ל סמכות להגדיל את תקופת השירות לא רק באופן גורף, אלא גם במקרים פרטניים. זאת, מאחר שלדבריהם ההחלטה "מנוסחת בלשון עמומה ואינה בהירה דיה, ולפיכך אינה עומדת בתנאי סעיף החוק המסמיך, הקובע כי הממשלה היא שתקבע את התנאים ואת השיעור שלהגדלות הרמטכ"ל. בין היתר, אין זה ברור מהן הנסיבות הכלכליות או האחרות שהחלטת הממשלה קובעת שעל הרמטכ"ל לשקול, וכן הנוסחה הקבועה בהחלטה אינה נהירה דיה ונתונה ולפרשנויות שונות, ואכן זהו מצב הדברים שבפנינו" (פסקה 34 לתשובת משיבי הממשלה). במילים אחרות, לפי הנטען, הממשלה לא התוותה גבולות ברורים לסמכות הרמטכ"ל, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק שירות הקבע, ולכן משתמע כי לרמטכ"ל לא מוקנית סמכות לפעול מכוח סעיף 18(ב) לחוק. ברם, אין הכרח לטעת מסמרות בטענה זו במסגרת ההליך הנוכחי. ראשית, העותרות לא מיקדו את טענתן בכך, אלא התמקדו באופן ההפעלה הרוחבי של הגדלות הרמטכ"ל, ולא בעצם קיומה של הסמכות מכוח סעיף 18(ב) לחוק לגבי מקרים פרטניים. שנית, ההכרעה בשאלת קיומה של הסמכות בהינתן ההחלטה שבחוברת 849 אינה נדרשת לשאלה המרכזית בעתירה, הנוגעת לאופן הפעלת הסמכות. על כל פנים, טענת משיבי הממשלה לעצם קיומה של סמכות מעוררת שאלות כבדות משקל, בעלות פנים לכאן ולכאן, שאין זה ההליך המתאים להכריע בהן, בפרט לנוכח התשתית המשפטית שהונחה לפנינו. בהתאם לכך, ולעתיד לבוא, לא מצאנו לקבוע כי הרמטכ"ל נעדר סמכות להגדיל את תקופת השירות. לא כך הם פני הדברים באשר לאופן שבו הופעלה סמכות עד הרמטכ"ל בפועל. סעיף 14(א) לחוק שירות קובע את שיעור קצבת הפרישה לה יהיה זכאי איש קבע, וזהו כאמור ההסדר הראשוני שנקבע על ידי המחוקק. בצד הוראה זו מוקנית לרמטכ"ל סמכות להגדיל את קצבת הפרישה באמצעות סעיף 18(ב) לחוק. מכאן נשאלת השאלה: האם רשאי הרמטכ"ל להגדיל את קצבת הפרישה בהיקף שבהם נעשה הדבר עד כה? כלל ההסדרים הראשוניים מורה כי העקרונות המנחים ואמות המידה הנוגעים להסדרת פעולה שלטונית בעניינים עקרוניים, נדרשים להיקבע בחקיקה ראשית של הכנסת ולא על ידי נורמות מינהליות נחותות שנקבעו על ידי רשויות המינהל (יואב דותן ביקורת שיפוטית על שיקול דעת מינהלי כרך א 401-399 (2022)). כלל ההסדרים הראשוניים אף קובע חזקה פרשנית שלפיה "הסמכת המינהל לחקיקת משנה או להוראות מינהל, היא הסמכה לקביעתם של הסדרים משניים בלבד" (בג"ץ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481, 518-517 (1998) (להלן: עניין רובינשטיין); ראו גם: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ה – עילות הביקורת המשפטית 3671-3667 (2020)). ככלל, אם כן, אין להעניק למחוקק המשנה או לגורם מינהלי אחר (חשוב ככל שיהיה), סמכות לקבוע הסדרים ראשוניים בלא שהכנסת נתנה דעתה לכך. ראו בהקשר זה את דבריו של השופט א' ברק בבג"ץ 910/86 רסלר נ' שר הביטחון, פ"ד מב(2) 441, 502 (1988): "אני עצמי הייתי מוסיף, כי מקום שהכנסת סבורה, שיש להעניק למחוקק משנה סמכות לקבוע הסדרים ראשוניים – ודבר זה עשוי הוא להיות מוצדק לעתים במדינה המודרנית – מן הראוי הוא להמשיך ולקבוע, כי תוקפם של הסדרים אלה מותנה באישור הכנסת (במליאתה או בוועדותיה)" (ראו גם: עניין רובינשטיין, בעמ' 526-525). בענייננו המחוקק קבע ברירת מחדל באשר לאופן חישוב קצבת הפרישה, תוך שיצר חריג המאפשר לחרוג מחישוב זה. לרמטכ"ל הוקנה בחוק, ובהמשך לכך בהחלטה שבחוברת 849, שיקול דעת רחב המאפשר לו לסטות מברירת המחדל שבחוק "בתנאים מסויימים". אולם, כפי שעולה מהעתירה שלפנינו, הרמטכ"ל הפעיל את סמכותו באופן רחב – כמעט על כל אוכלוסיית הפורשים. זאת על אף ששיקול דעת הרמטכ"ל (כפי שהוגדר על ידי הממשלה) הלך והצטמצם לאורך השנים. כזכור, בהחלטה 4142 קבעה הממשלה כי בדומה לנציב שירות המדינה, הרמטכ"ל רשאי להפעיל את סמכותו לפי סעיף 18(ב) לחוק רק מטעמים המנויים בסעיפים 85.143 ו-85.144 לתקשי"ר, או מטעמי "מרחב הגדלה בלבד". מבלי להידרש לפרשנות הביטוי "מרחב הגדלה בלבד", ברי כי סעיפי התקשי"ר האמורים משקפים שיקולים בעלי אופי אישי ופרטני. ומכאן שגם החלטה 4142 מבטאת תפיסה ממשלתית שלפיה שימוש בסמכות הענקת הגדלות הרמטכ"ל הוא בגדר חריג, שאין מקום להשתמש בו ליצירת הסדר רוחבי או גורף. מעקרון שלטון החוק עולה, כי ההסדרים הראשוניים ואמות המידה העקרוניות ייקבעו בחקיקה ראשית, ואילו לרשות המינהלית מסורה סמכות להגשים הסדרים אלה בדרך של קביעת הסדרים משניים (עניין רובינשטיין, בעמ' 507). כלומר, מתן הסמכות לרמטכ"ל להעניק את רכיב ההשלמות – אף שסמכות זו מעוגנת בחוק – אינו מצדיק את היפוך היוצרות בין הכלל ובין החריג. הרמטכ"ל אינו רשאי לפעול כך שברירת המחדל שנקבעה בחקיקה תישלל הלכה למעשה. לשון אחר, סטייה רחבה וממושכת מן ההסדר הקבוע בחוק שירות הקבע אינה בגדר מימוש סמכותו של הרמטכ"ל שהוענקה בחוק, אלא עקיפת המסגרת החקיקתית ויצירת "הסדר ראשוני" חדש, שאותו רק הכנסת מוסמכת לקבוע. לכך מתווספת העובדה שהכרעה עקרונית מעין זו מכוח סמכות הרמטכ"ל – הסוטה מברירת המחדל שנקבעה על ידי הכנסת – היא בעלת משמעויות תקציביות רחבות היקף, ונתון זה לבדו תומך במסקנה כי ראוי שהכרעה שכזו תתקבל על ידי הכנסת: "בלשון של מִסְפָּרִים נוכל לומר כך: הענקת 100 ש"ח מקומה הוא בתחום המינהל. הענקת 100 מיליון ש"ח היא בתחום המחוקק" (בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד סא(1) 1, 42 (2006)). אופן הפעלת סמכות הרמטכ"ל משקף אפוא את המתח שבין הרשות המחוקקת, שקבעה ברירת מחדל לחישוב קצבת הפרישה, ובין הרשות המבצעת, הסוטה בפועל מברירת מחדל זו באופן עקבי וגורף. כך, מהעתירה שלפנינו ומתגובות הצדדים מצטיירת תמונה שלפיה רובם המוחלט של אנשי הקבע הפורשים זכו להגדלת גמלתם בשיעור מסוים בהתאם לסמכות הרמטכ"ל. בהקשר זה יבואר כי לנוכח הוראת אי-הקבילות בסעיף 30(א) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], לא הסתמכנו על הנתונים שהוצגו בדוח מבקר המדינה אלא על תשובת משיבי הממשלה. די בעניין זה להפנות לעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה מיום 24.1.2021, שצורפה לתשובה זו כנספח מש/4, והוכתרה כ"טיוטת עמדה לבג"צ בסוגיית הגדלות הרמטכ"ל": "במסגרת גיבוש החלטה חדשה יש לשקול כשיקול מרכזי את דבר קיומו של קושי ממשי לפרש את סעיף 18(ב) לחוק שירות הקבע (גמלאות) כמסמיך את הממשלה להעניק הגדלות לכלל הפורשים משירות הקבע, ללא קריטריונים מוגדרים כל שהם. סעיף 18(ב) מסמיך את הממשלה לקבוע חריג לכלל החישוב הגמלה הקבוע על 2% לשנה, כך שהחריג יחול על חלק מהמשרתים ואין הוא מסמיך את הממשלה להעניק הגדלות באופן גורף לכלל המשרתים, כפי שמשתקף מן הפרשנות שנהגה עד כה על ידי רשויות הצבא. ככל שגורמי המדיניות הרלוונטיים יסברו כי ההסדר המתאים בענייננו הוא מתן הגדלות לכלל המשרתים ולא כחריג לחלק מהם, הרי שעל פני הדברים נראה כי הדבר יצריך עיגון בחקיקה ראשית, דהיינו, בהסדר ראשוני" (שם, בפסקה 36(1) [ההדגשות במקור – י"ע]). הנה כי כן, הסמכות להעניק את הגדלות הרמטכ"ל ב"תנאים מסויימים" היא בגדר החריג שאינו הכלל שעיגן המחוקק בחוק שירות הקבע. התוצאה שלפיה כמעט כל משרתי הקבע זוכים להגדלה כזו או אחרת, חורגת מגבולות ההסמכה שבחוק ומרוקנת מתוכן את ברירת המחדל שנקבעה בכנסת. בכך, הרמטכ"ל קבע הלכה למעשה "הסדר ראשוני" חלופי הטומן בחובו כאמור משמעות תקציבית לא מבוטלת. אלא שסמכות זו שנטל הרמטכ"ל שמורה למחוקק בלבד. כל עוד המחוקק לא הסדיר את רכיב ההשלמות, ואישר סטייה גורפת שכזו מברירת המחדל, הרי שהאופן שבו ניתנו ההגדלות מנוגד לדין. קביעה זו, שלפיה הסמכות להעניק את הגדלות הרמטכ"ל אינה כוללת סמכות ליתן הגדלה גורפת, משליכה באופן ישיר על חוקיותו, וליתר דיוק אי-חוקיותו, של נוהל הרמטכ"ל הקיים. נוהל הרמטכ"ל ניתן מכוח סמכות הרמטכ"ל שהוקנתה בחוק שירות הקבע. לפיכך, נוהל הרמטכ"ל אינו יכול לחרוג מגבולות החוק המסמיך. בהינתן שחוק שירות הקבע מורה על שיעור הקצבה לה זכאי יוצא שירות קבע, ובשים לב לכך שהממשלה הותירה בידי הרמטכ"ל שיקול דעת רחב ביותר באם ליתן את רכיב ההשלמות – אך כי לא ניתן להסכין עם מתן רכיב ההשלמות באופן גורף, כמעט לכל משרת קבע באשר הוא – נדרש שנוהל הרמטכ"ל יקבע אמות מידה וקריטריונים ברורים בשאלה מתי ניתן לחרוג מברירת המחדל ולממש את החריג שבסעיף 18(ב) לחוק. מסקנה זו נובעת מכך שעקרונות מינהל תקין מחייבים שרשות מינהלית תקבל החלטות על בסיס תבחינים ברורים ושוויוניים, ובהסתמך על תשתית עובדתית רלוונטית (ראו, למשל, בג"ץ 4094/18 עמותת חסידי חוסני אלקואסמי נ' משרד החינוך, פסקה 14 (6.4.2022); בר"ם 1126/18 זרגוזי נ' רשות האוכלוסין וההגירה משרד הפנים, פסקה 66 (30.9.2021)). לעומת זאת, סעיף 1 לנוהל הרמטכ"ל קובע רשימת עילות רחבה ועמומה, שאינן מצמצמות את קבוצת הזכאים הפוטנציאליים, אלא מאפשרות הענקה רוחבית כמעט לכל משרתי הקבע מבלי ליצור הבחנה ברורה – כפי שאכן נעשה עד כה. תנאים כלליים כגון "בעת פרישתו הוא בגיל מעל 40" או "שירת מעל 10 שנים בשירות קבע" אינם מתווים את שיקול דעתו של הרמטכ"ל ואינם מצמצמים את רשימת הזכאים לרכיב ההשלמות, שכן מקורם של תנאים אלו אינו בנוהל הרמטכ"ל – אלא לכתחילה הם נקבעו בחוק שירות הקבע או בהחלטה שבחוברת 849. באופן דומה, סעיף 4 לנוהל הרמטכ"ל, המורה למי לא יוענק רכיב השלמת השירות, לא מצמצם את קבוצת הזכאים הפוטנציאליים, ולמעשה מבטא תפיסה שגויה שלפיה רובם המוחלט של אנשי הקבע זכאים לרכיב ההשלמות. לכך אף מתווספת הבעייתיות הנובעת מכך שנוהל הרמטכ"ל נכון להכיר, לצורך רכיב ההשלמות, גם בתקופת השירות הסדיר ובתקופה שמגיל הגיוס ואילך (למשל, סעיף 2 לנוהל הרמטכ"ל). הכרה בתקופות אלה חורגת מהוראות חוק שירות הקבע, המבחין בין שירות חובה ובין שירות קבע – סעיף 14(א) לחוק מורה כי רק תקופת שירות קבע תובא בחשבון לצורך חישוב הגמלה, ואילו סעיף 8 יוצר חריג מצומצם ומוגדר ביחס לשירות החובה. המחוקק, בקביעתו זו, ביקש ליצור מנגנון סגור ומוגדר מראש, שמאפשר התחשבות בשירות החובה בנסיבות מסוימות בלבד. מעבר לכך, ההחלטה שבחוברת 849 קובעת כי אותה "קיצבה משלימה" המחושבת לצורך ההגדלה, תחושב מגיל 20 – ולא מגיל הגיוס. הענקת "השלמות" בגין שירות סדיר מכוח נוהל פנימי נעדרת אפוא מקור נורמטיבי בחוק או בהחלטה שבחוברת 849, והיא חורגת מהיקף הסמכות שהוקנה לרמטכ"ל. בהינתן הפגמים המהותיים הגלומים בנוסחו הנוכחי של נוהל הרמטכ"ל, המסקנה המתבקשת היא כי הנוהל חורג מגדר סמכותו של הרמטכ"ל ואינו עומד בהוראות חוק שירות הקבע, ולפיכך דינו בטלות. ככל שהרמטכ"ל יבקש להפעיל את סמכותו מכוח סעיף 18(ב) לחוק, עליו לקבוע נוהל חדש וברור, שיעמוד בגדרי החוק ובגדרי התנאים והמדיניות שנקבעו על ידי הממשלה בהחלטותיה השונות. מן הפגם אל הסעד אשר למשמעויות הנובעות מהקביעות לעיל כלפי משרתי הקבע וגמלאי צה"ל, הרי שניתן להבחין בין שלוש שאלות שונות: ראשית, שאלה בעלת היבט רטרואקטיבי, האם גמלאי צה"ל נדרשים להשיב סכומים ששולמו בעבר בגין הגדלות הרמטכ"ל; שנית, שאלה בעלת היבט רטרוספקטיבי, האם יש להמשיך ולשלם את הגמלאות המוגדלות לאותם גמלאים שתוספת זו אושרה להם בעבר; שלישית, האם יש לקבוע תקופת מעבר עד לכניסת החלטתנו לתוקף. להלן נדון בשאלות אלה. עיקרון התוצאה היחסית מאפשר לבית המשפט להבחין בין הפגם שנפל במעשה המינהלי ובין תוצאות הפגם ומקנה לבית המשפט גמישות בבחירת הסעד המתאים בהתחשב באופיו של הפגם ובנסיבות העניין (בג"ץ 6198/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר הביטחון, פסקה 80 (25.6.2024); עע"ם 7171/11 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, פסקה 35 (12.8.2013)). בבסיס עקרון התוצאה היחסית עומד הרצון לעשות צדק יחסי עם כלל הגורמים העלולים להיות מושפעים מן ההכרעה, בצד מתן משקל הולם למהות אי-החוקיות או לפגם במעשה הרשות המינהלית שהוביל לבטלות ההחלטה, לרבות במקרים של חריגה מסמכות (בג"ץ 2758/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' עיריית ירושלים, פ"ד נח(4) 289, 309-307 (2004); בג"ץ 10455/02 אמיר נ' לשכת עורכי-הדין, פ"ד נז(2) 729, 739-738 (2003); ראו גם: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ד – סדרי הביקורת המשפטית 3013-3007 (2017)). בענייננו גם משקבענו כי נפל פגם חמור ויסודי באופן שבו הופעלה סמכות הרמטכ"ל ביחס להענקת רכיב ההשלמות וכן בנוסחו של נוהל הרמטכ"ל שהותקן לצורך מימוש סמכות זו, איננו סבורים כי יש מקום להורות כי פגם זה יביא לביטול החלטות פרטניות בדבר הגדלות רמטכ"ל שהתקבלו עד כה, וממילא איננו סבורים כי נדרש להורות על השבת כספים ששולמו לגמלאי צה"ל בעבר (דרישה שגם העותרות הבהירו כי הן אינן עומדות עליה). לעניין זה יש להביא בחשבון שמדובר בהתנהלות מוסדית שנמשכה במשך עשרות שנים, שעל פיה כלכלו רבבות משרתי קבע את צעדיהם, ובין השאר על בסיסה קבעו את מועד סיום שירותם הצבאי. לכך מתווספת העובדה כי חלק מאותם גמלאי צה"ל היו זוכים, כך ניתן להניח, להגדלת הרמטכ"ל גם אם הייתה ניתנת כדין – כך שיישום קביעתנו על מי שכבר קיבלו את ההגדלה עלול לפגוע לא רק במי שזכה בה ללא הצדקה חוקית, אלא גם במי שהיה עשוי לקבלה כדין. לנוכח דברים אלה ובשים לב למכלול נסיבות ההליך דנן, קביעותנו לעיל יחולו באופן פרוספקטיבי בלבד, ולא יהיה בהן כדי לשלול את הגדלות הרמטכ"ל שהתקבלו עד כה – הן במובן זה שלא תחול חובת השבה על הכספים ששולמו, הן במובן זה שאין בקביעתנו כדי לפגוע בזכויותיהם העתידיות של משרתי קבע שכבר פרשו מצה"ל, וקיבלו את רכיב ההשלמות בהתאם לנוהל שהיה קיים במועד פרישתם. שאלה אחרת היא האם יש לקבוע תקופת מעבר בטרם תיכנס החלטתנו לתוקף, או שמא יש להורות כי תחולתה תהיה לאלתר. כפי שפורט בהרחבה לעיל, לאורך השנים חתר בית משפט זה לאפשר לרשות המבצעת ולרשות המחוקקת לפעול לתיקון הפגם מושא העתירה – שקיומו למעשה לא היה שנוי במחלוקת – וזאת תוך גילוי אורך רוח משמעותי והיעתרות לבקשות ארכה חוזרות ונשנות. כעת, משכלו כל הקיצין, ובהיעדר התקדמות כלשהי בהסדרת הסוגיה משך תקופה ארוכה, אין מנוס מלהכריע בעתירה לגופה. למרות זאת, מאחר שהמפתח להסדרת סמכותו של הרמטכ"ל להעניק את רכיב ההשלמות – בין בדרך שבה פעל עד כה, ובין במתכונת אחרת – מצוי בידיהן של הממשלה והכנסת. בהתאם, ולנוכח חשיבותה הציבורית של הסוגיה, תוקפו של פסק דיננו יושהה בכשלושה חודשים, עד תום שנת 2025, באופן שייתן שהות נוספת ואחרונה לממשלה ולכנסת לחוקק הסדר חלופי כאמור בהודעות העדכון מטעם משיבי הממשלה, ולמצער יאפשר קביעת נוהל רמטכ"ל חדש התואם את הוראות הדין הקיים. אין לכחד, מדובר בתוצאה מורכבת לנוכח חומרתו של הפגם שנפל, והמשמעויות התקציביות הטמונות בקביעה זו. אולם, מן העבר השני, גם לא ניתן להתעלם מהליך החקיקה המצוי בוועדת החוץ והביטחון ומההשלכות של השפעה מידית של קביעותינו על חוסנם הכלכלי של משרתי הקבע ובני משפחותיהם שטרם פרשו. סוף דבר טרם חתימה יצוין כי קשה להתעלם מהעיתוי שבו הגיעה העתירה דנן לכדי הכרעה, ומההקשר האנושי והחברתי שבו היא מתבררת. העתירה נוגעת בזכויותיהם של משרתי קבע – גברים ונשים שבוחרים לשאת על כתפיהם חלק ממשי מעול ביטחונה של המדינה, הן בשגרה ובפרט בשעה של מלחמה קשה ומתמשכת בה אנו נמצאים בימים אלה. לא בכדי נזעקו והוזעקו לדיונים שנערכו בפנינו קצינים בכירים בצה"ל, שהדגישו כי פגיעה בתנאי הפנסיה של משרתי הקבע, עלולה להשליך על נכונותם של קצינים לחתום לשירות קבע. הדברים היו נכונים לפני השבעה באוקטובר ונכונים כיום עוד יותר, שעה שהצבא סובל ממחסור חמור בקצונה בדרג הביניים. יש להצר על כך שבמשך השנים שחלפו מאז הגשת העתירה, הרשות המבצעת לא ביצעה, והרשות המחוקקת לא חוקקה. תרומתם של משרתי הקבע לביטחון המדינה אינה שנויה במחלוקת, והערכת הציבור כלפיהם היא עמוקה ומושרשת, במיוחד בימים קשים אלה. בית המשפט שותף לרגשות אלה ומכיר במעמדם הייחודי של אנשי הקבע בחברה הישראלית. ואולם רגשות כנים אלו של הערכה והוקרה, חשובים ככל שיהיו, אינם יכולים לגבור על הוראות הדין – ושלטון החוק מחייב את כל רשויות המדינה. המשך המדיניות של הענקת רכיב ההשלמות בצורה שמאיינת את ברירת המחדל שבחוק שירות הקבע, וזאת בלא עיגון מספק בחוק החרות, פירושה פגיעה בעקרון החוקיות וערעור יסודות המינהל התקין. פגיעה זו מקבלת משנה חומרה בשים לב לכך שמקורן של הגדלות הרמטכ"ל הוא בסופו של דבר בכספי ציבור, שאין הם רכושו של גוף זה או אחר אלא רכושו של הכלל. לפיכך, חרף ההערכה וההוקרה הרבה למשרתי הקבע וחרף נסיבות התקופה – כל עוד הרשות המחוקקת אינה פועלת לתיקון המצב, אין מקום להמשך הפרקטיקה של הקצאת כספי ציבור בניגוד לדין. אם כן, על יסוד מכלול הנימוקים שפורטו, נמצאנו למדים כי האופן שבו יושמה סמכות הרמטכ"ל מכוח סעיף 18(ב) לחוק שירות הקבע חורגת מברירת המחדל שנקבעה על ידי המחוקק. הוברר כי לרמטכ"ל אין סמכות להורות על הגדלת שירות באופן שמוביל לכך שהחריג נהפך לכלל, והכלל נהפך לחריג – ולפיכך אין עיגון בדין להמשך המדיניות הנוכחית בהקשר זה. עוד הגענו למסקנה כי אמנם מוקנית לרמטכ"ל סמכות להגדיל את תקופת השירות, אך זאת בכפוף לקביעת נוהל חדש וברור העולה בקנה אחד עם המסגרת הנורמטיבית הנוכחית בנושא. לצד זאת מצאנו להורות כי פסק דיננו יחול באופן פרוספקטיבי בלבד, וייכנס לתוקף רק בתום השנה הלועזית הנוכחית (הכל כמפורט בפסקאות 53-50 לעיל). בשים לב למשך הזמן שבו נוהל ההליך, ובהינתן שמשיבי הממשלה הביעו נכונות לתקן את הפגמים עליהם הצביעו העותרות, משיבי הממשלה יישאו בהוצאות העותרות ובשכר טרחת עורך דין בסכום של 30,000 ש"ח. ניתן היום, ‏כ"ב באלול התשפ"ה (‏15.9.2025). יצחק עמית נשיא דוד מינץ שופט עופר גרוסקופף שופט