עע"מ 7904-16
טרם נותח
עיריית תל אביב יפו נ. ענת חרחס
סוג הליך
ערעור עתירה מינהלית (עע"מ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק עע"מ 7904/16
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים
עע"מ 7904/16
לפני:
כבוד השופט נ' הנדל
כבוד השופט (בדימ') א' שהם
כבוד השופטת י' וילנר
המערערת:
עיריית תל אביב יפו
נ ג ד
המשיבה:
ענת חרחס
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, מיום 7.8.2016, בעת"מ 31495-03-13, שניתן על-ידי כב' השופטת י' שיצר
תאריך הישיבה:
כ"ו באדר התשע"ח
(13.3.2018)
בשם המערערת:
עו"ד ויוי משולם קור; עו"ד דנה רייס
בשם המשיבה:
עו"ד ירון נדם; עו"ד עמית חרחס
פסק-דין
השופט (בדימ') א' שהם:
1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופטת י' שיצר), מיום 7.8.2016, בעת"מ 31495-03-13. בגדרו של פסק הדין, התקבלה עתירתה של המשיבה להחלת ההנחה הקבועה בסעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו (להלן: עיריית תל אביב או העירייה או המערערת) על מרתף דירתה.
רקע עובדתי
2. בבעלות המשיבה דירת גן המצויה בקומת הקרקע של בית משותף ברח' בבלי בתל אביב (להלן: הדירה). בהתאם להיתרי בניה שאושרו על-ידי הועדה המקומית לתכנון ולבניה של עיריית תל אביב, הרחיבה המשיבה את הדירה, באמצעות הוספת 30 מ"ר לשטח הדירה; בניית מרתף תת קרקעי בשטח של 110 מ"ר (להלן: המרתף); ובניית כניסה נפרדת לדירה.
3. החל משנת 1992, קובע סעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה של עיריית תל אביב (להלן: צו הארנונה או הצו), כי: "שטח מרתף בוילות, המשמשות למגורים בלבד, יחויב ב-75% משטחו בלבד". סעיף 1.3.3ד' לצו הארנונה מגדיר "מרתף" כ"חלק פנימי של בנין הנמצא ברובו מתחת לפני הקרקע, לפי הכניסה הראשית ליחידה". "וילה" מוגדרת בסעיף 1.3.3ה' בזו הלשון: "בנין המכיל יחידת מגורים אחת או יותר ולכל אחת מהן כניסה נפרדת שלא דרך חדר מדרגות".
4. בשנת 2006, החליטה מועצת העירייה לקבוע "תעריף אחיד למרתפים" באמצעות ביטול סעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה, וזאת על מנת להשוות את אופן חיוב מרתפים בווילות למרתפים בדירות המצויות בבתים משותפים, ולשם "יצירת אחידות בחיוב מרתפים המשמשים למגורים". בהתאם לכך, פנתה העירייה לשר הפנים ולשר האוצר (להלן: השרים) בבקשה לאשר את התיקון המוצע בצו, קרי: ביטול ההנחה למרתפים בוילות, ואולם השרים סרבו לבקשה זו.
5. ביום 16.2.2010, שלח מנהל הארנונה בעיריית תל אביב הודעת תשלום למשיבה, במסגרתה, היא חויבה בדמי ארנונה בתעריף מלא עבור המרתף. לאחר שהשגה אשר הוגשה על-ידי המשיבה על הודעה זו נדחתה, הגישה המשיבה ערר, בטענה כי יש להחיל עליה את ההנחה הקבועה בסעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה. ביום 20.5.2012, החליטה ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל אביב (להלן: ועדת הערר) לדחות את הערר שהוגש על-ידי המשיבה, בקובעה כדלקמן:
"הנכס נשוא הערר מצוי בקומת קרקע תחתיה נחפר מרתף של דירה בבניין קומות בשיכון טורי. אין זו וילה. נכון הוא שלא נאה למשיב לגבות ממחזיקי מרתפים כאלה תשלום מלא עבור החזקת מרתפם ולהפלות לטובה בעלי וילות. אלא שאין בסמכותנו לעסוק בטענת אפליה ואין לנו אלא להצטרף להמלצת, לא לחיוב, בית המשפט למשיב להשוות בין השניים כפי שמצאה ביטוי בפסק דינו של כב' השופט סטרשנוב בעניין עמ"נ אייזן הלן נ' עיריית תל אביב".
6. ביום 10.7.2012, הוגש על-ידי המשיבה ערעור מנהלי על החלטת ועדת הערר, לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב (עמ"נ 20420-07-12). ביום 13.1.2013, ניתן פסק דין בעמ"נ 20420-07-12 מפי כב' השופטת צ' צפת, בגדרו נדחתה טענת האפליה שהעלתה המשיבה – באשר לחיוב בארנונה של מרתף המצוי בדירות בבתים משותפים לעומת מרתף המצוי בוילות. זאת, בשל חוסר סמכות עניינית, שכן, כך נקבע, "דרך המלך להעלאתה... הנה בהגשת עתירה מינהלית". גם לגופו של עניין דחה בית המשפט לעניינים מנהליים את הערעור, בקובעו כי סעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה אינו חל על המרתף מושא הערעור, משום שהדירה אינה עונה על הגדרת המונח "וילה", הקבועה בצו הארנונה.
7. במסגרת ישיבת מועצת העירייה, אשר התקיימה ביום 26.11.2012, הציעה חברת המועצה, הגב' מיטל להבי, לתקן את סעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה, ולהרחיב את ההקלה הקיימת למרתפים בוילות גם על מרתפים בבתים משותפים. הצעה זו נדחתה, ובסופו של דבר, אישרה מועצת העירייה את צו הארנונה לשנת 2013, מבלי לשנות את נוסח סעיף 1.3.1ה' לצו.
8. ביום 17.3.2013, הגישה המשיבה עתירה מנהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב (עת"מ 31495-03-13), בגדרה נתבקש בית המשפט להצהיר, בין היתר, כי סעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה לשנת 2013 "יחול על מרתפים בכל סוגי מבני המגורים בתחומי העירייה, לרבות דירות בבית משותף, ולא רק על מרתפים של וילות"; וכי הסעיף בנוסחו הנוכחי גורם ל"אפליה אסורה", ומשכך אינו חוקי ובלתי סביר.
מנגד, טענה המערערת, כי בשל חוקי ההקפאה, ידיה כבולות מלשנות את הצו, שכן יש בכך משום שינוי שיטת החישוב של שטח הנכס, אשר נאסר על-פי דין.
פסק דינו הראשון של בית המשפט המחוזי והליכים נוספים
9. ביום 8.1.2014, ניתן על-ידי כב' השופטת י' שיצר פסק דין במסגרתו, הגדיר בית המשפט לעניינים מנהליים את השאלה הטעונה הכרעה, כך: "האם אי מתן ההנחה לדירת העותרת מהווה אפליה אסורה ביחס לבעלי מרתפי וילות רגילות?".
בפתח דבריו, דחה בית משפט קמא את טענת השיהוי שהועלתה על-ידי העירייה, בקובעו כי "העתירה מכוונת כנגד צו הארנונה לשנת 2013 בלבד, והעותרת עמדה במועדים".
בהמשך, עמד בית משפט קמא על כך שהן ועדת הערר והן בית המשפט לעניינים מנהליים בעמ"נ (ת"א) 273/06 אייזן הלן נ' עיריית תל-אביב (18.1.2009) "התריעו" על קיומה של אפליה, והציעו לעיריית תל אביב לשנות את הצו. בית משפט קמא הבהיר, בהקשר זה, כי תיקון הצו – במטרה למנוע אפליה – איננו "שינוי שיטת חישוב", כפי שטענה העירייה, אלא "צעד נדרש למניעת אפליה קיימת שנוצרה בין אזרחי העיר".
לבסוף, התייחס בית משפט קמא לדירת המשיבה, וקבע בסעיף 6 לפסק דינו, כי מאחר שלא מדובר במרתף שאושר למגורים, אלא לשימושי מחסן, הרי ש"הרציונל אשר חל על ההנחה ביחס למרתף מגורים בוילה לא מתקיים בהכרח במקרה דנן. שיקול הדעת של הרשות ביחס למחסן אינו בהכרח זהה לשיקולים ביחס למגורים ויש לבחון את הנושא בצורה פרטנית".
בהינתן האמור, החליט בית המשפט לעניינים מנהליים לדחות את העתירה לגופה, מבלי להכריע בסוגית האפליה. יחד עם זאת הבהיר בית המשפט, כי אין באמור לעיל משום הצגת "עמדה עקרונית מנוגדת לאמור בפרשת אייזן הלן", שכן מסקנתו "מתייחסת לנסיבות הספציפיות של המקרה דנן בלבד".
10. המשיבה לא השלימה עם פסק הדין הראשון, והגישה ערעור לבית משפט זה (עע"מ 1140/14). ביום 11.5.2015, ניתן פסק הדין בעע"מ 1140/14, בהרכב הנשיאה מ' נאור, השופט נ' הנדל והשופט נ' סולברג, במסגרתו נקבע כדלקמן:
"הכל, לרבות המשיבה, מסכימים כי סעיף 6 לפסק הדין מושא הערעור שגוי. מכאן נשאלת השאלה מה לשיטתו של בית המשפט קמא אמור להיות הסעד בהתעלם מסעיף 6.
להכרעה בשאלה זו מוחזר הדיון לבית המשפט לעניינים מנהליים אשר יוכל לשמוע טענות משלימות ככל שימצא לנכון לעשות כן. זכויות הצדדים שמורות להם כמובן.
הערעור מתקבל במובן עליו עמדנו".
פסק דינו השני של בית המשפט המחוזי
11. ביום 7.8.2016, ולאחר שהדיון בעת"מ 31495-03-13 הוחזר לבית המשפט לעניינים מנהליים, ניתן על-ידי כב' השופטת י' שיצר פסק הדין מושא הערעור שלפנינו. במסגרת פסק הדין נדרש, כאמור, בית משפט קמא להכריע בשאלה האם יש להחיל את סעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה גם על מרתפים המצויים בבתים משותפים, בשל קיומה של אפליה אסורה?
בפתח הדיון, ציין בית משפט קמא כי במסגרת תשובתה לעתירה, אישרה העירייה, כי הרציונל העומד מאחורי ההנחה המוקנית למרתפים בוילות, הוא "מתן הקלה סבירה למחזיקי נכסים מסוג זה, כאשר ההנחה היא שמדובר בשטח גדול באופן יחסי שהשימוש בו הוא מוגבל לאור הימצאותו מתחת לפני הקרקע ולאור העובדה כי במרבית המקרים האוורור והאור בו מוגבלים". בית משפט קמא קבע, לעניין זה, כי:
"אותו רציונל קיים, באותה המידה הן במרתפי וילות והן במרתפים של דירות בבתים משותפים. העירייה לא הציגה כל הסבר המצדיק אפליה בין מרתפי וילות למרתפים של דירות בבתים משותפים. בהקשר זה חשוב להבהיר כי בעת שהעירייה חוקקה את הסעיף הנ"ל של הנחה למרתפי וילות, טרם היו דירות בבתים משותפים עם מרתפים...העירייה אכן פנתה בשנת 2006 לשרים לקבלת אישור לביטול ההטבה גם למרתפי הוילות... הדבר מלמד כי גם לשיטת העירייה קיימת אפליה לא מוצדקת בין מרתפי וילות למרתפי דירות, ולכן היא בקשה מהשרים לבטל את ההטבה למרתפי הוילות. יתר על כן, התנהלות העירייה מלמדת שלא ראתה בעניין של העותרת רק מקרה בודד, אלא שניסתה לבחור בדרך שלא תביא לגריעת סכומים מקופתה בגין תשלומי ארנונה. גישה זו אין לקבל. חובת ההגינות ותום הלב המוגברים החלים על העירייה כרשות ציבורית, מחייבים אותה ליתן אותה הקלה סבירה והגיונית גם לבעלי מרתפים בבתים משותפים, ולא לבטל את ההטבה לכולם, במיוחד כאשר הרציונאל להקלה, המפורט לעיל, ממשיך להתקיים בשני המקרים. החלת ההקלה מתבקשת על מרתפים הזהים באופיים, בשל האוורור והאור המוגבלים".
בית משפט קמא הבהיר, כי דרישת "הכניסה הנפרדת", הקבועה בסעיף 1.3.3ה', "היא חלק מהגדרת 'וילה' אך לא קשורה לאפיון הייחודי של 'מרתף', תנאיו המיוחדים של המרתף ורק הם הולידו את הרציונל למתן הנחה למרתף". לפיכך, הגיע בית משפט קמא למסקנה חד משמעית, לפיה על העירייה להחיל את סעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה גם על מרתפים המצויים בדירות בבתים משותפים, ולתת להם את ההנחה "בשל היותם 'מרתף' ולא בשל היותם חלק מ'וילה'".
בהתייחסו לטענת העירייה, לפיה שינוי צו הארנונה נוגד את דיני ההקפאה, האוסרים על שינוי שיטת חישוב שטח הנכס, קבע בית משפט קמא, כי החלת סעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה, באופן שוויוני, הן על מרתפים של וילות והן על מרתפים המצויים בבתים משותפים, אינה עומדת בניגוד לדיני ההקפאה. השינוי המתבקש, כך הדגיש בית משפט קמא, אינו מהווה שינוי שיטת החישוב של הנכס, "ואין הוא מורה כיצד למדוד את שטח המרתף", אלא הוא רק מקנה הנחה של 25% בתעריף הארנונה.
על יסוד נימוקים אלה, החליט בית משפט קמא לקבל את העתירה, והורה לעירייה "לפעול להענקת ההנחה בארנונה למרתפה של העותרת [המשיבה] בסך 25%", תוך חיוב העירייה בהוצאות המשיבה בסכום של 20,000 ₪.
העירייה אינה משלימה עם פסק הדין השני, ומכאן הערעור שלפנינו.
טיעוני המערערת
12. במסגרת כתב הערעור, טענה העירייה, כי הסעד שניתן על-ידי בית משפט קמא אינו עולה בקנה אחד עם האיסור הקבוע בתקנה 3(ב) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז – 2007 (להלן: תקנות ההסדרים), לפיו לא ניתן לשנות את שיטת חישוב שטח הנכס. לעמדת העירייה, בית משפט קמא לא היה מוסמך להורות לעירייה לתקן את צו הארנונה, בין באמצעות הרחבת ההקלה הקבועה בסעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה, ובין על-ידי ביטולה.
13. העירייה הוסיפה וטענה, כי שגה בית משפט קמא עת קבע כי הענקת ההנחה, הקבועה בסעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה, למרתפים בבתים משותפים מהווה שינוי תעריף בלבד. מדובר, כך לטענת העירייה, בשינוי שיטת חישוב שטח המרתפים בבתים משותפים, שכן הסעד שניתן על-ידי בית משפט קמא מורה לה לגרוע 25% משטחם לצורכי גביית הארנונה. במילים אחרות, מוסיפה וטוענת העירייה, כי "יישום פסק הדין כרוך בהפחתת 25% משטח המרתפים לחיוב...ולא בשינוי תעריף".
14. עוד נטען על-ידי העירייה, כי "גם אם יש ממש בטענת האפליה", הרי שבהינתן חוקי ההקפאה, מתן הסעד שהתבקש בעתירת המשיבה, היינו, תיקון צו הארנונה על-דרך שינוי שיטת חישוב שטח הנכס, אינו מצוי בסמכותה שלה, כמו גם בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים.
15. העירייה טענה בנוסף, כי שגה בית משפט קמא עת "החליף" את שיקול דעתה, בנוגע לדרך בה תתוקן האפליה הנטענת; וכאשר "כפה" עליה להשוות את אופן חישוב שטחי המרתפים בבתים משותפים לשיטת חישוב מרתפים בוילות, בניגוד להחלטתה משנת 2006, לשינוי צו הארנונה באמצעות ביטול ההטבה. נטען, בהקשר זה, כי העירייה הפעילה את שיקול דעתה באופן סביר והוגן, ואולם תקנות ההסדרים מונעות ממנה "כל אפשרות חוקית" ליישם את החלטתה ולבטל את ההטבה למרתפים בוילות.
16. לבסוף, השיגה העירייה על כך שבית משפט קמא לא הכריע בסוגיית השיהוי, בהדגישה, כי המשיבה מנועה מלתקוף הוראה בצו הארנונה אשר התקבלה כבר בשנת 1991. לחלופין, ציינה העירייה, כי על אף שהמשיבה מחויבת בגין שטח המרתף במלואו החל מיום 15.11.2009, היא הגישה את עתירתה רק ביום 17.3.2013. לחלופי חילופין, נטען כי מאחר שהחלטת מועצת העירייה בדבר הטלת ארנונה כללית לשנת 2013, התקבלה כבר ביום 26.11.2012, היה על המשיבה להגיש עתירה מנהלית בתוך 45 ימים ממועד זה.
טיעוני המשיבה
17. בפתח סיכומיה, טענה המשיבה כי בית משפט קמא קיבל את העתירה "רק במובנה של תיקון חיוב הארנונה שלה עצמה", ולא הורה לעירייה לתקן את צו הארנונה, תוך הרחבת ההקלה הקבועה בסעיף 1.3.1ה' על כלל בעלי המרתפים. לגישת המשיבה, הערעור שהוגש על-ידי העירייה מהווה ניסיון להשיג פסק דין הצהרתי "שישמש עבורה כמגן וכמחסום מצד תביעות עתידיות". לפיכך, התבקשנו להורות על מחיקת סעיפי הערעור העוסקים "בשאלות תיאורטיות ושאינן חלק מפסק הדין".
18. בכל הנוגע לטענה בדבר העדר סמכותו של בית משפט קמא להורות על שינוי צו הארנונה בשל דיני ההקפאה, נטען על-ידי המשיבה, כי אין בפסק הדין כל הוראה שיש בה משום שינוי צו הארנונה. לעמדת המשיבה, בית משפט קמא התערב, באופן נקודתי בלבד, בחיוב הארנונה הקונקרטי המוטל על המשיבה – ולא במעשה החקיקה עצמו – וזאת לנוכח קיומה של אפליה אסורה. עוד טענה המשיבה, כי העובדה, לפיה עד היום נמנעה העירייה מלתקן את צו הארנונה, יש בה כדי ללמד שגם להבנתה, פסק דינו של בית משפט קמא לא הורה לה לשנות את הצו. מכל מקום, הוסיפה וטענה המשיבה, כי בית המשפט לעניינים מנהליים מוסמך לבטל הוראה מפלה בצו הארנונה מכוח סעיפים 15(ד)(2) ו-20 לחוק יסוד: השפיטה.
19. בניגוד לטענת העירייה, סבורה המשיבה כי בית משפט קמא לא התערב בשיטת חישוב שטח הנכס, שכן הוא לא קבע כי יש למדוד את שטח המרתף בדרך שונה מהשיטה הנהוגה, אלא הורה לעירייה להפחית סך של 25%, באופן גלובלי, מחיוב הארנונה בגין המרתף. על כן, הענקת ההנחה בארנונה לשם מניעת אפליה, כך לשיטתה של המשיבה, אינה בבחינת שינוי שיטת חישוב שטח הנכס. המשיבה הוסיפה וטענה, בהקשר זה, כי ניסיונה של העירייה לתקן את האפליה, בשנת 2006, באמצעות ביטול ההקלה לכלל המרתפים, הוא העומד בניגוד לתכלית דיני ההקפאה, שכן שינוי זה "היה מרע את מצבם של נישומים, ומביא להעלאה עקיפה של חיוב הארנונה".
20. אשר לטענת העירייה, הנוגעת להתערבות בשיקול דעתה, ציינה המשיבה, כי טרם שניתן פסק הדין מושא הערעור, המליץ בית משפט קמא לעירייה לפעול לביטול האפליה בדרך שתהיה מקובלת עליה, אך העירייה בחרה "לדחות" את המלצתו של בית המשפט, ו"להנציח" את האפליה.
21. בהתייחסה לסוגיית השיהוי שהעלתה העירייה, הבהירה המשיבה, כי בית משפט קמא דן בטענה זו, ודחה אותה בצדק. נטען על-ידי המשיבה, בהקשר זה, כי מאז שנת 2009, היא עברה "מסכת תלאות" של הליכים משפטיים; וכי העתירה הוגשה ללא כל שיהוי, מיד בסמוך לאחר קבלת החלטת מועצת העירייה לאשר את צו הארנונה לשנת 2013, ולאחר מתן פסק הדין בערעור המינהלי (עמ"נ 20420-07-12).
תשובת המערערת לטיעוני המשיבה
22. במסגרת סיכומי תשובתה, הבהירה העירייה כי בהתאם לפסיקתו של בית משפט זה, אין ספק כי עליה להחיל את פסק דינו של בית משפט קמא גם על נישומים אחרים שמצבם דומה למצב המשיבה. לגישת העירייה, אין מדובר בפסק דין נקודתי – כטענת המשיבה – אלא בפסק דין המחייב אותה להעניק את אותה הקלה אשר ניתנה למרתפים המצויים בוילות, גם למרתפים שבבתים משותפים. העירייה ציינה, בעניין זה, כי בעקבות פסק הדין פנו אליה עשרות נישומים בדרישה להחיל גם עליהם את פסק הדין מושא הערעור, ובכלל זה נעשתה פניה, שהוכתרה כ"פניה מוקדמת" בטרם הגשת תובענה ייצוגית, בה נאמר כי יש להחיל את קביעותיו של בית משפט קמא, "לעניין חיוב מופחת של שטחי המרתפים בדירות מגורים על כלל הנכסים מסוג זה".
23. עוד הוסיפה העירייה וטענה, כי אף אם מדובר באפליה, וגם בהנחה שניתן היה להתגבר על המכשול שעניינו שינוי שיטת חישוב שטח הנכס, הרי שיש להידרש לשאלה, האם קיימת הצדקה לחייב אותה לתקן את האפליה דווקא על דרך של הרחבת מעגל הנהנים ולא על דרך של ביטול ההטבה, כעמדת מועצת העירייה, בשנת 2006. העירייה גורסת, בהקשר זה, כי בהינתן האיסור על שינוי שיטת חישוב שטח נכס, שתי דרכים אלו אינן אפשריות, באותה מידה.
דיון והכרעה
24. לאחר שעיינתי בפסק דינו של בית משפט קמא, כמו גם בהודעת הערעור ובסיכומי הצדדים, ולאחר האזנה לטיעוני הצדדים בעל-פה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל.
25. בפתח הדברים, מן הראוי להבהיר את משמעותו האופרטיבית של פסק הדין מושא הערעור שלפנינו. לטענת המשיבה, בית משפט קמא לא הורה לעירייה לתקן את צו הארנונה, אלא הנחה אותה להעניק את ההנחה – הקבועה בסעיף 1.3.1ה' לצו – למרתף המצוי בדירתה בלבד. אין בידי לקבל טענה זו, ודינה להידחות. כעמדת העירייה, הנני סבור כי אין מדובר, כלל ועיקר, בעניין נקודתי, הנוגע למרתף המצוי בדירת המשיבה בלבד אלא שעסקינן, הלכה למעשה, בשינוי צו הארנונה, קרי: החלת ההנחה הקבועה בסעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה גם על מרתפי דירות בבתים משותפים. ברי, כי ככל שבסופו של יום יאושר פסק דינו של בית משפט קמא, ככתבו וכלשונו, הרי שהעירייה תהיה מחוייבת ליתן את ההנחה לכלל בעלי מרתפי דירות בבתים משותפים, הזהים באופיים למרתף המצוי בדירת המשיבה. כפי שהובהר בעע"מ 6993/15 עיריית תל אביב-יפו נ' אספיאדה בע"מ (16.8.2016), על-ידי השופטת ד' ברק-ארז, בהקשר הנדון:
"לא ניתן לסיים מבלי להתייחס לחשש שאי-הכרה באפשרות להגיש תובענה ייצוגית במקרים מסוג זה תאפשר לרשויות המקומיות לנקוט בגישה של 'הפרד ומשול', מבלי שהחלטה עקרונית בסוגיה שמתעוררת בדיני ארנונה תזכה את הרבים. ניתן להבין חשש זה, אך דומה שיש לו מענה, ולו חלקי. כאשר נדחית טענה עקרונית של רשות מקומית בעניין סיווג, גם אם על יסוד אינדיבידואלי, וההתדיינות מסתיימת בפסק דין סופי ומחייב, חזקה על הרשות שהיא תיישם את העקרונות שעליהם הורה בית המשפט גם בעניינם של נישומים אחרים באותו מצב. יוער, כי למעשה בא-כוחה של העירייה הבהיר בדיון שנערך בפנינו שזו הדרך אשר בה צועדת העירייה לאחר שניתן פסק דין בעל היבטים עקרוניים לעניין סיווג ארנונה, גם אם הקביעות בו הן לחובתה..."
הנה כי כן, המשמעות האופרטיבית של פסק הדין מושא הערעור שלפנינו, היא כי סעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה יחול לא רק על מרתפים בוילות אלא גם על מרתפים המצויים בדירות בבתים משותפים, כדוגמת המרתף המצוי בדירת המשיבה.
26. לאחר הבהרה מתבקשת זו, נציב את השאלה המרכזית העומדת להכרעה בערעור שלפנינו והיא: האם הסעד שניתן על-ידי בית משפט קמא עומד בניגוד לדיני ההקפאה, בדגש על האיסור הקבוע בתקנה 3(ב) לתקנות ההסדרים בדבר שינוי שיטת חישוב שטח הנכס? אקדים מסקנה להנמקה, ואציין, כי בין אם מדובר באפליה, כקביעת בית משפט קמא, ובין אם לאו, ומבלי לקבוע מסמרות בדבר, הנני סבור כי הרחבת ההקלה, הקבועה בסעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה, גם על מרתפי דירות בבתים משותפים מהווה שינוי שיטת חישוב שטח הנכס – שינוי שאינו מצוי בסמכותו של בית משפט קמא; אינו בסמכות העירייה; ואינו אפשרי גם לוּ תעשה פנייה לאישורם של השרים, והכל כפי שיפורט להלן.
מסגרת נורמטיבית – דיני ההקפאה
27. הרקע לחקיקת הוראות ההקפאה והמטרות שעמדו ביסודן נסקרו על ידי בית משפט זה בהרחבה (ראו, בין היתר, פסק דיני בעע"מ 7414/13 בר טן אחזקות והשקעות בע"מ נ' עיריית רמת גן (24.12.2014) (להלן: עניין בר טן); ועע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ (28.12.2014) (להלן: עניין אי.בי.סי)), ואין צורך לחזור בהרחבה על הדברים. בתמצית יאמר, כי עד לשנת 1985 היו הרשויות המקומיות מוסמכות לקבוע את תעריפי הארנונה בתחומן ללא כל הגבלה. החל משנת 1985, קביעת תעריפי הארנונה על ידי הרשויות המקומיות הוגבלה על ידי הוראות המכונות "הוראות ההקפאה". הוראות אלו נולדו על רקע משבר כלכלי שפקד את המדינה, וכחלק מרצונו של המחוקק לייצב את המשק, לרסן את עליית המחירים, ולעצור את האינפלציה הדוהרת. הוראות ההקפאה – שראשיתן בחוק לייצוב המשק, התשמ"ה – 1985, נועדו למנוע מהרשויות המקומיות מלהעלות את תעריפי הארנונה על מנת לכסות את גירעונותיהן, וזאת גם אם באופן עקיף, באמצעות שינוי הקריטריונים להטלת הארנונה, שינוי סיווגי הארנונה או שינוי שיטת מדידת שטח הנכסים, וכיוצא באלה (ראו, בהקשר זה, עע"מ 11641/04 ברוך סלע נ' מועצה אזורית גדרות, פסקה 6 (17.7.2006) (להלן: עניין סלע); עע"מ 1721/10 מועצה מקומית גני תקווה נ' קופלביץ, פסקה 12 (9.8.2012) (להלן: עניין גני תקווה); עניין בר טן, פסקה 3).
עד לשנת 1992, קבעה חקיקת ההקפאה, מידי שנה בשנה, את השיעור המרבי שבו היו רשאיות הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה לנכסים המצויים בתחומן. ככל שרשות מקומית ביקשה להעלות את התעריפים מעבר לשיעור המרבי, נדרש לכך אישור פרטני של השרים. מקובלנו כי העלאה כאמור, אשר נעשתה מבלי שניתן לכך אישור השרים, נגועה בחריגה מסמכות, וניתן היה לבטלה על ידי הגשת עתירה לבג"צ, ולאחר כינונו של בית המשפט לעניינים מנהליים, באמצעות הגשת עתירה לבית משפט זה, או לתקוף את ההעלאה באופן עקיף בערכאות אחרות (ראו: עע"מ 1721/10 מועצה מקומית גני תקווה נ' קופלוביץ, פסקאות 9-8 (9.8.2012); עניין אי.בי.סי, פסקה 10).
28. בשנת 1993, נכנס לתוקפו חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג – 1992 (להלן: חוק ההסדרים). חוק זה נועד "ליצור יציבות במשק ובהטלת הארנונה, לקבוע כללים ברורים ואחידים להטלת ארנונה ולהטיל פיקוח על הרשויות המקומיות בכל הנוגע להטלת ארנונה" (עניין סלע, פסקה 6). בית משפט זה הבהיר, כי תכלית חוק ההסדרים כפולה "הן מניעת העלאת תעריפים, המשפיעה באופן שלילי על מדד המחירים לצרכן והן מניעת הפחתה בלתי מבוקרת של תעריפים המביאה לגרעון. מדובר למעשה בשני צידי המטבע, ויפים בהקשר זה דברי השופט מ' חשין לפיהם 'הקלה במיסוי על פלוני פירושה הוא אפוא – על דרך העיקרון – הכבדה במיסוי על פלמוני'" (עע"מ 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה, פסקה 14 (18.11.2008); וראו גם: עע"מ 10864/07 גלבר הלן נ' עיריית אשדוד, פסקה 14 (9.2.2011)).
סעיף 8 לחוק ההסדרים מגדיר את סמכותה של רשות מקומית להטיל ארנונה על נכסים בתחומה, וזו לשונו:
"8. (א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס.
(ב) השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לעניין הטלת ארנונה כללית בכפוף להוראות סעיף קטן (ב1) לעניין אופן חישוב שטחו של נכס".
מכוח סעיף זה נהגו השרים, החל משנת 1993, להתקין תקנות מתאימות, ובשנת 2007 הותקנו תקנות "קבועות", הן תקנות ההסדרים. לענייננו רלוונטית תקנה 3 לתקנות ההסדרים, שכותרתה "כללים לחישוב שטח הנכס":
"(א) חישוב שטחו של נכס לצורך הטלת ארנונה כללית יהיה במטרים רבועים; הארנונה הכללית אשר תוטל על נכס תהיה בסכום המתקבל ממכפלת מספר המטרים הרבועים של הנכס בסכום הארנונה למטר רבוע.
(ב) לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת כספים מסוימת, יראו את סך כל שטחו של נכס, כסך כל השטח כפי שחושב לצורך הטלת ארנונה כללית בשנת הכספים הקודמת, זולת אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה".
עולה מן המקובץ, כי סעיף 8 לחוק ההסדרים, והתקנות שהותקנו מכוחו אינם כוללים הוראות מדויקות באשר לשיטת חישוב השטח החייב בארנונה, למעט החובה להטיל את החיוב על פי יחידות שטח. בהעדר הוראות מדויקות לעניין זה, נוהגות הרשויות המקומיות לקבוע בצווי הארנונה את שיטת חישוב השטח לצורך הטלת הארנונה, כאשר רשויות מקומיות כאלה ואחרות קובעות שיטות שונות בנושא זה (עע"מ 8635/05 עיריית יבנה נגד רונית ארפרוינד כהן, פסקה 11 (15.5.2007) (להלן: עניין יבנה)). מכל מקום, על-פי תקנה 3(ב) לתקנות ההסדרים, משחושב שטחו של נכס, הרי ככלל, חיוב הארנונה על-פי שטח זה אינו ניתן לשינוי, אלא אם מדובר בטעות בחישוב, שאינה תוצאה של שינוי שיטת החישוב. בעניין אי.בי.סי הבהיר השופט ע' פוגלמן, בהקשר זה, כי:
"תקנה זו נועדה למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה באמצעות שינוי שיטת המדידה של אותו נכס, ומאז כניסתה לתוקף נאסר על הרשויות המקומיות לשנות את שיטת החישוב של שטח הנכס לצורך חיוב בארנונה (זולת בנסיבות מסוימות שאינן חלות בענייננו), אף לא באמצעות אישור של השרים" (פסקה 11).
תקנה 10(א) לתקנות ההסדרים, שכותרתה "אישור חריג", מפרטת את הנסיבות בהן תזדקק הרשות המקומית לאישור השרים, לצורך חיוב בארנונה בשנת כספים מסויימת:
"מועצה רשאית באישור שר הפנים ושר האוצר או מי שכל אחד מהם הסמיך –
(1) להטיל ארנונה בשנת כספים מסוימת שלא כאמור בכללי העדכון שנקבעו בסעיף 9(ב) רישה לחוק [חוק ההסדרים], בתנאי שסכום הארנונה לא יעלה על הסכום המרבי, ולא יפחת מהסכום המזערי;
(2) לשנות סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס שלא כאמור בתקנה 5;
(3) להטיל ארנונה שלא כאמור בתקנה 3(ב), אם תחום שיפוט הרשות המקומית הורחב כדין באחת מארבע השנים שקדמו לשנה שבה מתבקש האישור החריג, באופן שלתחום השיפוט ניתוסף שטח שהיה כלול בתחום שיפוטה של רשות מקומית אחרת"
וכך סיכמה השופטת ע' ארבל את המגבלות החלות על רשות מקומית, בכל הנוגע להטלת ארנונה:
"דיני ההקפאה מחילים על מועצה מקומית שלושה סוגי מגבלות על הטלת ארנונה, כאשר רמת הפיקוח של המחוקק על כל סוג מגבלה משתנה בהתאם לתכליתה... המגבלה הראשונה עניינה באיסור שינוי שיטת חישוב של השטח לחיוב בארנונה. מדובר במגבלה החמורה ביותר, שכן אין בתקנות ההסדרים מנגנון המאפשר לחרוג ממנה. מטרתה של מגבלה זו היא למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה באמצעות מדידה שונה של אותו נכס מבלי שהשתנה בו השימוש. המגבלה השנייה אוסרת על המועצה לשנות סיווג של נכס ללא שהשתנה השימוש בו. החשש שהוביל להטלת מגבלה זו הוא כי מועצה מקומית תשנה סיווג של נכסים בתחומה לשם גביית תעריף ארנונה גבוה יותר. שינוי סיווג אינו בסמכות המועצה, וככל שהיא חפצה בו עליה לפנות ולקבל את אישור השרים. המגבלה האחרונה עוסקת בהטלת ארנונה לראשונה. הטלת ארנונה כללית לראשונה היא בסמכות המועצה המקומית, והיא אינה זקוקה לאישור השרים, כל עוד הסכום שנקבע לאותו סוג נכס עומד בטווח התעריפים שקבעו התקנות וכל עוד לא הוחרג סוג הנכס במפורש בצווי הארנונה הקודמים" (עניין גני תקווה, פסקה 21) (ההדגשות שלי – א.ש).
29. יש לציין, כי המגבלה בדבר שינוי שיטת חישוב הנכס, שהטילה "חקיקת ההקפאה" על סמכותן של הרשויות המקומיות לתקן את צווי הארנונה שלהן, נוגעת הן להוספת שטחים (ומכאן להעלאת החיוב הארנונה), והן לגריעה מהשטחים (ומכאן להפחתה בחיוב הארנונה). בעניין יבנה, הבהירה השופטת א' חיות (כתוארה דאז), כי החלטת עיריית יבנה לשנות את שיטת חישוב השטחים לצורך חיוב בארנונה, באמצעות הוספת שטח המרתפים, מהווה שינוי אסור של שיטת חישוב הנכס, בקובעה כי:
"החלטה זו נוגדת את ההגבלה שבתקנה 2(ב), שכן שיטת החישוב על פיה נהגה המערערת לקבוע את חיוב הארנונה למגורים עד אותו שלב החריגה מפורשות את המרתפים מגדר החישוב והחרגה זו אין מקורה בטעות הבאה בגדר הסיפא לתקנה או באי חוקיות כפי שניסתה המערערת לטעון. בפנינו, על כן, שינוי אסור של שיטת החישוב שדינו להתבטל...כמו כן איני רואה צורך להידרש לטענות שהעלו הצדדים באשר לשאלה האם ניתן במקרה הנדון אישור השרים לתוספת שטח המרתפים. זאת משום שתקנה 9 לתקנות הארנונה המאפשרת לרשות מקומית - באישור השרים - לחרוג מן ההגבלות הקבועות בתקנות הארנונה אינה חלה ככל שהדבר נוגע להגבלה שבתקנה 2(ב) והיא מתייחסת אך ורק לאפשרות של חריגה באישור השרים מן המגבלות הקבועות בתקנה 4 (לעניין שינוי סיווג או תת סיווג של הנכס) ובתקנות 7 ו-8 (לעניין סכום הארנונה למטר רבוע). תקנה 9 אינה מאפשרת, אפוא, אף לא באישור השרים, שינוי של שיטת חישוב השטח בניגוד להגבלה הקבועה לעניין זה בתקנה 2(ב)...".
ומן הכלל אל הפרט
30. בפסק הדין הראשון, ציין בית משפט קמא כי "לפי חוקי ההסדרים, אכן לא ניתן לשנות את שיטת החישוב ללא שינוי חקיקתי". דא עקא, הוא קבע בפסק הדין השני, כי הענקת ההנחה הקבועה בסעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה, גם למרתפי דירות בבתים משותפים, אינה נוגדת את דיני ההקפאה, שכן אין מדובר בשינוי שיטת החישוב של שטח הנכס, אלא בשינוי תעריף הארנונה. עמדה זו של בית משפט קמא אינה מקובלת עליי.
למען הסדר הטוב, אביא שוב את נוסחו של סעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה: "שטח מרתף בוילות, המשמשות למגורים בלבד, יחויב ב-75% משטחו בלבד". סעיף זה גורע מסך כל השטחים הנכללים בחישוב שטח הוילה, 25% משטח המרתף בנכס. כפי שהובהר לעיל, הורה בית משפט קמא, במסגרת פסק דינו, הלכה למעשה, על שינוי צו הארנונה באופן המחיל את הסעיף גם על מרתפי דירות בבתים משותפים. כפועל יוצא מכך, הנחה בית משפט קמא את העירייה להפחית 25% משטחי המרתפים בדירות המצויות בבתים משותפים, המחויבים על-פי צו הארנונה במלוא שטחם. הסעד שניתן על-ידי בית משפט קמא, היינו הפחתה של 25% משטח המרתף לצורך החיוב בארנונה, מהווה שינוי שיטת החישוב של שטח הנכס, דבר האסור על-פי תקנה 3(ב) לתקנות ההסדרים. לטעמי, אין כל דרך לפרש את הדברים באורח שונה, והטענה כי אין מדובר בשינוי שיטת חישוב שטח המרתף, נראית בעיני כטענה מלאכותית שאינה מתיישבת עם העובדות הרלוונטיות לענייננו.
31. נחזור ונדגיש, כי המגבלה המופיעה בתקנות ההסדרים, שעניינה איסור שינוי שיטת חישוב של השטח לחיוב בארנונה – בהשוואה לשיטת החישוב בשנה קודמת – הינה המגבלה המשמעותית ביותר, המוטלת על הרשויות המקומיות, שכן אין בתקנות ההסדרים כל מנגנון המאפשר לחרוג משיטת החישוב, אף לא באישור השרים. עוד יש לזכור, בהקשר זה, כי בשנת 2006 פעלה העירייה לשם תיקון האפליה הנטענת, באמצעות פניה לשרים בבקשה לביטול ההנחה הקבועה בסעיף 1.3.1ה' לצו, הניתנת למרתפי וילות. השרים סרבו לבקשה זו, והדעת נותנת כי הטעם לכך הוא, כי מדובר בשינוי שיטת חישוב הנכס – דבר שאף הם, כאמור, אינם מוסמכים לאשרו.
32. לנוכח האמור לעיל, הנני סבור כי שינוי צו הארנונה, באופן שיש בו כדי להפחית 25% משטח מרתפי דירות בבתים משותפים, לשם חיוב בארנונה, אינו אפשרי לפי הוראות הדין, כמפורט מעלה. לפיכך, קביעתו של בית משפט קמא בדבר החלת סעיף 1.3.1ה' לצו הארנונה גם על מרתפי דירות בבתים משותפים, דינה להתבטל.
בהינתן התוצאה אליה הגעתי, מתייתר הצורך לדון בטענת השיהוי בהגשת העתירה שהעלתה העירייה.
סוף דבר
33. סיכומו של דבר, אציע לחבריי לקבל את הערעור, ולבטל את פסק דינו של בית משפט קמא.
34. לאחר שעיינתי בדבריו המעמיקים של חברי, השופט נ' הנדל, הנני רואה להוסיף את ההערות הבאות:
א. השופט הנדל הצטרף, הלכה למעשה, לעמדתי כי יש לבטל את הסעד האופרטיבי שהעניק בית משפט קמא למשיבה, ולכך אני מסכים.
ב. מקובלת עליי עמדתו של השופט הנדל כי על המערערת לפעול לתיקון האפליה בהתאם לשיקול דעתה ועל פי דין, וזאת החל מצו הארנונה הבא, שהמועצה תאשר.
ג. לא ייעשה צו להוצאות.
ש ו פ ט (בדימ')
השופט נ' הנדל:
1. במוקד הערעור הנוכחי ניצב סעיף 1.3.1.ה. לצו הארנונה של המערערת (להלן: עיריית תל-אביב) לשנת 2013 (להלן: צו הארנונה), המורה כי "שטח מרתף בווילות, המשמשות למגורים בלבד, יחויב ב-75% משטחו בלבד". על פי הוראה זו, בעליו המאושרים של מרתף השוכן בווילה – קרי, מבנה יוקרתי "המכיל יחידת מגורים אחת או יותר ולכל אחת מהן כניסה נפרדת שלא דרך חדר מדרגות משותף" (סעיף 1.3.3.ה.) – יידרש לשאת בתשלום ארנונה אך ורק עבור 75% משטח המרתף. מנגד, בעלים של מרתף המשתייך לדירת מגורים "רגילה" – כזו שהכניסה אליה היא דרך חדר מדרגות משותף – ייאלץ לשלם עבור מלוא השטח, ללא הקלות כלשהן.
המשיבה, שברשותה מרתף ("חלק פנימי של בנין הנמצא ברובו מתחת לפני הקרקע, לפי הכניסה הראשית ליחידה"; סעיף 1.3.3.ד. לצו הארנונה) השוכן בבית דירות רגיל, סירבה להשלים עם רוע הגזירה. לאחר שהליכים קודמים בהם פתחה התנפצו על סלעי חוסר הסמכות העניינית, הגישה המשיבה עתירה מינהלית לבית המשפט קמא, בבקשה להורות כי החיוב המופחת יחול "על מרתפים בכל סוגי מבני המגורים". לאחר גלגולים שונים שאינם מענייננו, קיבל בית המשפט קמא את העתירה, והורה לעיריית תל אביב "לפעול להענקת ההנחה בארנונה למרתפה של [המשיבה] בסך 25%". מכאן הערעור – שבמרכזו ניצבת טענת העירייה כי גם אם ההסדר הנוכחי נגוע בהפליה, תקנה 3(ב) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן: תקנות ההקפאה), אוסרת על שינויו, ושוללת את הסעד לו עתרה המשיבה.
חברי, השופט (בדימ') א' שהם, מוצא ממש בטענה זו. להשקפתו, תוצאתו האופרטיבית של פסק הדין מושא הערעור היא החלת שיטת החישוב הקבועה בסעיף 1.3.1.ה. לצו הארנונה על מרתפים השוכנים בבתים משותפים – צעד שכמותו כשינוי שיטת חישוב השטח לחיוב בארנונה. לפיכך, "בין אם מדובר באפליה [...] ובין אם לאו", תוצאה זו מנוגדת לאיסור שמטילה תקנה 3(ב) לתקנות ההקפאה על שינוי שיטת החישוב, חורגת מסמכויות העירייה ובית המשפט – ומובילה, בהכרח, לקבלת הערעור.
דעתי שונה.
דיון – שינוי שיטת חישוב מפלה
2. אפתח ואומר כי להשקפתי אין לראות בהוראות ההקפאה מעין "פרה אדומה", עליה נאמר כי היא "מטהרת את הטמאים ומטמאה את הטהורים" (רב סעדיה גאון, הנבחר באמונות ובדעות, מאמר ג, פרק י). לתפיסתי, פרשנות תכליתית של תקנה 3(ב) לתקנות ההקפאה מלמדת כי מחוקק המשנה מעולם לא התיימר להעניק "תעודת הכשר" גורפת לשיטות חישוב הנגועות באי חוקיות חמורה, רק משום שהן עמדו, במקרה – או שלא במקרה – בתוקף במועד ההקפאה. אדרבה, תכליתה של תקנה זו – המהווה חלק בלתי נפרד ממכלול הוראות ההקפאה – היא להגן על המשק הישראלי מפני התנהלות בלתי אחראית של הרשויות המקומיות, אשר נהגו לשנות את תעריפי הארנונה באופן שפגע ביציבות המשק, יצר גירעונות תקציביים וכרסם ברווחי המגזר היצרני (מתוך דברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992). מטבע הדברים, כאשר שינוי שיטת החישוב אינו נעשה ביוזמת הרשות, אלא נכפה עליה הר כגיגית בידי הדין הישראלי – משום שהשיטה הקיימת נגועה באי חוקיות היורדת לשורשה – אין בשינוי כדי לאיים על היציבות והאחידות; אדרבה, הוא משרת אותן. תקנות ההקפאה נועדו להגביל את שיקול הדעת הרחב שהופקד בעבר בידי הרשויות המקומיות, אך אין כל סיבה להניח שהן מבקשות להסיר מעל הרשויות את עול שלטון החוק, ולהנציח שיטות חישוב מפלות. ארחיב מעט אודות הוראות ההקפאה ותכליותיהן.
3. שורשיהן של הוראות אלה באינפלציה שהשתוללה במשק הישראלי במהלך שנות השמונים, ובגינה "נהגו הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה ובעיקר את הארנונה למגורים מדי שנה בשיעורים ריאליים כדי להגדיל את הכנסותיהן ומנגד הנהיגו הן לעיתים הנחות בארנונה למגורים בשיעורים ניכרים ושלא בהתאם להנחיות משרד הפנים". על מנת לשים קץ להתנהלות זו, ולהגן על יציבות המשק, החליט המחוקק להגביל את שיקול הדעת של הרשויות בנוגע לקביעת תעריפי הארנונה (עע"ם 8635/05 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד כהן, פסקה 10 (15.5.2007) (להלן: עניין ארנפרוינד); עע"ם 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, פסקה 6 (17.7.2006) (להלן: עניין סלע)). אכן, מדובר בחקיקה שתכליתה "להטיל רסן על הרשויות המקומיות" (ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876, 878 (1996)).
בשנת 1993 נכנס לתוקפו חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, אשר "קבע, לראשונה, כי שר האוצר ושר הפנים יקבעו סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה שיורשו הרשויות המקומיות להטיל, וכן כללים בדבר עדכון סכומי הארנונה" (רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 489 (2003); להלן: עניין שקם בע"מ). תכליתו, דומה עד מאד לתכלית גלגוליהן הקודמים של הוראות ההקפאה: "ליצור יציבות במשק ובהטלת הארנונה, לקבוע כללים ברורים ואחידים להטלת ארנונה ולהטיל פיקוח על הרשויות המקומיות בכל הנוגע להטלת ארנונה" (עניין סלע, פסקה 6). לשם כך, הסמיך סעיף 8(ב) לחוק את השרים לקבוע בתקנות –
"את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לעניין הטלת ארנונה כללית בכפוף להוראות סעיף קטן (ב1) לעניין אופן חישוב שטחו של נכס".
בהתאם לסמכות זו, הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993 – שהתגלגלו, בשינויים מסוימים, אל תקנות ההקפאה העומדות כיום בתוקף. לצד הוראות הנוגעות להטלת ארנונה לראשונה על סוג נכס (תקנה 12), ומסדירות את האפשרות לשנות סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס (תקנות 5 ו-10(א)(2)), תקנה 3(ב) לתקנות ההקפאה קובעת כי –
"לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת כספים מסוימת, יראו את סך כל שטחו של נכס, כסך כל השטח כפי שחושב לצורך הטלת ארנונה כללית בשנת הכספים הקודמת, זולת אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה".
כלומר, למעט במקרה של טעות בחישוב השטח (או שינוי בשטח השיפוט של הרשות המקומית; ראו תקנות 10(א)(3)-(3א)), הרשות המקומית אינה רשאית לסטות משיטת החישוב של השטח לחיוב בארנונה. הגבלה חריפה זו נובעת מתכליתה הספציפית של תקנה 3(ב) לתקנות ההקפאה –
"ההוראה המגבילה את שינוי שיטת החישוב מטרתה למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה באמצעות מדידה שונה של אותו נכס (ראו רוסטוביץ, בעמ' 477). דהיינו, מאחורי שינוי שיטת החישוב לא עומדת כל החלטה עניינית הקשורה לשימוש בנכס, למיקומו וכדומה, אלא כל שעומד מאחורי שינוי כזה הינו הרצון של הרשות המקומית להעלות את תעריפי הארנונה. החוק והתקנות מאפשרים להעלות את תעריפי הארנונה באחוזים מסוימים כל שנה. העלאת הארנונה באמצעות שינוי שיטת חישוב עוקפת למעשה הוראות אלו ופוגעת במטרת חוקי ותקנות ההסדרים ליצור יציבות במשק. לשינוי שיטת חישוב יש אף השפעה נרחבת על סוגי נכסים שונים ורבים, וכך עלולה להיווצר השפעה נרחבת על מדד המחירים לצרכן וכתוצאה מכך על האינפלציה. לפיכך נראה שתפיסת המחוקק הינה שככל שמדובר בשיטת חישוב על הרשות לדבוק בשיטת החישוב שבחרה בה מלכתחילה" (עניין סלע, פסקה 15 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל; ההדגשות אינן במקור).
משמע – בבסיס האיסור על שינוי שיטת החישוב, ניצב חששו של מחוקק המשנה מפני מניפולציות, או שינויים "יצירתיים" מדי, שבאמצעותם ירוקנו הרשויות המקומיות מתוכן את המגבלות על קביעת שיעור הארנונה. כזכור, מגבלות אלה נועדו להבטיח את יציבות המשק, כך שעקיפתן – באמצעות שינוי שיטת החישוב ללא הצדקה עניינית – תחתור תחת תכלית הוראות ההקפאה, ומכאן הצורך בסגירה מוחלטת של הפירצה. בהתאם, כאשר החשש מפני מניפולציות מסוג זה פוחת – למשל, בהקשר של שינוי סיווג, או הטלת ארנונה לראשונה – הסתפק המחוקק במשטר פיקוח גמיש יותר, והותיר לרשויות המקומיות שיקול דעת רחב בהרבה (שם).
4. הנה כי כן, הקפאת שיטת החישוב הקיימת נועדה למנוע מן הרשויות המקומיות "לעקוף" את המגבלות שהוטלו על קביעת תעריפי הארנונה – ולהבטיח כי ההסדרים שנועדו לרסן את הרשויות ולהבטיח את יציבות המשק אכן ימלאו את תפקידם. נוכח תכלית זו, מובן כי האיסור שמטילה תקנה 3(ב) לתקנות ההקפאה על שינוי שיטת החישוב, חל רק כאשר קיים "חשש מובנה" לגבי הצידוק לשינוי – דהיינו, מקום בו פועלת הרשות מיוזמתה לשינוי השיטה. אולם, כאשר השינוי נכפה על הרשות בשל אי חוקיות המצב הקיים, דוגמת הפלייה, אין יסוד להניח כי על בית המשפט להנציח את ההסדר הפסול – שהרי במקרה זה ברור שהשינוי אינו בגדר עלה תאנה המכסה על התערבות אסורה בתעריפי הארנונה.
5. לגישה זו ניתן למצוא סיוע בעניין ארנפרוינד, שם טענה הרשות המקומית כי היא רשאית לשנות את שיטת החישוב שעמדה בתוקף בעת ההקפאה משום שנפלה בה אי חוקיות. בדחותו את הטענה, הבהיר בית משפט זה כי התנהלות הרשות עומדת בניגוד לתקנות ההקפאה –
"שכן שיטת החישוב על פיה נהגה המערערת לקבוע את חיוב הארנונה למגורים עד אותו שלב החריגה מפורשות את המרתפים מגדר החישוב והחרגה זו אין מקורה בטעות הבאה בגדר הסיפא לתקנה או באי חוקיות כפי שניסתה המערערת לטעון. בפנינו, על כן, שינוי אסור של שיטת החישוב שדינו להתבטל" (פסקה 12; ההדגשה אינה במקור).
ניתן להסיק כי המסקנה שמדובר בשינוי אסור נובעת מן הקביעה לפיה לא הוכח שבשיטת החישוב הקודמת נפלה טעות או אי חוקיות. לעומת זאת, לו היה עולה בידי הרשות להוכיח את טענת אי החוקיות, היה בכך כדי להוציא אותה מגדרי תקנות ההקפאה ולאפשר את שינוי השיטה (ראו גם עע"ם 858/13 חזן נ' עיריית מעלות תרשיחא (27.2.2014)).
6. אמנם, "'גבול הפרשנות הוא גבול הלשון' [...] והפרשן אינו רשאי לאמץ חלופות שאין להן עיגון בלשון החוק – שלא לדבר על חלופות העומדות בניגוד מפורש ובולט לה" (בג"ץ 7401/18 אדר נ' משרד הפנים – מנהל הבחירות, פסקה 4 (22.10.2018)). אולם, תקנה 3(ב) לתקנות ההקפאה אינה מכילה התייחסות לסוגיית השינוי של שיטת חישוב מפלה ובלתי חוקית, וממילא אינה שוללת את הפרשנות המאפשרת לשנות שיטה כזו. זוהי סוגיה שעניינה נוגע מהותית לעקרונות המינהל התקין, והיא רצינית וכבדה מכדי להסיק שהעדר התייחסות כמוהו כהתייחסות שלילית. באין מניעה לשונית, מן הראוי לפרש, אפוא, את התקנה באופן התואם את תכליותיה – כך ששינוי שיטת חישוב הנגועה באי חוקיות חמורה לא יבוא בגדרי האיסור.
7. לדברים אלה משנה תוקף ביחס לשינוי שיטת חישוב מפלה, מן הסוג שהמשיבה טוענת כי התקיים בענייננו. פרשנות המייחסת למחוקק המשנה כוונה להנציח שיטה כזו, הגם שהיא חותרת תחת עקרון השוויון – הנמנה, כידוע, על עקרונות היסוד של המשפט הישראלי – עומדת בניגוד ממשי לתכליתן הספציפית של הוראות ההקפאה, כמו גם לתכליותיהן הכלליות. כפי שהבהיר בית משפט זה ביחס למחלוקת פרשנית אחרת לגבי היקפה של תקנה 3(ב) לתקנות ההקפאה:
"החלת אמות מידה שונות על נכסים זהים באופן שכמו נותן הנחה רק לחלק מהנכסים משמעותה למעשה הכבדת נטל הארנונה על הנכסים האחרים או קיצוץ בשירותים הניתנים; לחלופין המשמעות היא יצירת גירעון בתקציב הרשות המקומית [...] דבר זה מנוגד לתכלית דיני ההקפאה ויש להעדיף פרשנות שלא תהיה מנוגדת לתכלית. בנוסף, החלת שיטות חישוב שונות על נכסים זהים באותה מועצה אזורית טומנת בחובה פגיעה בעקרון השיוויון ללא שנטען לפנינו כי יש לכך הצדק. ככלל אין לפעול באופן בלתי שווה בעניינם של נישומים שווים. עקרון השיוויון הוא אחד מעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית (ברק פרשנות החקיקה, בעמ' 457) ו'כל פעולת פרשנות חייבת להיעשות על רקע עקרונות היסוד של השיטה' (שם, בעמ' 473). כמו כן נאמר כי תכליתו של כל חוק לקדם ולשמר את עקרון השיוויון (שם, בעמ' 566). אשר על כן [...] בין שתי אפשרויות פרשניות יש להעדיף את הפירוש המתיישב עם עקרון השיוויון על פני פרשנות שתפגע בו" (עע"ם 8223/07 היים נ' מועצה אזורית דרום השרון, פסקה 17 לפסק דינה של הנשיאה מ' נאור (26.6.2011); ההדגשות אינן במקור; ראו גם עניין שקם בע"מ, בעמ' 494-495).
מאותם טעמים, יש להעדיף את הפרשנות המאפשרת לקדם תוצאה שוויונית, ולתקן שיטת חישוב מפלה.
8. משכך, נודעת חשיבות לשאלה האם סעיף 1.3.1.ה. לצו הארנונה, המפחית את שטח החיוב של מרתפי וילות, נגוע בהפליה. בהיבט זה, אין לי אלא להצטרף להכרעתו המנומקת של בית המשפט קמא, אשר קבע כי עילת ההקלה למרתפי וילות – קרי, "השימוש המוגבל בשל האוורור והאור המוגבלים" – יפה באותה המידה גם ביחס למרתפי דירות מגורים בבתים משותפים. עיריית תל אביב אינה תוקפת קביעה זו בהליך דנן, ואינה מציגה כל צידוק ענייני להבחנה בין וילות לבתים משותפים. למעשה, הצעתה לשינויים בצו הארנונה לשנת 2006 (מוצג 5 לתיק מוצגיה) מלמדת כי אף היא הכירה זה מכבר בצורך לקדם תעריף אחיד למרתפים בבתי מגורים – יהיו אלה וילות או בתים משותפים. בהעדר כל בסיס בחומר, או בטיעון בפנינו, לקיום שונות רלוונטית המצדיקה את ההבחנה שעורך סעיף 1.3.1.ה. לצו הארנונה, הרי שמדובר בהפליה פסולה.
ודוקו, ניתן לסבור כי סעיף זה אינו פוגע בזכות החוקתית לשוויון, שכן ההבחנה בין בעלי וילות לבעלי דירות מגורים בבתים משותפים אינה מבוססת על השתייכות לקבוצה חברתית מוגדרת ומוכרת. אך יש לזכור כי עקרון השוויון אינו מתמצה בשלילת יחס שונה לקבוצות המוגדרות על בסיס דת, גזע או מגדר. הפליה מסוג זה אמנם חמורה יותר, ואף מעלה את עוצמת הפגיעה בכבוד האדם. ברם, בענייננו נכון להדגיש את ההיבט החברתי של העניין. ההטבה שהחליטה עיריית תל אביב להעניק רק לבעלי וילות – ובמציאות החיים הישראלית, הקישור בין בעלי וילות ובעלי הון הוא כמעט בגדר "הדבר מעיד על עצמו" – חותרת תחת מובנו המינהלי, הרחב יותר, של עקרון השוויון (ראו והשוו עע"ם 343/09 הבית הפתוח בירושלים לגאווה וסובלנות נ' עיריית ירושלים, פסקאות 39-40 לפסק דינו של השופט י' עמית (14.9.2010); ברק מדינה "הזכות החוקתית לשוויון בפסיקת בית המשפט העליון: כבוד האדם, האינטרס הציבורי וצדק חלוקתי" ספר מרדכי (מוטה) קרמניצר 67 (אריאל בנדור, חאלד גנאים ואילן סבן עורכים; 2017). ההסדר שבמוקד הערעור לוקה, אפוא, בהפליה ברורה, שאף העירייה אינה מנסה להתכחש לה.
בנסיבות אלה, סבורני שאין מניעה עקרונית לשנות את שיטת החישוב הבלתי-חוקית המעוגנת בסעיף 1.3.1.ה. לצו הארנונה – ולאמץ תחתיה שיטה חלופית, העולה בקנה אחד עם עקרון השוויון. ממילא, יש לבחון כעת לגופה את טענת השיהוי שהעלתה עיריית תל אביב – אשר חבריי לא נדרשו אליה, נוכח עמדתם בשאלת היקפה של תקנה 3(ב) לתקנות ההקפאה.
שיהוי
9. לטענת עיריית תל אביב, העתירה המינהלית מושא הערעור, אשר הוגשה ביום 17.3.2013, לוקה בשיהוי חריף. זאת, בראש ובראשונה, משום שההסדר המעוגן בסעיף 1.3.1.ה. לצו הארנונה נכלל בצווי הארנונה של העירייה למעלה משני עשורים – מאז הופיע לראשונה בצו הארנונה לשנת 1992 (למען הדיוק יצוין כי במהלך השנים שחלפו התווספו לנוסח המקורי המילים "שטח מרתף בוילות, המשמשות למגורים בלבד, יחויב ב-75% משטחו בלבד"). על פי קו זה, אין זה מעלה או מוריד שהמשיבה השלימה את הקמת המרתף בשנת 2009, ורק אז הפכה לבעלת עניין אישי בתקיפת סעיף 1.3.1.ה., שכן השיהוי ה"כללי" נוצר עוד קודם לכן. מעבר לכך, העירייה באה בטרוניה גם כלפי מחדלי המשיבה עצמה. ראשית, היא טוענת כי העתירה הוגשה למעלה משלוש שנים לאחר המועד שלגביו חויבה המשיבה לראשונה בתשלום ארנונה עבור מלוא שטח המחסן (15.11.2009). עוד טוענת העירייה כי גם בהתייחס לצו הארנונה לשנת 2013 העתירה נגועה בשיהוי, שכן המועצה אישרה את הצו כבר ביום 26.11.2012, ואילו המשיבה עתרה לבית המשפט קמא רק בחלוף קרוב לארבעה חודשים.
מן החומר עולה כי מאז הוטל עליה החיוב הראשון בגין מלוא שטח המרתף ועד הגשת העתירה שבמוקד הערעור הנוכחי, המשיבה לא ישבה בחיבוק ידיים. היא השיגה על הודעת החיוב שנשלחה אליה ביום 16.2.2010, אך השגתה נדחתה. ערר שהגישה לוועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל אביב נדחה אף הוא, ביום 20.5.2012, וגורל דומה נפל בחלקו של הערעור המינהלי שהוגש לבית המשפט קמא (עמ"נ 20420-07-12) – בו נקבע כי על המשיבה לצעוד "בדרך המלך" ולהעלות את טענת ההפליה בהליך של עתירה מינהלית. פסק דין זה ניתן ביום 31.1.2013, והתקבל אצל המשיבה רק ביום 12.2.2013 (פסקה 15 לעתירה המינהלית) – כחודש ימים עובר להגשת העתירה מושא הערעור דנן. המשיבה סבורה כי בנסיבות אלה, אין לייחס לה כל שיהוי, שהרי עתירתה, המכוונת כלפי צו הארנונה לשנת 2013, הוגשה זמן קצר לאחר מתן פסק הדין בערעור המינהלי.
שני ראשים, אפוא, לטענת השיהוי: האחד, מבוסס על קיומו של הסדר דומה לסעיף 1.3.1.ה. לצו הארנונה מאז הצו לשנת 1992. משנהו, נשען על מחדלי המשיבה מאז חויבה בתשלום עבור מלוא שטח המחסן, בשלהי שנת 2009, ועד הגשת העתירה בחודש מרץ 2013.
10. כידוע –
"בבחינת טענת שיהוי בהגשת עתירה, יש לבחון הן את השיהוי ה'סובייקטיבי', מנקודת מבטו של העותר, הן את השיהוי ה'אובייקטיבי', שעניינו תוצאות השיהוי מנקודת מבטה של הרשות. כאשר האיזון בין נקודות מבט אלה מוביל לקבלת טענת השיהוי, יש לבחון את השפעתה של דחיית העתירה על האינטרס הציבורי הרחב [...] דהיינו, האם יש פגיעה חמורה בשלטון החוק" ((בג"ץ 9029/16 אבירם נ' שר המשפטים, פסקה 3 לחוות דעתי (1.2.2017); להלן: עניין אבירם).
בחינת השיהוי כוללת שלושה אלמנטים: השיהוי הסובייקטיבי – הבוחן את הסיבות לאיחור בהגשת העתירה מנקודת מבטו של העותר; השיהוי האובייקטיבי – האם כתוצאה מן האיחור בהגשת העתירה נגרמו נזקים, ישירים או עקיפים, לרשות, לציבור או לצדדים שלישיים קונקרטיים. החשוב מבין שני רכיבים אלה הוא השיהוי האובייקטיבי (בג"ץ 3514/07 מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ נ' פיורסט, פסקה 28 (13.5.2012)). מכל מקום, את השיהוי האובייקטיבי והסובייקטיבי יש לאזן אל מול אינטרס ההגנה על שלטון החוק: ככל שהפגם שנפל במעשה המינהלי חמור יותר, תגבר הנטייה להידרש לעתירה לגופה למרות השיהוי בהגשתה – נוכח האינטרס הציבורי ב"עידוד" הרשות להקפיד על קיום החוק (עניין אבירם, שם). מבחן משולש זה יפה גם ביחס לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים להאריך את המועד להגשת עתירה מינהלית, לפי תקנה 3(ג) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסקה 20 (28.12.2014); להלן: עניין אי.בי.סי).
המפגש בין טענת השיהוי לבין דיני הארנונה דורש מחשבה וזהירות. הטעם בדבר הוא שהוראות רבות בצווי הארנונה הנוכחיים "נולדו" בצווים שהוקפאו, מכוח חקיקת ההקפאה, בשנות ה-90. בית משפט זה, בהרכב מורחב, נדרש למפגש האמור, וקבע חזקה –
"שלפיה עתירה מינהלית המכוונת לפגם משורשר שנפל בצו ארנונה המוגשת בחלוף שבע שנים ממועד התקנתו של הצו הפגום לוקה בשיהוי אובייקטיבי המביא לדחיית העתירה. חזקה זו ניתנת לסתירה במקרים מתאימים. הלכה זו תחול הן ביחס לעתירות התוקפות בתקיפה ישירה צווים שנפלו בהם פגמים משורשרים, הן ביחס לתביעות אזרחיות להשבה של סכומים שנגבו שלא כדין מחמת פגם משורשר" (שם, פסקה 50 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן).
נקבע כי כאשר מקורו של הפגם שעליו מצביע העותר הוא בצו ארנונה "עתיק", קיימים שיקולים כבדי משקל התומכים בדחיית העתירה בשל השיהוי האובייקטיבי שנפל בה. בין היתר, הוזכר בהקשר זה החשש מפגיעה קשה בתפקוד הרשויות המקומיות – הן בשל חובת ההשבה בגין תשלומים שנגבו בעבר שלא כדין, והן נוכח המגבלות על הגדלה עתידית של היקף גביית הארנונה, בניסיון לחפות על אובדן ההכנסה הנובע מפסילת הצו הפגום (שם, פסקאות 34-35). כמו כן, ניתן משקל לעומס שהדיון בעתירות מעין אלה עלול להטיל על מערכת המשפט (שם, פסקה 38), ולקושי הראייתי הכרוך בניסיון להתחקות אחר טיב, תכלית ואופן היישום של צווי ארנונה מן העבר הרחוק (שם, פסקה 39). הובהר כי בשל הסתמכות הרשות על הצווים הוותיקים שחוקיותם לא הוטלה בספק, ובהתחשב בכך שהארנונה שנגבתה שימשה בפועל לרווחת כלל התושבים, שיקולים אלה עשויים לחרוץ את גורל העתירה לשבט – גם כאשר היא מצביעה על פגם של חריגה מסמכות (בדמות חריגה מהוראות ההקפאה; שם, פסקה 44).
לכאורה, חזקה זו מובילה לקבלת עמדת עיריית תל אביב במקרה שלפנינו, שהרי העתירה הוגשה הרבה למעלה משבע שנים לאחר שההסדר המפלה הותקן לראשונה – בצו הארנונה לשנת 1992.
11. אולם, לאחר העיון נראה כי יישום ראוי של עניין אי.בי.סי בנסיבות המקרה שלפנינו יביא לתוצאה שונה. לאמור, בהלכה זו נקבעה חזקה ביחס לשיהוי האובייקטיבי, אך אין זה בגדר סוף פסוק. בדרך כלל, השיהוי האובייקטיבי יגבר, בחלוף שבע שנים מן המועד בו נולד הפגם, על שיקולי השיהוי הסובייקטיבי ואינטרס ההגנה על שלטון החוק. אולם, "במקרים המתאימים" ניתן לסתור חזקה זו. כפי שיובהר מיד, ענייננו נמנה על אותם מקרים מתאימים.
אפנה תחילה לרכיב השלישי של עילת השיהוי – הוא אינטרס ההגנה על שלטון החוק. כפי שנאמר לעיל, סעיף 3(ב) לתקנות ההקפאה אינו מונע מבית המשפט להורות על תיקון ההסדר המפלה העומד במוקד ענייננו. בעיני, תוצאה אחרת – המנציחה הפליה זו, מבלי להותיר כל גורם שבידיו לתקנה – אינה תואמת את דרישות הדין ותכליתן. בפרספקטיבה של האינטרס הציבורי בשמירה על שלטון החוק, קיים שוני מסוים בין הפגם שנפל בסעיף 1.3.1.ה. לצו הארנונה לבין הפגמים שנדונו בעניין אי.בי.סי.
באותו עניין, אי החוקיות נבעה מהפרת הוראות ההקפאה – ועל כן, לתיקון פגמים אלה עשרות שנים לאחר מעשה "בהינתן שהרשויות השתמשו בכסף שנגבה והן מסתמכות על גבייתו בעתיד – אין דבר וחצי דבר עם תכליתה של חקיקת ההקפאה". כך שהאינטרס הציבורי בבירור העתירה המאוחרת מצומצם יחסית (שם, הטיעון השביעי בפסקה 44). לעומת זאת, בענייננו האינטרס הציבורי בסילוק ההפליה ובשמירה על עקרון השוויון אינו מתפוגג עם השנים, והוא עומד בעינו גם ביחס לעתירה מאוחרת – באופן העשוי לגבור על השיהוי האובייקטיבי. מעבר לממד הזמן, יש משמעות גם לחומרת הפגם: אין דין חריגה מהוראות פרוצדורליות, שבאו לעולם על רקע מצב המשק לפני שנות דור, כדין חתירה תחת עקרון השוויון, הנתפס כאחד מיסודות החברה והמשפט בישראל.
מטעמים אלה, סבורני כי הגם שהעתירה הנוכחית הוגשה בשיהוי אובייקטיבי ממשי – מעל שני עשורים – האינטרס הציבורי בבירורה משמעותי יותר מן האינטרס המקביל בעניין אי.בי.סי.
12. ועוד, בנוגע לצלע המרכזית השנייה של עילת השיהוי – קרי, השיהוי האובייקטיבי. קיימים הבדלים מהותיים בין המקרים. בעניין אי.בי.סי יוחס משקל רב לפגיעה הפוטנציאלית של העתירה המאוחרת בהתנהלות הרשות – הן בשל סיכוני ההשבה של גביית העבר, והן בשל חוסר היכולת להסדיר מקור הכנסה חלופי בעתיד. לעומת זאת, במקרה שלפנינו שיקולי ההסתמכות מעוררים קושי ממשי, שכן עיריית תל אביב לא הציגה נתונים לגבי היקף הפגיעה הכספית כתוצאה מקבלת העתירה. ההפך הוא הנכון: בפסקה 61 לכתב התשובה שהגישה לבית המשפט קמא טענה העירייה כי "לרוב מרתפים בבתים משותפים, אם בכלל קיימים, אינם צמודים לדירה מסוימת – זאת בשונה ממרתפים ב'וילות' אליהם נתכוון הצו [...] אין ספק כי מקרה העותרת אינו מעיד על הכלל, אלא מהווה את היוצא מהכלל". מטבע הדברים, אם, כפי שטענה העירייה, מרתפי דירות מגורים בבתים משותפים הם חיה כה נדירה בעיר תל אביב-יפו, קשה להניח ששינוי היקף החיוב לגביהם – לרבות בדרך של הפחתה, כפי שהורה בית המשפט קמא – יסב פגיעה של ממש לעירייה. מאותה סיבה, גם החשש מפני "בור תקציבי" עתידי אינו כה רלוונטי, לבטח נוכח האפשרות לתקן את ההפליה בדרך של ביטול ההטבה הפסולה. כאמור, בעניין אי.בי.סי הובהר כי:
"אין משמעות הדבר שלעולם לא יידרש בית המשפט לעתירה שהוגשה בחלוף שנים מאז שנפל הפגם. כל עניין ייבחן לגופו תוך מתן משקל הולם לשיקולים שעליהם עמדנו ובהם משך הזמן שחלף מאז שנוצר הפגם; מידת הפגיעה הפוטנציאלית באינטרס הציבורי; אם מדובר בפגם גלוי וברור או שמא פגם שבית המשפט הצהיר עליו בדיעבד לאחר בירור של מחלוקת כנה. הגם שאין לקבוע מסמרות וכל מקרה ייבחן לגופו, סבורני שחלוף פרק זמן של שבע שנים – אורכה של תקופת ההתיישנות האזרחית – מקים חזקה שלפיה עתירה המכוונת לפגם משורשר שחוסר הסמכות שדבק בו לא היה גלוי על פניו לוקה בשיהוי מאיין המצדיק לדחותה על הסף. עם זאת, בהיות השיהוי מושג פונקציונלי, אין מדובר בחזקה חלוטה, וזו ניתנת לסתירה כנגזרת של מכלול הנסיבות כאמור" (שם, פסקה 49).
השוני בעוצמת השיהוי האובייקטיבי רלוונטי, אפוא, לענייננו, ויש בו כדי להשפיע על התוצאה הראויה.
13. אף השיהוי הסובייקטיבי שהתרחש בענייננו אינו חמור דיו כדי להביא לדחיית העתירה על הסף. אין זה מקרה שבו המשיבה ישנה על זכויותיה ולא פעלה כלל; אדרבה, כפי שפורט בהרחבה לעיל, המשיבה נקטה צעדי השגה שונים – אלא שבפסק הדין בערעור המינהלי קבע בית המשפט קמא כי היה על המשיבה לצעוד בדרך המלך, ולהעלות את סוגיית ההפליה במסגרת עתירה מינהלית. אכן, "הגשת העתירה לערכאה הלא מתאימה אינה עוצרת את 'מרוץ' השיהוי" (עע"ם 3832/07 עיריית עפולה נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 12 (21.12.2010)). ברם, נוכח ניהול הליכים בתקופת הביניים, קשה לראות בהתנהלות המשיבה משום שיהוי סובייקטיבי חזק מספיק כדי להתגבר על האינטרס הציבורי בבירור העתירה ובהגנה על שלטון החוק (ראו והשוו עע"ם 8354/04 האגודה לסיוע והגנה על זכויות הבדואים בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה – ועדת המשנה לערעורים, פסקה 12 (25.1.2006)). הייתי מגדיר זאת כשיהוי סובייקטיבי בנסיבות מקלות מבחינת התנהגותה במהלך התקופה.
14. הנה כי כן, החזקה שהוחלה בפרשת אי.בי.סי – ובדין הוחלה, מן הטעמים שפורטו בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן – נסתרה בנסיבות ענייננו. אין בשיהוי הסובייקטיבי המסוים שנפל בהתנהלות המשיבה, וברכיבים הקיימים של השיהוי האובייקטיבי, כדי לגבור על האינטרס הציבורי המשמעותי בתיקון ההפליה המתחדשת בה נגוע סעיף 1.3.1.ה. לצו הארנונה – המבכר, כזכור, בעלי וילות ללא כל נימוק ענייני. את המענה לקשיים שמעורר השיהוי יש למצוא בדוקטרינת הבטלות היחסית, המפרידה בין הפגם לתוצאותיו, ומאפשרת להעניק סעד המתחשב במכלול האינטרסים שעל הפרק – לרבות התנהלות המשיבה, חומרת הפגם וההשלכות על עיריית תל אביב וצדדים שלישיים. אמנם, בנסיבות שנדונו בפרשת אי.בי.סי נקבע כי הפנייה לדוקטרינת הבטלות היחסית אינה מעניקה מענה הולם לקשיי השיהוי (פסקה 47). למעשה, זהו הכלל על פי החזקה שנקבעה. אך נוכח ההבדלים המהותיים שעליהם עמדתי לעיל סבורני כי התמונה שונה במקרה שלפנינו.
הסעד
15. כזכור, בית משפט קמא הורה לעיריית תל אביב "לפעול להענקת ההנחה בארנונה למרתפה של [המשיבה] בסך 25%" – והתוצאה האופרטיבית היא, כפי שציין חברי, כי העירייה תידרש להעניק הנחה זו לכל מרתפי הדירות השוכנות בבתים משותפים.
דומה כי תוצאה זו אינה מעניקה משקל הולם לאינטרסים עליהם עמדתי לעיל במסגרת הדיון בסוגיית השיהוי – ובייחוד, לאופן התנהלותה של המשיבה, להסתמכות המסוימת של העירייה על ההסדר הקיים, ולאינטרס הציבורי בבירור מהיר ומוקדם של עתירות נגד פגמים בפעולות המינהל. לו תישמע דעתי, הסעד שיינתן יהיה צופה פני עתיד. משמע: על עיריית תל אביב לשים קץ להסדר המפלה, ולהבטיח כי צו הארנונה הבא שיאושר יתייחס בצורה שוויונית למרתפי וילות ולמרתפי דירות מגורים בבתים משותפים.
אשר לאופן בו יושג השוויון – אל לבית משפט זה להפעיל את שיקול דעתו בשאלה כיצד לתקן את ההפליה, וכי עליו להותיר זאת לשיקול דעת הרשות הרלוונטית. הלכה היא כי רשות שהעניקה, על פי סמכות שבשיקול דעת, הטבה מפלה לפלוני, רשאית לשנות את מדיניותה ולהחליט כי ההטבה תישלל באופן גורף מכולם (בג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 206-207 (1991)).
ויובהר – לגישתי, לו המשיבה הייתה צועדת בדרך המלך ומגישה את העתירה בזמן אמת, הייתי מוכן להורות לעירייה להשיב לה את החיוב העודף – ולו בשל תרומתה לתוצאה של תיקון הפגם. דהיינו, אף אם במצב זה הייתי קובע שלגבי צדדים אחרים מסורה בידי העירייה הבחירה כיצד לפעול, וההוראה לשמור על שוויון תחול כלפי עתיד, ביחס למשיבה עצמה תחול חובת השבה. ואולם, לנוכח התנהלותה בפועל יש לתת משקל לשיהוי הסובייקטיבי, ולהימנע ממתן סעד של השבה למשיבה. תוצאה זו, מאזנת בין האינטרס הציבורי בשמירה על שלטון החוק לבין הפגם בהתנהלות המשיבה. מהצד האחר, לו היה מדובר בענייננו בשיהוי סובייקטיבי המאופיין בחוסר פעילות מוחלט העתירה לא הייתה עוברת את הרף המאפשר לדון בה לגופה. מודע אני כי תוצאה זו מורכבת ועדינה, אך זוהי דרכן של הבחינה המאזנת בדבר קיומו של שיהוי בעתירה מעין זו, ושל דוקטרינת הבטלות היחסית.
16. לפיכך, ומבלי להידרש לטענות אחרות שעשויות לעלות בהקשר זה, דעתי היא כי יש לבטל את הסעד האופרטיבי שהעניק בית המשפט קמא למשיבה. בה בעת, על עיריית תל אביב לפעול לתיקון ההפליה בהתאם לשיקול דעתה, ועל פי דין – בין אם בדרך של מתן הטבה גורפת לבעלי מרתפים; בין אם בדרך של שלילתה, כפי שביקשה לפעול בשנת 2006; ובין אם בכל דרך אחרת שאינה מפלה ואינה סוטה מהוראות ההקפאה. זאת, החל בצו הארנונה הבא שתאשר המועצה. נוכח התוצאה אליה הגעתי, אין צו להוצאות.
ש ו פ ט
השופטת י' וילנר:
עיינתי בחוות הדעת של חבריי, השופט (בדימ') א' שהם והשופט נ' הנדל, ושקלתי את נימוקיהם. לבסוף, ראיתי להצטרף לתוצאה אליה הגיעו חבריי, כאמור בסעיף 16 לפסק דינו של השופט נ' הנדל ובסעיף 34 לפסק דינו של השופט (בדימ') א' שהם.
אני מסכימה עם חברי, השופט נ' הנדל, כי אין מניעה לתקן אי חוקיות מובהקת אשר נפלה בצו ארנונה, ולדעתי תיקון מעין זה איננו עומד בסתירה עם הוראות סעיף 3(ב) לתקנות ההסדרים. יתר על כן, כפי שהבהיר השופט נ' הנדל בחוות דעתו (ראו בפסקאות 7-3), הותרתן של הוראות חוק הנגועות באי חוקיות מובהקת אינה עולה בקנה אחד עם תכליתם של דיני ההקפאה. לפיכך, משעה שבית משפט קמא מצא כי סעיף 1.3.3 ה' לצו הארנונה מפלה בין בעלי מרתפים המצויים בווילות לבין בעלי מרתפים בבתים משותפים, והעירייה לא השיגה על קביעה זו בפנינו, מן הראוי לתקן את אי החוקיות שנפלה בצו וזאת על פי המתווה הקבוע בהוראות הדין. על כן, אני מצטרפת, כאמור, לתוצאה אליה הגיעו חבריי.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסקה 16 לפסק דינו של השופט נ' הנדל.
ניתן היום, כ"ג בחשון התשע"ט (1.11.2018).
ש ו פ ט
ש ו פ ט (בדימ')
ש ו פ ט ת
_________________________
16079040_I07.doc יא
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, supreme.court.gov.il