הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה נ. מרים בראל

פסק-דין בתיק עע"מ 7879/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 7879/16 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט ע' גרוסקופף המערערת: הוועדה המקומית לתכנון ולבניה – פתח תקוה נ ג ד המשיבה: מרים בראל ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 8.9.2016 בעת"מ 7382-09-15 אשר ניתן על ידי כבוד השופט י' שינמן תאריך הישיבה: כ"ד בניסן התשע"ח (9.4.2018) בשם המערערת: עו"ד גיל זילבר בשם המשיבה: עו"ד משה י' קמר פסק-דין הנשיאה א' חיות: ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (השופט י' שינמן) מיום 8.9.2016 בעת"ם 7382-09-15, שקיבל עתירה אותה הגיש בעלה המנוח של המשיבה (להלן: המנוח), וקבע כי סמכות הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה (המערערת; להלן: הוועדה או הוועדה המקומית) להפקיע מקרקעין שבבעלותו פקעה ולכן עליה להימנע מלנקוט הליכי הפקעה לגביהם. רקע והליכים קודמים 1. המנוח, יליד שנת 1933, שכר בשנת 1966 בדיירות מוגנת בית מלאכה ברחוב האחים שטרייט בפתח תקווה ובשנת 1972 רכש את בית המלאכה ואת שטח החצר הצמודה אליו והפעיל במקום עסק ובו אולם תצוגה לאריחים. בית המלאכה והחצר מצויים בחלקה 77 בגוש 6377 (להלן: החלקה או חלקה 77), ועל אותה החלקה מצוי גם בניין מגורים ובו חמש דירות. בשנת 1964 נרשמו המבנים כבית משותף. בית המלאכה ששטחו כ-70 מ"ר נרשם כחלקת משנה 1 ואליה הוצמדה החצר בשטח של 253 מ"ר. 2. על החלקה חלה תכנית מתאר פת/1205 (להלן: תכנית המתאר) ובהתאם לה יועדה מרבית החלקה לאזור מגורים ג', להוציא הפינה הצפון-מערבית של החלקה הגובלת ברחוב האחים שטרייט, אשר יועדה בתכנית להפקעה ולהרחבת הדרך. בשנת 1977 פורסמה ביוזמת הוועדה המקומית למתן תוקף תכנית מפורטת פת/13/1205א (להלן: התכנית המפורטת) אשר שינתה, בין היתר, את ייעודי החלקה וקבעה כי: 504 מ"ר יוותרו כאזור המגורים ג', 226 מ"ר יועדו לשטח ציבורי פתוח (להלן: שצ"פ) ושטח של 100 מ"ר יועד לדרך. סעיף 12 לתקנון התכנית המפורטת קבע כי "הוועדה המקומית תהיה רשאית להפקיע במסגרת של 40% בהתאם לחוק" וסעיף 13 לתקנון הוסיף וקבע כי השטחים בתכנית המפורטת המיועדים לצורכי ציבור יופקעו על ידי הרשות המקומית ויירשמו על שמה. עוד נקבע בסעיף 22 לתקנון התכנית המפורטת כי הזמן המשוער לביצוע התכנית הוא 10 שנים, וכי בסמכות הוועדה המקומית להאריך את משך זמן הביצוע. 3. בשנת 1993 אושרה תכנית מפורטת מתקנת פת/13/1205ב שפורסמה למתן תוקף בשנת 1994 (להלן: התכנית המתקנת), ששינתה את חלוקת השטחים בייעודים השונים אשר נקבעו בתכנית המפורטת, בקובעה כי: 500 מ"ר ייועדו לאזור מגורים ג', 300 מ"ר לשצ"פ ו-30 מ"ר בייעוד דרך. בהתאם לתכנית המתקנת, החלה כתכנית נקודתית על חלקה 77 ועל חלקה 21, שצמודה לה ממערב (להלן: חלקה 21), מיועד השטח שעליו בנוי בית המלאכה לשצ"פ, ושני המבנים – בית המלאכה ובניין המגורים כאחד – מיועדים להריסה. סעיף 14 לתקנון התכנית המתקנת קובע כי השטחים המיועדים בתכנית זו לצורכי ציבור יופקעו על ידי הרשות המקומית וסעיף 22 לתקנון מוסיף וקובע כי התכנית תבוצע בתוך 5 שנים מיום אישורה כחוק, לרבות מימוש ההפקעות של השטחים הציבוריים. עד היום לא הופקע השטח והוועדה המקומית אף לא פרסמה הודעה כלשהי בהקשר זה לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות). על רקע זה הגיש המנוח בשנת 2015 עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד בה טען כי סמכותה של הוועדה המקומית לנקוט הליכים להפקיע שטחים מן החלקה – פקעה ובהתאם עתר המנוח לסעד המורה לוועדה להימנע ממימוש ההפקעה. פסק הדין של בית משפט קמא 4. בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (השופט י' שינמן) קיבל את העתירה ובפסק דינו מיום 8.9.2016 קבע כי: "הועדה אינה מוסמכת כיום לנקוט בהליכי ההפקעה של השטח הציבורי שבחלקה, שכן סמכותה לעשות כן הוגבלה בתוכנית המפורטת המתוקנת שנכנסה לתוקף בשנת 1994 למשך 5 שנים בלבד (ללא כל אפשרות הארכה כפי שהייתה לה לפי התוכנית המפורטת בטרם תיקונה). משמע, הועדה הייתה מוסמכת לבצע את ההפקעה ולממש אותה לכל המאוחר עד לשנת 1999 או לבצע לפחות את האקט ההכרזה הראשוני של ההפקעה" (פסקה 37 לפסק הדין). בית המשפט הוסיף וקבע כי בהינתן העובדה שבמשך 40 שנים מאז שהחלקה יועדה לשצ"פ על פי התכנית המפורטת הוועדה המקומית לא פעלה להפקעת השטח וגם כיום אין בידיה כל תכנית קונקרטית ממשית למימוש השצ"פ, אין מנוס מן המסקנה כי הוועדה ועיריית פתח תקווה (להלן: העירייה או עיריית פתח תקווה) זנחו למעשה את הכוונה לעשות שימוש בשטח מושא הערעור כשצ"פ, וכי התנהלות הוועדה המקומית מעידה שאין לה צורך אמיתי-קונקרטי במקרקעין. עוד קבע בית המשפט כי התנהלות הוועדה והעירייה מציבה בפני המנוח קושי שכן מצד אחד בידיו נכס שהוא אינו מסוגל לממשו בשל התכניות החלות עליו, ומצד שני משהוועדה אינה פועלת להפקעתו, המנוח אינו זכאי לקבל פיצוי. בית המשפט פסק כי מדובר בהתנהלות בלתי סבירה מצד הוועדה, בפרט בשים לב לגילו המבוגר של המנוח באותה העת ולפגיעה הממשית בזכותו לקניין, המתעצמת לנוכח הערכת הוועדה המקומית כי בכל מקרה סכום הפיצוי שיגיע למנוח, ככל שיגיע, אם תבוצע ההפקעה אינו גבוה. 5. בית המשפט קבע כי אין לקבל את טענת הוועדה שהמתינה עד שבעלי הזכויות בחלקה יבקשו לבצע בה בניה ולפתחה, ואז יהיה לעירייה תמריץ לממש את ההפקעה ולפתח את השטח. נפסק כי לא ייתכן שמימוש ההפקעה יהיה תלוי ברצונם של בעלי הקרקע לבצע בניה בשטח שבבעלותם. עוד נפסק כי העובדה שבחלקה 21 הסמוכה בוצעה הפקעה עשויה להעיד בסבירות גבוהה כי הפקעה זו עונה על כל צרכי השצ"פ בסביבה וכי לעירייה אין צורך בשצ"פ נוסף באזור. בית המשפט קבע כי אין די בכוונה ערטילאית לבצע הפקעה עתידית, בפרט כאשר בתכנית נקבע זמן קצוב לביצועה וכי בהיעדר תכנית קונקרטית למימוש ההפקעה, פקעה סמכותה של הוועדה לבצע את ההפקעה מכח התכנית. עם זאת נקבע כי אין בפסק הדין כדי לשנות דבר מההוראות האחרות או מהייעוד שנקבע בתכנית התקפה, ובכלל זה ייעוד השטח כשצ"פ, כל עוד לא שונתה התכנית כדין על ידי מוסדות התכנון המוסמכים. על פסק דין זה הגישה הוועדה המקומית את הערעור שבפנינו. ביום 24.11.2017 נפטר המנוח ועל פי החלטת כב' הרשמת ל' בנמלך מיום 28.1.2018, באה בנעליו רעייתו מרים בראל (להלן: המשיבה). טענות הצדדים בערעור 6. הוועדה המקומית סבורה כי לא ניתן היה לקבוע שסמכות ההפקעה שניתנה לה על פי התכנית המתקנת פקעה. לדבריה, בהתאם לדין ולפסיקתו של בית משפט זה, מועד ביצוע הפקעה הקבוע בתקנון התכנית הוא מועד משוער בלבד ומהווה שלב בביצועה. על כן אי עמידה במועד זה, כך לטענת הוועדה, אינה שוללת את סמכותה לבצע את ההפקעה במועד מאוחר יותר. נטען, כי משמעותה המעשית של החלטת בית משפט קמא היא שינוי של התכנית, כך שייעוד השטח הרלוונטי יהיה מלאכה במקום שצ"פ, תוך נטילת הסמכות הנתונה בעניין זה למוסדות התכנון. עוד גורסת הוועדה המקומית כי שגה בית המשפט קמא בקובעו כי המניע לאי ביצוע ההפקעה נעוץ ברצונה להימנע מתשלום פיצויי הפקעה. לטענת הוועדה ביסוד החלטתה שלא להפקיע עד עתה עמדו שיקולים לגיטימיים, בהדגישה כי החלטה להפקיע מקרקעין תלויה לא אחת בשאלות תקציביות ומכל מקום, כך לטענת הוועדה, כלל לא הוכח שהמנוח זכאי לפיצויי הפקעה. עוד נטען כי בפני בית המשפט הוצגו טעמים לאי ביצוע ההפקעה הקשורים לנשיאה בעלויות פינוי מבנה בית המלאכה והריסתו וכן למדיניות שנוקטת הוועדה ולפיה מימוש ההפקעה כרוך ושלוב במימוש ייעוד הבניה למגורים, למצער בחלקה 77. עוד ציינה הוועדה כי לגישתה יש לעשות למזעור נזקיהם של בעלי הנכסים כל עוד אין מממשים את ההפקעה ועל כן יש לאפשר להם להמשיך ולהשתמש במקרקעין כפי שנעשה במקרה דנן. בניגוד לקביעת בית משפט קמא, הוועדה גורסת כי לא נגרם למנוח נזק שכן מקרקעיו לא הופקעו, והוא המשיך להפיק מהם פירות באמצעות הפעלת עסקו במקום וזאת לאורך כל השנים מאז נקבע בשנת 1977 בתכנית המפורטת כי הם מיועדים לשצ"פ ולהפקעה על ידי הרשות. המנוח אף נמנע לאורך כל השנים הללו מפניה לערכאות ובחר לפעול למניעת ההפקעה רק כאשר החליט למכור את המקרקעין. מכל מקום, כך מוסיפה הוועדה וטוענת, אין כל הגבלה משפטית או מסחרית אשר מנעה מהמנוח למכור את המקרקעין ולא הוכח כלל כי אינו מצליח לעשות כן. 7. הוועדה מוסיפה ומדגישה כי היא לא זנחה את מימוש המטרה הציבורית אשר לה יועדו המקרקעין והיא מפנה בהקשר זה לחוות דעת משנת 2013 שערכה ד"ר רונית דוידוביץ'-מרטון, מומחית לתכנון עירוני (להלן: חו"ד דוידוביץ') אשר הוצגה בפני בית המשפט קמא וממנה עולה כי קיים מחסור בשטחי ציבור בעיר פתח תקווה. לטענת הוועדה, מקום שבו השטח מיועד לשצ"פ אין צורך להוכיח לגביו תכנון קונקרטי. עוד טוענת הוועדה כי קביעת בית המשפט לפיה די בשטח הציבורי שבחלקה 21 כדי לספק את צרכי הציבור בסביבה, מנוגדת לנתונים שהוצגו בפניו והיא אינה עולה בקנה אחד עם הכלל לפיו בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעת מוסד התכנון בשיקול דעתו שלו. לבסוף, נטען כי הסעד שנפסק ולפיו נשללה מהוועדה סמכות ההפקעה הוא סעד קיצוני ובלתי מידתי. הוועדה מדגישה כי המנוח לא הציג ולא הוכיח נזקים כלשהם שייגרמו לו כתוצאה מהפקעת השטח, ומנגד ברור כי האינטרס הציבורי ייפגע כתוצאה מביטול ההפקעה. 8. המשיבה מצידה סומכת ידיה על פסק הדין של בית משפט קמא וסבורה כי יש לדחות את הערעור. המשיבה טוענת כי המועד לביצוע ההפקעה שנקבע בתכנית המתקנת הוא מחייב וכי בתקנון התכנית המתקנת, להבדיל מתקנון התכנית המפורטת, לא נקבע כי מדובר בפרק זמן "משוער", ולא ניתנה אפשרות להארכתו. עוד נטען שהתנהלות הוועדה מעידה כי מעולם לא היה לה כל תכנון לשצ"פ בחלקה מושא הערעור וכי אין לה אף תכנון עתידי כזה. המשיבה מוסיפה וטוענת כי אין לקבל את טענת הוועדה לפיה מקום שבו מדובר בשצ"פ אין צורך להצביע על תכנון קונקרטי לשטח מושא ההפקעה. נטען כי ממצאי בית משפט קמא לפיהם המקרקעין אינם דרושים לשצ"פ מעוגנים בחומר הראיות ואין להתערב בהם. לטענת המשיבה חו"ד דוידוביץ' שהוצגה על ידי הוועדה לא הוכנה לצורך ההליך דנן ואין בה כדי לבסס את הטענה בדבר הצורך הציבורי בשטחים. עוד טוענת המשיבה כי על הוועדה, כעל כל רשות ציבורית אחרת, מוטלת החובה להפעיל את סמכויותיה בהתאם לאמות מידה של סבירות והגינות והשתהותה במקרה דנן מלממש את ההפקעה לאורך שנים כה רבות, אינה עולה בקנה אחד עם חובות אלו. באשר לטענת הוועדה כי המנוח לא הוכיח את נזקו מציינת המשיבה כי זוהי טענה שגויה וכי במצב הנוכחי אין אפשרות למכור את הנכס בשל ה"עננה" הרובצת עליו בדבר האפשרות להפקעה. 9. בדיון שהתקיים בפנינו ביום 9.4.2018 הצענו לצדדים לבחון אפשרות להגיע להסכמה לפיה תבוצע הפקעה של המקרקעין כנגד פיצוי שישולם. בא כוח המשיבה הסכים להצעה אך ביום 24.4.2018 הודיע בא כוח הוועדה כי לאחר שקילת הדברים, עמדתה היא כי טרם הגיעה העת להפקעת השטח. משכך, אנו נדרשים להכריע בערעור. דיון והכרעה 10. האם, כקביעת בית המשפט קמא, פקעה סמכותה של הוועדה על פי התכנית המתקנת להפקיע את המקרקעין נושא הערעור משלא מימשה את ההפקעה בתוך חמש שנים מיום אישור התכנית? וככל שהתשובה לשאלה זו היא בשלילה, האם יש לראות את הוועדה כמי שזנחה את ההפקעה המתוכננת בהינתן העובדה כי חלפו עשרות שנים מאז אישור התכנית המפורטת ואף מאז אישור התכנית המתקנת, מבלי שנקטה צעד כלשהו למימוש ההפקעה האמורה? אלו הן השאלות המרכזיות העומדות להכרעה בערעור שלפנינו. 11. סמכות הוועדה המקומית לתכנון ולבניה להפקיע נכסי מקרקעין לצרכי ציבור קבועה בסעיפים 188 ו-189 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), ולנוכח הפגיעה הנגרמת לזכויות קניין פרטיות כתוצאה מן ההפקעה, הסמכות להפקיע כפופה למגבלות המבטיחות כי הפגיעה בקניין תעשה רק כאשר המקרקעין המופקעים אכן דרושים לרשות לצורך ציבורי או למטרה ציבורית (עע"ם 7946/16 הרץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה, פסקה 19 (28.1.2018) (להלן: עניין הרץ); עע"ם 1369/06 הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חדרה, פ"ד סב(4) 634, 655 (2008) (להלן: עניין הלביץ); בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2), 625 (2001)). 12. סעיף 84 לחוק התכנון והבניה קובע כי "כל תכנית תציין את התאריך המשוער לביצועה, ואם יש צורך תקבע שלבים לביצוע והתאריכים לביצוע כל שלב". בענייננו קבעה התכנית המפורטת כי הזמן המשוער לביצועה הוא עשר שנים ועוד נקבע שם כי הוועדה המקומית מוסמכת להאריך את משך הביצוע. התכנית המתקנת אשר התייחסה לשתיים בלבד מתוך כלל החלקות שעליהן חלה התכנית המפורטת – חלקה 77 וחלקה 21 – קבעה כי התכנית תבוצע בתוך חמש שנים מיום אישורה. בית המשפט קמא השווה בין שתי ההוראות והגיע אל המסקנה כי המועד שנקצב לביצוע התכנית המתקנת – חמש שנים – הוא מועד מחייב ועל כן משלא בוצעה ההפקעה הכלולה בתכנית בתוך פרק זמן זה פקעה סמכות הוועדה לממש את ההפקעה. דעתי שונה. השאלה האם מועד שנקצב הוא "מחייב" (Mandatory) במובן זה שאי העמידה בו כרוכה בתוצאה משפטית, או שמא הוא "מנחה" בלבד (Directory) ומיועד אך לתחום את מסגרת הזמנים הראויה ולכוון את הרשות בפעולתה, היא שאלה שההכרעה בה מצריכה מהלך פרשני באשר לתכליתה של ההוראה הנורמטיבית אשר במסגרתה נקבע המועד. הכלל הפרשני אשר אומץ בהקשר זה קובע כי ככל שלא נקבעה הוראה מפורשת לגבי תוצאות החריגה מן המועד שנקבע או לגבי ההשפעה שתהיה לסטייה מן המועד על תקפות הפעולה המשפטית, חזקה היא כי מדובר במועד מנחה. עם זאת, לחריגה ממסגרת הזמנים עשויות להיות השלכות לעניין סבירות הפעולה (בג"ץ 6832/16 אלומיי אגירה שאובה (2014) בע"מ נ' שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, פסקה 11 (17.1.2017); עע"ם 9091/11 שרון נ' יוסף, פסקה 11 (11.9.2012); עע"ם 1386/04 המועצה הארצית לתכנון ובנייה נ' עמותת נאות ראש העין, ע"ר, פסקה 32 (20.5.2008)). הלכה כללית זו חלה גם בכל הנוגע למועדים שנקבעו לביצוע תכניות מתאר לרבות תכניות הכוללות הוראות להפקעה. משנה תוקף לתחולתה של ההלכה על מועדים לביצוע תכניות מתאר, ניתן למצוא בהוראת סעיף 84 לחוק התכנון והבניה הנזכר לעיל וכבר נפסק כי סטייה ממסגרת הזמנים הקבועה בתכנית, אף מקום שבו אין מדובר בתכנית רחבת היקף, אין בה כדי להעיד בהכרח על פקיעת סמכות ההפקעה או על זניחת המטרה העומדת ביסודה (עע"ם 8541/06 הועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ' קוטלר, פסקה 7 (21.11.2007); בג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב, פ"ד מז(5) 573, 580 (1993)). 13. במקרה שלפנינו התכנית המתקנת אכן אינה תכנית רחבת היקף, היא מתייחסת לחלקות 77 ו-21 בלבד, וההוראה שנקבעה בה ולפיה יש לבצעה בתוך חמש שנים, ביקשה לתחום לוח זמנים אשר במסגרתו תמומש התכנית כולה. כפי העולה מהראיות שהוצגו, התכנית במלואה לא מומשה עד עצם היום הזה ואין מדובר אך באי מימוש ההפקעה הכלולה בה והנוגעת לחלקה 77, אלא גם באי מימוש הבניה למגורים באותה חלקה. לפיכך, קביעתו של בית המשפט קמא לפיה מדובר במועד "קשיח" ומחייב צריכה הייתה להוליך אל המסקנה כי משנקפו חמש השנים פוקעת סמכות הוועדה להמשיך ולממש את התכנית. לא כך קבע בית המשפט קמא. לגישתו, בחלוף חמש השנים פקעה סמכות הוועדה אך ורק בכל הנוגע למימוש ההפקעה שנקבעה בתכנית ואילו סמכותה למימוש יתר חלקי התכנית נותרה בעינה. מסקנה זו מוקשית בעייני ואין בפסק הדין נימוק המתמודד עם קושי זה. עוד יש לזכור כי התכנית המתקנת אינה אלא חלק ממכלול תכנוני שמצא את ביטויו בתכנית המפורטת משנת 1977, המתייחסת לעשרות חלקות באותו אזור, עמן נמנות גם שתי החלקות הנ"ל. בניגוד לבית המשפט קמא, אני סבורה כי המועד שנקבע לביצוע בתכנית המתקנת הוא מועד "מנחה" ועל כן, הסטייה ממנו אינה מפקיעה את סמכות הוועדה לממש את ההפקעה הקבועה בתכנית ואף לא את סמכותה להמשיך ולממש את יתרת התכנית שטרם מומשה. זאת, בהינתן העובדה כי סעיף 84 מורה על קביעת מועד משוער לביצוע תכנית; בהינתן העובדה כי התכנית המפורטת וכמוה התכנית המתקנת המתייחסת לחלקות 77 ו-21, לא קבעו באופן מפורש מועד "קשיח" לביצוע ההפקעה ואף לא קבעו סנקציה לחריגה מן המועדים לביצוע שצוינו בהן; וכן בהינתן מדיניותה של הוועדה שהיא בעייני מדיניות לגיטימית בנסיבות העניין, למצער ככל שהדבר נוגע לחלקה 77, לפיה הפיתוח של שטחי הציבור הקבועים בתכנית המתקנת כרוך ושלוב במימוש יעדי הבניה הקבועים בה. 14. משהגעתי אל המסקנה כי סמכות הוועדה לממש את ההפקעה לא פקעה מכוח הוראות התכנית יש להוסיף ולבחון האם משלא פעלה הוועדה במשך עשרות שנים למימוש ההפקעה על פי התכנית המתקנת, יש לראותה כמי שזנחה את מטרת ההפקעה? הכלל הוא כי משהופקעו המקרקעין חייבת הרשות לממש את המטרה הציבורית שעמדה בבסיס ההפקעה במהירות הראויה, וכבר נפסק כי שיהוי בלתי סביר עשוי להוות – במקרים מסוימים – עילה לביטול מעשה ההפקעה (עע"ם 4231/11 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון נ' מזובר, פסקה 11 (9.2.2012) (להלן: עניין מזובר); עע"ם 3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין, פ"ד סג(3) 854, 868 (2010) (להלן: עניין רמת השרון)). דברים אלה יפים גם מקום שבו השיהוי שאותו נוקטת הרשות הוא פועל יוצא של הימנעות ממימוש הליכי ההפקעה לאחר שאושר תכנון למקרקעין (בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, המרכז, פ"ד מב(4) 89 (1988) (להלן: עניין אמיתי). לסקירה בנוגע למצבים שונים של שיהוי בפעילות הרשות בהקשר זה ראו עניין רמת השרון, בעמ' 869-868). ואולם, לא אחת הוטעם בפסיקתו של בית משפט זה כי סעד של ביטול הפקעה לא יינתן כדבר שבשגרה אלא רק במקרים חריגים שבהם ברור כי הרשות נהגה בשיהוי בלתי סביר וזנחה את מטרת ההפקעה (עניין הלביץ, בעמ' 661; ראו עוד עניין רמת השרון, בעמ' 869; לסקירה של הפסיקה בנושא זה ראו עניין הרץ, פסקאות 22-21). עוד נפסק כי ביטול ההפקעה לא נועד "להעניש" את הרשות על מחדלה, אלא להבטיח שייעשה שימוש במקרקעין לטובת האינטרס הציבורי תוך איזון בינו ובין ההגנה על זכות הקניין של הפרט ותמרוץ הרשות להפעיל את הסמכות שהוקנתה לה (בג"ץ 3421/05 מח'ול נ' שר האוצר – משרד האוצר, פסקה 22 (18.6.2009) (להלן: עניין מח'ול)). על כן, התשובה לשאלה מתי ייקבע כי שיהוי של הרשות במימוש יעדי ההפקעה מצדיק את ביטול מעשה ההפקעה משתנה ותלויה בנסיבות המקרה הקונקרטי (עע"ם 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב, פסקה 13 (1.2.2007) (להלן: עניין בונשטיין); בג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 631 (1994)). ייתכנו מקרים שבהם שיהוי של עשרות שנים לא יביא לביטול מעשה ההפקעה (השוו עניין בונשטיין; עניין רמת השרון) ולעומת זאת, מקום שבו הנסיבות הפרטניות של המקרה מצביעות על כך שהרשות זנחה את מטרת ההפקעה, הורה בית המשפט על ביטולה (עניין הלביץ; ראו עוד עניין הרץ). עילת השיהוי שתי פנים לה: האחד – ראייתי, הבוחן האם ניתן להסיק מהשתהותה של הרשות כי אין לה עוד צורך אמיתי במקרקעין לשם קידום התכליות הציבוריות שעמדו בבסיס התכנית המפקיעה ואלה נזנחו על ידה. השני – מהותי, הנטוע בחובה שחלה על הרשות מתוקף עקרונות המשפט המינהלי, לנהוג בהגינות ובשקידה ראויה בכל פעולותיה (עניין הרץ, פסקה 20; עניין מזובר, פסקה 12; עניין רמת השרון, בעמ' 871-869; עניין הלביץ, בעמ' 660). בהקשר זה, נקבע כי על בית המשפט להתחשב בשורה של שיקולים ובהם: משך השיהוי שנקטה הרשות בפעולתה; הנזק שנגרם לנפקע במהלך פרק זמן זה; דרך התנהלותה של הרשות המפקיעה; היקף המשאבים שעומדים לרשותה לטובת מימוש יעדי ההפקעה; היקף השטח המופקע; התכלית שעומדת בבסיס ההפקעה; מורכבותם של הליכי התכנון הדרושים למימוש תכלית ההפקעה; הסיבות שבעטיין טרם הושלם מימוש יעדי ההפקעה; והתקדמות יישום מטרות ההפקעה בחלקות אחרות שבמקרקעין המופקעים (עניין הרץ, פסקה 23; עניין רמת השרון, בעמ' 872; עניין מח'ול, פסקה 20). לבסוף נפסק כי גם אם יגיע בית המשפט למסקנה שמדובר בשיהוי בלתי סביר שבו לקתה התנהלותה של הרשות, אין להורות על ביטול ההפקעה בטרם יערוך בית המשפט איזון בין הנזק העלול להיגרם לנפקע באם לא תבוטל ההפקעה מזה, ובין הנזק שייגרם לאינטרס הציבורי בעטיו של ביטול מעשה ההפקעה מזה (עע"ם 5158/14 חברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל בע"מ נ' עיריית חולון, פסקה 52 (29.10.2017) (להלן: עניין עיריית חולון); עניין רמת השרון, בעמ' 872; בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל-אביב-יפו, פ"ד נח(3) 757, 767-766 (2004)). 15. אין לכחד, העובדה כי חלפו שנים ארוכות בלא שההפקעה בוצעה, מלמדת כי דרכה של הרשות למימוש יעדי ההפקעה לא אצה לה. זאת אפילו מונים את השנים רק מיום אישור התכנית המתקנת בשנת 1994, כעמדת הוועדה, ולא מיום אישור התכנית המפורטת בשנת 1977, כעמדת המשיבה, שאותה אימץ בהקשר זה בית המשפט קמא (ראו והשוו בהקשר זה: עניין הרץ, פסקה 27; עניין עיריית חולון, פסקה 50; עניין אמיתי, בעמ' 97). אך כפי שכבר נפסק סוגית השיהוי וסבירותו אינה מוכרעת אך ורק על פי משך השיהוי אף שברי כי ככל שהשיהוי ארוך יותר, ניתן לצפות כי הטעמים לעיכוב בהתנהלות הרשות יהיו משכנעים יותר (עניין הרץ, שם). 16. בחינת התמונה הכוללת בענייננו מעלה כי אף שחלפו שנים ארוכות מאז אישור התכנית המפקיעה, אין לקבל את מסקנתו של בית משפט קמא כי הוועדה זנחה את מטרת ההפקעה לצורכי שצ"פ. כזכור, התכנית המתקנת חלה גם על חלקה 21. חלקה זו צמודה למקרקעין מושא ההליך דנן ממערב, ו-295 מ"ר מתוכה יועד לשצ"פ. כעולה מפסק הדין של בית משפט קמא, הוועדה המקומית תפסה כבר לפני שנים חזקה בשטח שהופקע מתוך חלקה 21 והקימה עליו גינה ציבורית עם פינת ישיבה ומדשאה ומשבוצעה פרצלציה של חלקה 21 נרשם השטח המופקע כחלקה נפרדת בבעלות העירייה. בית משפט קמא קבע כי ההפקעה בחלקה 21 הסמוכה עונה על כל צרכי השצ"פ בסביבה וכי לעירייה אין צורך בשטחים ציבוריים פתוחים נוספים באזור, שכן לו היה לעירייה צורך כזה הייתה מפקיעה באותו שלב גם את המקרקעין העומדים במוקד ההליך דנן. איני שותפה למסקנה אחרונה זו. לדעתי, הפיתוח של השצ"פ בחלקה הסמוכה אינו מעיד בהכרח על זניחת מטרת ההפקעה במקרקעין מושא דיוננו. נהפוך הוא. קיומו של שצ"פ בחלקה סמוכה מעלה את חשיבות השצ"פ בחלקה 77, שכן איחוד השטחים בעתיד לכדי רצף של שטח ירוק אחד יוליד שטח ציבורי אפקטיבי ומרווח אשר יטיב עם כלל תושבי הסביבה, הן בבניינים שכבר נבנו והן באלה שעל פי התכנית עוד צפויים להיבנות, בייחוד בחלקה 77 עצמה. לעמדת הוועדה, המקרקעין מושא ההליך דנן והמקרקעין בסביבה הסמוכה להם מהווים דוגמה ברורה וממשית למחסור בשטחים ציבוריים פתוחים עליו עמדה המומחית דוידוביץ' בחוות דעתה. בעורף חלקה 77 המיועד למגורים, טרם מומשו זכויות הבניה המוקנות על פי התכנית החלה לבניה רוויה, וכיום ניצב עליה בנין קטן, ותיק המאוכלס בדיירים מעטים. אולם, לכשתמומשנה זכויות הבניה הקיימות צפויה חלקה 77, וחלקות נוספות הסמוכות לה (שגם בהן טרם מומשו זכויות הבניה בהתאם לתכניות החלות), לאכלס דיירים רבים נוספים. 17. בית משפט קמא קבע, בהתבסס בין היתר על חו"ד דוידוביץ', כי הוועדה לא הציגה כל תכנית קונקרטית לשצ"פ שבחלקה, וכי בהיעדר תכנון כאמור התבססה עמדת הוועדה על המחסור בשטחים ציבוריים פתוחים בעיר ועל כך בלבד. לגישתי, העובדה כי הוועדה לא הציגה תכנית קונקרטית למימוש השטח האמור אין בה כדי להעיד על כך שזנחה את המטרה הציבורית שביסוד ההפקעה. שטח ציבורי פתוח, כשמו כן הוא, שטח פתוח לציבור בייעוד קונקרטי כללי, וזאת בשונה מייעוד ציבורי מסוים (ראו והשוו דברי השופט י' עמית בעניין הרץ). זאת ועוד, לא מצאתי בנסיבות המקרה דנן פסול בעמדה העקרונית שהציגה הוועדה ולפיה יש לשלב בין מימוש ההפקעה ופיתוח השטח הציבורי הפתוח שבנדון ובין מימוש הזכויות לבניה רוויה, למצער בחלקה 77. זאת, על מנת לשמר עתודת קרקע שתהא בבוא העת "ריאה ירוקה" לרווחת התושבים הצפויים לאכלס את הסביבה (ראו בהקשר זה עע"ם 1182/11 זיסלמן נ' הועדה המקומית לתיכנון ובנייה חדרה, פסקאות 10-9 (16.8.2012); עניין בונשטיין, פסקה 15). 18. המשיבה ביקשה להסתמך בטיעוניה על פסק הדין בעע"ם 2784/15 עיריית פתח-תקוה נ' שמוחה (20.7.2017) (להלן: עניין שמוחה) אשר ניתן לאחר הגשת הערעור. אין הנדון דומה לראיה. באותו מקרה דובר במקרקעין בייעוד תעשיה שבתכנית הרלוונטית שונה ייעודם ונקבע כי הם יופקעו לצרכי ציבור לשימוש כדרך וכבנייני ציבור. ההודעה על ההפקעה פורסמה כ-12 שנים לאחר אישור התכנית ובעקבות כך פתחו בעלי הזכויות במקרקעין בהליכים משפטיים. בית משפט זה (הנשיאה מ' נאור והשופטים י' דנציגר ונ' סולברג) דחה את ערעור העירייה ואישר את קביעות בית המשפט לעניינים מינהליים שביטל את הפקעת המקרקעין. נפסק כי במועד שמיעת הערעורים בעניין שמוחה העירייה לא ייעדה את המקרקעין המופקעים לצורך ציבורי מסוים כלשהו וטענה כי המקרקעין נחוצים לצורך ייעוד ציבורי עתידי, כחלק מתכנון ארוך טווח של אזור התעשייה קריית אריה ושל פתח תקווה כולה. בבוחנו טענה זו עמד בית המשפט על החשיבות שבראיה תכנונית כוללת, המתייחסת לצרכים עתידיים תוך מציאת פתרונות הולמים. נקבע כי אין לשלול את האפשרות שבחינה כזו תוביל למסקנה לפיה נדרשת הפקעה של שטחים מסוימים לטובת פתרון מצוקות הצפויות להתרחש בעתיד (וראו בהקשר זה גם עניין הרץ, פסקה 26). עם זאת, בעניין שמוחה ייחס בית המשפט משקל לכך שהאזור שבו ממוקמים המגרשים מושא אותו הליך היה מאופיין בעודף של שטחי ציבור (כ-105 דונם) והפקעתם נועדה לשמש עתודה לצרכים ציבוריים עבור אזורים אחרים. בכך שונה עניין שמוחה לחלוטין מענייננו, אשר בו מחוות הדעת שהגישה הוועדה ובייחוד מחו"ד דוידוביץ' עולה המסקנה כי האזור שבו ממוקמת חלקה 77 נתון בחוסר כרוני של שטחי ציבור. זאת ועוד, כפי שכבר צוין מדובר בהפקעה של מקרקעין המיועדים לכתחילה לשימוש ציבורי כללי (שצ"פ) עבור האזור שבו הם מצויים ולא לצורך ציבורי מסוים עבור אזורים אחרים. בנסיבות אלה, ובשונה מעניין שמוחה, במקרה דנן אין על כן צורך בתכנון מפורט עתידי שיגדיר את מטרות ההפקעה. 19. במענה לשאלתנו לא ידעה הוועדה להצביע על המועד המדויק שבו יינקטו על ידה הליכי הפקעה למימוש הצורך הציבורי המתוכנן והיא ציינה כי בנקודת הזמן הנוכחית טרם בשלה העת להפקעת השטח. מענה זה אינו מעיד אמנם כי הוועדה זנחה את מטרת ההפקעה וכפי שצוין לעיל, העמדה העקרונית לפיה יש מקום לשלב את מימוש ההפקעה ופיתוח השטח הציבורי הפתוח – על כל העלויות הכרוכות בכך – עם מימוש זכויות הבניה בחלקה 77 – אינה בלתי סבירה. אך ככל שנוקפות השנים בלא שהזכויות הללו מתממשות הולכת ונחלשת ההצדקה שביסוד עמדה זו. לכך יש להוסיף כי כיום, שלא כבשנים עברו, המקרקעין אינם משמשים עוד לניהול עסקו של המנוח, בעוד המשיבה נדרשת לשלם בגינם מסי ארנונה חודשיים. על כן, בשלב כלשהו יהא על הוועדה לשוב ולבחון את עמדתה בנושא זה. ואולם, לעת הזו ואף שקיים שיהוי ממשי במימוש ההפקעה, אינני סבורה כי יש הצדקה לשלול מן הוועדה את האפשרות להפקיע את המקרקעין נושא הערעור בשל חוסר סבירות שבו לוקה שיהוי זה או בשל זניחת מטרת ההפקעה, וזאת מן הטעמים שפורטו לעיל. 20. מאזן הנזקים תומך אף הוא בתוצאה זו. בפסק דינו ייחס בית המשפט קמא משקל ניכר לפגיעה בזכות הקניין של המנוח וציין כי קביעה תכנונית המייעדת את המקרקעין להפקעה "מורידה באופן משמעותי את אפשרויות המכירה" שלהם ובכך פוגעת ביכולתו של המנוח למוכרם. על יסוד דברים אלה נפסק כי יש לבכר את האינטרס של המנוח. אני סבורה כי בכך שגה בית משפט קמא, וכי לעת הזו איזון הנזקים נוטה אל עבר העדפת האינטרס הציבורי. בתכנית המפורטת משנת 1977 ובתכנית המתקנת משנת 1994 נקבע כי הרשות מוסמכת להפקיע את המקרקעין. אך מאז ועד סמוך למועד פטירתו המשיך המנוח לאורך עשרות שנים להחזיק במקרקעין ולעשות בהם שימוש לרווחתו תוך שהוא מפעיל במקום בית עסק ובלא שהלין על אי מימוש ההפקעה עד שנת 2015. בכך שונה המקרה שבפנינו מאותם המקרים אשר בהם הרשות פרסמה הודעה על הפקעת המקרקעין, תפסה בהם חזקה ולאחר מכן הותירה אותם בשיממונם מבלי לממש בהם את מטרת ההפקעה, בעוד בעל הזכויות המקורי צופה בהם ועיניו כלות (השוו למשל לעניין הרץ). במובן זה, הגם שאין להקל ראש בפגיעה שנגרמה למנוח לנוכח השיהוי המתמשך שבו לוקה פעולת הרשות במקרה שלפנינו, הפגיעה בזכותו לקניין מצומצמת יותר. אכן, אין להוציא מכלל אפשרות כי שינוי הייעוד של המקרקעין על פי התכנית המפורטת והתכנית המתקנת משפיעה על מחיר השוק ועל האטרקטיביות של המקרקעין, ואולם נתונים בעניין זה לא הוצגו בפני בית המשפט קמא ומכל מקום, ככל שלמשיבה כחליפתו של המנוח עומדת זכות לקבלת פיצויי הפקעה, זכות זו תעבור לידיו של כל מי אשר ירכוש את הזכויות בחלקת המשנה, ואף זהו נתון שיש להביאו בחשבון בעת עריכת מאזן הנזקים. אל מול שיקולים אלה יש להציב את הנזק שייגרם לאינטרס הציבורי כתוצאה מקביעת בית משפט קמא לפיה הוועדה אינה רשאית עוד להורות על מימוש ההפקעה בחלקה. כאמור מעלה, הוועדה הדגישה בהקשר זה כי בפתח תקווה בכלל ובאזור שבו מצויה חלקה 77 בפרט, קיים מחסור משמעותי מאוד בשטחים ציבוריים וכי הגידול באוכלוסייה המקומית צפוי אך להחמיר את המצב. הוועדה הראתה כי השטח הציבורי הנ"ל דרוש לשם רצף של מתחם עתידי שישמש כ"ריאה ירוקה" באזור שעל פי התכניות המאושרות מאופיין בבניה צפופה. קביעתו של בית המשפט קמא כי הוועדה אינה רשאית עוד לממש את ההפקעה אף יוצרת מצב בלתי רצוי מבחינה תכנונית לפיו ייעוד המקרקעין הוא לשצ"פ על פי התכנית המתקנת, אך ייעוד זה לא ניתן למימוש בפועל, וייעוד אחר – אין. עם זאת, ככל שאי מימוש הפן הקנייני של ההפקעה ילך ויתמשך אין להוציא מכלל אפשרות כי המשיבה תוכל לנקוט הליך של הסדרה במישור התכנוני על מנת שרשויות התכנון יעריכו מחדש את עמדתן בסוגית ייעוד המקרקעין, בשים לב לעיכוב המתמשך במימוש התכניות הקיימות. זאת בהמשך להערה שהערתי בהקשר זה בסעיף 19 לעיל. אולם, לעת הזו גובר האינטרס הציבורי גם מן ההיבט של מאזן הנזקים. סוף דבר 21. בשל כל הטעמים המפורטים לעיל, אציע לחבריי לקבל את הערעור, לבטל את פסק דינו של בית המשפט קמא, ולהורות כי עתירת המשיבה כחליפתו של המנוח תידחה. עם זאת, אציע לחבריי כי בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות. ה נ ש י א ה השופט ד' מינץ: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ע' גרוסקופף: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של הנשיאה א' חיות. ניתן היום, ‏י"ז באלול התשע"ח (‏28.8.2018). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט ________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16078790_V11.doc גק מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il